1. Con la sentenza 14 luglio 2006, n. 284 la Corte costituzionale ha dichiarato illegittima in parte qua una legge regionale della Calabria, che avrebbe dovuto, nell’intenzione della Regione, contribuire a razionalizzare il sistema dei rifiuti.Si tratta di un giudizio in via principale nel quale il Presidente del Consiglio dei Ministri impugna due disposizioni della legge regionale 17 agosto 2005, n. 13, che prevedono la sospensione della realizzazione di opere appaltate con ordinanza del Commissario delegato per l’emergenza ambientale nel territorio della Regione Calabria, fino all’approvazione del piano regionale dei rifiuti, con il quale quelle opere sarebbero incompatibili.La Regione Calabria, con gli artt. 14, comma 5, e 33, comma 2, della legge 17.8.2005, n. 13, aveva disposto, infatti, la sospensione della realizzazione del raddoppio del termovalorizzatore di Gioia Tauro e della costruzione di un impianto di smaltimento rifiuti alla periferia di Reggio Calabria, sino all’approvazione del “piano regionale dei rifiuti”, poiché, come specificato in giudizio dalla difesa della Regione, si volevano «razionalizzare gli interventi […] dopo oltre otto anni di gestione straordinaria della crisi legata allo smaltimento dei rifiuti per favorire il ritorno alle normali condizioni di vita nelle aree colpite da eventi calamitosi».Il Presidente del Consiglio dei Ministri ha impugnato tali disposizioni eccependo, tra i vari vizi, il contrasto con l’art. 117, 3° comma, della Costituzione, per incompatibilità con i principi fondamentali posti in materia di protezione civile dalla legge 24 febbraio 1992, n. 225.La Corte ha accolto la questione ritenendo fondato questo motivo ed assorbiti gli altri, riferiti al comma 1 dell’art. 117 ed all’art 120 della Costituzione.La Regione Calabria, disponendo la sospensione dell’efficacia di due ordinanze emesse dal commissario delegato, afferma la Corte, ha violato il principio posto dall’art. 5 della legge n. 225 del 1992, in base al quale «è stato autorizzato in via provvisoria l’esercizio dei predetti poteri d’ordinanza».La motivazione della sentenza risponde in modo puntuale alle difese della Regione, chiarendo che «vigente la situazione di emergenza, le Regioni non hanno alcun potere “straordinario” o “derogatorio” della legislazione in vigore, né sono legittimate a paralizzare gli effetti di provvedimenti specificamente indirizzati a fronteggiare una situazione di grave crisi ambientale ancora in atto».Viene ulteriormente specificato quanto era già stato affermato dalla giurisprudenza costituzionale circa la esclusività della competenza statale ad autorizzare la deroga della legislazione vigente[1], con la precisazione, evidentemente riferita al caso di specie, che le Regioni non possono adottare provvedimenti che vanifichino gli effetti degli atti posti in essere per far fronte all’emergenza.La Regione Calabria, come già accennato, aveva difeso la propria legge anche sottolineando che essa era funzionale alla razionalizzazione degli interventi dopo otto anni di gestione straordinaria della crisi connessa all’emergenza rifiuti. La sospensione degli effetti delle due ordinanze del commissario delegato aveva la funzione, in qualche modo, di scongiurare la realizzazione di opere non inserite in un quadro generale di programmazione della gestione dei rifiuti, ma dettate solo dalla necessità di risolvere l’emergenza, il che, in effetti, poteva dar luogo ad eventuali incongruenze tra questi interventi e l’adottando piano regionale.La Corte ha risposto su questo specifico punto con affermazioni condivisibili, ma che, come vedremo, suggeriscono qualche riflessione critica sull’utilizzo dei poteri d’urgenza.La finalità del ritorno alle normali condizioni di vita, afferma la Corte, «ben poteva essere perseguita con l’approvazione del piano regionale dei rifiuti, e non già mediante la sospensione autoritativa di atti emanati nell’esercizio di una competenza dello Stato legata alla sussistenza di situazioni straordinarie di emergenza». D’altra parte, come costantemente affermato nelle precedenti decisioni[2], l’emergenza non giustifica il sacrificio illimitato delle competenze regionali, garantite attraverso la «configurazione di un potere di ordinanza, eccezionalmente autorizzato dal legislatore statale, ben definito nel contenuto, nei tempi e nelle modalità di esercizio», per cui le Regioni non possono interferire nell’esercizio di quel potere derogatorio, rispetto al quale la loro sfera di attribuzioni è tutelata dalla limitazione del potere stesso.Più chiaramente, la inevitabile limitazione delle competenze della Regione connessa all’esercizio dei poteri d’urgenza, è giustificabile in quanto garantita dalla definizione di oggetto, di tempo e di modo d’esercizio del potere derogatorio statale.E nel caso in cui le ordinanze dovessero risultare non conformi a quei limiti che costituiscono garanzia della sfera di attribuzioni regionali, esse possono essere impugnate, trattandosi di atti amministrativi, dinanzi ai giudici comuni o «ricorrendone i presupposti, anche innanzi a questa Corte mediante ricorso per conflitto di attribuzioni»[3].

2. La decisione in commento si inserisce nell’ambito della problematica generale dei poteri d’urgenza e del rapporto tra l’esercizio di quei poteri e l’ordinario regime delle competenze.Sembra opportuno, al fine di una migliore intelligenza di alcuni profili problematici suggeriti da questa decisione, ricostruire brevemente il quadro nel quale essa si colloca e, più specificamente, quali siano i caratteri essenziali dei poteri d’urgenza emersi in giurisprudenza fino alla legge 225/92 e come, successivamente, la Corte costituzionale abbia interpretato la disciplina organica della protezione civile.Naturalmente, trattandosi di una tematica molto ampia e complessa che non può essere affrontata compiutamente in queste brevi note, ci si limiterà a ricostruirne le linee essenziali, per quanto utile al presente lavoro.L’evoluzione storica dei poteri d’urgenza[4], e dei poteri d’ordinanza in particolare, si è mossa, da un lato, nella direzione di conformare sempre più la normativa al fine di evitare l’insorgere di situazioni d’urgenza, dall’altro, nel senso di limitare, attraverso una progressiva tipizzazione delle modalità di intervento e l’individuazione (soprattutto in via giurisprudenziale) dei limiti di esercizio, i poteri attivabili in situazioni di urgenza.Sotto il primo profilo vengono utilizzati strumenti ordinari e strumenti di urgenza tipizzati, al fine di scongiurare il verificarsi di eventi caratterizzati dall’urgenza di intervenire, di modo che si giunga a prevenire la necessità di dover provvedere attraverso l’utilizzo di poteri eccezionali e derogatori per far fronte a situazioni emergenziali[5].Per quanto attiene al profilo della limitazione dei poteri d’urgenza attraverso la tipizzazione degli strumenti d’intervento e l’elaborazione giurisprudenziale di test di giudizio per valutarne la legittimità, questi sono più direttamente connessi all’oggetto di queste note, per cui si indicano brevemente gli elementi caratterizzanti.Al di là del generale limite del rispetto dei principi generali dell’ordinamento[6], la giurisprudenza amministrativa ha individuato una serie di criteri alla stregua dei quali valutare la legittimità dell’esercizio dei poteri emergenziali. Tra questi parametri, che finiscono per costituire il limite esterno della legittimità dell’azione amministrativa di tipo emergenziale, vi è anzitutto il requisito dell’urgenza, in ordine al quale si pone principalmente il problema della definizione del preciso significato dei termini contingibilità ed urgenza; la residualità della misura, intesa come inadeguatezza degli strumenti ordinari a far fronte alla situazione[7]; la temporaneità, ovvero la limitazione temporale degli effetti prodotti dall’esercizio dei poteri d’urgenza.Tra tutti i criteri di giudizio elaborati dalla giurisprudenza per valutare il corretto esercizio dei poteri di urgenza quello che assume maggior rilievo è il principio di proporzionalità, alla stregua del quale la discrezionalità dell’amministrazione deve essere orientata ad individuare la soluzione più adatta alla situazione da fronteggiare. Si tratta di un principio che assume una valenza ben più ampia di quella di eventuale articolazione della figura sintomatica dell’eccesso di potere, giungendo a svolgere la funzione più generale di parametro di valutazione dell’azione amministrativa, in sostituzione del principio di legalità, il cui rispetto, nel quadro dell’esercizio dei poteri d’urgenza, è assicurato soltanto sul piano formale[8].Del principio di proporzionalità la dottrina ha individuato tre elementi caratterizzanti[9]: l’idoneità, la necessarietà e l’adeguatezza.Il concetto di idoneità impone che si valuti il rapporto che intercorre tra il fine che si vuole perseguire ed i mezzi prescelti, affinché questi ultimi siano idonei a soddisfare le finalità che ci si è posti.La necessarietà della misura comporta che si utilizzi la soluzione meno pregiudizievole per gli altri interessi in gioco, ovvero che l’azione amministrativa sia orientata a bilanciare il pubblico interesse che persegue con tutti gli altri interessi coinvolti con esso incompatibili.Con riferimento all’adeguatezza la giurisprudenza amministrativa ha precisato che questo comporta che vi sia proporzionalità tra situazione concreta da fronteggiare, contenuto dell’atto e finalità di interesse pubblico da perseguire.Se sono questi, dunque, i principali criteri cui la giurisprudenza ha ancorato la valutazione della legittimità dell’esercizio dei poteri d’urgenza e, rimanendo naturalmente impregiudicato che la questione generale dell’evoluzione dei poteri emergenziali è, come già accennato, ben più ampia e complessa[10], vi sono elementi per cogliere, con sufficiente chiarezza, il quadro generale in cui si è inserita la legge istitutiva del servizio nazionale della protezione civile, che ci interessa ai fini di queste note.

