1. Premessa
La recente sentenza 279/1/2016 della Commissione Tributaria Provinciale di Pisa (v. allegato) concede lo spunto per approfondire il problema, invero non insignificante, dei costi della giustizia amministrativa[1], nel particolare rapporto che lega la normativa nazionale, forse poco attenta all’importanza della tutela del diritto fondamentale di difesa soprattutto in contesto di grave crisi economica, ed il diritto europeo, segnato di recente dalla “dibattuta” sentenza della Corte di Giustizia, sez. V., n.61 del 6 ottobre 2015[2]. Chiarendo, sin da subito, che le presenti osservazioni limitano l’indagine alla questione specifica dei “motivi aggiunti”, accennando solo per relationem alla problematica sottostante che ha condotto gran parte della dottrina a esprimere forti dubbi sulla legittimità stessa della disciplina del contributo unificato nella sua evoluzione normativa per ora non censurata sia dalla Corte costituzionale che dai giudici europei.
In ogni caso, pur forse in controtendenza, sembra potersi affermare che la appena citata giurisprudenza europea conferisca rinnovata attualità all’assunto secondo il quale, ormai da tempo, i giudici europei costituiscono non solo un prezioso interlocutore del cittadino per la tutela dei propri diritti fondamentali, spesso assicurandogli garanzie che sopravanzano quelle dei giudici nazionali, ma anche un punto di riferimento per i giudici nazionali per il superamento/interpretazione in via pretoria di disposizioni legislative contrastanti con l’effettivo esercizio dei diritti dei cittadini europei[3].
Nel caso in esame l’anzidetta sentenza vale a circoscrivere, limitandola, la possibilità di richiedere il versamento del contributo unificato per la proposizione di motivi aggiunti, ex art.43 dlgs104/2010[4], nel corso di un processo amministrativo. L’omesso versamento del contributo, ritenuto non dovuto dal ricorrente in quanto l’impugnazione con i motivi aggiunti appariva inerente ad un atto meramente confermativo dell’amministrazione, nella misura non irrilevante di €6000,00 aveva, nello specifico, causato una sanzione pari al triplo della somma non versata.
La disputa proseguiva fino all’emanazione della cartella di pagamento da parte di Equitalia Centro S.P.A., per un importo di  €18.899,13, che la sentenza tributaria in epigrafe ha provveduto ad annullare precipuamente sulla base del diritto europeo.
Peraltro, in via preliminare, la vicenda di cui si va discutendo consente anche di rilevare nuovamente come il sistema di accesso alla giustizia amministrativa sia andato caratterizzandosi per le molteplici barriere erette dal legislatore avverso le potenziali impugnazioni, per gli alti costi iniziali (id est “importanza” del contributo unificato) e per l’obbligatorietà di ripetere il pagamento del contributo per la proposizione (di fatto necessaria) dei motivi aggiunti indipendentemente dal contenuto della “nuova” impugnazione, con evidente sacrificio almeno del principio di proporzionalità.

2. Peculiarità della questione oggetto della proposizione dei motivi aggiunti nel giudizio di fronte al Tar Toscana
La vicenda sottostante traeva origine dall’impugnazione da parte della costituenda ATI tra le imprese Castaf s.r.l. e Slesa S.p.A, di fronte al Tar Toscana, della determinazione n.185 del 18 dicembre 2013 del dirigente del II Settore Progettazione ed esecuzione lavori pubblici del Comune di Pontedera, con cui si procedeva all’aggiudicazione definitiva di un appalto di lavori.
La necessità di procedere alla proposizione di motivi aggiunti derivava dall’ordinanza n.69/2014 del Tar Toscana a mezzo della quale il giudice amministrativo, in parziale accoglimento delle ragioni del ricorrente, statuiva che  “la Stazione appaltante … dovrà procedere alla valutazione dell’offerta economica dell’aggiudicataria verificando la sostenibilità della stessa, tenuto conto di quanto precede ed in particolare del fatto che  “l’attribuzione in favore della controinteressata del punteggio relativo all’installazione di pannelli fotovoltaici non appare supportata da un correlativo giudizio di congruità dell’offerta economica, tenuto conto dei costi relativi che andrebbero a sommarsi al rilevante ribasso già promesso e ciò potrebbe incidere sulla sostenibilità complessiva dell’offerta stessa”.
