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Note

L'articolo Inaugurazione anno giudiziario 2005 del Tar Lombardia – Sezione staccata di Brescia – Relazione del Presidente Francesco Mariuzzo proviene da Giustamm.

1 – Il più cordiale ringraziamento per aver accolto il mio invito rivolgo, anzitutto ai parlamentari eletti alla Camera dei Deputati ed al Senato della Repubblica, ai Presidenti del Consiglio regionale e provinciale, al presidente della Giunta regionale e della Provincia autonoma di Trento, al Sindaco di Trento, al Signor Commissario di Governo, al Presidente della Corte d’Appello di Trento, al Magnifico Rettore dell’Università statale, ai Procuratori della Repubblica presso il Tribunale ordinario e presso la Corte dei Conti di Trento, al Questore di Trento e a tutte le altre Autorità civili e militari dell’Esercito, dei Carabinieri e della Guardia di Finanza, all’Avvocato dello Stato, al rappresentante dei Consigli degli Ordini degli Avvocati, nonché, infine, a tutti gli Avvocati delle due Province, ivi compresi quelli delle Avvocature pubbliche del distretto.
Un saluto particolare ai Colleghi della Sezione autonoma di Bolzano di questo Tribunale regionale, nonché a tutti gli intervenuti.
L’autorevole presenza dei rappresentanti delle Istituzioni civili e militari, dei Colleghi della Magistratura ordinaria e di tanti valorosi Avvocati segnala ai miei Colleghi ed a me il vivo interesse per i problemi della giustizia amministrativa e, in particolare, per il lavoro svolto dal Tribunale regionale, quale presidio di legalità, autonomo ed imparziale, nel governo dei rapporti non sempre agevoli fra i cittadini e la pubblica Amministrazione.
Prendo oggi la parola con qualche emozione in questa preziosa sala, cui i recenti lavori di restauro hanno restituito l’originaria fisionomia, sia per l’austerità di questa cerimonia sia per la concomitanza della mia recente designazione a Presidente del Tribunale regionale.
Dopo attenta riflessione e dopo aver rinunciato per alcune volte al turno di promozione alle funzioni direttive superiori per proseguire nella mia attività presso il T.A.R Lombardia – Sezione staccata di Brescia e, da ultimo, nella sede di Milano mi sono determinato a richiedere il trasferimento in questa città, non troppo lontana dalla mia residenza, ben conoscendo ed apprezzando le doti della popolazione trentina, dalla sua propensione al lavoro alla sua serietà e riservatezza .
Qualcuno dei presenti ricorderà che ho già svolto una fugace esperienza presso questo Tribunale tra il 1988 ed il 1989, separandomene, poi, a malincuore per assumere la presidenza della III Sezione del T.A.R. Lombardia. E’ anche per questa ragione, oltre che per una risalente stima per il foro del Trentino Alto Adige, che mi auguro di poter esercitare le mie funzioni con l’auspicata soddisfazione da parte degli utenti, ivi comprese le pubbliche Amministrazioni, e, in primis, di tutti i difensori.
Sarò certo agevolato nel far questo dal clima cortese e collaborante che ho trovato in Tribunale, che si segnala in modo particolare per l’educazione e per il rispetto delle esigenze dei terzi, che sono doti non prescritte dalla legge e dunque tanto più gradite quando le si trova.

2 – Nel corso di questa assemblea ho ora il compito di dare conto dell’attività giurisdizionale svolta lo scorso anno dai miei Colleghi sotto la presidenza del Presidente Paolo Numerico, cui farò precedere qualche breve osservazione.
Da un punto di vista generale l’esperienza quotidiana maturata altrove avvalora l’ipotesi che, dopo le grandi riforme attuate con il D.Lgs. 31.3.1998, n. 80 e con la L. 21.7.2000, n. 205, l’antico e pur nobile schema del controllo in sede di legittimità con gli esclusivi strumenti dell’eccesso di potere stia cedendo il passo all’esercizio di una giurisdizione che si trasforma rispetto al passato: anche il nuovo Presidente del Consiglio di Stato, Mario Egidio Schinaia, ha osservato nella relazione svolta davanti al Presidente della Repubblica come l’azione d’impugnazione, quale tipico strumento di reazione nei confronti dell’esercizio delle potestà pubbliche, sia divenuta progressivamente recessiva al pari dell’effetto meramente caducatorio che contrassegnava l’esito vittorioso del processo cui la parte ricorrente aveva dato inizio.