3. La legge 24 febbraio 1992, n. 225 (Istituzione del servizio nazionale della protezione civile) è stata definita da autorevole dottrina come «il tentativo più ambizioso […] per razionalizzare le procedure di intervento in casi di eventi eccezionali che hanno leso o mettono in pericolo la sicurezza e l’incolumità di persone e cose, tenendo conto nello stesso tempo dei principi e criteri enunciati in materia di ordinanze di necessità e urgenza dalla Corte costituzionale e dai giudici comuni»[11].La struttura della legge sembra coerente con le linee di sviluppo della giurisprudenza sui poteri d’urgenza cui si è fatto cenno, poiché, da un lato, si individuano forme di previsione e prevenzione degli eventi calamitosi e, dall’altro, vengono tipizzati casi e modalità degli interventi di soccorso[12].Sul piano della tipizzazione delle situazioni che possono dar luogo all’attivazione dei poteri d’urgenza, l’art. 2 distingue tre ipotesi, delle quali soltanto l’ultima, contrassegnata dalla lettera c), può dar luogo all’utilizzo di ordinanze in deroga; si tratta, in particolare di «calamità naturali, catastrofi o altri eventi che, per intensità ed estensione, debbono essere fronteggiati con mezzi e poteri straordinari».Il successivo articolo 5 definisce il procedimento da seguire per dichiarare lo stato di emergenza e conseguentemente attivare i poteri di cui alla lettera c) dell’art. 2, stabilendo che lo stato di emergenza debba essere deliberato dal Consiglio dei Ministri, su proposta del Presidente del Consiglio dei Ministri, «determinandone durata ed estensione territoriale in stretto riferimento alla qualità ed alla natura degli eventi». Ed il comma 2 dello stesso articolo 5 stabilisce che l’intervento straordinario possa essere attuato «anche a mezzo di ordinanze in deroga ad ogni disposizione vigente, e nel rispetto dei principi generali dell’ordinamento giuridico». Con l’ulteriore precisazione – contenuta nel comma 5 – che «le ordinanze emanate in deroga alle leggi vigenti devono contenere l’indicazione delle principali norme a cui si intende derogare e devono essere motivate».In sintesi, dinanzi a situazioni talmente gravi da richiedere interventi straordinari, è possibile che il Consiglio dei Ministri decida di accentrare tutti i poteri necessari per far fronte all’emergenza, utilizzando, laddove necessario in rapporto alla situazione, ordinanze in deroga a tutte le disposizioni vigenti, purché nel rispetto dei principi generali dell’ordinamento ed indicando espressamente a quali norme si ritiene di dover derogare.È evidente il tentativo del legislatore, in coerenza con le linee evolutive dei poteri d’urgenza di cui si è detto, di tipizzare e limitare casi e modalità dell’intervento straordinario[13]. È da ricordare, però, che non sono mancati dubbi di legittimità costituzionale, che hanno dato modo alla giurisprudenza costituzionale di vagliare le disposizioni della legge sulla protezione civile.

4. Le decisioni della Corte costituzionale hanno, dunque, contribuito a conformare le linee applicative della legge 225/92, definendone i limiti con particolare riferimento al rapporto tra le ordinanze in deroga e l’assetto costituzionale delle competenze[14].Già molto tempo prima dell’approvazione della legge 225/92, la Corte costituzionale aveva avuto modo di soffermarsi sul rapporto tra l’emergenza e l’ordinario assetto delle competenze, sottolineando, nel decidere una questione di legittimità costituzionale avente ad oggetto la legge 996/70 (Norme sul soccorso e l’assistenza alle popolazioni colpite da calamità – Protezione civile), che «in presenza di calamità che abbiano malauguratamente ad assumere più vaste proporzioni, direttamente o indirettamente coinvolgendo la collettività nazionale, l’esigenza di assicurare – nel corso della fase operativa, successivamente, cioè, al verificarsi dell’evento – effettiva unità di indirizzo e di azione non può non prevalere – legittimamente – su ogni altra considerazione, pur se rispettabile»[15]. La straordinarietà dell’evento calamitoso, dunque, giustifica un accentramento di poteri in capo al Governo ed il conseguente asservimento degli organi regionali e locali al potere direttivo degli organi centrali, poiché l’esigenza di garantire unità di indirizzo all’azione seguente l’evento emergenziale prevale anche sul rispetto delle competenze regionali.Inoltre, in linea con quanto successivamente stabilito dal legislatore[16], la Corte ha avuto modo di precisare, seppur in un contesto affatto diverso dalla protezione civile, che l’emergenza quale clausola giustificativa della deroga al normale funzionamento dell’ordinamento giuridico, è accettabile in quanto caratterizzata dalla temporaneità[17].La questione della legittimità costituzionale della legge 225/92 è stata affrontata e decisa, per la prima volta, dalla Corte costituzionale con la sentenza 9.11.1992, n. 418[18], a seguito di un ricorso della Regione Lombardia che, in sintesi, contestava la illegittimità della legge perché invasiva della sfera di competenze della Regione.In quella decisione si affrontava in modo organico la questione della legittimità della legge istitutiva del servizio nazionale della protezione civile, sottolineando che essa risponde a due esigenze fondamentali: garantire, da un lato, il coordinamento degli interventi di soccorso connessi ad eventi calamitosi, al fine «di evitare il disordine, l’accavallamento e la dispersione degli interventi che spesso hanno ridotto l’efficacia dell’opera di soccorso», e, dall’altro, estendere i compiti della protezione civile sino a ricomprendere la «previsione e la prevenzione degli eventi calamitosi».D’altra parte, prosegue la Corte, l’impianto complessivo della legge attribuisce alle Regioni un ruolo attivo nel quadro sia della prevenzione che dell’intervento, seppur riservando al Governo centrale compiti di coordinamento.Con specifico riguardo alle ipotesi di cui all’art. 2, lettera c), che autorizzano la nomina da parte del Governo di commissari delegati che accentrano i poteri necessari a fronteggiare l’intervento – e quindi anche quelli che in via ordinaria spetterebbero alle Regioni – la particolare gravità degli eventi, tale da mettere a rischio «l’integrità di beni fondamentali dell’uomo» rende legittima l’adozione di misure eccezionali, quali la nomina di commissari, non risultando, peraltro, irrazionale che l’autorità cui affidare il coordinamento degli interventi sia individuata in organismi statali, «tenuto conto del coinvolgimento nella emergenza di amministrazioni di ogni livello, incluso […] quello centrale».Affermata la legittimità della deroga all’ordinario regime delle competenze, con il limite della definizione dei poteri eccezionali degli organi amministrativi sotto il profilo del contenuto, dei tempi e delle modalità di esercizio dell’incarico, la Corte costituzionale, in una successiva occasione, si è soffermata sul potere di ordinanza in deroga così come strutturato dalla legge 225/92[19].Si tratta di un potere che, proprio in ragione della sua intrinseca eccezionalità, non può «incidere su settori dell’ordinamento menzionati con approssimatività, senza che sia specificato il nesso di strumentalità tra lo stato di emergenza e la norma di cui si consente la temporanea sospensione. L’”emergenza” non legittima il sacrificio illimitato dell’autonomia regionale, e il richiamo a una finalità di interesse generale – “pur di precipuo e stringente rilievo” – non dà fondamento, di per sé, a misure che vulnerino tale sfera di interessi, garantita a livello costituzionale (sent. n. 307 del 1983, considerato in diritto n. 3). L’esercizio del potere di ordinanza deve quindi risultare circoscritto per non compromettere il nucleo essenziale delle attribuzioni regionali».La Corte riconosce, poi, che la legge 225 è compatibile con il principio di proporzionalità, ovvero è caratterizzata dalla necessaria proporzione tra evento e misure, che si è visto essere l’elemento principale del controllo sull’esercizio dei poteri d’urgenza, e conclude chiarendo che i poteri del commissario delegato, ed il potere d’ordinanza in particolare, vanno sempre parametrati agli indicati principi di proporzionalità, temporaneità e residualità.Inoltre, il combinato disposto degli artt. 107, comma 1, lett. b) e c), d.lgs. 112/98 e 5, l. 225/92, stabilisce che la possibilità di attribuire poteri straordinari e derogatori della legislazione vigente non può riconoscersi alle leggi regionali, e questa previsione deve considerarsi principio fondamentale della materia della protezione civile (sent. n. 327 del 2003[20]) anche a seguito della modifica del Titolo V della Parte II della Costituzione di cui alla legge costituzionale n. 3 del 2001 (sent. n. 82 del 2006[21]).Provando a sintetizzare quanto emerge dalla giurisprudenza costituzionale in tema di protezione civile, può dirsi, richiamando il passo citato in precedenza, che la legge 225 tiene effettivamente conto dei principi enunciati dalla Corte costituzionale e dai giudici amministrativi in particolare. Essa, infatti, è coerente con il principio di proporzionalità, prevede la temporaneità del regime emergenziale e autorizza la rottura del quadro delle competenze soltanto quando sia strettamente necessario in relazione all’evento da fronteggiare (residualità). In ordine, poi, al rapporto tra l’intervento d’emergenza e le competenze regionali, queste possono essere sacrificate purché nel rispetto del principio di leale collaborazione, declinato nel senso di assicurare alle Regioni il maggior coinvolgimento possibile compatibilmente con la situazione da affrontare[22]. Infine la possibilità di autorizzare interventi in deroga è attribuita esclusivamente allo Stato.