E, soprattutto, dalla successiva determina n.31/2014 della medesima stazione appaltante che, senza introdurre nuovi elementi, si mostrava sostanzialmente confermativa della precedente aggiudicazione.
Indipendentemente, dunque, dal contesto particolare del giudizio, la querelle che prendeva così avvio, oggetto delle presenti riflessioni, veniva a riguardare la debenza o meno dell’ulteriore versamento del contributo unificato da parte del ricorrente che veniva successivamente richiesto dalla segreteria del Tar.
Rispetto a ciò, la pretesa del Tar ricercava la propria fonte giustificativa nell’art.13, comma 6 bis, DPR 115/02, o meglio in un’interpretazione ampia dello stesso volta a qualificare come “domanda nuova” l’impugnazione della seconda determinazione dell’amministrazione indipendentemente dal suo contenuto. Il ricorrente, all’opposto, non ravvisando nessun ampliamento della questione nella nuova determinazione, riteneva di non dover procedere al versamento del contributo di un atto che doveva, comunque, essere impugnato per evitare il consolidamento dei suoi effetti. In aggiunta a ciò, vale la pena rimarcarlo per la novità della questione, nell’ulteriore impugnazione si lamentava proprio che l’amministrazione aveva omesso di ottemperare alle prescrizioni del giudice amministrativo confermando apoditticamente la precedente aggiudicazione.
Nel sostanziale silenzio della legge sul punto non si può mancare di osservare come, in linea di principio, una nuova determinazione dell’amministrazione, quale che ne sia il contenuto, avrebbe in effetti potuto essere considerata come necessitante di nuova e diversa impugnazione e, dunque, soggetta al pagamento di un nuovo contributo eventualmente recuperabile dal ricorrente in caso di vittoria nel ricorso. Tale soluzione avrebbe potuto anche essere avvalorata dalla circostanza che i procedimenti avrebbero potuto aver sorte distinta vertendo l’uno sulla legittimità dell’aggiudicazione, l’altro sull’effettivo adeguamento dell’amministrazione alle richieste del Tar.
Tuttavia non è da sottovalutare il fatto che l’entità del contributo richiesto, seppur (forse) recuperabile all’esito vittorioso del giudizio, può costituire un deterrente tale da scoraggiare dall’intraprendere l’azione anche in caso di vittoria quasi certa, complice la lunghezza dei processi e l’intricatezza del sistema legislativo, con evidente lesione del diritto di difesa.
Tanto che la problematica, peraltro tutt’altro che sconosciuta, che ne origina aveva indotto ad adottare la Circolare del Segretariato generale della Giustizia amministrativa del 18 ottobre 2011 che stabiliva che  il presupposto dell’obbligo del versamento è la “natura ampliativa del thema decidendum dell’atto giudiziario che si va a depositare rispetto all’intestazione dello stesso”; ritenendosi che il nuovo versamento del contributo unificato sia dovuto laddove la parte impugni dopo l’esclusione della gara (o dalla procedura concorsuale) anche l’aggiudicazione (o la graduatoria), ma non anche laddove non ampli il thema decidendum individuato originariamente con il ricorso introduttivo del giudizio.
E, soprattutto, aveva indotto il TAR del Trentino Alto Adige ad emettere l’ordinanza 23 del 29 gennaio 2014 che aveva rimesso all’esame della Corte di Giustizia dell’Unione Europea la questione di legittimità della disciplina in merito all’entità del contributo unificato nei ricorsi in materia di appalti rispetto alla normativa comunitaria nel caso di motivi aggiunti non ampliativi del thema decidendum.
