Sommario: Premessa. – Sezione I: 1. Il quadro costituzionale relativo alla fase ascendente comunitaria delle Regioni. – 2. La rinnovata attenzione alla fase ascendente presente nella legge n. 11/2005. – 3. L’istituzione del Comitato interministeriale per gli affari comunitari ed europei ed il suo ruolo nei processi di partecipazione regionale alla fase ascendente. – 4. Gli obblighi governativi di informazione – 5. Strumenti e procedure concretamente assegnate alle Regioni ai fini della loro partecipazione alla fase ascendente. – Sezione II: I coni d’ombra della disciplina: 1. I “tavoli di coordinamento nazionali” – 2. Le “ulteriori” modalità di coinvolgimento delle Regioni alle scelte comunitarie. – Sezione III: 1. La partecipazione “organica” delle Regioni alla fase ascendente alla luce della rilevanza attribuita alla Conferenza Stato-Regioni.

Premessa. – L’intervento legislativo sul quale si intendono svolgere le brevi riflessioni che seguono può essere considerato come l’ultimo tassello del “mosaico” normativo relativo alla rilevanza comunitaria delle Regioni italiane. In particolare, tra le altre previsioni, esso intende completare il quadro degli strumenti offerti dal nostro ordinamento alle stesse autonomie regionali al fine di partecipare ai processi di formazione della normativa comunitaria: la c.d. “fase ascendente”.
Con le disposizioni in questione pare, quindi, di potere scorgere un significativo passo in avanti nel lungo cammino comunitario delle Regioni italiane. Nulla rimane, infatti, dell’originaria impostazione che, con il D.P.R. n. 616/77, associava ed annetteva le tematiche relative ai rapporti tra Regioni e Comunità europee a quelle dei rapporti internazionali dello Stato, senza operare alcuna differenziazione tra le stesse e, quindi, non cogliendo le differenze tra lo scenario internazionale e quello, diverso, europeo ([1]).
Da tempo, d’altronde, anche la Corte Costituzionale (sent. n. 126/1996) si era soffermata sulla necessità di coordinare la partecipazione italiana al processo di integrazione europea e agli obblighi che ne derivano con l’assetto costituzionale italiano del quale fa parte integrante la struttura regionale ([2]). Le radicali innovazioni immesse nel Testo fondamentale, quindi, non potevano più negare rilevanza costituzionale alle tematiche comunitarie né, tanto meno, escludere da tali prospettive un ruolo significativo anche per le realtà regionali, alla cui crescente considerazione pare, complessivamente, orientato l’intento riformatore della Legge cost. n. 3/2001.
Si consideri, inoltre, che la necessità di una partecipazione attiva delle Regioni alla fase ascendente dei processi decisionali comunitari si era resa ancor di più inevitabile in seguito alla nuova previsione dell’art. 117 comma 1 Cost. che, quale limite all’esercizio delle potestà legislative nazionali e, tra queste, anche di quelle assegnate alle Regioni, ha introdotto ed esplicitato il rispetto dei “vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario” ([3]). Il Legislatore di revisione costituzionale non poteva, quindi, non tenere nella dovuta considerazione il fatto che il coinvolgimento delle Regioni nella elaborazione delle norme comunitarie sia, comunque, una condizione di garanzia in ordine al fedele adempimento degli obblighi posti dalle stesse fonti ([4]).

SEZIONE I

1. Il quadro costituzionale relativo alla fase ascendente comunitaria delle Regioni. – La legge n. 11 del 4.02.2005 contenente “norme generali sulla partecipazione dell’Italia al processo normativo dell’Unione europea e sulle procedure di esecuzione degli obblighi comunitari”, affiancandosi alla c.d. legge la Loggia, va quindi a concludere il percorso di attuazione legislativa della nuova previsione contenuta nell’art. 117, comma 5, della Costituzione ([5]). A tale riguardo appare palese che nel disporre che”le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, nelle materie di loro competenza, partecipano alle decisioni dirette alla formazione degli atti normativi comunitari […] nel rispetto delle norme di procedura stabilite da legge dello Stato […]” il Legislatore di revisione costituzionale non si sia sbilanciato più di tanto. Cosicché, sulla scia dei labili solchi tracciati dal precetto costituzionale, il compito di delinearne fattivamente il contenuto è stato lasciato al legislatore ordinario in sede di attuazione ([6]).
Ciò che incontestabilmente emerge da analisi del Testo costituzionale preso in esame, è che il Legislatore di revisione, optando per una disciplina a maglie larghe, ha scelto di non scegliere; tanto da indurre parte della dottrina a parlare di una”riforma incompleta, che soprattutto per quanto concerne i profili comunitari, si è mantenuta in una prospettiva meramente di principio” ([7]).
Una riflessione ulteriore sullo stesso testo ([8]), però, potrebbe indurre a mitigare tali dissensi. Infatti, dalla formulazione ampia e generica dell’art. 117, comma 5, Cost. sono desumibili, quanto meno, due considerazioni. In primo luogo, bisogna notare come l’introduzione nel Testo costituzionale della tematica relativa alla partecipazione regionale ai processi decisionali comunitari assicura alla stessa una rilevanza ed una spinta propulsiva non indifferente ([9]). La costituzionalizzazione di tale materia, infatti, attribuisce alla stessa una rilevanza ed una incisività sicuramente maggiore rispetto al passato ([10]).
In secondo luogo, è da dire che, una volta riconosciuto un ruolo alle Regioni in tali ambiti, la volontà di non delinearne compiutamente i contorni non necessariamente deve essere letta come un’occasione mancata, potendo diversamente essere intesa come un’opportunità, garantita dalla stessa Costituzione, di poter aggiornare la normativa di attuazione dell’art. 117, comma 5, tenendo conto dei futuri scenari comunitari. Gli incessanti cambiamenti verificatisi nell’ultimo cinquantennio nel panorama giuridico europeo, ed il recente approdo alla sottoscrizione del Trattato costituzionale, non escludono, infatti, nuove ed ulteriori evoluzioni delle problematiche giuridiche ad essi correlate, e tra queste anche di quelle relative alla partecipazione delle autonomie regionali ai processi decisionali comunitari. L’incompleta innovazione di cui viene accusato il rinnovato precetto costituzionale potrebbe, quindi, essere differentemente valutata come lungimirante apertura ed adattabilità dello stesso Testo nei confronti dei futuri cambiamenti che potrebbero andare a delinearsi.
Ulteriormente è da dire che la L. n. 11/2005 va a collocarsi in un quadro costituzionale reso maggiormente nitido grazie al recente intervento della Corte costituzionale (sent. n. 239/2004). Infatti, in relazione ai dubbi avanzati in ordine alla corretta declinazione del rapporto tra la potestà concorrente relativa ai “rapporti internazionali e con l’Unione europea delle Regioni” e quella prevista dal comma 5 dell’art. 117 Cost., riguardante le “norme di procedura stabilite da legge dello Stato” attinenti alla partecipazione regionale alla fase ascendente comunitaria, la Consulta si è pronunciata attribuendo autonoma rilevanza alla riserva di legge statale contenuta nel V comma ([11]). Così facendo si è chiarita la legittimità degli interventi legislativi statali, e tra questi la legge n. 11/2005, miranti a disciplinare le procedure finalizzate alla partecipazione regionale alla fase ascendente. La scelta della Corte, in fin dei conti, non fa altro che rispettare l’impostazione costituzionale introdotta nel 2001 che, inserendo la specifica previsione dell’art. 117, comma 5, ha voluto, negli ambiti ivi delineati, offrire un dato normativo differente e, in quanto tale, autonomo rispetto alla potestà concorrente disciplinata dal terzo comma ([12]).
L’intervento della Corte, infine, non accogliendo la richiesta interpretativa avanzatale in ordine ad una partecipazione regionale necessariamente “efficace”, si muove nel senso di salvaguardare le scelte (presenti e future) che si vorranno adottare in sede di attuazione del precetto costituzionale ([13]). Infatti,”forte o debole che sia – e questo la Costituzione non lo pregiudica – la “partecipazione” prevista del V comma resta su un piano di neutralità la quale, tuttavia, non è astrattamente neutra ma disegna quello spazio di discrezionalità che spetta al legislatore riempire di contenuti” ([14]).

2. La rinnovata attenzione alla fase ascendente presente nella legge n. 11/2005. – Venendosi a sostituire alla precedente legge La Pergola ([15]), la legge n. 11/2005 propone, sin dal primo articolo, una particolare attenzione alla fase ascendente comunitaria ([16]). Infatti, nel disporre che”la presente legge disciplina il processo di formazione della posizione italiana nella fase di predisposizione degli atti comunitari e dell’Unione europea […]”, il legislatore, conscio del rilievo costituzionale della problematica in questione, esplicita l’attenzione dovuta a tale tematica, sopperendo al silenzio che a riguardo serbava la precedente normativa e, cosa non indifferente, la antepone nel costrutto lessicale a quella relativa alle garanzie di adempimento degli obblighi comunitari ([17]).
La costruzione della proposizione, a ben vedere, non pare casuale. L’avere preposto la menzione della c.d. fase ascendente rispetto a quella discendente, infatti, chiarisce inequivocabilmente la consapevolezza che un puntuale e fedele adempimento della normativa comunitaria presuppone una previa e piena condivisione della stessa; risultato raggiungibile solo attraverso un reale e fattivo coinvolgimento di tutti gli attori istituzionali italiani ai processi di formazione delle scelte comunitarie ([18]).
Va inoltre osservato come, già dallo stesso art. 1, la normativa in questione, nel cogliere la fondamentale rilevanza della fase ascendente, di cui si è detto, intende, neanche troppo implicitamente, coinvolgere in tali processi tutti gli enti facenti parte della Repubblica. Sulla scia del rinnovato art. 114 Cost., infatti, la legge n. 11/2005 parla nell’art. 1, comma 1, del processo di formazione della”posizione italiana” e, nel successivo comma 2, degli obblighi derivanti dagli atti che vincolano la”Repubblica italiana” ([19]).
L’impostazione che si ricava già dalla disposizione di apertura della legge in questione è, dunque, quella di un impianto normativo tutt’altro che “statocentrico”. Infatti, l’aver prestato attenzione a tutti i soggetti costituenti la Repubblica italiana, così come individuati dall’art. 114 Cost., si pone quale presupposto logico affinché ai processi decisionali comunitari sia garantita una “partecipazione” regionale così come previsto dal V comma dell’art. 117 della Costituzione ([20]).
In linea con le considerazioni appena svolte va collocato anche il proseguo dell’art. 1, comma 1, che individua come basi della disciplina complessivamente contenuta nella legge n. 11/2005 i”principi di sussidiarietà, di proporzionalità, di efficienza, di trasparenza e di partecipazione democratica”. Senza avere la pretesa di soffermarci su ognuno di tali principi ([21]), peraltro ampiamente noti agli studiosi del settore, pare comunque necessario evidenziare qualche dato. In primo luogo, è da dire che i principi in questione non possono essere circoscritti alle sole problematiche relative alla fase ascendente regionale. Infatti, dalle variabili declinazioni degli stessi dovranno ricavarsi le linee guida anche della partecipazione ai processi decisionali comunitari del Parlamento, degli enti locali, delle parti sociali e delle categorie produttive, come pure dei processi discendenti di attuazione delle normative dell’Unione.
Per ciò che riguarda la fase ascendente regionale, oggetto del nostro interesse, vi è però da notare che gli stessi principi necessitano di una lettura capace di combinarne le rispettive essenze. In questo senso, quindi, non pare di poter cogliere appieno le istanze della sussidiarietà se non coniugando la stessa con i principi di efficienza e di partecipazione democratica. Infatti, se è vero che”la sussidiarietà si pone quale primo criterio che fa vivere il principio democratico-rappresentativo in seno all’Unione” sembra logica conseguenza di ciò la considerazione che”l’individuazione di forme adeguate di coinvolgimento degli enti territoriali – soprattutto laddove dotati di organismi rappresentativi e competenze legislative – nel processo decisionale comunitario realizza un maggiore ampliamento del momento partecipativo dei cittadini dell’Unione” ([22]). Con la conseguenza che”l’efficienza e l’efficacia di tutte le politiche pubbliche, il loro successo – e la loro condivisione “dal basso” – dipendono, per molti settori, assai spesso, dall’azione dei livelli di governo substatali” ([23]).