5. Inserendosi in questo quadro, la decisione in commento, pur coerente con l’evoluzione dei poteri d’urgenza, suggerisce qualche ulteriore riflessione sul rapporto tra ordinanze d’urgenza e competenze regionali.Intanto non pare potersi dubitare del fatto che le Regioni non possano vanificare gli effetti dei provvedimenti statali nel perdurare dello stato di emergenza[23].Sebbene manchi nella motivazione di questa decisione il riferimento al controllo in concreto del rispetto, da parte delle ordinanze del commissario delegato, dei limiti ad esse posti a garanzia delle attribuzioni regionali, non si può dimenticare che oggetto del giudizio era la legge regionale che ne sospendeva gli effetti e non le ordinanze stesse. Ed è condivisibile che la Corte, come giustamente sottolineato dalla decisione, invochi un controllo da parte dei giudici comuni o, al più, della stessa Corte in sede di conflitto tra enti.Il controllo sul rispetto dei principi di proporzionalità, residualità, temporaneità ecc. sarebbe potuto avvenire, dunque, soltanto se la Regione avesse impugnato le ordinanze, anziché sospenderle con legge.Tanto precisato sulla condivisibilità delle soluzioni proposte dalla decisione in commento, si vuole soffermare l’attenzione sulla temporaneità della deroga connessa all’esercizio del potere d’urgenza.Nelle argomentazioni della difesa regionale si legge che la finalità delle disposizioni legislative contestate era quella della razionalizzazione degli interventi in connessione all’approvazione di uno strumento di programmazione della gestione del ciclo dei rifiuti.La risposta della Corte, secondo cui la Regione avrebbe dovuto al più approvare il piano rifiuti, ma non sospendere l’efficacia delle ordinanze commissariali, se è condivisibile sul piano giuridico, sembra però non del tutto soddisfacente, poiché non chiarisce in che modo la Regione possa incidere su di una situazione emergenziale che dura da molti anni e quali poteri residuino in capo alle Regioni nel corso dell’emergenza.Naturalmente si tratta di un problema che presenta notevoli implicazioni di natura politica. Si pensi, da un lato, al fatto che nel caso della Regione Calabria di cui si tratta, il commissario delegato era il Presidente della Giunta regionale, così come peraltro è avvenuto anche in Campania ove l’emergenza rifiuti pure dura da molti anni, e, dall’altro, alla circostanza che la decisione di dichiarare lo stato di emergenza è probabilmente frutto di un incontro di volontà politiche del Governo statale e di quello regionale.Resta, però, in termini generali, da risolvere il problema degli strumenti di cui dispone la Regione per intervenire sulla situazione di crisi e di come possa conciliarsi il carattere necessariamente temporaneo dell’esercizio di poteri d’urgenza con uno stato d’emergenza che si protrae da circa un decennio.In ordine alla prima questione può forse dirsi che l’eventuale intervento della Regione, attraverso strumenti di pianificazione o, comunque, a mezzo di riforme strutturali del settore colpito dall’emergenza, naturalmente nei limiti della propria competenza, può costituire un presupposto per poter addivenire alla decisione del Consiglio dei Ministri di dichiarare cessato lo stato d’emergenza. Se la Regione è riuscita a trovare soluzioni ai problemi che hanno generato la crisi, con ogni probabilità questo sarà considerato quale presupposto per il ritorno al normale regime delle competenze.La stessa Corte chiarisce che la Regione per risolvere la crisi avrebbe dovuto approvare il piano dei rifiuti piuttosto che sospendere le ordinanze commissariali. Tuttavia, la questione della quota di poteri che residuano in capo alla Regione nel corso dell’emergenza sembra intrecciarsi con quella della temporaneità del regime emergenziale.La temporaneità è requisito non soltanto della singola ordinanza adottata dal commissario ma anche della stessa dichiarazione dello stato d’emergenza. La legge 225/92 specifica, infatti, che la delibera del Consiglio dei Ministri deve determinare la durata dello stato d’emergenza. Si tratta di un provvedimento che, al di là dei singoli interventi concretamente posti in essere, assume esso stesso un carattere intrinsecamente derogatorio del quadro delle competenze, poiché accentra la gestione dei poteri in capo al Governo statale, di fatto sottraendo alla Regione una quota della propria sfera di attribuzioni.In quest’ottica, la garanzia offerta alle Regioni a tutela delle proprie competenze non sembra del tutto soddisfacente. È vero, infatti, che con riferimento alle singole ordinanze commissariali è possibile ricorrere al giudice amministrativo o alla Corte costituzionale per eccepire l’eventuale mancato rispetto di quei parametri che abbiamo visto essere i limiti entro cui il potere d’ordinanza in deroga risulta ammissibile, ma di fronte al perdurare, per anni, dello stato di emergenza la posizione della Regione appare più debole.Il rapporto tra la necessaria temporaneità dell’emergenza e le competenze regionali poteva forse suggerire alla Corte l’opportunità di percorrere altre strade.Essendo ormai venuto meno il requisito della temporaneità dei poteri d’urgenza attivati con la dichiarazione dello stato di emergenza, prorogato di volta in volta per quasi dieci anni, vi era forse la possibilità di dichiarare la incostituzionalità della legge regionale nella parte in cui non prevedeva un termine preciso di sospensione degli effetti delle due ordinanze commissariali.Considerato che, nel perdurare dello stato d’emergenza, la Regione non può far altro che provvedere ad adottare il piano dei rifiuti, sarebbe stata forse una soluzione equilibrata quella di verificare se il procedimento di approvazione del piano dei rifiuti fosse stato veramente attivato ed a che punto fosse il suo iter, utilizzando i poteri istruttori che alla Corte sono riconosciuti[24]. Poteva darsi che la Regione fosse ad uno stato avanzato dell’istruttoria procedimentale ed avesse effettivamente bisogno di un periodo di tempo per raggiungere l’accordo definitivo sul piano; piano col quale certamente potevano interferire gli interventi deliberati dal Commissario del Governo.In questo caso si poteva forse imporre alla legge regionale di indicare un termine ragionevole della sospensione disposta, entro il quale vi fosse l’impegno di approvare il piano dei rifiuti. Si tratta, peraltro, di una soluzione già in passato sperimentata dalla Corte[25] e che, nella specie, poteva offrire la possibilità di una maggior tutela della posizione della Regione.Non è dubbio, infatti, che la Regione non debba e non possa interferire sull’esercizio del potere d’urgenza connesso all’emergenza da parte dello Stato, ma probabilmente la circostanza del venir meno della temporaneità dello stato di emergenza in riferimento ad una situazione di fatto che sembra tendere alla cronicizzazione, dovrebbe anch’essa assumere rilievo. La temporaneità è in generale requisito fondamentale di legittimità dell’esercizio del potere d’urgenza ed, in particolare, anche della stessa dichiarazione dello stato di emergenza. Il fatto che nella fattispecie non sia riscontrabile potrebbe forse suggerire alla Corte una maggiore elasticità nell’interpretazione del ruolo della Regione nella gestione dell’emergenza, attraverso il riconoscimento della possibilità di sospendere l’efficacia per un tempo breve e limitato e con l’impegno ad adottare in quel termine il piano rifiuti. La redazione di quest’ultimo, peraltro, se già avviata non potrebbe non tener conto della realizzazione dei due nuovi interventi, la cui realizzazione potrebbe addirittura imporre alla Regione una nova programmazione del ciclo dei rifiuti, con ulteriore aggravio della durata della crisi ed il rischio di ulteriori problemi strutturali connessi alla disomogeneità della pianificazione.