In quest’ultimo, infatti, sempre più spesso si affaccia, quale speculare riflesso di un mutato e più democratico rapporto con la pubblica Amministrazione, la richiesta d’accertamento di una pretesa, la cui formale produzione davanti al giudice, seppure tuttora dissimulata nella camicia di Nesso del ricorso, non ne modifica la sottostante strumentalità, volta a conseguire, in luogo o comunque oltre l’annullamento, il vantaggio negato da parte dell’Amministrazione.
Seppure la dottrina e parte della giurisprudenza anche del Consiglio di Stato siano ben consapevoli che è su questo terreno e dunque su quello dell’attuazione del principio di effettività della tutela giurisdizionale che si giocherà il futuro della giurisdizione amministrativa, tarda, tuttavia, ad affiorare negli schemi processuali anche di valenti Avvocati la ripulsa per le antiche formule, il cui consolante ricordo non ripaga del contenuto tasso di efficacia cui pervengono a fronte di queste istanze le susseguenti sentenze.
La pulsione per l’obbligo del costante rispetto del rigore delle forme del tutto indipendentemente dalla sostanza delle singole controversie è stata peraltro severamente sconfitta dal Legislatore con la recente L. 11.2.2005, n. 15, che ha posto tutti gli operatori e non soltanto la sparuta minoranza di ieri davanti alla necessità di dare risposte reali ed effettive, tali da porre fine non soltanto al processo, ma alle stesse controversie insorte fra le parti in causa.
Se la superfluità dell’istruttoria, fatta eccezione per quella documentale, plasticamente rappresentava nel sostanziale divieto di accesso al fatto lo svolgimento dell’antico processo le attuali, reiterate richieste di mezzi istruttori avanzate dai legali per l’accertamento dei termini della vicenda litigiosa incidono direttamente sulla fisionomia e sulla conseguente gestione dei processi, sempre più prossimi a schemi di stampo processualcivilistico.
A fronte di questo mutato panorama processuale si apre dunque nel nostro Paese una serie di non secondari problemi sul piano organizzativo e, in primis, quello della indispensabile provvista degli uomini e dei mezzi, affinché il principio del giusto processo si traduca in prassi operativa, il che esige il reclutamento di un corpo adeguato di giudici amministrativi e la sussistenza di un corrispondente organico del personale amministrativo.
Se queste sono le difficoltà, per le quali attualmente non s’intravede alcuna soluzione sul piano nazionale, la mia prima impressione alla guida di questo Tribunale è, tuttavia, che Trento e Bolzano rappresentino due isole felici, protette come sono al riparo dell’autonomia della Regione e delle due Province.
La prima ragione che m’induce a questa conclusione sta nel contenuto numero dei ricorsi annualmente prodotti, che assommano al 31.12.2006 a 264, nonché nella pressoché totale inesistenza di cause arretrate, che sono soltanto 350, di cui 87 sono in attesa d’impulso di parte per la fissazione della discussione, 109 sono state già iscritte a ruolo per una futura udienza, mentre 17 sono in attesa della pubblicazione della sentenza e dunque soltanto 137 cause restano ancora da fissare.
Se larga parte del merito per questa felice situazione si deve al Collega Paolo Numerico, che ha di recente lasciato questa sede per quella di Cagliari, la cui determinazione in quest’opera di recupero del carico pregresso è certamente ben nota al Foro, è mia opinione che ciò si debba anche alla buona amministrazione da parte di tutte le pubbliche Amministrazioni di Trento e anche di Bolzano, che presenta per parte sua analoghe statistiche, gestione che pare dunque godere presso queste collettività di un elevato tasso di gradimento.