3. L’istituzione del Comitato interministeriale per gli affari comunitari ed europei ed il suo ruolo nei processi di partecipazione regionale alla fase ascendente. – Una rilevante innovazione prevista dalla legge n. 11/2005 è costituita dall’istituzione del Comitato interministeriale per gli affari comunitari ed europei (CIACE). L’art. 2, comma 1, della legge citata, tuttavia, nell’attribuire a tale organo il”fine di concordare le linee politiche del Governo nel processo di formazione della posizione italiana nella fase di predisposizione degli atti comunitari e dell’Unione europea […]” non pare del tutto chiaro, prestandosi quanto meno a due letture. In primo luogo, infatti, potrebbe ritenersi che il “fine di concordare le linee politiche del Governo” si riferisca alla necessità di formulare e concordare, appunto, una linea politica, relativa alle varie tematiche comunitarie, condivisa all’interno del Governo. Secondo questa chiave di lettura, dunque, il CIACE dovrebbe intendersi come un organo spiccatamente politico, finalizzato a portare ad unità le diverse posizioni che potrebbero sorgere all’interno del Governo.
Una seconda lettura, diversamente, permetterebbe di individuare nel CIACE il luogo di incontro e di confronto tra le posizioni governative e quelle degli altri soggetti istituzionali coinvolti nei procedimenti interni relativi alla fase ascendente comunitaria. Ciò al fine di permettere che il Governo, organo capace di impegnare sul piano comunitario il nostro Paese, possa usufruire degli strumenti idonei a fargli assumere una posizione il più possibile condivisa sul piano interno ([24]).
Quest’ultima lettura, a ben vedere, pare quella corretta. Infatti, ove si intendesse il Comitato in questione come un luogo di incontro politico in cui smussare le differenti posizioni presenti all’interno del Governo, non si capirebbe come mai alle riunioni dello stesso CIACE possa partecipare anche un rappresentante delle autonomie regionali. In questo senso si pronuncia l’art. 2, comma 2, prevedendo che”alle riunioni del CIACE, quando si trattano questioni che interessano le regioni e le province autonome, possono chiedere di partecipare il presidente della Conferenza dei presidenti delle regioni e delle province autonome di Trento e Bolzano o un presidente di regione o di provincia autonoma da lui delegato […]”.
Se dunque il CIACE è da intendersi come la sede in cui le posizioni di vari soggetti istituzionali si coordinano con quella governativa, al fine di delineare la unitaria “posizione italiana” ([25]), bisogna però capire quali prospettive siano garantite alle Regioni in tale contesto. A riguardo, la previsione contenuta nel secondo comma, prima citato, non pare estremamente soddisfacente ([26]). Ciò per più ordini di ragioni. In primo luogo, perché l’intervento regionale previsto è estremamente limitato. La presenza del solo Presidente della Conferenza dei presidenti delle regioni e delle province autonome, o di un Presidente di regione o di provincia autonoma da lui delegato, costituisce, infatti, un elemento meramente rappresentativo all’interno di un collegio formato da più ministri. In secondo luogo, il comma in questione, nel disporre che i soggetti prima menzionati”possono chiedere di partecipare”, non chiarisce se tale partecipazione sia una mera facoltà, subordinata all’accoglimento della petizione, o diversamente un diritto esercitatile una volta soddisfatto il passaggio, meramente formale, della previa richiesta ([27]). Nell’infelice formulazione della disposizione preferiamo propendere per la seconda soluzione, anche perché le ipotesi legittimanti la “partecipazione regionale” ([28]) si hanno allorché oggetto delle riunioni del CIACE siano”questioni che interessano anche le Regioni e le province autonome”. Ove si ritenesse diversamente, infatti, il rigetto della richiesta di partecipazione si porrebbe in contrasto con il quadro costituzionale prima delineato, frustrandone gli intenti ispiratori.
Un’ulteriore riflessione sulla disposizione in oggetto si rende necessaria al fine di chiarire a cosa si faccia riferimento parlando di”questioni che interessano anche le Regioni e le province autonome” quali casi in cui è permesso l’intervento regionale di cui sopra. La formulazione in questione, infatti, appare quanto mai ambigua, anche alla luce del fatto che la stessa disposizione, nel suo proseguo, ipotizza l’intervento dei presidenti delle associazioni rappresentative degli altri enti locali nella diversa ipotesi in cui l’oggetto della trattazione rientri negli”ambiti di competenza” degli stessi enti. Dunque, sebbene dalla lettura in combinato disposto delle due ipotesi citate risulti intuitivamente chiaro che differenti sono le soluzioni adottate, a seconda dei soggetti, meno chiaro, invece, appare l’effettivo significato da attribuire al concetto di”questioni che interessano anche le Regioni e le province autonome”. A tale riguardo, sembrerebbe da scartare un’interpretazione eccessivamente restrittiva, volta a limitare tali “questioni” alle sole materie oggetto di potestà legislativa regionale. Se così fosse stato, infatti, il legislatore si sarebbe pronunciato con una differente formulazione, così come d’altronde ha fatto per ciò che riguarda gli “ambiti di competenza” degli altri enti locali. E’ infatti evidente la maggiore ampiezza della terminologia adoperata: le “questioni” sottendono qualcosa in più delle “materie”, così come “l’interesse” va ben oltre la “competenza”. Presumibilmente, dunque, non si è fuori strada nel ritenere che l’interesse regionale potrebbe ricadere anche su quelle materie che, sebbene astrattamente rientranti nella potestà legislativa statale, coinvolgano per la loro trasversalità anche le attenzioni regionali. Se dunque è palese la”più ampia legittimazione” ([29]) delle Regioni, rispetto agli altri enti, nel prendere parte alle riunioni del CIACE, solo con l’inizio del funzionamento di tale Comitato si potrà meglio chiarire la questione ([30]).
Nel senso di voler garantire particolare rilevanza alle istanze regionali in seno al CIACE sembra ancora di poter leggere anche il proseguo dell’art. 2 ove, al IV comma, si prevede, con funzioni preparatorie rispetto alle riunioni del Comitato, l’istituzione di un comitato tecnico permanente. A tale riguardo va evidenziato che, sebbene detto comitato tecnico è coordinato e presieduto dal Ministro per le politiche comunitarie, o da un suo delegato, e composto da direttori generali o alti funzionari con qualificata specializzazione in materia, designati da ognuna delle amministrazioni del governo, viene prevista una particolare integrazione nella sua composizione allorché siano oggetto di trattazione le”questioni che interessano anche le Regioni e le province autonome”, di cui prima si è detto. In quest’ipotesi, infatti,”il comitato tecnico, integrato dagli assessori regionali competenti per le materie in trattazione o loro delegati, è convocato e presieduto dal Ministro per le politiche comunitarie, in accordo con il Ministro per gli affari regionali, presso la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano”.
La struttura governativa di tale comitato, nei casi prima prospettati, subisce un’immissione regionale ben più incisiva di quanto non accada all’interno del CIACE. La legge, infatti, prevedendo l’intervento degli”assessori regionali competenti” utilizza una formulazione quanto mai ampia, nella quale l’impiego del termine al plurale permette, non solo, l’accesso degli assessori di ogni regione, ma per di più, a seconda degli argomenti oggetto di trattazione, potrebbe addirittura comportare la presenza di più di un assessore per ciascuna Regione.
L’inserimento all’ordine del giorno di più questioni o, comunque, di problematiche trasversali permetterebbe, dunque, una rilevante presenza regionale in seno al comitato. In ragione di tale previsione normativa, a dire il vero, non parrebbe assurdo ipotizzare, in determinate contingenze, una maggioranza regionale rispetto ai “normali” componenti del comitato. E’ tuttavia da dire che, anche in relazione ai membri titolari, la disposizione è quanto mai generica. Infatti, non specificandosi il loro numero né, tanto meno, l’esatta qualifica richiestagli ([31]) potrebbe, comunque, predisporsi una strutturazione dello stesso comitato a maggioranza governativa.
La particolare rilevanza riconosciuta alla “partecipazione” regionale è, infine, valutabile alla luce del fatto che, ove le riunioni del CIACE avranno ad oggetto gli”ambiti di competenza” degli altri enti locali, non è prevista una partecipazioni dei rappresentanti di tali enti alle riunioni preparatorie del comitato tecnico.
Si consideri, infine, che le riunioni del suddetto comitato tecnico, integrato perché avente ad oggetto”questioni che interessano anche le Regioni e le province autonome”, dovranno svolgersi presso la Conferenza Stato-Regioni. La previsione in questione, in attesa dei chiarimenti desumibili unicamente dall’avvio dell’operatività di tale struttura, si pone comunque come un dato di incontestabile interesse per le istanze regionali e, conseguentemente, per le sedi istituzionali ove le stesse trovano rappresentazione. Spetterà poi allo stesso CIACE trasporre in atto tali attenzioni, fugando i dubbi avanzati in dottrina circa la possibilità che lo stesso Comitato, sovrapponendosi alle funzioni della Conferenza Stato-Regioni, ne spogli il ruolo e le competenze ([32]), così depotenziando le sedi decentrate di raccordo paritario tra Stato e autonomie regionali e spostando l’ago della bilancia in favore di una struttura nettamente governativa. In questo senso, sebbene il III comma dell’art. 2 predisponga una clausola di salvaguardia in favore delle competenze assegnate dalla legge alla Conferenza Stato-Regioni, spetterà al futuro D.P.C.M., previsto dal IV comma, stabilire regole di funzionamento orientate in tale direzione.