6. In termini più generali, la decisione in commento suggerisce una riflessione sul rapporto tra i poteri d’urgenza attivabili ai sensi dell’art. 2, lett. c), l. 225/92 ed il principio di sussidiarietà[26].Situazioni, come quella dell’emergenza rifiuti in Calabria, che durano da dieci anni, più che di uno stato di emergenza sembrano assumere i caratteri di una diversa distribuzione delle competenze[27]: si risolvono, cioè, in una deroga, non agli ordinari poteri di intervento, ma alla ordinaria distribuzione delle competenze[28].Naturalmente ipotesi come quella che ci occupa trovano spiegazione anche nella dimostrata inadeguatezza dell’ordinario regime delle competenze a risolvere il problema ed alla Regione residua pur sempre la possibilità di impugnare i provvedimenti di proroga dello stato d’emergenza; si tratta però di situazioni che sembrano tendere ad una cronicizzazione che dovrebbe forse suggerire, in applicazione dei principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza di cui all’art. 118 della Costituzione, l’individuazione di una diversa distribuzione delle funzioni amministrative in quel settore, evidentemente non efficacemente gestito in “periferia”. Richiamare in sussidiarietà le funzioni connesse al settore colpito da un’emergenza così grave e duratura sembrerebbe una soluzione più equilibrata del ricorso ad una sorta di “emergenza ordinaria” che appare, invero, una contraddizione in termini[29].Si dovrebbe, in un certo senso, utilizzare il principio di sussidiarietà nella sua impostazione ascendente in funzione di garanzia dei diritti che il livello regionale non riesce a soddisfare in modo adeguato[30], poiché non può ritenersi incontrovertibile che la vicinanza ai cittadini del centro decisionale garantisca sempre una maggiore tutela dei diritti, a prescindere dalle circostanze.In proposito si è notato in dottrina[31] come l’individuazione di un legame quasi naturale tra il decentramento della decisione politica e la tutela dei diritti non possa considerarsi un dato scontato.L’idea che la vicinanza dei centri di potere ai cittadini sia un elemento funzionale allo sviluppo della libertà sembra porsi in contrasto con «due aspirazioni ultramillenarie del pensiero politico e giuridico occidentale […]: che le decisioni pubbliche perseguano una razionalità trascendente le esigenze di soddisfacimento degli interessi particolaristici; che quella razionalità si possa conquistare imponendo, in luogo dell’arbitrio del “governo degli uomini” l’oggettività del “governo delle leggi”»[32].Se, dunque, si muove dall’idea che la necessità dello Stato, inteso come potere pubblico, sorge dall’esigenza di allontanare la decisione politica dal particolare per individuare e perseguire l’interesse generale, può leggersi la sussidiarietà anche quale strumento di garanzia dei diritti laddove la sede decentrata di decisione politica si mostri inadeguata a staccarsi dal particolare per elaborare scelte di interesse generale[33].Naturalmente non si può in queste brevi note affrontare in modo compiuto la questione teorica del rapporto tra il moderno concetto di Stato ed il principio di sussidiarietà, ma osservare la fattispecie che ci occupa da quell’angolo visuale può forse offrire una chiave di lettura interessante del principio di sussidiarietà, che nel rapporto tra Stato e Regioni può assumere i contorni di uno strumento di salvaguardia dei diritti, quale clausola che consenta di richiamare al centro una funzione, laddove la Regione si dimostri inadeguata a staccarsi dai particolarismi locali per elaborare un indirizzo programmatico di interesse generale. E nel caso della sentenza in commento la sussidiarietà potrebbe operare proprio in questa funzione. Anziché prolungare a tempo pressoché indeterminato poteri derogatori che per loro natura dovrebbero essere limitati nel tempo in connessione ad una situazione emergenziale, si potrebbe richiamare la funzione di programmazione del ciclo dei rifiuti in ragione del fatto che la Regione non riesce ad individuare e perseguire una linea programmatica di interesse generale, forse proprio in ragione della difficoltà, specificamente in alcune regioni italiane, di riuscire ad andare oltre gli interessi particolari locali.In quest’ottica una programmazione elaborata al centro, distante dagli interessi territoriali coinvolti, incontrerebbe probabilmente meno difficoltà di quante ne presenti l’esercizio della funzione a livello regionale, che da circa dieci anni non riesce ad elaborare una politica dei rifiuti adeguata a garantire i diritti dei governati.In sintesi, nell’ottica dell’assetto complessivo dei poteri d’urgenza nel rapporto tra lo Stato e le Regioni, il principio di sussidiarietà sembra potersi aggiungere agli altri limiti entro i quali i poteri d’urgenza possono esercitarsi, contribuendo a garantire la sussistenza del requisito della temporaneità.Letto nei termini proposti, quindi, il principio di sussidiarietà assumerebbe l’ulteriore valenza di elemento di garanzia dei poteri emergenziali, non tanto nel senso di limite all’esercizio del potere, quanto come clausola di salvaguardia del requisito della temporaneità, che laddove l’emergenza assumesse caratteri di continuità incompatibili con un intervento ontologicamente limitato nel tempo, imporrebbe un diverso assetto della distribuzione delle funzioni.