Mi è già noto comunque che, come avremo modo di ascoltare poi, il ruolo del Difensore civico nella Provincia di Trento sia fattivamente assolto, il che segnala del pari la disponibilità dei privati e della pubblica Amministrazione a comporre in sede precontenziosa e con reciproco vantaggio le liti, evitando dunque che pervengano sul tavolo dei Giudici in Tribunale.
Per questo aspetto si può soltanto positivamente sottolineare come questa lodevole disponibilità a comporre la lite su basi ragionevoli manifesti un orientamento omologo a quello presente nei sistemi di matrice anglosassone e dell’Europa del Nord, che va sotto il nome di ADR (alternative dispute resolution), che compare anche nell’ordinamento comunitario nella figura del Mediatore europeo e confermi comunque la sussistenza di un basso tasso di litigiosità nella Provincia
Quanto all’attività svolta in sede cautelare ed in quella di merito dal Tribunale ricordo che, nel corso di 22 camere di consiglio e di 36 pubbliche udienze, sono state emanate 111 ordinanze cautelari, di cui 44 di accoglimento e 67 di reiezione. Sono stati poi definiti con sentenza 410 ricorsi, sicchè può positivamente affermarsi che la produttività della struttura è tale da superare il numero dei nuovi ricorsi.
Qualche preoccupazione suscitano, invece, da una parte, la situazione dell’organico di magistratura, essendo in fase di nomina il nuovo magistrato chiamato dalla Provincia a sostituire il dott. Stelio Iuni, che ha dato di recente le sue dimissioni e che saluto cordialmente, ma soprattutto quella del personale di Segreteria, che è attualmente ancora in fase di precario comando, fatta eccezione per tre sole unità e che confida a breve in un inquadramento definitivo.
Quest’ultima questione non è di facile soluzione, richiedendo un intervento legislativo, che tarda a venire nonostante lo scorrere degli anni, suscitando non secondario allarme, come a suo tempo meditatamente segnalato dal dott Alberto De Muro, Commissario di Governo, la cui retta individuazione della vicenda ha fino ad ora consentito di superare ogni difficoltà sul piano direttamente operativo.

3 – Venendo ora a dar conto di qualche significativo precedente del Tribunale registratosi lo scorso anno ricordo le due sentenze 27.11.2006, n. 373 e 4.12. 2006, n. 390 redatte dal Collega Sergio Conti rispettivamente in merito alla distinzione degli esercizi di vicinato rispetto alle medie e grandi strutture di vendita, avuto anche riguardo all’irrilevanza di un’attività accessoria di vendita di alimenti e bevande in area sciistica rispetto all’attività principale e, inoltre, ai poteri ed ai doveri delle Commissioni di gara anche alla luce della giurisprudenza della Corte di giustizia del Lussemburgo
Segnalo, poi, le sentenze 8.7.2006, n. 236 e 21.12.2006, con cui la Collega La Guardia ha pregevolmente tratto un non agevole problema di anomalia dell’offerta in un appalto di servizi a favore del MART di Rovereto, nonché la necessaria distinzione tra un contratto d’affitto di ramo d’azienda e quello di una sottostante cessione simulata del contratto stipulato per la riqualificazione del Presidio ospedaliero di Cavalese.
Un’interessante applicazione del principio di proporzionalità è stata fatta dal Collega Mario Mosconi nella sentenza 27.3.2006, n. 99 in materia urbanistica relativa all’incantevole area prospiciente il lago di Caldonazzo in Valsugana, mentre nella sentenza 23.8.2006, n. 300 egli ha compiutamente trattato il problema della revoca di un provvedimento vantaggioso per il privato alla luce di un sopravvenuto, più rilevante interesse pubblico associato a quello del previsto indennizzo; in questa occasione è stato anche meditatamente affrontato il delicato tema del rapporto fra i principi generali dell’ordinamento statale e quello dell’autonomia della Provincia nell’esercizio della propria potestà legislativa.