Ciò consente, comunque, di sottolineare come la richiesta del Tar Toscana avrebbe potuto, forse, essere considerata legittima dalla pronuncia in commento, stante l’inerzia del legislatore nazionale che non aveva provveduto ad esplicitare o a rimettere all’apprezzamento del giudice la questione dell’ampliamento del thema decidendum, se, come si vedrà, il revirement della giurisprudenza comunitaria non fosse medio tempore intervenuto a chiarire la portata della norma offrendone un’interpretazione adeguatrice che pare andare ben oltre le intenzioni del legislatore nazionale.
Difatti, come si dirà, la “non novità” dell’atto impugnato, da valutarsi caso per caso, acquisisce una vera e propria rilevanza nel diritto interno solo in conseguenza dell’anzidetta pronuncia della Corte di giustizia.

3. La “non novità” dell’atto impugnato come circostanza che avrebbe dovuto essere considerata come escludente l’obbligo del versamento del contributo unificato per la proposizione dei motivi aggiunti
La qualificabilità dell’atto impugnato come “non nuovo” o come “non significativo ampliamento del thema decidendum” è una possibile chiave di lettura della problematica che in effetti, come si vedrà, emerge più nell’ordinamento europeo che in quello nazionale, dove solo nominalmente si era ammessa la possibilità di procedere in tale senso.
Da questo punto di vista, come ho già rilevato, è necessario distinguere il problema dei costi della giustizia amministrativa da quello delle impugnazioni multiple nell’ambito del medesimo processo. Gli alti costi del processo si pongono, infatti, come un limite al diritto di difesa inducendo addirittura più d’uno ad invocare la soluzione del giudice unico; si mostrano ingiustificatamente più onerosi in materia di appalti presupponendo un’anacronistica concezione di solidità delle imprese economiche[5] finendo, invece, per limitare la portata stessa dei provvedimenti anticorruzione[6]; contrastano con la qualificabilità del sistema giurisdizionale come servizio pubblico fondamentale dello Stato sociale. Tanto più che risulta piuttosto discutibile, al fine di verificare la congruità dell’entità del contributo richiesto, fare riferimento al valore dell’appalto, in quanto, se proprio si voglia, il dato da tener presente dovrebbe essere costituito, casomai, dal ricavo finale dell’impresa.   Qualora si ottenga, in ipotesi, un appalto per un milione di euro ma se ne ricavi un guadagno di 50.000 € non si vede come la congruità del contributo si debba valutare in base al primo dato e non al secondo. E, a ben osservare, la valutazione dovrebbe anche involgere la previsione di più gradi di giudizio, oltreché la questione oggetto delle presenti riflessioni, ossia la possibilità, niente affatto remota, che per ogni grado di giudizio si manifesti la necessità di impegnarsi economicamente nel versamento di contributi multipli. Il che dovrebbe indurre a riflettere sul fatto che il problema del costo di accesso alla giustizia rischia di divenire tale da far sì che il gioco non valga la candela, soprattutto per i meno abbienti, con un’evidente violazione dell’uguaglianza sostanziale, anche quando le ragioni del ricorso siano di una certa consistenza. La promessa di una giustizia costosa e lontana può, dunque, essere considerata non come efficace tutela dei diritti ma come un inganno.
Ciò detto, il problema delle molteplici impugnazioni nell’ambito di uno stesso procedimento giurisdizionale prescinde dalla questione appena richiamata, che meriterebbe di trovare una risposta che sinora è mancata persino nelle pronunce della Corte costituzionale, per porsi sul piano dell’equo bilanciamento tra opposti interessi che la Corte di giustizia ha inteso bilanciare utilizzando un criterio che appare ispirarsi al canone della ragionevolezza.