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[1] Sull’evoluzione della giurisprudenza costituzionale in tema di protezione civile vedi par. 4
[2] Si veda par. 4
[3] Sul rapporto tra giudizio amministrativo e conflitti di attribuzione intersoggettivi sia consentito rinviare a F. Marone, Principio del contraddittorio e raccordo tra giudizi per conflitto di attribuzioni intersoggettivi e giudizi amministrativi, in Scritti dei dottorandi in onore di Alessandro Pizzorusso, Torino, 2005, p. 440 ss. In ordine al conflitto di attribuzioni quale strumento idoneo a salvaguardare in concreto la sfera di attribuzioni delle Regioni eventualmente lesa da ordinanze commissariali ex legge 225/92 si veda G. P. Dolso, Emergenza e Regioni, in Le Regioni, 1996, 1102
[4] In generale, sui poteri d’urgenza si veda M. S. Giannini, Potere di ordinanza e atti necessitati, in Scritti, Milano, 2002; U. Gargiulo, I provvedimenti d’urgenza nel diritto amministrativo, Napoli, 1954; F. Bartolomei, Potere di ordinanza e ordinanze di necessità, Milano, 1979; M. Scudiero, In tema di ordinanze prefettizie ex art. 2 t.u.l.p.s. e libertà costituzionali, in Foro pen., 1962, 105; V. Angiolini, Necessità ed emergenza nel diritto pubblico, Padova, 1986; R. Cavallo Perin, Potere di ordinanza e principio di legalità: le ordinanze amministrative di necessità e urgenza, Milano, 1990
[5] Cfr. M. Gnes, I limiti del potere d’urgenza, in Riv. trim. dir. pubbl., 2005, 654 ss. In ordine alla utilizzazione di poteri d’urgenza in funzione preventiva, l’Autore sottolinea, in termini più generali, che «il fattore che ha inciso in maniera più profonda ed ampia sulla stessa concezione dell’esercizio dei poteri d’urgenza è l’introduzione, nell’ordinamento italiano, del principio di precauzione. Il principio di precauzione, per cui l’incertezza scientifica sulle conseguenze di una determinata attività o interevento, “in caso di rischio di danno grave o irreversibile non deve servire da pretesto per rinviare l’adozione di misure adeguate ed efficienti anche in rapporto ai costi, dirette a prevenire il degrado ambientale” (si tratta del 15° principio della Dichiarazione di Rio), costituisce una delle linee guida della politica ambientale comunitaria, per effetto della quale è venuto a costituire uno dei capisaldi della tutela dell’ambiente italiana».
[6] La Corte costituzionale, rispondendo ad una sollecitazione della dottrina (M.S. Giannini, Potere di ordinanza e atti necessitati, in Giur. compl. cass. civ., 1984, 395), ha individuato quale limite al potere d’urgenza quello della Costituzione e dei principi dell’ordinamento. Sul punto si veda ancora M. Gnes, op. ult. cit., 658
[7] Con riferimento al criterio della residualità della misura d’urgenza, M. Gnes, op. ult. cit., 673, sottolinea come da questo principio possa ricavarsi la distinzione tra gli atti d’ordinanza e quelli d’urgenza: «i primi, infatti, data la loro capacità derogatoria, possono essere usati solo come ultima risorsa, quando cioè non sono disponibili altri rimedi. In questo consiste, appunto, la loro funzione di “valvola di sicurezza” dell’ordinamento: si tratti di strumenti, che, pur se il loro utilizzo viene sempre più delimitato, comportano ampi poteri derogatori, che l’ordinamento può tollerare solo quando non vi siano, o non siano sufficienti, gli strumenti esistenti, sia ordinari, sia d’urgenza tipizzati. Ciò spiega perché, da un lato, ne venga prevista un’applicazione più vasta e generalizzata (come è avvenuto con i poteri d’ordinanza del sindaco, ove è stata eliminata l’individuazione dell’ambito per materie), mentre, dall’altro, il loro utilizzo viene sempre più delimitato e circoscritto, anche con l’applicazione del principio di residualità». In generale sul concetto di urgenza in diritto pubblico si veda L. Gianniti, P. Stella Richter, Urgenza (diritto pubblico), in Enc. dir., Milano, 1992, ad vocem.
[8] M. Gnes, op. ult. cit., 677.
[9] A. Sandulli, Il procedimento, in S. Cassese (a cura di), Trattato di diritto amministrativo, Milano, 2003, 1035, che ha definito il principio di proporzionalità un concetto «unitario ma scomponibile».
[10] Sul punto si rinvia per un esame compiuto della problematica al bel saggio di Matteo Gnes, citato alla nota 4.
[11] G. U. Rescigno, Sviluppi e problemi nuovi in materia di ordinanze di necessità e urgenza e altre questioni in materia di protezione civile alla luce della sentenza n. 127 del 1995 della Corte costituzionale, in Giur. Cost., 1995, 2186, il quale, tra i lavori organici relativi alla legge sulla protezione civile, cita E. Petrocelli (a cura di), Il nuovo sistema della protezione civile, Roma, 1992, dal quale in particolare R. Di Passio, L’organizzazione centrale, i poteri di coordinamento e di ordinanza, 33 ss.; L. Giampaolino, Il servizio nazionale di protezione civile: commento alla l. 24 febbraio 1992 n. 225, Milano, 1993; F.S. Severi (a cura di), La protezione civile, Roma, 1995, tra cui, in particolare, M. Malo, La nuova legge sul servizio nazionale di protezione civile (l. 24 febbraio 1992 n. 225).
[12] In proposito osserva C. Meoli, La protezione civile, in S. Cassese (a cura di), Trattato di diritto amministrativo, Milano, 2003, 2151, che «in linea generale è evidente che quanto più incisive e coordinate fra loro sono le prime due forme di azione (previsione e prevenzione), tanto meno sarà necessario attivare le altre due, e cioè intervenire in soccorso delle popolazioni colpite e, se del caso, operare per superare l’emergenza».
[13] Un giudizio positivo è stato espresso da F.S. Severi, Gli strumenti giuridici ordinari e straordinari per gli interventi di protezione civile, in Riv. giur. urb., 1996, 103, il quale così descrive l’impianto della legge: «vi è quindi una previsione dei livelli di rischio considerati accettabili, ed un’attività di prevenzione; vi è poi l’inquadramento astratto delle attività d’intervento, che comprendono anche l’avvio della ripresa. Eventuali organi straordinari, da considerarsi per la legge ordinari nell’emergenza, se mai il loro intervento fosse necessario, esercitano il loro potere solo per aggiustare le previsioni che si dimostrassero inadeguate: tanto più l’attività preventiva sarà accurata, tanto meno occasioni di intervento straordinario si manifesteranno».
[14] Per una ricostruzione dell’evoluzione storica della disciplina dell’emergenza pubblica nell’ottica della distribuzione delle competenze fra lo Stato e le Regioni si veda F. Giuffrè, Calamità naturali ed emergenza nella transizione costituzionale italiana: spunti a proposito di retaggi statualistici e nuova ispirazione autonomistica, in Dir. soc., 2001, 111 ss.
[15] Corte costituzionale 28.12.1971, n. 208, in Giur. Cost., 1971, 2328, con nota di F. Merusi, Le catastrofi «ripartite». Il passo citato nel testo continua nel senso di ritenere che «in presenza di catastrofi che commuovono la pubblica opinione, anche internazionale, reclamando la massima concentrazione di energie umane e di mezzi materiali, ivi compresi quelli di cui soltanto lo Stato è in grado di disporre, non vi è più luogo a sottili dosaggi di poteri ed a complicazioni di procedure, che potrebbero ritardare, se non addirittura compromettere, la tempestività e l’efficacia del soccorso, cui tutti devono animosamente cooperare, nell’adempimento di quei “doveri inderogabili di solidarietà…sociale” che l’art. 2 Cost. ha solennemente posto a base dell’ordinamento vigente e che non concernono i soli individui, ma incombono del pari sui gruppi organizzati e gli enti di qualsiasi specie».
[16] L’art. 5, comma 1, della legge 24.2.1992, n. 225, stabilisce che il Consiglio dei Ministri delibera lo stato di emergenza determinandone, tra l’altro, anche la durata.