Il Collega Tomaselli si è occupato per parte sua diffusamente della causa introdotta con riguardo ai lavori di ristrutturazione del Museo storico di Trento, oggetto di motivata revoca in relazione all’esigenza di elaborazione di un nuovo progetto, stante la sopravvenuta disponibilità della Casa Molinari in aggiunta a quella preesistente di Ca’ dei Mercanti. Nella sentenza 20.10.2006, n. 345 ha trattato altrettanto compiutamente il problema della sussistenza o meno dell’obbligo di tempestiva occupazione di alloggi realizzati da parte di cooperative a proprietà indivisa, autorizzate a cederli in tutto od in parte ai rispettivi soci.
Anche se il dott. Iuni ha di recente lasciato il Tribunale ricordo volentieri due sue sentenze in materia di cittadini extracomunitari e rispettivamente quella 25.1.2006, n. 15, avente ad oggetto il tema della conversione del permesso di soggiorno per minore età in quello per motivi di studio, nonché quella 17.3.2006, n. 70, con cui è stata fatta applicazione della sentenza 18.2.2005, n. 78 della Corte costituzionale in materia di ininfluenza delle mere denunce ai fini del diniego del rinnovo del permesso di soggiorno.

3 – Debbo segnalare ora un tema di sicuro rilievo all’attenzione di tutti gli Avvocati e delle pubbliche Amministrazioni. Esso si collega alla svolta recentemente impressa dalle SS.UU. della Corte di Cassazione alla questione della risarcibilità degli interessi legittimi, ormai sottratti allo stringente onere dell’impugnazione di un provvedimento amministrativo ritenuto illegittimo, quale presupposto in difetto del quale non sarebbe stata ammissibile alcuna domanda di risarcimento del danno; la dissoluzione della “granitica” giurisprudenza contraria del Consiglio di Stato, cui ha fatto riferimento con innegabile fair play il Presidente del Consiglio di Stato nella sua ricordata relazione, rappresenterà probabilmente la fonte di ulteriori e diverse domande di risarcimento da parte di soggetti privati, sulle quali occorrerà pronunciare con tecniche non dissimili da quelle attribuite al Giudice ordinario. In proposito mi permetto di ricordare che, a tale riguardo, la regola del giudizio pare coincidere senza riserve con quella del giudizio sui diritti, qual è quello codificato dall’art. 2043 del codice civile e dunque con il principio dell’onere della prova, per cui si profila sin d’ora come recessivo il tradizionale principio acquisitivo, come ricorre nella diversa sede generale di legittimità, salva restando la sola essenziale garanzia dell’eguaglianza delle parti davanti al giudice al pari di quella della parità delle armi processuali.
In sede di riscontro delle stesse domande occorrerà dunque che i singoli Collegi giudicanti procedano al relativo accertamento nel contraddittorio delle parti individuando, ben al di là di ogni valutazione equitativa, gli estremi del danno emergente e del lucro cessante ovvero della responsabilità per chance perduta, nonché di quella precontrattuale o contrattuale a carico della pubblica Amministrazione, quali emergenti dalla analisi, se del caso anche a fini soltanto virtuali, della vicenda amministrativa dedotta in giudizio.

4 – Confidando nella pazienza dei presenti esprimo ora qualche considerazione conclusiva.
Alla luce del numero dei ricorsi avanzati annualmente e di quelli definiti nello stesso periodo sono persuaso sin d’ora che non vi sia spazio alcuno nella Provincia autonoma per l’applicazione della Legge Pinto, che prevede il risarcimento del danno per la violazione dell’art. 6 della convenzione europea per la tutela dei diritti dell’uomo e la salvaguardia delle libertà fondamentali per l’irragionevole durata dei processi amministrativi nell’ipotesi altrove ricorrente della loro eccessiva durata.
Se anche non mancherà, come del resto mi consta non sia mancata, la giusta attenzione per le domande cautelari, da definire senza indugi per evitare che l’intempestività della pronuncia del Giudice si traduca in una vicenda successivamente insensibile alla finale sentenza, il celere andamento dei processi colloca le Province di Trento e di Bolzano ben all’interno dei parametri europei ed esclude dunque ogni possibilità di responsabilità dello Stato in dipendenza della già rilevata assenza di un reale arretrato.