Ciononostante, in linea di principio, la soluzione individuata dalla Corte di Giustizia appare non scevra di alcune criticità determinate dal fatto che la valutazione complessiva della situazione e, dunque, dell’obbligo (o della dispensa dall’obbligo)  di versare il contributo viene affidata al libero apprezzamento del giudice chiamato caso per caso a pronunciarsi su un “concetto giuridico vago”  che può anche presentare elevati elementi di complessità[7]. Senza sottostimare le richiamate esigenze di tutela del diritto di difesa (che, peraltro, si completa con l’opposta esigenza di non oberare il carico della giustizia amministrativa con la proposizione di ricorsi meramente dilatori[8]) è necessario rilevare come la soluzione prospettata presuppone, dunque, una fattiva collaborazione del giudice amministrativo e valutazioni che si pongono pur sempre sul pericoloso crinale della disparità di trattamento.
Ciononostante, i rischi per la tutela dell’esercizio del diritto di difesa derivanti da un’imposizione generalizzata del versamento del contributo (in tutti i casi di proposizione di impugnazioni di nuovi atti attraverso i motivi aggiunti), paiono, in effetti, maggiori.
Il caso di specie offre occasione di trovare conferma di quanto appena affermato.
Le doglianze del ricorrente, infatti, si concentrano non solo sulla nuova valutazione della commissione giudicatrice quanto sul fatto che l’amministrazione abbia omesso di procedere alle prescrizioni imposte dal giudice amministrativo, limitandosi, nella sostanza, a confermare l’aggiudicazione sulla base dei medesimi presupposti che avevano portato all’atto precedentemente impugnato.
Cosicché si finisce per assistere ad una nuova impugnazione sul medesimo oggetto, il provvedimento originario reiterato dall’amministrazione nel nuovo provvedimento, ma anche ad una doglianza che riguarda la mancata conformazione dell’amministrazione a quanto statuito dal giudice.
Si pensi al caso in cui in costanza di giudizio il candidato di una valutazione comparativa ottenesse una sospensiva poiché la commissione aveva omesso di valutare un titolo presentato, e la commissione chiamata a rivalutare il candidato perseverasse nelle proprie conclusioni continuando ad omettere la valutazione di quello specifico titolo. In tal caso sembrerebbe azzardato parlare di nuova valutazione in senso sostanziale in quanto il vizio lamentato nella seconda impugnazione risulta esattamente identico al precedente, con l’aggravante della mancata uniformazione dell’amministrazione alle prescrizioni contenute nell’ordinanza di rivalutazione del candidato.
Imporre il versamento di un nuovo contributo unificato per un’impugnazione endoprocessuale di tal fatta apparirebbe quantomeno illogico quando non anche assolutamente lesivo della posizione giuridica del ricorrente in quanto ingiustificatamente oneroso.

4. La sentenza della Commissione Tributaria Provinciale di Pisa come ampliamento delle cause di esclusione di versamenti multipli del contributo unificato nell’ambito del medesimo giudizio alla luce della più recente giurisprudenza europea
La decisione della commissione provinciale che, appunto, annulla la cartella di Equitalia impugnata non pare insensibile alle prospettazioni sopraesposte.
Purtuttavia, la conclusione cui perviene il giudice tributario non pare affatto fondarsi sull’interpretazione del dato normativo nazionale quanto piuttosto sulla sentenza della Corte di Giustizia sopra richiamata, che ha recentemente provveduto a delineare contenuto e limiti della legge nazionale che prevede il pagamento di ulteriori contributi unificati per la proposizione di motivi aggiunti nell’ambito del medesimo giudizio.
Il che consente di osservare come, nonostante fosse possibile, facendo ad esempio riferimento al principio della tutela costituzionale del diritto di difesa, difficilmente la Commissione Tributaria adita avrebbe deciso nello stesso senso in carenza della decisione del giudice europeo.
Così che si può porre l’accento sul fatto che gli organi comunitari ritengono temi assolutamente sensibili, soprattutto in tempi di grave crisi economica, non solo le barriere amministrative ancora presenti negli Stati membri, che necessitano di una consistente opera di semplificazione, ma anche i sistemi di giustizia amministrativa che sono andati complicandosi per la farraginosità ed incertezza delle leggi applicabili, per la lungaggine dei processi, per i costi di accesso divenuti vieppiù proibitivi.