4. Gli obblighi governativi di informazione – Volendo proseguire la nostra analisi in ordine alle procedure di partecipazione regionale alla fase ascendente comunitaria, riconosciute dalla L. n. 11/2005, va ulteriormente notata l’espansione degli obblighi di informazione gravanti sul Governo. Ciò non solo sotto il profilo soggettivo ([33]) ma, ulteriormente, anche in ordine ai documenti che lo stesso organo deve trasmettere alle Regioni ([34]). La previsione contenuta nel I comma dell’art. 5, infatti, prevede una trasmissione “immediata” dei progetti di atti comunitari e dell’Unione europea ([35]), nonché degli atti preordinati alla formulazione degli stessi, e delle loro modificazioni, ivi compresi anche i documenti di consultazione (quali libri verdi, libri bianchi e comunicazioni) predisposti dalla Commissione delle Comunità europee.
L’obbligo di trasmissione di tali atti presenta incontestabili elementi di pregio sotto il profilo della tempestività. E’ infatti previsto il loro inoltro da parte del Governo”contestualmente alla loro ricezione”, con l’ulteriore precisazione che dovrà essere indicata la data in cui, presumibilmente, saranno discussi o adottati ([36]). Ulteriormente apprezzabile è la previsione del I comma, dato che l’oggetto della trasmissione alle autonomie regionali, ivi prevista, è costituito da documenti incidenti su materie estranee alle competenze regionali. Ciò si ricava dal successivo II comma ove si “assicura”, relativamente agli atti che rientrano nelle materie di “competenza” delle Regioni, oltre che la trasmissione, anche”un’informazione qualificata e tempestiva […] curandone il costante aggiornamento”. Va inoltre considerato che l’avere previsto la trasmissione e l’informazione nelle”materie di competenza regionale” permette di superare quelle critiche, avanzate in passato ([37]), rivolte contro la “discrezionalità” governativa nello stabilire quali atti hanno valenza regionale ([38]).
Tale disposizione, dunque, incidendo nella sfera di interesse regionale costituisce il preludio circa le successive previsioni disciplinanti le possibilità di intervento regionale in questi settori.
L’avere differenziato sotto il profilo dell’accuratezza la trasmissione degli atti, a seconda che questi rientrino o meno negli ambiti di competenza delle Regioni, permetterebbe inoltre di superare in parte le critiche mosse in passato circa l’inutilità e l’aggravio procedurale cui sarebbe sottoposto il Governo nel trasmettere atti sui quali non vi è uno specifico interesse regionale ([39]).