Con riferimento alla peculiarità dell’ordinamento giuridico provinciale è mia intenzione approfondire con impegno e con l’aiuto dei Colleghi i temi che concernono l’autonomia, che rappresentano un’obiettiva ricchezza per entrambe le Province per lo speciale fine che le leggi provinciali assolvono per rendere il tessuto normativo più vicino ed aderente alle plurime esigenze della collettività.
Sotto quest’ultimo profilo credo che sia anche proficuo lo speciale sistema della designazione da parte del Consiglio provinciale di due magistrati di estrazione locale chiamati ad integrare i singoli Collegi giudicanti. La loro presenza mi pare, infatti, garanzia che l’astratta lettura della legge sia preceduta dalla congrua conoscenza delle esigenze e dei problemi che emergono in seno alla comunità locale.
Per ragioni già emergenti da quanto ho premesso ritengo, inoltre, che l’auspicio che da più parti si eleva a favore dell’introduzione delle Sezioni stralcio per lo smaltimento dell’arretrato non possa ragionevolmente essere proposto presso questo Tribunale, ma che, anche a voler prescindere dall’esito sostanzialmente non positivo di analoghe strutture presso la magistratura ordinaria, questo possa o debba essere se del caso attuato altrove.
Ad altre considerazioni si presta, invece, l’ipotesi affacciata dal Presidente del Consiglio di Stato che i Tribunali amministrativi regionali possano esercitare funzioni consultive a favore delle Regioni e dunque nel nostro caso delle due Province autonome.
Sotto questo particolare profilo è dunque necessario ricordare che la giurisdizione amministrativa si costituisce sul piano storico sulla scorta del modello del Conseil d’Etat francese e dunque come una struttura costituita all’interno di un organo consultivo, deputata alla risoluzione del contenzioso contro la pubblica Amministrazione, escluso restando quello relativo ai diritti affidato all’unico giudice esistente nel 1865.
Se questa grande innovazione ha riparato i guasti provocati dalla legge sull’abolizione dei cosiddetti tribunali del contenzioso amministrativo non può essere dimenticato che il Consiglio di Stato rappresentava allora e rappresenta tutt’oggi un essenziale e prezioso ausiliare dello Stato centrale, il che può indurre peraltro motivate perplessità nel trasferimento del suo modello nella periferia della Repubblica che aspira fondamentalmente, con maggiori o minori garanzie di effettiva autonomia, all’esercizio di poteri di autogoverno amministrativo sul suo territorio.
Per altro verso non si può dimenticare che, proprio a fronte della coeva gestione della funzioni consultive e di quelle giurisdizionali, il plesso integrato dal Consiglio di Stato e dai T.A.R. deve costantemente difendere la propria immagine di autonomia ed indipendenza rispetto al Governo, che è certamente presente nella coscienza dei suoi uomini, ma che tale deve essere egualmente percepita anche all’esterno.
Per questo aspetto avevo segnalato nel testo della relazione in distribuzione al termine di questa assemblea che il destino del nostro Paese è quello di tardare nell’adottare soluzioni adeguate alla mutata consapevolezza della collettività sociale, deludendo le attese di quanti alla fine degli anni ’90 avevano confidato nei meditati lavori della Commissione bicamerale, all’interno della quale così valorosamente si era impegnato proprio sui temi della giustizia l’on. Marco Boato. Ricordavo, tuttavia, che la bozza di disegno di legge elaborato dal Ministro della Giustizia e conosciuta attraverso la grande stampa proponeva all’art. 7, 8° e 9° comma di distinguere con chiarezza l’attività giurisdizionale da quella di consulenza nei confronti del Governo e di controllo sulla spesa pubblica. La proposta di una riforma di questa natura, pur potenzialmente possibile a Costituzione immutata, non ha, tuttavia, trovato il necessario consenso in seno al Consiglio dei Ministri, che ha del tutto stralciato dal disegno di legge proprio la norma che si proponeva di dare una prima attuazione al novellato art. 111 della Costituzione. Ogni ulteriore iniziativa in questa direzione è dunque affidata alla sede parlamentare, ove s’intenda, come credo, rafforzare il prestigio e l’autorevolezza del Consiglio di Stato e dei Tribunali amministrativi regionali.