Di tal che, come spesso accade, nelle decisioni della Corte di giustizia motivazioni di ordine economico si connettono inestricabilmente alla tutela dei diritti fondamentali che finiscono per ricevere una tutela rafforzata dall’ordinamento europeo per l’effetto di una giurisprudenza che si riversa successivamente nelle sentenze dei giudici nazionali.
E, infatti, la Commissione Tributaria, nel dichiarare fondata la questione, si riferisce direttamente ed esclusivamente alle statuizioni del giudice comunitario e ai limiti entro i quali esso circoscrive la possibilità di imporre il versamento del contributo unificato per la proposizione dei motivi aggiunti nel processo amministrativo.
Svolgendo considerazioni che, invero, avevano trovato consonanza nella dottrina nazionale ma non in provvedimenti legislativi e che adesso entrano nell’ordinamento attraverso una valutazione, operata dalla Corte di Giustizia, della compatibilità della normativa in questione con il diritto europeo; segnatamente con l’art.1 della direttiva 89/665, con l’art.47 della Carta dei diritti fondamentali di Nizza, e con i principi di equivalenza ed effettività.
Sulla base di questo processo di ricognizione e raffronto, le conclusioni del giudice europeo, che la Commissione Tributaria fa proprie, non escludono la possibilità di richiedere “tributi giudiziari e cumulativi nel contesto del medesimo procedimento giurisdizionale amministrativo”, poiché ciò può risultare strumentale al buon funzionamento del sistema giurisdizionale degli Stati membri e contribuire a dissuadere dalla proposizione di domande infondate o unicamente tese a ritardare il procedimento.
Dimostrando, sin qui, un’evidente sintonia con le motivazioni che sembrano aver indotto il legislatore nazionale a richiedere il versamento del contributo unificato ogni qual volta si introduce, nell’ambito del medesimo processo, una nuova impugnazione.
Tuttavia la Corte di giustizia compie uno sforzo ermeneutico ulteriore per individuare quali siano i limiti della legittima esigibilità di versamenti multipli che consentano di evitare una ingiustificata lesione del diritto di difesa dei cittadini.
E, come detto, tali limiti vengono individuati nella necessità che le successive impugnazioni o motivi aggiunti determinino “un ampliamento considerevole dell’oggetto della controversia già pendente”.
Nel bilanciamento tra le esigenze contrapposte in campo, la Corte ritiene, dunque, che il costo del processo non debba aumentare non solo quando, come nel caso in discussione, l’oggetto della successiva impugnazione sia sostanzialmente identico a quello dell’impugnazione principale, ma anche quando l’oggetto pur ampliandosi non subisca un ampliamento considerevole.
Come detto, ciò assegna al giudice il delicato compito di valutare caso per caso gli effetti sostanziali della nuova domanda sul processo; una valutazione che pare qualificarsi per un alto tasso di discrezionalità e che comporta l’anticipazione di valutazioni di merito al momento della proposizione della domanda.
In ogni caso, emerge nitidamente nella giurisprudenza comunitaria un netto favor per la tutela sostanziale del diritto di difesa del cittadino che viene affidato al libero apprezzamento del giudice nazionale, “responsabilizzato” a decidere sul bilanciamento delle opposte esigenze in campo. Una facoltà del giudice che diventa obbligo nel momento in cui egli, al ricorrere dei presupposti richiesti, per attuare il diritto europeo deve dispensare il cittadino dal versamento del nuovo contributo.
Tutto ciò porta la Commissione Tributaria a rilevare un duplice profilo di illegittimità del contributo richiesto. In primo luogo in quanto il nuovo provvedimento appare confermativo di quello impugnato così da determinare proprio quel non consistente ampliamento dell’oggetto del contendere richiesto dalla Corte di giustizia per l’esenzione. E ciò con una meritoria comparazione fra l’oggetto del giudizio nelle due successive impugnazioni che dovrebbe renderla inattaccabile e farne un precedente di cui tener conto.