[17] Cfr. Corte costituzionale 1.2.1982, n. 15, laddove si afferma che «l’emergenza, nella sua accezione più propria, è una condizione certamente anomala e grave, ma anche essenzialmente temporanea. Ne consegue che essa legittima, sì, misure insolite, ma che queste perdono legittimità, se ingiustificatamente protratte nel tempo». La sentenza è pubblicata in Giur. cost., 1982, 85, con note di L. Carlassare, Una possibile lettura in positivo della sent. n. 15?; di A. Pace, Ragionevolezza abnorme o stato di emergenza?; e di G. Battaglini, Convenzione europea, misure d’emergenza e controllo del giudice.
[18] In Giur. cost., 1992, 3944
[19] Cfr. Corte costituzionale, 14.4.1995, n. 127, in Giur. cost., 1995, 994
[20] In Giur. cost., 2003, 3114, con nota di E. Di Benedetto, Decretazione d’urgenza in materie di competenza regionale. Spunti di riflessione, 3979
[21] In Giur. cost., 2006, 888
[22] Cfr. Sent. 127/95. Sul rapporto tra situazioni di urgenza e principio di leale collaborazione si veda G. P. Dolso, Sul principio cooperativo tra Stato e Regioni in situazioni di «emergenza», in Le Regioni, 1996, 552 ss.
[23] Gia in precedenza, con la sentenza 28 giugno 2004, n. 198, la Corte aveva chiarito, con riferimento alla sospensione degli effetti di una legge statale, che le leggi regionali non possono vanificare gli effetti di un atto statale sospendendone l’efficacia, ma devono impugnarli dinanzi alla Corte, laddove siano ravvisabili vizi di legittimità.
[24] Sui poteri istruttori della Corte si veda T. Groppi, I poteri istruttori della Corte costituzionale nel giudizio sulle leggi, Milano, 1997
[25] Si veda in particolare la sentenza 28 giugno 2004, n. 196, in Giur. cost., 2004, 1930, con note di R. Chieppa, Prospettive per il condono edilizio; C. Pinelli, Le scelte della Corte sul condono edilizio e alcune loro problematiche conseguenze; P. Stella Richter, Una grande occasione mancata. Si trattava, in quel caso, di questione diversa, ma che sembra però assimilabile a quella che ci occupa. Se è possibile imporre alla legge statale di prevedere un ragionevole termine entro cui le Regioni debbano esercitare la propria potestà legislativa, può forse anche ammettersi che la legge regionale imponga agli organi dell’Amministrazione regionale un termine entro cui esercitare un dato potere, sospendendo nelle more l’efficacia di provvedimenti statali che con quel potere potrebbero interferire.
[26] Sulla dinamica della sussidiarietà e sulla qualificazione ascensionale del principio si veda la sentenza della Corte costituzionale 1 ottobre 2003, n. 303, con note di A. D’Atena, L’allocazione delle funzioni amministrative in una sentenza ortopedica della Corte costituzionale; A. Anzon, Flessibilità dell’ordine delle competenze legislative e collaborazione tra Stato e Regioni; A. Moscarini, Sussidiarietà e Supremacy Clause sono davvero perfettamente equivalenti?; A. Gentilini, Dalla sussidiarietà amministrativa alla sussidiarietà legislativa, a cavallo del principio di legalità.
[27] In proposito F. Giuffrè, op. cit., 122, ricorda che «secondo Santi Romano, la circostanza che la necessità può “fare uscire temporaneamente dalla legalità” non escludeva che nella legalità si sarebbe dovuti rientrare “quando l’impero della prima fosse cessato”; ciò allo scopo di poter distinguere la vera necessità “dall’arbitrio e dalla confusione anticostituzionale dei poteri”». Il riferimento è a S. Romano, Sui decreti-legge e lo stato di assedio in occasione del terremoto di Messina e Reggio-Calabria, in Scritti minori, Milano, 1950
[28] Su problemi analoghi, riferiti al rapporto tra l’emergenza connessa al terrorismo ed il regime ordinario delle competenze, si veda G. De Vergottini, Guerra e Costituzione: nuovi conflitti e sfide alla democrazia, Bologna, 2004
[29] In proposito M. Gnes, op. cit., 650 ss., affrontando il problema in termini più ampi, sottolinea come le recenti discipline dei poteri d’urgenza nell’ordinamento italiano «dimostrano come le autorità amministrative non possano fare a meno dei poteri d’urgenza: questi, anzi, rappresentano un indice della tendenza generale dell’ordinamento italiano a ricorrere all’utilizzo di commissari e/o di poteri d’urgenza per rispondere non solo ad eventi straordinari, ma, sempre più spesso, per gestire, con strumenti eccezionali, situazioni ordinarie, al fine di snellire procedure amministrative ritenute ormai troppo complesse, sia di superare questioni su cui è difficile raggiungere un accordo tra le diverse amministrazioni interessate». Proseguendo il discorso con specifico riferimento ai poteri previsti nel quadro del sistema della protezione civile, l’Autore afferma che il settore della protezione civile «viene a rappresentare sempre più spesso l’occasione per utilizzare poteri straordinari e derogare sia alle discipline ordinarie, sia a quelle d’urgenza specificamente previste, creando così nuovi problemi e richiedendo non tanto la fissazione di nuovi limiti, quanto l’individuazione di nuove modalità di verifica del rispetto degli stessi».
[30] La produzione scientifica in tema di sussidiarietà è molto ampia. Si vedano, in particolare, G.U. Rescigno, Stato sociale e principio di sussidiarietà, in Quad. reg., 2002, 381; G. Falcon, Autonomia amministrativa e principio di sussidiarietà, in Dir. Soc., 1998, 279; F.P. Casavola, Dal federalismo alla sussidiarietà: le ragioni di un principio, in Foro it., 1998, V, 176; A. D’Atena, Costituzione e principio di sussidiarietà, in Quad. cost., 2001, 13; O. Chessa, Sussidiarietà ed esigenze unitarie: modelli giurisprudenziali e modelli teorici a confronto, in Le Regioni, 2004, 941; R. Dickmann, Osservazioni in tema di sussidiarietà e poteri sostitutivi dopo la legge cost. n. 3 del 2001 e la legislazione di attuazione, in Giur. Cost., 2003, 485; U. Fragola, Il principio di sussidiarietà nel diritto amministrativo italiano, in Riv. Amm. Rep. It., 1999, 1121; I. Massa Pinto, Il principio di sussidiarietà. Profili storici e costituzionali, Napoli, 2003; R. Bifulco, Sostituzione e sussidiarietà nel nuovo Titolo V: note alla sentenza n. 43 del 2004, in Giur. It., 2005, 5; R. Bin, Sussidiarietà o diritti dei cittadini?, in Istituzioni del federalismo, 1998, 185; L. Violini (a cura di), Sussidiarietà e decentramento, Milano, 2003.
[31] M. Luciani, A mo’ di conclusione: le prospettive del federalismo in Italia, in A. Pace (a cura di), Quale dei tanti federalismi?, Padova, 1997, 215
[32] M. Luciani, op. ult. cit., 246
[33] M. Luciani, op. ult. cit., 249, secondo cui: «l’idea dello spostamento, dell’arretramento, dell’allontanamento della decisione si colloca tra le matrici profonde del costituzionalismo di stampo liberale (ma oggi democratico-pluralistico), come dimostra anche la sostanziale estraneità a questo movimento di pensiero di tutti quelli che – a partire da Carl Schmitt – si sono adoperati per collocare proprio la decisione al centro del loro modello costituzionale. Se così stanno le cose, e se è vero – come è vero – che il costituzionalismo è la scienza della libertà e della limitazione del potere, il rapporto del principio di sussidiarietà con la libertà non può essere lineare. Seguendo uno schema weberiano, possiamo dire che l’avvicinamento della decisione agli interessi coinvolti incrementa le chances della sua razionalità rispetto allo scopo, ma rende ancora più remota l’eventualità della sua razionalità rispetto al valore, che costituisce invece l’esigenza forse più sentita delle democrazie pluralistiche contemporanee. E poiché il continuo rimando al valore è operato, da queste, proprio in funzione del rafforzamento dei diritti individuali e collettivi (anche) di libertà, è evidente che l’armonia fra disegno costituzionale democratico-pluralista e principio di sussidiarietà diventa tutta da dimostrare».