5. Strumenti e procedure concretamente assegnate alle Regioni ai fini della loro partecipazione alla fase ascendente. – Esaurito il momento informativo, indispensabile affinché le autonomie regionali si determinino in ordine alle posizioni da assumere nelle sedi riservate alla loro concreta partecipazione alla fase ascendente, il III comma dell’articolo 5 comincia a delineare le procedure finalizzate ad un effettivo contributo delle Regioni ai processi di formazione delle scelte comunitarie.
In questo senso, gli strumenti predisposti dal legislatore sono molteplici e, ad avviso di chi scrive, modulano la capacità delle Regioni di incidere sulla definizione della costituenda “posizione italiana” secondo diversi gradi di efficacia.
In primo luogo, è previsto che”le Regioni e le province autonome, nelle materie di loro competenza, entro venti giorni dalla data del ricevimento degli atti di cui ai commi 1 e 2 dell’art. 3, possono trasmettere osservazioni al Presidente del Consiglio dei ministri o al Ministro per le politiche comunitarie, per il tramite della Conferenza dei presidenti delle regioni e delle province autonome di Trento e di Bolzano o della Conferenza dei presidenti dell’Assemblea, dei Consigli regionali e delle province autonome”; tutto ciò”ai fini della formazione della posizione italiana” in ordine all’adozione degli atti comunitari.
La previsione evidenziata sembra logicamente collegata con quella del comma 2 che, come prima evidenziato, predispone obblighi di informazione più stringenti in riferimento ai progetti o agli atti ricadenti nelle materie di competenza regionale.
Va inoltre detto che, ai sensi del VI comma,”qualora le osservazioni delle regioni e delle province autonome non siano pervenute al Governo entro la data indicata all’atto di trasmissione dei progetti o, in mancanza, entro il giorno precedente quello della discussione in sede comunitaria, il Governo può comunque procedere alle attività dirette alla formazione dei relativi atti comunitari”.
Lo strumento partecipativo appena delineato risulta, a nostro avviso, poco incisivo. Infatti, parlare di “osservazioni” senza indicare i possibili vincoli che dalle stesse possono derivare in capo al Governo, permetterebbe, pur nel rispetto della lettera della norma, una frustrazione delle concrete possibilità partecipative delle Regioni. In nessun modo il Governo, infatti, pare obbligato ad attenersi alle suddette osservazioni ma, al contempo, l’avere ricevuto le stesse, pur senza osservarle, permetterebbe all’Esecutivo di riportare nei contesti comunitari un punto di vista formalmente rispettoso degli enti di autonomia interni e, per l’effetto, in ossequio all’art. 114 comma 1 della Costituzione, idoneo ad essere complessivamente qualificato come la”posizione italiana”.
La scarsa efficacia dello strumento assegnato alle Regioni appare ulteriormente sottolineata dalla terminologia adoperata. Parlare di “osservazioni”, infatti, allude di per se stesso a qualcosa di poco incisivo. Diverse considerazioni, probabilmente, si sarebbero potute svolgere ove si fosse fatto riferimento alle “posizioni”, alle “determinazioni” o, ancora meglio, ai “pareri” regionali ([40]). Pare, dunque, che il legislatore abbia voluto classificare i contributi di tali enti di autonomia come meri suggerimenti che, in quanto tali, appaiono del tutto incapaci di influenzare concretamente la definitiva posizione italiana ([41]).
Invero, l’unica nota positiva di tale previsione, ma è davvero poco, è che le suddette osservazioni possono essere avanzate, oltre che dalla Conferenza che raccoglie i Presidenti degli esecutivi regionali, anche da quella rappresentativa dei Presidenti delle assemblee elettive. Il contributo che, finalmente, potrebbe arrivare dai rappresentanti del popolo appare, però, troppo debole per potersi cominciare a parlare di superamento di quel “deficit democratico” da sempre presente nel panorama europeo.
Come prima accennato, però, le possibilità partecipative delle Regioni non si limitano alla blanda ipotesi delineata. Infatti, gli strumenti finalizzati ad un intervento regionale alle scelte comunitarie cominciano a concretizzarsi a partire dalla previsione del IV comma dell’art. 5, ove si prevede una particolare ipotesi di convocazione governativa della Conferenza Stato-Regioni ai fini del raggiungimento di un’intesa ai sensi dell’art. 3 del D. Lgs. n. 281/1997.
Con l’introduzione di tale previsione pare che lo stesso legislatore si sia reso conto dell’inconsistenza di un contributo regionale circoscritto ad una mera trasmissione di osservazioni. Alla luce di ciò, nel predisporre un’ipotesi alternativa e più efficace rispetto alla precedente si è ulteriormente previsto che la scelta, tra l’una o l’altra modalità partecipativa, spetterà unicamente alle Regioni. La previsione del IV comma, infatti, prevede che la richiesta di convocazione della Conferenza Stato-Regioni possa essere avanzata da “una o più regioni”. Cosicché varrà garantita la possibilità di andare oltre le semplici osservazioni sia nel caso in cui le si ritengano strumento poco incisivo rispetto alla materia trattata, sia nella diversa ipotesi in cui anche una sola Regione, non condividendo la posizione complessivamente raggiunta dalle Conferenze dei Presidenti prima evidenziate ([42]), ritenga più utile attivare la procedura di concertazione bilaterale finalizzata al raggiungimento di un’intesa.
Ulteriormente, va notato come la convocazione della Conferenza Stato-Regioni, nel caso in questione, presuppone che all’oggetto della stessa ci sia un”progetto di atto normativo comunitario” che”riguardi una materia attribuita alla competenza legislativa delle regioni”. Orbene, è facile notare come tale previsione sia più restrittiva rispetto a quelle precedentemente analizzate e riguardanti gli obblighi di informazione. Infatti, l’art. 3, commi 1 e 2, oltre ai “progetti” di atti comunitari fa riferimento anche agli”atti preordinati alla loro formulazione”.
Il restringimento dell’ambito oggettivo delineato dal IV comma dell’art. 5 potrebbe sembrare poco rilevante, visto che i “progetti” degli atti comunitari sono comunque emendabili, lasciando così, nel loro iter di formazione, astrattamente aperta la strada per eventuali interventi regionali da effettuarsi sulla base degli strumenti che qui si commentano. Se, però, in questo senso la partecipazione regionale è fatta salva da un punto di vista giuridicamente procedurale, altrettanto non può dirsi in ordine alla rilevanza politica della stessa. Infatti, pur nell’emendabilità dei “progetti”, è anche vero che alla base degli stessi ci sono più “atti”, preordinati alla loro formazione, rappresentanti un principio di accordo politico, relativo alla definizione del futuro atto comunitario, alla cui definizione la legge n. 11/2005 esclude l’apporto regionale ([43]).
Volendo ulteriormente analizzare la previsione del IV comma, è da notare come la Conferenza Stato-Regioni sia convocabile, su richiesta di una o più Regioni o provincia autonoma, al fine del raggiungimento di un’intesa,”entro il termine di venti giorni”. In questo caso, la costruzione della disposizione non è felice, lasciando all’interprete la possibilità alternativa di considerare il termine citato come la data ultima per convocare la Conferenza richiesta o, diversamente, come l’intervallo temporale massimo entro cui raggiungere l’intesa. Sul punto è da notare che, sebbene una valutazione strettamente letterale della stessa disposizione dovrebbe far propendere per intenderlo come il termine massimo entro il quale il Governo possa convocare la Conferenza richiestagli, diversamente, un’interpretazione logica del testo deve condurre ad individuarlo come l’intervallo temporale ultimo assegnato alle parti per raggiungere l’intesa citata ([44]). Ciò anche alla luce dell’ultima proposizione del IV comma in questione, ove si ammonisce sul fatto che”decorso tale termine, ovvero nei casi di urgenza motivata sopravvenuta, il Governo può procedere anche in mancanza dell’intesa”.
La particolare ipotesi di intesa evidenziata dalla presente disposizione, come detto, costituisce, tra gli strumenti assegnati alle Regioni, quello più idoneo ad incidere concretamente sulla formazione degli atti comunitari relativi a materie rientranti nella propria competenza. In questo senso, infatti, è da considerarsi che”lo strumento dell’intesa tra Stato e Regioni costituisce una delle possibili forme di attuazione del principio di leale collaborazione tra lo Stato e la Regione e si sostanzia in una paritaria codeterminazione del contenuto dell’atto; intesa, da realizzare e ricercare, laddove occorra, attraverso reiterate trattative volte a superare le divergenze che ostacolino il raggiungimento di un accordo, senza alcuna possibilità di un declassamento dell’attività di codeterminazione connessa all’intesa in una mera attività consultiva non vincolante” ([45]).
Dall’analisi della stessa intesa, inoltre, è possibile evidenziare elementi di specialità rispetto all’ipotesi di genere di cui all’art. 3 del D. Lgs. n. 281/1997. Tra questi, il primo elemento di differenza è rappresentato proprio dal margine di tempo previsto per la sua conclusione. Infatti, mentre il III comma del D. Lgs. richiamato prevede in trenta giorni il termine ultimo per il raggiungimento dell’intesa, il IV comma dell’art. 5 della l. n. 11/2005 riduce detto termine a venti giorni.
Ulteriormente è da notare come, nella previsione della legge n. 11/2005, la possibilità di derogare all’iter finalizzato alla conclusione dell’intesa presenta una maggiore garanzia per le autonomie regionali. E’, infatti, previsto che il Governo possa procedere in mancanza dell’intesa, oltre che nell’ipotesi in cui il termine sia infruttuosamente scaduto, anche nei”casi di urgenza motivata sopravvenuta”. Rispetto alla previsione dell’art. 3, comma 4, del D. Lgs. n. 281/1997, la previsione della l. n. 11/2005 richiede che l’urgenza oltre che motivata debba essere anche “sopravvenuta”. Se, quindi, il Governo avesse potuto prevedere particolari ragioni di urgenza avrebbe dovuto attivare per tempo il procedimento finalizzato all’intesa, non bastando oramai addurre motivate argomentazioni in ordine all’urgenza per sfuggire dal vincolo procedurale, così aggirando le garanzie partecipative delle Regioni ([46]). Dalla normativa esaminata, dunque, si individua nell’intesa uno strumento di raccordo, tra le posizioni dello Stato e delle Ragioni, in parte rafforzato ([47]). Pare almeno di potere intendere in questo senso il vincolo più stringente posto in capo al Governo e finalizzato a far si che, tranne in casi imprevedibili e ragionevoli, l’intesa sia il risultato da auspicare.
Un’ulteriore garanzia in ordine ad un’effettiva partecipazione regionale alla fase ascendente è rappresentata dall’innovativa previsione dell’art. 5, comma 5. E’ infatti previsto che nei casi di cui al IV comma, appena esaminato, qualora lo richieda la Conferenza Stato-Regioni il Governo deve apporre una”riserva di esame” in sede di Consiglio dei ministri dell’Unione europea ([48]). Tale istituto, introdotto per la prima volta dalla legge n. 11/2005, dovrebbe essere idoneo a congelare temporaneamente la posizione italiana nei consessi decisionali europei affinché possano raggiungersi, all’interno del nostro Stato, degli intendimenti unitari e condivisi anche a livello delle autonomie regionali. Il funzionamento di tale strumento prevede che una volta apposta la “riserva” se ne dia comunicazione alla Conferenza Stato-Regioni affinché, entro il termine di venti giorni dalla stessa comunicazione, la Conferenza stessa si pronunci sulle tematiche oggetto di riserva ([49]). Trascorso tale termine, anche in mancanza della pronuncia, il Governo potrà procedere alle attività dirette alla formazione dei relativi atti comunitari ([50]).
La formulazione della disposizione in questione, e quindi dell’istituto in essa disciplinato, appare quanto mai ampia. E’, infatti, prevista la possibilità di apporre la predetta riserva”nei casi di cui al comma 4”. Il parlare dei “casi”, utilizzando quindi il termine al plurale, deve indurre a pensare che la “riserva di esame” possa essere utilizzata come uno strumento ulteriore rispetto alla procedura, prima delineata, finalizzata al raggiungimento di un’intesa capace di comporre le posizioni di Governo e Regioni. Infatti, nel termine di venti giorni, entro cui deve pronunciarsi la Conferenza Stato-Regioni, dovrà cercarsi di raggiungere, non solo, l’intesa sulla quale non si è potuto lavorare a causa dell’insorgere di “casi di urgenza motivata e sopravvenuta” (comma 4, ultima proposizione), ma anche, quella intesa su cui si è lavorato ma che, ciò nonostante, non si è trovata.
Sul punto è da notare, però, che nell’ipotesi in questione il V comma non delinea l’apposizione della riserva come un passaggio prodromico al raggiungimento di un’intesa, bensì come uno strumento finalizzato ad una “pronuncia” della Conferenza Stato-Regioni. In questo caso, tuttavia, a meno di voler considerare la pronuncia della Conferenza come elemento idoneo a sostituirsi alla posizione governativa, pare più corretto impostare l’analisi sulla base di una lettura in combinato disposto delle due disposizioni (il IV ed il V comma dell’art. 5), così potendo intendere la stessa pronuncia come un passaggio precedente ad un’intesa, nella cui direzione, quindi, bisogna comunque orientarsi ([51]).

SEZIONE II
I CONI D’OMBRA DELLA DISCIPLINA

1. I “tavoli di coordinamento nazionali”– Allo scenario appena delineato relativamente agli obblighi di informazione governativi ed alle procedure di partecipazione interna delle Regioni, la normativa in commento aggiunge alcune previsioni quanto meno poco chiare che, nella loro terminologia generica, lasciano aperti spazi interpretativi mal controllabili.
In questo senso, è da citare la previsione del VII comma dell’art. 5, ove si attribuisce al Dipartimento per le politiche comunitarie il compito di costituire, nelle materie di competenza regionale,”singoli tavoli di coordinamento nazionali” ai quali convocare”i rappresentanti delle regioni e delle province autonome, individuati in base a criteri da stabilire in sede di Conferenza dei presidenti delle regioni e delle province autonome di Trento e di Bolzano, ai fini della successiva posizione italiana da sostenere, d’intesa con il Ministro degli affari esteri e con i Ministri competenti per materia, in sede di Unione europea”.
La disposizione citata propone all’interprete non poche difficoltà. Tra queste, vi è quella legata ad una sua corretta collocazione sistematica all’interno della disciplina. Infatti, avendo prima parlato della trasmissione delle osservazioni regionali e del procedimento finalizzato all’intesa, non è chiaro se tali “tavoli di coordinamento nazionali” debbano intendersi come un passaggio successivo rispetto a quelli già evidenziati o, diversamente, come un’ipotesi a questi alternativa, oppure, in ultima analisi, come qualcosa di ulteriormente differente.
Ove si propendesse per una lettura orientata ad intenderli come momenti di coordinamento ulteriori e successivi rispetto ai percorsi già disciplinati, la loro valenza non potrebbe essere valutata in maniera uniforme. Infatti, istituire delle sedi di coordinamento, tra le posizioni governative e quelle emerse con la trasmissione delle osservazioni regionali, potrebbe presentare indiscutibili elementi di pregio. In questi contesti, infatti, le osservazioni potrebbero costituire la base per una mediazione nazionale”ai fini della successiva definizione della posizione italiana […] da sostenere in sede di Unione europea”. Secondo questa chiave di lettura, quindi, potrebbero superarsi le critiche, prima evidenziate, in relazione alla poca incisività delle “osservazioni” regionali.
Proseguendo lungo questa linea interpretativa, però, nell’indeterminatezza della formulazione, ove si aggiungesse alla procedura finalizzata all’intesa un’ulteriore momento di coordinamento, si rischierebbe di aggravare eccessivamente i passaggi relativi alla formazione della posizione italiana. Cosicché, i risultati consacrati nelle intese potrebbero annacquarsi in complicate pastoie procedimentali.
Diversa ipotesi ermeneutica, invece, potrebbe indurre a considerare i tavoli nazionali di coordinamento come un’ulteriore strada da percorrere, in alternative a quelle già delineate, per concordare, in sede nazionale e nel rispetto delle istanze regionali, la posizione da assumere in sede europea. Ove si volesse propendere per tale tesi, è però da sottolineare che la stessa disposizione non chiarisce in alcun modo attraverso quali percorsi o strumenti dai singoli tavoli dovrà emergere una posizione concordata.
Va, inoltre, notato come la formulazione adoperata appaia quanto mai generica e poco precisa, non chiarendo in alcun modo l’oggetto su cui indirizzare i lavori dei “singoli tavoli di coordinamento nazionali”. Infatti, nel finalizzarne la convocazione ad un’indefinita posizione italiana da sostenere in sede U.E. non appare per niente chiaro in relazione a cosa bisogna assumere una posizione. Se nei precedenti passaggi la normativa in commento aveva fatto riferimento ai progetti di atti comunitari e dell’Unione europea, nonché agli atti preordinati alla formulazione degli stessi, adesso invece nulla è detto circa l’oggetto del punto di vista da assumere ([52]).
Alla luce di quanto detto, quindi, in ultima analisi potrebbe attribuirsi alla previsione in questione un significato più politico che giuridico. In questo senso, il non indicare se la posizione da definire riguardi una specifica categoria di atti o progetti ed il non specificare il contesto istituzionale in cui sostenerla, parlando genericamente di Unione europea, potrebbe far considerare la procedura di cui all’art. 5, comma 7, come un momento di raccordo politico tra gli indirizzi governativi e quelli regionali da spendere nelle varie sedi, altrettanto politiche, che si proporranno nel panorama comunitario ([53]).