La costituzione di un plesso giurisdizionale totalmente separato dall’Amministrazione asseconderebbe il risalente auspicio formulato da Mario Nigro nei suoi scritti che esso possa rappresentare al centro ed in periferia il punto di equilibrio, in posizione di terzietà e d’imparzialità, tra l’Amministrazione e le pretese dei cittadini.
Tornando, tuttavia, al lavoro svolto ed a quello da compiere in futuro mi preme sottolineare che, per una retta soluzione delle pendenti controversie, i Colleghi ed io contiamo sulla costante collaborazione di tutti i soggetti coinvolti nel processo, ciascuno secondo il proprio ruolo, nel reciproco rispetto delle relative attribuzioni.
Considereremo prezioso l’aiuto fornito nella consapevolezza che dalla costante capacità di ascolto, dalla riflessione e dall’equilibrio tragga alimento la buona giustizia nei confronti della pubblica Amministrazione.
Grazie a tutti per l’attenzione.

Trento, 9 marzo 2007

(pubblicato il 5.6.2007)

Note

L'articolo Inaugurazione anno giudiziario 2007 del Tar Trentino Alto Adige – Relazione del Presidente Francesco Mariuzzo proviene da Giustamm.

1 – Un saluto ed un vivo ringraziamento per aver accolto il mio invito rivolgo, anzitutto, al rappresentante del Vescovo di Brescia, Mons. Faustino Guerrini, al Sindaco di Brescia, ai Presidenti della Giunta e del Consiglio provinciale, ai Prefetti di Cremona e di Mantova, ai rappresentanti del Prefetto di Brescia e della Corte d’Appello di Brescia, al Magnifico Rettore della nostra Università statale ed a tutte le alte Autorità civili e militari dell’Esercito, dell’Aeronautica, dei Carabinieri e della Guardia di Finanza, all’Avvocato dello Stato, ai Presidenti dei Consigli degli Ordini degli Avvocati di Bergamo, Brescia, Crema, Mantova ed al rappresentante di quello di Cremona, nonché, infine, a tutti i componenti delle Avvocature pubbliche del distretto.
Saluto, poi, cordialmente il Collega Eduardo Pugliese, presidente di Sezione presso il T.A.R. per la Campania ed oggi presente nella sua veste di rappresentante eletto nel Consiglio di Presidenza della Giustizia amministrativa insieme al Collega Giampiero Lo Presti.
Un saluto particolare indirizzo al Collega Roberto Pupilella, Segretario delegato per i T.A.R. presso il Consiglio di Stato, nonché ai Colleghi della Sezione autonoma di Bolzano del Tribunale regionale per la giustizia amministrativa per il Trentino – Alto Adige e, inoltre, all’Avv. Angela Giebelmann, iscritta all’albo degli Avvocati di Monaco di Baviera e di Brescia, che ci porta con la sua grazia, ma anche con il suo ben noto dinamismo un gradito messaggio di buon lavoro, quale componente di un’Avvocatura che si muove con sicurezza sull’intero territorio dell’Unione europea ed altrove.
Infine, porgo un saluto altrettanto cordiale nel quadro della collaborazione reciproca che, nel rispetto dei relativi ruoli, caratterizza i rapporti fra il Tribunale ed i suoi utenti a tutti i valorosi Avvocati delle quattro Province del distretto, alla folta schiera di quelli milanesi ed a quelli delle altre Province della Lombardia occidentale.
I miei Colleghi ed io siamo persuasi di non versare in errore se interpretiamo l’odierna presenza dei rappresentanti delle Istituzioni civili e militari della Repubblica, degli Enti locali, dei Colleghi della Magistratura ordinaria e di tutti coloro che sono oggi con noi come un esplicito segnale d’interesse per il ruolo assolto dalla Magistratura amministrativa in questo distretto nella sua posizione di terzietà e d’imparzialità rispetto alle parti in causa a presidio della retta applicazione delle leggi dello Stato e della Regione.

2 – Ho ora l’onore di rendere conto dell’attività giurisdizionale svolta nel corso dello scorso anno e di segnalare le luci e le ombre che ne hanno contrassegnato l’espletamento.