(pubblicato il 19/7/2007)

Note

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L'articolo Temporaneità dei poteri d’urgenza e competenze regionali proviene da Giustamm.

1. La disciplina delle spese di giustizia è dettata dal d.P.R. 30.5.2002, n. 115, ed in particolare, per quanto riguarda la determinazione degli importi, dall’art. 13 di quel decreto.
L’impianto originario prevedeva, tanto per i giudizi civili, quanto per quelli amministrativi, la determinazione dell’ammontare del contributo unificato in proporzione al valore della controversia, ancorando così il “costo della giustizia” alla dimensione degli interessi coinvolti.
Successivamente, nel 2006, si è deciso di introdurre un sistema di contribuzione forfetizzato per la giustizia amministrativa. L’art. 21 del d.l. 4.7.2006, n. 223, ha infatti introdotto, nel corpo dell’art. 13 del d.P.R. 115/02, un comma 6-bis, a norma del quale l’ammontare del contributo unificato nel giudizio amministrativo viene distinto non più con riferimento al valore della controversia conosciuta dal giudice, ma del tipo di giudizio. Si stabilisce, cioè, una misura standard del contributo per tutti i giudizi amministrativi, ridotto alla metà per i ricorsi in materia di «diritto di cittadinanza, di residenza, di soggiorno e di ingresso nel territorio dello Stato e per i ricorsi di esecuzione della sentenza o di ottemperanza del giudicato».
Nella prima formulazione del comma 6-bis, non vi è dunque alcun riferimento alla materia degli appalti. Ma a distanza di pochi mesi, la legge finanziaria 2007 (l. 27.12.2006, n. 296) modifica quella disposizione, aggiungendo un ulteriore periodo: «per i ricorsi previsti dall’articolo 23-bis, comma 1, della legge 6.12.1971, n. 1034, nonché da altre disposizioni che richiamano il citato articolo 23-bis, il contributo dovuto è di euro 1000; per i predetti ricorsi in materia di affidamento di lavori, servizi e forniture, nonché di provvedimenti delle Autorità, il contributo dovuto è di euro 2000».
Dunque, da subito, il sistema forfetizzato delle spese di giustizia per i giudizi amministrativi prevede un significativo aggravio economico per le controversie in materia di appalto, nonostante non vi siano peculiarità processuali, salvo il dimezzamento dei termini, che è però comune a tuti i giudizi ex art 23-bis.
Qualche anno dopo, con d.lgs. 20.3.2010, n. 53 si è deciso che il contributo unificato è dovuto anche per i motivi aggiunti e i ricorsi incidentali, contenenti domande nuove, aggravando così ulteriormente i costi del processo in materia di appalto. Non è infrequente, infatti, che in un giudizio in materia di appalto vi siano uno o più motivi aggiunti e ricorsi incidentali, con l’effetto che un singolo giudizio può giungere a costare, per le imprese, anche decine di migliaia di euro, oltre naturalmente agli onorari degli avvocati.
Da ultimo, nell’estate del 2011, caratterizzata dalla ricerca di risorse finanziarie per far fronte all’emergenza economica che coinvolgeva l’Europa ed in particolare l’Italia, si è deciso, con d.l. 6.7.2011, n. 98, di raddoppiare la misura del contributo unificato in materia di appalti, portandolo a € 4000, senza distinzione alcuna riguardante il valore dei contratti pubblici che le singole procedure d’appalto vanno ad assegnare.
In questo quadro i dubbi di costituzionalità della disciplina delle spese di giustizia per i giudizi amministrativi in materia di appalto sono rilevanti sotto diversi profili, ma soprattutto, come vedremo, in termini di ragionevolezza.

2. La questione di costituzionalità dell’art. 13, comma 6-bis, d.P.R. 115/02, è stata sollevata dalla Commissione tributaria provinciale di Milano, quando ancora la misura del contributo era di € 2000, e decisa dalla Corte costituzionale, con ordinanza n. 164 del 6.5.2010, nel senso della manifesta inammissibilità.
I giudici milanesi avevano sollevato la questione di legittimità con riferimento all’art. 81 della Costituzione, perché l’inasprimento di un tributo equivarrebbe alla introduzione di un nuovo tributo, che il comma 3 dell’art. 81 vieta alle leggi di bilancio.
Vi sarebbe poi violazione degli articoli 3 e 97 della Costituzione, poiché la disposizione censurata, opererebbe una distinzione irragionevole tra i ricorsi in materia di appalto e tutti gli altri ricorsi, non essendovi, di contro, differenze se non quella della maggior celerità del processo, comune peraltro a tutti i procedimenti ex art. 23-bis, l. 1034/71, per i quali il contributo unificato era la metà (oggi è un quarto).
La Corte costituzionale, senza entrare nel merito della questione, l’ha ritenuta inammissibile perché ha riscontrato un insanabile contrasto tra il petitum dell’ordinanza di rimessione e le argomentazioni addotte. Più precisamente, la Corte ha ritenuto di censurare il fatto che l’ordinanza di rimessione della Commissione tributaria provinciale di Milano, pur non contestando, nel corpo dell’ordinanza di rimessione, il sistema forfettario di spese di giustizia previsto per il giudizio amministrativo, chiedeva la declaratoria di illegittimità sic et simpliciter della norma.
L’unico passaggio dell’ordinanza sul merito della questione è dedicato alla discrezionalità del legislatore, là dove si afferma che, essendovi una pluralità di soluzioni nella materia delle spese processuali, la scelta spetta al legislatore, la cui discrezionalità è insindacabile, a meno che non se ne dimostri la manifesta irragionevolezza.
Manifesta irragionevolezza che non sarebbe riscontrabile nella fattispecie.

3. La decisione della Corte costituzionale è senza dubbio condivisibile quando afferma che la disciplina delle spese di giustizia si presta a diverse possibili scelte legislative tutte legittime e, dunque, protette dalla insindacabilità della discrezionalità del legislatore.
Tuttavia, quella discrezionalità deve essere esercitata entro i limiti posti dai principi costituzionali, che, nella fattispecie, sono quelli dell’eguaglianza dei cittadini dinanzi alla legge e della conseguente ragionevolezza delle distinzioni operate dal legislatore (art. 3), quello del diritto di difesa (art. 24), quello della progressività del sistema fiscale (art. 53), quello della tutela giurisdizionale avverso gli atti della P.A. lesivi di diritti e interessi legittimi (art. 113).
Inoltre, la disciplina delle spese di giustizia in materia di appalti deve tenere conto anche, ai sensi dell’articolo 117, comma 1, della Costituzione, dei vincoli derivanti dal diritto comunitario, ed in particolare dalla direttiva 2007/66/CE (c.d. direttiva ricorsi).
Con riferimento all’art. 53 della Costituzione, è dubbia la legittimità della previsione, da parte dell’art. 13, comma 6 bis del d.P.R. 115/2002, di una misura del contributo unificato che sia sganciata del tutto dal valore della controversia, giacchè l’art. 53 Cost. impone il rispetto del principio di progressività del regime contributivo, in ragione del quale la tassazione aumenta di incidenza con l’aumentare della ricchezza, in ossequio al più generale principio di solidarietà di cui all’articolo 2 della Costituzione.
Se è questo il principio che informa tutta la disciplina tributaria, è facile vedere come esso sia difficilmente compatibile con la previsione di un contributo forfettario, uguale per tutte le controversie del medesimo tipo, indipendentemente dal valore delle stesse e, quindi, dalla dimensione economica degli interessi coinvolti.
Basti pensare, a titolo di esempio, che ha il medesimo costo un ricorso avverso la demolizione di un piccolo manufatto di modico valore, rispetto al ricorso avverso un piano di urbanizzazione del valore di decine di milioni di euro. Il costo del contributo è sempre di € 600.
Specularmente, ha il medesimo costo il ricorso avverso l’aggiudicazione di un piccolo appalto o dei lavori di realizzazione di una grande opera pubblica, anche di valore miliardario. Il costo del contributo è sempre di € 4000, cifra così alta da poter superare, per gli appalti più piccoli, addirittura la misura dell’utile d’impresa.