2. Le “ulteriori” modalità di coinvolgimento delle Regioni alle scelte comunitarie. – Sebbene le legge in commento, ai commi 1 e 2 dell’art. 5 ([54]), si sia già occupata delle procedure finalizzate a garantire una costante informazione da parte del Governo nei confronti delle Regioni, l’art. 5, ai commi 9 e 10, ritorna sull’argomento aggiungendo nuove ed ambigue previsioni.
La prima delle due disposizioni evidenziate, ovvero il IX comma dell’art. 5, prevede un obbligo in capo al Governo affinché dia tempestiva informazione alle Regioni, per il tramite della Conferenza che ne raggruppa i Presidenti,”delle proposte e delle materie di loro competenza che risultano inserite nell’ordine del giorno delle riunioni del Consiglio dei Ministri dell’Unione europea”.
Da una prima lettura parrebbe di potere intravedere in tale disposizione la norma di chiusura dell’iter partecipativo delineato in favore delle Regioni dalla disciplina in commento. In questo senso, dopo avere predisposto la trasmissione dei progetti di atti comunitari e dopo avere individuato, nelle osservazioni e nelle intese, i meccanismi finalizzati ad assumere sugli atti stessi una posizione condivisa da Stato e Regioni, il comma 9 sembrerebbe concludere tale percorso offrendo alle autonomie regionali la possibilità di sapere quali dei progetti, su cui si è congiuntamente lavorato nelle sedi nazionali, risultano inseriti all’ordine del giorno del Consiglio dei Ministri dell’Unione europea.
In quest’ottica, inoltre, potrebbe anche leggersi il comma 11 dell’art. 5, ove si prevede che le Regioni vengano informate dal Governo, entro i quindici giorni successivi alle sedute del Consiglio dei Ministri U.E., sulle risultanze delle riunioni di cui erano state precedentemente avvertite e che avevano in oggetto tematiche rientranti nei loro ambiti di competenza.
La linea interpretativa appena delineata, però, non appare più così pacifica ove si affianchi alla previsione del IX comma quella contenuta nella seconda parte del successivo comma 10. E’, infatti, ivi previsto che il Governo, prima delle riunioni del Consiglio dei Ministri dell’Unione europea, in presenza di una richiesta della Conferenza Stato-Regioni, debba riferire alla stessa Conferenza, in sessione comunitaria,”sulle proposte e sulle materie di competenza delle regioni […] che risultano inserite all’ordine del giorno, illustrando la posizione che il Governo intende assumere”.
Le due previsioni appena citate debbono indurre, sulla base di una loro valutazione congiunta, a conclusioni differenti rispetto all’ipotesi ermeneutica prima prospettata. Se, infatti, il comma 9 singolarmente considerato poteva essere inteso come il passaggio finale della procedura di partecipazione regionale, ove invece si consideri anche la previsione del comma 10 la prospettiva cambia e si complica. Tra le due disposizioni pare, infatti, di poter intravedere un rapporto di strumentalità, tale per cui il Governo informa la Conferenza dei Presidenti delle Regioni in relazione alle materie di competenza regionale oggetto di delibere comunitarie ed eventualmente, in seguito a ciò, la Conferenza Stato-Regioni, andando oltre le semplici informazioni, potrà chiedere all’Esecutivo di riferire e di illustrare la posizione che il Governo stesso intende assumere.
Sembra chiaro che, ben lungi dal proporre una norma di chiusura del percorso normativo, il legislatore abbia qui predisposto una previsione di parziale rottura rispetto alla ratio che ci è parsa emergere dal resto della disciplina.
L’ipotesi in questione, infatti, sebbene proponga un percorso da seguire allorché all’ordine del giorno del Consiglio dei Ministri U.E. ci siano proposte e materie di competenza delle Regioni, in nessun modo prevede che tali enti possano delineare una loro posizione né, tanto meno, emendare quella governativa ([55]).
Dalle previsioni delineate, quindi, escono assolutamente mortificate le possibilità partecipative delle Regioni che, tra l’altro, appaiono le più interessate dato che oggetto delle delibere comunitarie sono materie rientranti proprio nei loro ambiti di competenza. A differenza del dato ricavabile dal comma 3 dell’art. 5 che, offrendo alle Regioni quanto meno la possibilità di trasmettere osservazioni, si proponeva il fine di giungere alla formazione della “posizione italiana”, la seconda previsione del comma 10 menziona solo la “posizione governativa”, omettendo qualsiasi riferimento ad un, seppur minimo, contributo di provenienza regionale.
La previsione in questione, inoltre, mortifica il ruolo della Conferenza Stato-Regioni che, ben lungi dall’assumere le vesti di”luogo dove si condetermina la posizione italiana” ([56]), viene ridotta a semplice platea passiva rispetto all’illustrazione che il Governo ivi svolge circa la posizione che intende assumere, nelle sedi decisionali comunitarie, sulle materie di competenza regionale.
Il ruolo della Conferenza Stato-Regioni, e con questa delle stesse autonomie regionali, potrebbe essere parzialmente salvaguardata se all’ipotesi da ultimo evidenziata fosse affiancata la previsione dell’art. 17 che, prevedendo la possibilità di convocare la Conferenza in sessione comunitaria anche su richiesta delle Regioni, prevede la possibilità che tale organo esprima un “parere” sugli indirizzi generali relativi all’elaborazione degli atti comunitari che riguardano le competenze regionali.
E’ pur vero, però, che un parere sugli indirizzi generali risulta un intervento troppo generico per poter immaginare una sua significativa incisività rispetto alla specifica ipotesi in cui gli atti comunitari, che incidono sulle materie di competenza regionale, siano già all’ordine del giorno delle istituzioni comunitarie dotate di potere decisionale. Dunque, se anche, come prospettato in dottrina ([57]), si volesse attribuire carattere di obbligatorietà al suddetto parere la situazione cambierebbe davvero poco, dato che all’obbligo di rilasciarlo non per forza corrisponde un dovere in capo al Governo di conformarsi al contenuto del parere stesso. La logica imporrebbe che, al fine di giungere ad una condivisa “posizione italiana” da sostenere nelle sedi istituzionali dell’Unione, l’Esecutivo dovrebbe obbligatoriamente tenere conto del punto di vista regionale ai fini della formazione di quella “posizione governativa” da illustrare in sede di Conferenza Stato-Regioni. Nel silenzio del testo, però, il percorso logico proposto pare davvero poco confortato dalla lettera della norma.
Cosicché, in definitiva, è da dire che non appare per nulla comprensibile come le disposizioni dei commi 9 e 10 possano coordinarsi o, quanto meno coesistere, con le procedure finalizzate alla trasmissione delle osservazioni regionali od al raggiungimento delle intese. Pare, infatti, che il legislatore abbia incomprensibilmente proposto nella stessa sede normativa strumenti tra loro assolutamente incompatibili non solo per gli spazi che assegnano alla partecipazione regionale alla fase ascendente comunitaria ma, in definitiva, anche per la ratio che vi è alla base.
Uguali considerazioni, infine, devono estendersi anche alla previsione contenuta nella prima previsione dell’art. 5, comma 10. E’ ivi previsto che, prima delle riunioni del Consiglio europeo che abbiano in oggetto proposte e materie di competenza delle Regioni, il Presidente del Consiglio od il Ministro per le politiche comunitarie debba riferire alla Conferenza Stato-Regioni, riunita in sessione comunitaria, illustrando la posizione che il Governo intende assumere.
Sebbene la previsione è resa diversa dalle differenti competenze del Consiglio europeo rispetto a quelle del Consiglio dei Ministri è, comunque, uguale il filo conduttore che porta il Governo ad una mera “illustrazione”, nei confronti della Conferenza Stato-Regioni, della posizione che intende assumere sulle materie di competenza regionale.
Le ipotesi da ultimo delineate, inoltre, avanzano forti dubbi sulla tenuta sistematica dell’intero costrutto della legge n. 11/2005. Come avevamo in precedenza evidenziato, infatti, le previsioni dell’art. 1, in apertura del testo normativo, sembravano voler offrire maggiori spazi di coinvolgimento per le Regioni in ambito comunitario ([58]). In questo senso, tra l’altro, la legge in commento diffusamente e ripetutamente allude ad un iter che, anche tramite la partecipazione delle autonomie regionali, possa condurre alla formazione di una “posizione italiana”, più ampia e condivisa di quella meramente governativa.
E’ inoltre da considerare che l’assenza di una qualsivoglia modalità di coinvolgimento per le Regioni, immaginate come mere spettatrici di fronte all’illustrazione offerta dal Governo circa la posizione che lo stesso intende assumere nei loro ambiti di competenza, propone dubbi sulla compatibilità di tali previsioni con il dettato dell’art. 117, comma 5, della Costituzione. Se, infatti, tale disposizione costituzionale lascia ampi margini alla legislazione statale nel delineare la partecipazione regionale, è pur vero che, sulla scia dei commi 9 e 10 dell’art. 5 della legge n. 11/2005, tale partecipazione sarebbe vulnerata, e con essa ogni forma di coinvolgimento delle stesse autonomie regionali ([59]).