Occorre, credo, porre subito in luce un fenomeno che, da oltre tre anni, contrassegna la gestione della giustizia amministrativa, ma nel contempo anche lo sforzo cui le Prefetture e le Questure del distretto sono sottoposte per la definizione delle domande di legalizzazione del lavoro sommerso avanzate da cittadini extracomunitari della più svariata origine in esecuzione della L. Bossi – Fini e successivamente di quelle di rilascio o di rinnovo dei permessi di soggiorno avanzate da quanti siano già stati regolarizzati o il cui ingresso nel territorio nazionale sia stato comunque già autorizzato ad altro titolo.
Si tratta di una vicenda certamente non transeunte, che si traduce in una abnorme pressione sulla nostra struttura se si pensa che l’elevato numero delle cause introdotte contro i provvedimenti emessi, sempre associate a richieste di misure cautelari, esigono una rapida trattazione per garantire la necessaria tutela provvisoria durante il tempo necessario per l’istruttoria e per la successiva definizione delle relative cause nel merito.
Per questo aspetto la Corte costituzionale, che pure è duramente impegnata in aree diverse da quelle del rinvio pregiudiziale, non sembra aver tenuto in debito conto nella predisposizione dei propri ruoli d’udienza del rischio di potenziale cedimento delle strutture organizzative locali, di cui sono oggettiva espressione le lunghe attese da parte dei richiedenti i titoli di soggiorno prima di conseguire una risposta, ma anche le difficoltà dell’Avvocatura dello Stato e, infine, delle struttura giurisdizionali: il che, se sembra in parte giustificato per la mole del contenzioso pendente davanti alla Corte, è, tuttavia, aggravato dal fatto che, se si eccettua la sentenza 18.2.2005, n. 78, la Corte ha osservato in materia un atteggiamento rigorosamente formale nella valutazione della rilevanza delle questioni sottopostele in materia non soltanto da parte di numerosi T.A.R., ma anche dello stesso Consiglio di Stato.
Un cenno al riguardo con la malinconica percezione, tuttavia, di una reale sconfitta si coglie nella conferenza alla stampa del Presidente Annibale Marini dello scorso 9 febbraio, quando ha sottolineato l’insufficiente diffusione delle tecniche d’instaurazione del giudizio incidentale ed il fatto che il processo costituzionale è stato fatto girare a vuoto per una elevata percentuale delle controversie all’esame, pari al 38%.
Eppure il rispetto dovuto alla nostra Corte non impedisce di osservare che le norme della legge Bossi –Fini sia per la parte relativa alla legalizzazione del lavoro sommerso sia per quella di riforma del D.Lgs. 25.7.1998, n. 286 fanno palesemente obbligo a tutti i competenti Uffici delle Prefetture e delle Questure di provvedere sulle richieste loro avanzate sulla base di meri sillogismi rispetto ai quali il fatto sotteso dalla premessa maggiore e dunque l’attualità di una reale ed effettiva pericolosità sociale resta per lo più assente: il che significa che per quanti attendevano l’indicazione dei legittimi sentieri da percorrere prima nella competente sede amministrativa e successivamente in quella giurisdizionale è mancata, e manca tuttora la possibilità di istruire e definire legittimamente vicende altrimenti destinate a protrarsi nel tempo ed a vieppiù moltiplicarsi, rendendo inattendibile ogni ipotesi di lavoro.
Se dunque ancora con la recente ordinanza 9 -13 gennaio 2006, n. 8 la Corte persiste nel visto atteggiamento, avendo dichiarato inammissibili le questioni sollevate in ordine all’art. 1, 8° comma, lett. a) del D.L. 9.9.2002, n. 195, convertito, con modificazioni, nella L. 9.10.2002, n. 222, da parte del T.A.R. per il Veneto e del T.A.R. per il Trentino Alto Adige, la Sezione non nutre grandi speranze in merito all’identica questione, sollevata nell’ordinanza 19.4.2005, n. 381 e peraltro meditatamente motivata dall’estensore Mauro Pedron, pertinente i dubbi di violazione dei principi di ragionevolezza e di parità di trattamento alla luce dell’inidoneità dell’accompagnamento coattivo a distinguere fra di loro ai fini della pericolosità sociale i cittadini stranieri colpiti da un decreto di espulsione.