Ancor più rilevante appare, poi, il secondo profilo in quanto introduce una nuova ipotesi di inesigibilità del contributo. Osserva, infatti, la Commissione Tributaria che l’oggetto della seconda impugnazione è costituito dalla doglianza circa il mancato esperimento da parte della commissione di gara della valutazione sulla sostenibilità economica dell’offerta richiestale dal Tar Toscana. Da questo punto di vista, dunque, la questione avrebbe anche potuto essere considerata un problema diverso poiché in effetti la conferma del provvedimento impugnato è solo una conseguenza mentre l’oggetto della seconda impugnazione viene ad essere rappresentato dalla mancata uniformazione della commissione di gara all’ordinanza del Tar.
Tuttavia con un’interessante e coraggiosa motivazione la Commissione tributaria di Pisa procede, come richiesto dalla Corte di giustizia, ad operare quella ponderazione di interessi, omessa dal Tar, che la porta a concludere come richiedere il nuovo versamento del contributo per l’impugnazione di un provvedimento in cui l’amministrazione ha mancato di espletare le valutazioni imposte dal giudice, costituirebbe una lesione del diritto di difesa ingiustificata alla luce del diritto e dei principi europei.
In definitiva, confermando le perplessità riguardanti le possibili difficoltà che incontreranno i giudici comuni nell’applicazione del criterio del “considerevole ampliamento dell’oggetto della causa principale” elaborato dalla Corte di giustizia, deve essere, comunque, considerata con estremo favore la breccia aperta nella disciplina nazionale per una miglior tutela del diritto di difesa del cittadino e delle imprese che negli ultimi anni si sono trovati, in effetti, soffocati nella lievitazione incontrollata dei costi del processo amministrativo.
Su un piano più generale, si deve, tuttavia, rilevare come la soluzione prospettata dalla Corte di giustizia prescinde totalmente da ogni valutazione sulla non infrequente possibilità che la necessità di procedere all’impugnazione con i motivi aggiunti dipenda da fatto imputabile all’amministrazione. Soprattutto perché, indifferenziatamente, i relativi costi, al di là dei problemi non adeguatamente approfonditi sulla compatibilità della eventuale qualificabilità del contributo unificato come tributo ed anche come eventuale condizione di procedibilità con le norme poste a tutela dell’effettività del diritto di difesa (artt. 24 e 113 Cost., art. 47 Carta di Nizza, Direttiva 89/665 diretta a favorire l’accesso alla giurisdizione), vengono sempre e comunque scaricati sul ricorrente. Anche quando, come appena accennato, derivino da comportamento negligente o malizioso dell’amministrazione che avrebbe potuto, ad esempio, emanare determinati provvedimenti in precedenza (o nel medesimo atto) sì da consentire un’unica impugnazione. Sul punto, la soluzione della Corte di giustizia non convince del tutto in quanto, in tali casi, possono venire alla luce motivazioni diverse quali ad esempio profili di eccesso di potere capaci, in effetti, di ampliare considerevolmente l’oggetto del contendere. Cosicché il ricorrente finisce, comunque, per dover impugnare tali provvedimenti dietro versamento di uno o più ulteriori contributi unificati.
Il che rimanda al problema generale dell’anticipazione del contributo unificato tout court da parte del ricorrente nella misura in cui non è assolutamente scontato che egli possa in caso di vittoria recuperarne l’entità, magari per insolvibilità della controparte.
Problemi, questi ultimi, che rimangono irrisolti e che dovranno essere, comunque, riconsiderati dalle istituzioni europee e nazionali nell’ambito dei provvedimenti di semplificazione amministrativa di procedimenti dei quali, in ultima analisi, il processo amministrativo rimane una considerevole e significativa appendice.

Francesco Monceri
Dottore di Ricerca in Diritto dei Servizi Pubblici Nazionali e locali

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