SEZIONE III

1. La partecipazione “organica” delle Regioni alla fase ascendente alla luce della rilevanza attribuita alla Conferenza Stato-Regioni. – Dall’insieme delle disposizioni che la legge n. 11/2005 dedica alla partecipazione regionale alla fase ascendente comunitaria particolare rilevanza pare attribuita alla Conferenza Stato-Regioni ([60]). Il coinvolgimento delle Regioni nei processi interni atti a determinare la posizione italiana nei consessi comunitari, infatti, trova spesso concretizzazione per il tramite di tale organo ([61]).
Senza volerci nuovamente soffermare sulle varie attribuzioni ad esso assegnate, è comunque da ricordare come la Conferenza risulta la sede presso cui svolgere le riunioni del comitato tecnico permanente, di ausilio al CIACE, allorché siano oggetto di trattazione le questioni di interesse regionale; la stessa Conferenza, inoltre, viene individuata come il luogo ove addivenire alle intese, allorché gli atti comunitari da approvare ricadano negli ambiti di competenza regionale ed, inoltre, può attivare l’innovativo istituto della riserva di esame regionale.
Dalla complessiva rilevanza della Conferenza Stato-Regioni, inoltre, emerge chiaramente la scelta operata dal legislatore in favore di una partecipazione regionale alle decisioni statali di tipo “organico” ([62]). Tale modello di collaborazione tra Stato e Regioni, differentemente dallo schema “procedimentale”, ad esso alternativo, mira ad un coinvolgimento delle Regioni viste nel loro insieme ai processi interni di formazione della posizione italiana da sostenere in sede comunitaria ([63]). Viene, dunque, scartata l’ipotesi “procedimentale” in base alla quale si sarebbero dovute interessare e consultare separatamente le singole Regioni, con la conseguente attribuzione al Governo centrale del compito di ricondurre ad unità le diverse posizioni emerse. Con l’opzione adottata, invece, si preferisce che l’apporto regionale venga espresso unitariamente nell’ambito di un singolo organo ([64]).
L’adozione del modello organico, è da dire, appare come una scelta di fondo che, in quanto tale, interessa tutta la normativa, andando anche oltre la rilevanza attribuita alla Conferenza Stato-Regioni. In tale senso, infatti, può rintracciarsi la medesima impostazione concettuale nell’ipotesi dell’art. 5, comma 3, ove si attribuisce il compito di trasmettere al Governo le osservazioni regionali ad organi che, sebbene diversi dalla Conferenza Stato-Regioni, rappresentano gli interessi delle autonomie regionali nel loro complesso ([65]).
Al di là degli ampi margini di intervento riconosciuti alla Conferenza Stato-Regioni ed al modello procedimentale ad essa sotteso vi è, comunque, da notare che si è ancora lontani da un’impostazione finalizzata ad una codecisione paritaria tra Stato e Regioni nelle materie di competenza di queste ultime ([66]). In questo senso, dunque, i meccanismi delle intese e della riserva di esame regionale meriterebbero maggiore rilevanza ed efficacia.
Nella stessa direzione critica, durante l’iter di approvazione della legge n. 11/2005, parte della dottrina aveva mosso l’obiezione – all’allora disegno di legge – di proporre una lettura”minimalista” delle nuove norme del Titolo V della Costituzione ([67]) che, ove diversamente attuate, avrebbero potuto permettere alle Regioni di impegnare il Governo nel corso dei processi di partecipazione interna alla fase ascendente comunitaria ([68]).
Diversamente, altra dottrina ritiene”incoerente, sul piano costituzionale, imputare al legislatore di essersi attestato su scelte minimali” ([69]) data sia l’estrema genericità del dettato costituzionale in argomento, sia la scarsa considerazione dedicata dal Trattato Costituzionale europeo alla partecipazione delle Regioni al processo comunitario ([70]).
A prescindere dall’adesione o meno a qualcheduna delle posizioni emerse pare, comunque, da rilevare che le previsioni della legge n. 11/2005 potevano quanto meno delineare delle modalità partecipative più chiare di quanto in definitiva appaiono. Infatti, le ipotesi di coinvolgimento regionale, spinte al punto da lasciar intravedere spiragli di codecisione in occasione delle intese, vengono successivamente stroncate allorché si permette al Governo di limitarsi ad illustrare la propria posizione che intende sostenere nelle istituzioni comunitarie, senza lasciare alle autonomie regionali alcuna possibilità di intervento sulla stessa.
Ulteriormente, è da considerare che le procedure delineate dalla legge in commento modellano le possibilità partecipative regionali attribuendo un ruolo di primo piano agli esecutivi e, complessivamente, tralasciando le assemblee elettive ([71]). Sarà, quindi, compito delle singole Regioni predisporre i percorsi normativi interni più idonei a coinvolgere i rispettivi Consigli ed Assemblee elettive.