4. Sotto questo profilo, deve notarsi che la disposizione appare in contrasto anche con l’art. 3 Cost., declinato in termini di ragionevolezza, sotto diversi profili.
C’è un profilo di irragionevolezza, che potremmo definire esterna, della disposizione dell’art. 13, comma 6-bis, in rapporto alla disciplina della spese di giustizia nel processo civile.
Non si comprende, infatti, perché il contributo unificato per i giudizi amministrativi debba essere forfettario, mentre quello per i giudizi ordinari è correttamente ancorato al valore delle controversie.
L’art. 3, comma 2, Cost. consente, e in certi casi impone, di differenziare le discipline legislative per situazioni differenti, ma allo stesso modo vieta differenziazioni per situazioni analoghe. E nella specie se la regola generale è quella di commisurare il contributo delle spese di giustizia al valore delle controversie portate dinanzi al giudice, non si comprende quale sia la ragionevole giustificazione di una disciplina differenziata per i giudizi amministrativi.
Peraltro, l’imposizione di un onere economico di particolare gravosità, soltanto in relazione a taluni tipi di controversie (nella fattispecie, quelle concernenti appalti pubblici) può trovare giustificazione soltanto qualora «razionalmente collegata alla pretesa dedotta in giudizio, allo scopo di assicurare al processo uno svolgimento conforme alla sua funzione» (così Corte Cost., 522/02 – 333/01 – 114/04); «esso non deve essere, invece, in alcun modo ricondotto alla soddisfazione di interessi del tutto estranei alla finalità predetta, tali da precludere od ostacolare gravemente l’esperimento della tutela giurisdizionale».
Ed, appunto, l’imposizione in via generalizzata a tutti i soggetti che intendono adire il Giudice Amministrativo dell’obbligo di pagamento di un contributo “aumentato”, non appare funzionale né all’avvenuta considerazione del contenuto economico della controversia, né, tantomeno, alle esigenze del processo.
Non sussiste alcuna correlazione, in particolare, con il contenuto economico della controversia, giacché il contributo unificato è identico per tutte le cause concernenti l’affidamento di appalti, lavori e forniture: la normativa prevede il pagamento del contributo in misura forfetizzata, quale che sia il valore dell’affidamento, e tanto se ci trova in presenza, per esempio, di un appalto di forniture di modesto ammontare quanto, invece, all’impugnativa di atti di un’opera pubblica di interesse strategico.
È del tutto evidente, tuttavia, che l’imposizione di un onere economico particolarmente gravoso, specie in presenza di utili di impresa significativamente ridotti (quantificati dal Consiglio di Stato, nella misura media del 5-6%), appare tale da costituire un ostacolo sufficiente a scoraggiare l’accesso alla tutela giurisdizionale, in tutte le controversie di non rilevante valore.
Inoltre, la previsione di un contributo unificato “maggiorato” non appare giustificata da esigenze “funzionali” proprie e specifiche del particolare tipo di causa, come risulta evidente considerando che le norme che disciplinano lo svolgimento del processo sono identiche per tutti i tipi di giudizio amministrativo. Con l’ulteriore precisazione che l’unica significativa innovazione processuale prevista per i ricorsi in tema di affidamento di appalti, relativa al dimezzamento dei termini processuali, era ed è propria, altresì, di altre categorie di giudizi (come, per es., quelli in materia di espropri) per i quali è previsto un contributo di ammontare diverso (e molto inferiore).

5. La normativa che ha disposto l’incremento della misura del contributo unificato, in assenza di esigenze connesse al funzionamento del processo, come innanzi dedotto, è conseguentemente (perché finalizzata esclusivamente a far fronte ad esigenze di cassa), lesiva dell’art. 113 Cost., costituendo un ingiustificato ostacolo alla tutela degli interessi legittimi contro gli atti della P.A., e degli artt. 3 e 24 Cost., essendosi violato il diritto di difesa, a mezzo dell’inibizione della possibilità di ricorrere al Giudice nelle controversie in tema di affidamento di appalti di minore contenuto economico.
Senza contare, inoltre, che l’avvenuto incremento delle spese necessarie alla proposizione del ricorso, nel costituire una misura (indiretta) di deflazione del contenzioso, ha finito per creare, con riferimento alle controversie relative ad appalti di minore entità, una “zona franca” sostanzialmente sottratta al controllo della giurisdizione, stante l’eccessiva onerosità delle spese iniziali di giudizio.

6. I profili di illegittimità della disciplina in esame sembrano piuttosto rilevanti, proprio in riferimento alla misura del contributo, slegata del tutto dalla dimensione degli interessi economici coinvolti.
Comunque, quand’anche si voglia accedere all’idea secondo cui si può legittimamente forfetizzare il contributo unificato per tipologie di giudizi, non può non rilevarsi che la misura del contributo per i ricorsi in materia di appalto è così alta da risultare irragionevole, essendo peraltro raddoppiata rispetto a quando la Corte costituzionale ha esaminato la questione con l’ordinanza n. 164 del 2010.
C’è, in altri termini, una irragionevolezza che potremmo definire interna al sistema forfetario di calcolo delle spese di giustizia, che è data dalla circostanza, che la somma chiesta a titolo di contributo è identica anche per controversie di valore molto diverso, come un piccolo appalto di servizi o una grossa concessione di lavori pubblici.
Il principio di uguaglianza sostanziale, sancito dall’art. 3, comma 2, Cost. impone di disciplinare in modo uguale le situazioni uguali e, parimenti, in modo differente le situazioni differenti.
In questo quadro normativo costituzionale risulta irrazionale una disposizione che accomuna in un’unica disciplina situazioni affatto diverse, quali sono due appalti di valore molto differente. Se, infatti, la disciplina dell’evidenza pubblica e quella processuale sono, a grandi linee, analoghe, la situazione sostanziale che si porta dinanzi al Giudice può essere infinitamente diversa, se solo si pensa alla distanza che corre tra una piccola impresa di servizi, magari a conduzione familiare, e le più grandi imprese di costruzioni del Paese, in alcuni casi anche quotate in borsa.
In quest’ottica, l’art. 13, comma 6 bis, d.P.R. 115/2002 appare in contrasto con gli art. 3, 24 e 113 della Costituzione, perché crea una irragionevole disparità di trattamento tra le imprese più ricche e quelle meno ricche in rapporto all’accesso alla tutela giurisdizionale.
Basti in proposito richiamare la motivazione della sentenza 31.3.1961, n. 21 (con la quale la Corte costituzionale ha eliminato dall’ordinamento l’analogo principio del solve et repete): «È in contrasto con la norma contenuta nell’art. 3, perché è evidente la differenza di trattamento che ne consegue fra il contribuente, che sia in grado di pagare immediatamente l’intero tributo, ed il contribuente, che non abbia mezzi sufficienti per fare il pagamento, né possa procurarseli agevolmente ricorrendo al credito, fra l’altro perché, anche in caso di vittoria in giudizio, non otterrebbe il rimborso delle somme versate se non con ritardo. Al primo è, dunque, consentito, proprio in conseguenza delle sue condizioni economiche, di chiedere giustizia e di ottenerla, ove possa provare di aver ragione; al secondo questa facoltà è resa difficile e talvolta impossibile, non solo di fatto, ma anche in base al diritto, in forza di un presupposto processuale stabilito dalla legge e consistente nell’onere del versamento di una somma eventualmente assai ingente».
Pur trattandosi, come è ovvio, di questione differente, la motivazione di quella sentenza di accoglimento segnala profili di dubbia legittimità costituzionale della disposizione legislativa dell’art. 13, comma 6-bis, d.P.R. 115/2002, che fissa la misura del contributo unificato per i ricorsi in materia di appalto in € 4000.
Si tratta, infatti, di una cifra talmente elevata (che, come detto, può anche moltiplicarsi in corso di causa) da escludere la possibilità della tutela giurisdizionale per tutte le imprese finanziariamente meno solide. È vero, infatti, che in caso di accoglimento del ricorso si ha diritto alla restituzione del contributo versato, ma proprio questo sistema (solve et repete) è stato censurato dalla Corte con la sentenza del 1961.
E, comunque, l’esito di un ricorso, in una materia complessa come quella degli appalti, è sempre difficile da prevedere.

7. Infine la legittimità della norma di cui all’art. 13, comma 6 bis, del d.P.R. 115/2002 va valutata anche con riferimento all’art. 117, comma 1, della Costituzione, perché risulta di difficile coordinamento con la direttiva 2007/66/CE (c.d. direttiva ricorsi).
Quella direttiva, nel modificare le precedenti direttive 86/665/CEE e 92/13/CEE, ha stabilito che, in materia di appalti pubblici, gli Stati membri hanno l’obbligo di approntare meccanismi tali da garantire, senza discriminazioni tra le imprese, un accesso rapido ed efficace alla tutela giurisdizionale. Sotto questo profilo, risulta dubbia la legittimità di una disposizione di legge che pone quale presupposto per l’accesso alla tutela giurisdizionale il versamento di una somma molto ingente, che può potenzialmente moltiplicarsi più volte, laddove la sequenza procedimentale tipica della contrattazione con la P.A. imponga di impugnare, anche per i medesimi motivi, ulteriori provvedimenti successivi a quello impugnato con l’atto introduttivo del giudizio.
Può rilevarsi, dunque, anche una incompatibilità con il diritto comunitario, che, a norma dell’art. 117, comma 1, Cost., nel testo modificato dalla legge costituzionale n. 3 del 2001, che può essere fatta valere in termini di illegittimità costituzionale, giacché si tratta di contrasto con una norma del diritto comunitario non direttamente applicabile (Corte costituzionale, ord. 14.4.2008, n. 103), per la quale non opera, quindi, il meccanismo della non applicazione della norma interna, definito dalla Corte Costituzionale con la sentenza n. 170 del 1984.

(pubblicato il 4.7.2012)

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