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(*) Dottorando di ricerca in diritto pubblico e costituzionale, Università “Federico II” di Napoli.
([1]) Relativamente all’impostazione di cui si da conto si vedano le riflessioni critiche di M. P. CHITI, Regioni ed integrazione europea, in Reg. gov. Loc., 1994, 559.
([2]) Cfr. A. SCINO, Giunte e consigli regionali in prima linea, in Guida al diritto, n. 9, 2005, 52; S. FARO, Recenti iniziative legislative in materia di rapporti con L’Unione europea, in Riv. It. Dir. Pubbl. Com., 1998, 772.
([3]) In argomento sia consentito un rinvio a F. PATERNITI, La riforma dell’art. 117, comma 1, Cost. e le nuove prospettive nei rapporti tra ordinamento giuridico nazionale e Unione europea, in Giur. Cost., 3/2004, 2101 ss.
([4]) In questo senso, si veda, U. LEANZA, Le Regioni nei rapporti internazionali e con l’Unione Europea a seguito della riforma del Titolo V della Costituzione, in La Comunità Internazionale, 2/2003, 233.
([5]) In questo senso il legislatore ha tracciato due percorsi relativi alla partecipazione regionale alla fase ascendente comunitaria: il primo interno o “indiretto” (che trova disciplina nella L. n. 11/2005) ed il secondo comunitario o “diretto” (che trova disciplina nella L. n. 131/2003). In argomento si rinvia ai contributi di S. TRIPODI, La fase indiretta della partecipazione delle Regioni alla formazione degli atti comunitari: alcune osservazioni sul DDL di riforma della legge “La Pergola”, in rete su www.federalismi.it, numero 1/2004; R. CAFARI PANICO, Il ruolo delle autonomie locali nel progetto di Costituzione europea, in rete su www.sioi.org/Sioi/testo.cdeVerona.doc.
([6]) Cfr. L. VIOLINI, Legge “La Loggia” e partecipazione delle Regioni ai processi decisionali comunitari: la Corte (a buon diritto) assolve le scelte legislative, benché incompiute, in rete su www.forumcostituzionale.it.
([7]) Così, testualmente, S. TRIPODI, op. cit.,1. Ulteriormente, evidenziano i profili critici legati alla laconicità della formulazione dell’art. 117, comma 5, Cost. G. PARODI, Interessi unitari e integrazione comunitaria negli ordinamenti decentrati. La “razionalizzazione” degli strumenti di garanzia del principio unitario, in Quad. reg., 2003, 470-471; F. PIZZETTI, Le “nuove” Regioni italiane tra Unione Europea e rapporti esteri nel quadro delle riforme costituzionali della XIII legislatura. Nuovi problemi, compiti e opportunità per il potere statutario delle Regioni e per il ruolo del legislatore statale e regionale, in Le Regioni, 5, 2001, 808. Quest’ultimo Autore, in particolare, sostiene che “limitarsi ad assicurare, senza definire precise garanzie, che le Regioni “partecipino” alla c.d. fase ascendente e anche eventualmente alla fase di discussione e decisione in sede comunitaria, è davvero stata una scelta troppo generica, tale da consentire, a chi volesse adottare una posizione massimamente restrittiva e “conservatrice”, persino di sostenere che la nuova norma non impone necessariamente alcuna innovazione ordinamentale in sede di attuazione perché già la normativa e le prassi vigenti consentono di considerare “rispettato” il nuovo dettato costituzionale letteralmente inteso”.
([8]) Per una panoramica sulle possibili alternative desumibili dalla lettura dell’art. 117, comma 5, Cost., si vedano G. F. FERRARI-G. PARODI, Stato e Regioni di fronte al diritto comunitario e internazionale, in G. F. FERRARI-G. PARODI (a cura di), La revisione costituzionale del Titolo V tra nuovo regionalismo e federalismo. Problemi applicativi e linee evolutive, Padova, 2003, 445-446.
([9]) Cfr. sul punto A. D’ATENA, La nuova disciplina costituzionale dei rapporti internazionali e con l’Unione europea, in Rass. Parl., 2002, 921.
([10]) Ad avviso di B. CARAVITA, La Costituzione dopo la riforma del Titolo V, Torino, 2002, 123, l’art. 117, comma 5, “non si limita a costituzionalizzare dei principi già presenti nell’ordinamento (e già questo costituirebbe un plusvalore), ma apre la strada alla previsione anche in Italia di soluzioni quali quella tedesca o austriaca. Il 5° comma, poi, rende irreversibile, o comunque irretrattabile da parte del legislatore ordinario, il rapporto diretto tra Regioni e Unione europea, conquistato solo nella più recente legislazione”.
([11]) Cfr. M. BARBERO, La Corte Costituzionale interviene sulla legge “La Loggia”, in rete su www.forumcostituzionale.it, al punto 4.2 del suo intervento.
([12]) Già prima del riformato articolo 117, comma 5, della Costituzione, il potere delle Regioni di partecipare alle decisioni dirette alla formazione degli atti comunitari, nell’ambito delle modalità stabilite dalla legge, era stato previsto dall’art. 116 del progetto di modifica della seconda parte della Costituzione, nel testo approvato il 4 novembre 1997 dalla Commissione bicamerale per le riforme costituzionali. Cosicché paiono traslabili all’attuale art. 117, comma 5, che sostanzialmente ripropone il testo emerso in sede di Commissione bicamerale, le critiche di S. FARO, Recenti iniziative legislative in materia di rapporti con L’Unione europea, cit., 773, il quale afferma che “il rinvio alla legge depotenzia in qualche misura la portata di garanzia per la posizione delle autonomie regionali, nei confronti dello Stato, nei rapporti con l’Unione europea, che l’inserimento in Costituzione di disposizioni specifiche sul tema dovrebbe assumere”. In senso concorde, si veda anche F. PIZZETTI, op. cit., 830-831.
([13]) “E’ pacifico, peraltro, che queste stesse norme “possono” (e si può ragionevolmente dire anche “debbono”) essere interpretate in modo assai più ampio e secondo criteri, principi e impostazioni che ne garantiscano un’attuazione coerente con il “nuovo ruolo” che caratterizza da un punto di vista “sistemico” le Regioni […]. Occorre infatti cercare di cogliere a pieno non solo le potenzialità di queste nuove norme ma anche il contesto più generale nel quale esse si collocano” (F. PIZZETTI, op. cit., 808-809).
([14]) Così, testualmente, L. VIOLINI, op. cit.
([15]) Sul rapporto tra la legge in commento e le precedenti (l. n. 183/87 c.d. legge Fabbri e l. n. 86/89 c.d. legge La Pergola) si veda C. DE ROSE, Italia: come stare in Europa (legge 4 febbraio 2005 n. 11), in rete su www.foroeuropa.it.
([16]) Cfr. M. GENTILE, Nasce il Ciace per concordare le strategie di Governo, in Guida al diritto, n. 9, 2005, 39.
([17]) Cfr. F. POCAR, Con l’abrogazione della legge La Pergola maggior peso alla fase ascendente, in Guida al diritto, n. 9, 2005, 33.
([18]) Si veda concordemente P. GAMBALE, “Prima lettura” del Parlamento per le modifiche alla legge “La Pergola”: una nuova cornice normativa per definire la partecipazione del “sistema Italia” nelle politiche UE?, in rete su www.filodiritto.com. , il quale afferma che “sotto il profilo funzionale l’insieme di tali istituti dovrebbe contribuire a “rinforzare” la partecipazione del “sistema Italia” nella fase di decisione delle politiche comunitarie, procurando benefici effetti anche sulla fase “discendente”, nella quale si cerca spesso di rimediare a quelle lacune che una compartecipazione attiva “a monte” consentirebbe di ridurre drasticamente”“.
([19]) In argomento si veda M. GENTILE, op. cit., 40.
([20]) Cfr. P. GAMBALE, op. cit.
([21]) Relativamente al “principio di sussidiarietà” si rinvia, tra gli altri, a M. P. CHITI, Per una dimensione europea del “nuovo regionalismo”, in Reg. gov. Loc., 1993, 636 ss.; R. BIFULCO, Forme di Stato composto e partecipazione dei livelli regionali alla formazione della volontà statale sulle questioni comunitarie, in Il diritto dell’Unione europea, 1997, 101 ss.; A. DI BLASE, La partecipazione delle Regioni e delle province autonome al processo di formazione del diritto comunitario, in S. P. PANUNZIO-E. SCISO (a cura di), Le riforme istituzionali e la partecipazione dell’Italia all’Unione Europea, Milano, 2002, 194 ss. Sempre sul principio di sussidiarietà si veda l’intervento di A. TESINI, Il ruolo delle Regioni e la promozione del principio di sussidiarietà, in rete su www.parlamentiregionali.it. Relativamente al “principio di proporzionalità”, per tutti, S. BARTOLE, Principio di collaborazione e proporzionalità degli interventi statali in ambiti regionali, in Giur. Cost., 2003, 259 ss. In riferimento ai principi di “partecipazione democratica” e di “efficienza” si rinvia alle note n. 21 e n. 22. Per una lettura “comunitaria” di tutti i principi prima menzionati si rinvia a C. DE ROSE, Italia: come stare in Europa (legge 4 febbraio 2005 n. 11), cit., ad avviso del quale i principi contenuti nella legge in esame devono essere interpretati alla luce del diritto comunitario, cogliendone cioè l’essenza così come percepita in ambito europeo anche nell’ipotesi in cui la declinazione comunitaria di tali principi contrasti con il significato ad essi attribuito nel diritto interno, anche a livello costituzionale.
([22])Così, testualmente, A. PATRONI GRIFFI, Il ruolo delle Regioni nella vita democratica dell’Unione, in Rassegna Parlamentare, 4/2004, 948.
([23]) Op. ult. cit., 949.
([24]) Concordemente si veda P. GAMBALE, op. cit., secondo il quale “l’istituzione del CIACE […] si mostra funzionale ad un sistema definibile come “policentrico” delle autonomie il quale, mentre richiede un necessario rafforzamento delle modalità di partecipazione delle articolazioni territoriali dello Stato alle decisioni di formazione degli atti comunitari, deve altresì mantenere una “regia centrale” di tale processo, sia pure al solo fine di coordinamento, come prevede la legge in esame, delle diverse posizioni in gioco”.
([25]) Relativamente all’utilizzo di tale formulazione si rinvia a quanto chiarito in precedenza.
([26]) Cfr. E. CANNZZARO, Nel recepimento delle norme dell’Unione i condizionamenti del modello federale, in Diritto Comunitario e Internazionale, 2/2005, 8, il quale avanza delle critiche all’impianto della legge n. 11/2005 viziato dall’essere troppo sbilanciato in favore dell’Esecutivo. In particolare, per ciò che riguarda il CIACE, l’Autore sottolinea come la composizione interministeriale dell’organo sia bilanciata dalla partecipazione di un solo rappresentante delle Regioni, peraltro, previa sua richiesta.
([27]) Cfr. M. GENTILE, op. cit., 42.
([28]) Le virgolette sono d’obbligo dato che, in definitiva, può partecipare un solo rappresentante per tutte le Regioni italiane.
([29]) M. GENTILE, op. loc. ult. cit.
([30]) E’ comunque da registrare che in dottrina non sono mancate voci critiche in ordine all’istituzione del CIACE ed alle possibilità rappresentative che, all’interno dello stesso, possano trovare le Regioni. In questo senso si vedano S. TRIPODI, op. cit., 3-4; R. CAFARI PANICO, op. cit. In particolare viene avanzato il dubbio che un organo interministeriale possa garantire al suo interno un’autonoma e rilevante posizione alle Regioni, ponendo quindi problemi di compatibilità con il dettato costituzionale ove si riconoscono ambiti di competenza legislativa esclusiva alle stesse autonomie regionali.
([31]) Cfr. M. GENTILE, op. loc. ult. cit., secondo la quale “anche in questo caso si deve rilevare una formulazione delle norma ambigua sia riguardo alla materia nella quale è richiesta la “qualificata specializzazione”, sia con riferimento all’effettiva portata dell’espressione “ognuna delle amministrazioni del Governo”“.
([32]) Cfr. S. TRIPODI, op. cit., 4; R. CAFARI PANICO, op. cit.
([33]) La legge n. 11/2005 prevede, infatti, il coinvolgimento, a vario titolo e con differenti modalità, del Parlamento, delle Regioni, degli enti locali territoriali, delle parti sociali e delle categorie produttive.
([34]) Cfr. P. GAMBALE, op. cit.; R. CAFARI PANICO, op. cit.
([35]) Sul concetto di “atti comunitari e dell’Unione Europea” si veda C. DE ROSE, Italia: come stare in Europa (legge 4 febbraio 2005 n. 11), cit.
([36]) Al riguardo è da notare che già l’art. 9 della legge n. 183/1987 prevedeva, nei confronti delle regioni, una comunicazione governativa relativamente ai progetti di atti comunitari. Con la nuova normativa oggetto di analisi, però, pare superabile la critica in passato avanzata circa la mancanza nella legge La Pergola dell’indicazione di termini perentori per detta comunicazione. In questo senso si veda R. CARANTA, I rapporti tra Regioni e Comunità europea verso un nuovo modello di tutela degli interessi nazionali, in Riv. It. Dir. Pubbl. Com., 1997, 1234.
([37]) In particolare il riferimento è all’art. 9 della legge 16 aprile 1987, n. 183.
([38]) R. CARANTA, op. loc. ult. cit.
([39]) In argomento si veda A. SCINO, Giunte e consigli regionali in prima linea, in Guida al diritto, cit., 48.
([40]) Cfr. S. AGOSTA, Dall’intesa in senso debole alla leale cooperazione in senso forte? Spunti per una riflessione alla luce della più recente giurisprudenza costituzionale tra (molte) conferme e (qualche) novità, in Quad. reg., 2/2004, 704, secondo il quale “una forma di collaborazione più intensa del mero obbligo di mutua informazione è, invece, rappresentata dal parere”; ciò perché una «decisione statale eventualmente divergente dal parere regionale dovrà essere sorretta da un’adeguata motivazione».
([41]) E’ da notare che in relazione allo strumento delle “osservazioni”, in un parere del novembre 2003, si era già espressa criticamente la Conferenza dei Presidenti delle regioni e delle province autonome ritenendole accettabili solo ove le Regioni avessero dovuto formularle “su materie non di loro competenza”.
([42]) E’ chiaro il riferimento alle due Conferenze, dei presidenti delle regioni e delle province autonome di Trento e di Bolzano nonché a quella dei presidenti dell’Assemblea, dei Consigli regionali e delle province autonome, quali assisi capaci di avanzare le “osservazioni” regionali.
([43]) Nell’avanzare tale rilievo critico non sfugge il differente ruolo di Stato e Regioni nel contesto comunitario, soprattutto in relazione alla titolarità di assumere obblighi e di addossarsi le relative responsabilità. Tuttavia, appare poco giustificato che le Regioni, pur ricevendo dal Governo informazioni su “atti” e “progetti”, possano intervenire solo sui “progetti”. In questo senso, quindi, apparirebbe più logico o escludere l’obbligo di informazione relativo agli “atti” ovvero estendere anche a questi le possibilità partecipative riconosciute alle Regioni dalla legge.
([44]) E’ da notare, in proposito, che l’avere circoscritto la possibilità di raggiungere l’intesa all’interno di un intervallo temporale così ristretto potrebbe indurre a dare un’interpretazione c.d. debole della stessa intesa tale per cui sarebbe sostanzialmente parificabile ad un parere. Si sofferma nell’evidenziare tale possibilità S. AGOSTA, Dall’intesa in senso debole alla leale cooperazione in senso forte? Spunti per una riflessione alla luce della più recente giurisprudenza costituzionale tra (molte) conferme e (qualche) novità, cit., 723.
([45]) Corte Costituzionale, sent. n. 27/2004, punto 2 del considerato in diritto. A commento di tale sentenza, e sempre in materia di intese, si vedano S. AGOSTA, La Corte aggiunge altri tasselli al complicato mosaico delle intese tra Stato e Regioni (considerazioni a margine della sent. n. 27 del 2004), in rete su www.forumcostituzionale.it; M. CECCHETTI, Le intese tra Stato e Regioni su atti necessari. Come preservare il valore della “codecisione paritaria” evitandone gli effetti perversi, in rete su www.forumcostituzionale.it. Per un’analisi particolarmente attenta allo strumento delle intese, alla loro declinazione debole o forte, così come ai riflessi sul principio di leale collaborazione, si veda S. AGOSTA, Dall’intesa in senso debole alla leale cooperazione in senso forte? Spunti per una riflessione alla luce della più recente giurisprudenza costituzionale tra (molte) conferme e (qualche) novità, cit., 703 ss. Per un approfondimento specifico relativo al “principio di leale collaborazione” si rinvia al contributo di A. GRATTERI, La faticosa emersione del principio di leale collaborazione, in rete su www.costituzionale.unipv.it/Gruppo%20di%20Pisa/presentation/gratteri.pdf, nonché alle precise indicazioni bibliografiche indicate nel corpo delle note.
([46]) In argomento si veda S. AGOSTA, Dall’intesa in senso debole alla leale cooperazione in senso forte? Spunti per una riflessione alla luce della più recente giurisprudenza costituzionale tra (molte) conferme e (qualche) novità, cit., 712-713, il quale ripercorrendo i più recenti indirizzi della Corte Costituzionale precisa che “l’emergenza non legittima di per se il sacrificio illimitato dell’autonomia regionale”.
([47]) In argomento si veda R. BIFULCO, Il sistema italiano delle Conferenze, (relazione tenuta al Convegno “Il mondo delle Seconde Camere”, Torino 31/03 – 1/04/2005), in rete su www.astridonline.it, il quale configura l’intesa in esame come una c.d. “intesa debole”.
([48]) Cfr. in argomento le riflessioni di C. DE ROSE, Italia: come stare in Europa (legge 4 febbraio 2005 n. 11), cit.
([49]) Cfr. P. GAMBALE, op. cit., ad avviso del quale questo strumento dovrebbe sensibilmente rafforzare i “poteri di condizionamento” “degli altri soggetti componenti il “sistema Paese” nei riguardi della formazione delle decisioni comunitarie, superando definitivamente l’idea che la materia comunitaria sia esclusivamente inclusa in una sorta di riserva di competenza governativa”.
([50]) Cfr. in argomento le riflessioni critiche di E. CANNZZARO, Nel recepimento delle norme dell’Unione i condizionamenti del modello federale, op. loc. cit., il quale evidenzia come il carattere innovativo rappresentato dall’introduzione dell’istituto della riserva di esame “sembra peraltro attenuato di molto dalla circostanza che a tali enti è concesso un termine di venti giorni per esprimere il loro parere, termine che appare particolarmente esiguo, anche in considerazione della durata del processo decisionale in seno all’Unione, di molto superiore a un anno”.
([51]) Pur non evidenziando la differenza terminologica tra la “pronuncia” e l’“intesa”, sembra di poter associare a questa considerazione anche P. BILANCIA, Regioni e Europa: possibilità di repatriating della legislazione e sussidiarietà, 13.04.2003, in rete su www.federalismi.it. L’Autrice, infatti, delineando i caratteri e le novità di quello che al momento della stesura del suo lavoro era ancora un disegno di legge, considera l’apposizione della “riserva di esame” in sede di Consiglio come uno strumento finalizzato al raggiungimento di un’intesa con la Conferenza Stato-Regioni.
([52]) Alla luce di quanto detto sembrano condivisibili sul punto le impressioni di R. CAFARI PANICO, op. cit., il quale criticamente parla di “un sistema ancora una volta complesso e farraginoso”.
([53]) In questo senso, già prima dell’introduzione della disposizione in commento, si indirizzava l’auspicio di U. LEANZA, Le Regioni nei rapporti internazionali e con l’Unione Europea a seguito della riforma del Titolo V della Costituzione, cit., 235, ove si considera che “al fine di rendere continuo il confronto tra Stato e Regioni, sarebbe ad esempio auspicabile la creazione di tavoli tecnici permanenti di concertazione in materia europea”.
([54]) Si veda infra la Sezione I al paragrafo n. 4.
([55]) Quanto mai appropriate sembrano, al riguardo, le critiche mosse da E. CANNZZARO, Nel recepimento delle norme dell’Unione i condizionamenti del modello federale, op. loc. cit., il quale evidenzia come “La nuova legge, se tende a favorire la partecipazione di vari enti ed organi interni al processo di integrazione, sembra, dall’altro lato, perpetuare l’idea dell’Esecutivo come interlocutore unico dell’Unione, e ricostruisce la partecipazione di altri attori istituzionali come un’articolazione di processi interni di formazione della volontà. Di conseguenza, nella fitta trama normativa della nuova legge, la tendenza a porre in essere complesse procedure per assicurare la partecipazione di tali attori è controbilanciata da una altrettanto marcata, e talora eccessiva, tendenza a semplificare tali procedure non appena esse possano rappresentare un intralcio all’azione dell’Esecutivo”.
([56]) Cfr. A. SCINO, Giunte e consigli regionali in prima linea, in Guida al diritto, cit., 49, ove si riporta un parere formulato nel novembre 2003, relativamente all’allora disegno di legge, in cui la Conferenza dei presidenti delle Regioni e delle province autonome, pronunciandosi criticamente sulle ipotesi in questioni, aveva sostenuto che “per quanto di competenza regionale, va ribadita la centralità della Conferenza Stato-Regioni, luogo dove si condetermina la posizione italiana. Ciò vale anche per i negoziati, per i Consigli e i Consigli europei, in relazione ai quali non è sufficiente che il Governo si limiti a riferire in Conferenza Stato-Regioni”.
([57]) In questo senso A. SCINO, op. ult. cit., 50, secondo il quale “nonostante la mancanza di testuali indicazioni, ragioni sistematiche inducono a ritenere obbligatorio il parere suindicato nei casi elencati nell’art. 17. L’obbligatorietà del parere incide sostanzialmente sulla portata dell’attività della Conferenza stessa, attuando una solida forma di cooperazione da parte delle regioni per tutta l’attività comunitaria di interesse regionale, non potendosi prescindere dalla loro consultazione sia rispetto alla formulazione delle norme comunitarie sia rispetto alla loro attuazione”.
([58]) Si veda infra la Sezione I al paragrafo 2.
([59]) Diversamente da quanto fin qui prospettato si veda S. TRIPODI, op. cit., 4, ad avviso del quale “tali disposizioni sarebbero volte a fornire una informazione più penetrante circa le posizioni assunte dal Governo presso le istituzioni comunitarie, garantendo un maggior coinvolgimento delle Regioni sia nella fase preliminare dell’assunzione delle responsabilità comunitarie, che successivamente, fissando un limite temporale all’obbligo dell’esecutivo di riferire alle Regioni nel merito”.
([60]) Nell’ampia letteratura in argomento, per tutti, si veda F. S. MARINI, La “pseudocollaborazione” di tipo organizzativo: il caso della Conferenza Stato-Regioni, in Rass. Parl., 2001, 649 ss.
([61]) E’ da segnalare, in argomento, il contributo di F. PIZZETTI, op. cit., 826 ss., il quale sottolinea come già nella seduta della Conferenza Stato-Regioni del 25 novembre 1999 l’allora Ministro per le politiche comunitarie avanzò la proposta di modificare la legge La Pergola nel senso di garantire un’organica e potenziata partecipazione della Conferenza stessa alla fase ascendente.
([62]) In ordine ai due modelli di partecipazione regionale alle scelte statali si vedano in dottrina A. D’ATENA, Tra decentramento regionale ed integrazione sopranazionale (sul concorso delle Regioni all’elaborazione degli atti Cee), in Giur. Cost., 1985, I, 789 ss.; F. S. MARINI, La partecipazione regionale alle decisioni statali dirette alla formazione del diritto dell’Unione europea, in A. D’ATENA (a cura di), L’Europa delle autonomie, Milano, 2003, 158 ss. il quale chiarisce che “secondo l’opinione dottrinale più diffusa, possono ravvisarsi due forme di collaborazione regionale alle decisioni statali: quella procedimentale e quella organica. La prima si realizza, di regola, attraverso consultazioni governative delle autorità di ciascuna Regione; la seconda si sostanzia, invece, nell’istituzione di un organo rappresentativo degli interessi degli enti territoriali”.
([63]) Si veda in argomento il contributo di G. PARODI, Interessi unitari e integrazione comunitaria negli ordinamenti decentrati. La “razionalizzazione” degli strumenti di garanzia del principio unitario, cit., 425 ss.
([64]) Anche nella diversa ipotesi di partecipazione regionale in seno al CIACE, ove è prevista la presenza del Presidente della Conferenza dei presidenti delle regioni e delle province autonome, appare chiara la scelta per il modello “organico”.
([65]) E’ chiaro il riferimento alla Conferenza dei presidenti delle regioni e delle province autonome ed alla Conferenza dei presidenti d’Assemblea, dei Consigli regionali e delle province autonome.
([66]) Cfr. S. TRIPODI, op. cit., 5-6.
([67]) In questo senso si vedano J. WOELK, La partecipazione diretta degli enti substatali al processo decisionale comunitario. Considerazioni comparative, in Le Regioni, 4/2003, 575-576; T. GROPPI, Regioni e diritto comunitario: il disegno di legge di modifica alla legge La Pergola, in Le Istituzioni del Federalismo, 2/2002, 261 ss.; R. CAFARI PANICO, op. cit.
([68]) Uguali considerazioni critiche, sebbene con riferimento alla c.d. legge La Loggia, emergono dalle riflessioni di G. F. FERRARI-G. PARODI, Stato e Regioni di fronte al diritto comunitario e internazionale, cit., 446-447.
([69]) Così, testualmente, L. VIOLINI, op.cit.
([70]) Cfr., in argomento, A. PATRONI GRIFFI, Il ruolo delle Regioni nella vita democratica dell’Unione, cit., 951-952.
([71]) Cfr. P. GAMBALE, op. cit.

Note

L'articolo NUOVE PROSPETTIVE NELLA PARTECIPAZIONE “INTERNA” DELLE REGIONI ALLA FASE ASCENDENTE DEI PROCESSI DECISIONALI COMUNITARI ALLA LUCE DELLA LEGGE N. 11/2005. (*)______________<br> (*) IN CORSO DI PUBBLICAZIONE IN DIRITTO E SOCIETÀ) proviene da Giustamm.