Altrettanto può dirsi per la pressochè coeva ordinanza 7.6.2005, n. 561, puntualmente redatta dal Collega Gianluca Morri in ordine ad analoghi dubbi di legittimità costituzionale relativamente agli artt. 4, 3° comma e 5, 5° comma del D.Lgs. 25.7.1998, n. 286 con riguardo all’esigenza di accertare l’attuale pericolosità sociale degli stranieri prima di negare loro il rinnovo dei permessi di soggiorno.
Se questo messaggio potesse pervenire alla Corte, ma il congiuntivo utilizzato è inevitabilmente quello della irrealtà, vorrei limitari a ricordate le parole dei delegati della città di Sagunto, quando nel corso della seconda guerra punica ammonivano al cospetto del Senato romano: “Dum Romae consulitur, Saguntum expugnatur”.
Per altro verso mi pare non contestabile che i cittadini extracomunitari, che vivono sovente ai margini delle nostre comunità, quali moderni pariah di una società opulenta., non debbano ricevere nel territorio della Repubblica né da parte delle Amministrazioni, né da parte della giurisdizione lo sbrigativo trattamento, che trova menzione nell’antico brocardo: In vili veste nemo tractatur honeste.
3 – Passando ora ad illustrare qualche pronuncia della Sezione nelle materie in cui il ruolo del Giudice amministrativo è nel contempo quello di un Giudice comunitario ricordo, anzitutto, la sentenza 18.3.2005, n. 168, in cui è stata scritta l’ultima parola per la bella penna del Collega Stefano Mielli alla risalente vicenda nella quale una società a capitale pubblico bresciana aveva lamentato nei confronti dell’Autorità per la Vigilanza sui Lavori Pubblici la violazione dell’art. 30, n. 1 della direttiva 14.6.1993, n. 93/37, che attribuisce alle Stazioni appaltanti la facoltà di scelta del criterio d’aggiudicazione e, cioè, tra quello al prezzo più basso, fatto proprio per note ragioni dall’art. 21 della L. 11.2.1994, n. 109, e quello dell’offerta più vantaggiosa. Dopo la sentenza 7.10.2004, in causa C-247/2002, con cui la Corte del Lussemburgo ha dichiarato la disciplina nazionale in contrasto con il ridetto art. 30, n. 1 della direttiva, a seguito di rinvio pregiudiziale della Sezione, è stata conseguentemente disapplicata la norma nazionale in favore di quella comunitaria..
Altra questione di singolare ed attuale rilevanza concerne la prassi del cosiddetto affidamento diretto da parte dei Comuni alle società costituite a seguito dell’estinzione dei precedenti Consorzi per la gestione degli impianti di distribuzione del gas metano. In quest’occasione, ricordando che la questione era stata rinviata alla Corte di Giustizia da parte della Sezione con ordinanza 14.5.2003, n. 681 e che la Corte si è pronunciata con una sentenza di tutto rilievo in quanto pronunciata dalla Grande Sezione il 21.7.2005 in causa 231/2003, sono stati assai pregevolmente ripresi dall’estensore Francesco Gambato Spisani nella sentenza 5.12.2005, n. 1250 i termini dell’istituto dell’affidamento in house, i cui presupposti debbono essere puntualmente rispettati ai fini della dimostrazione del concetto del “controllo analogo”, alla cui stregua soltanto restano recessivi i principi fondamentali di diritto comunitario di concorrenza, non discriminazione e trasparenza.
Un diverso principio d’ispirazione del pari comunitaria, quello di precauzione, ha trovato, poi, applicazione con la sentenza 11.4.2005, n. 304 in una vicenda concernente la verifica d’impatto ambientale relativa alla trasformazione di un impianto di trattamento di rifiuti, conclusasi con esito positivo, ma condizionato a puntuali prescrizioni per la delocalizzazione di alcune strutture per la protezione dal rischio di possibile esondazione del vicino torrente.
In proposito si trattava di garantire un elevato livello di tutela ambientale con l’adozione delle migliori tecnologie disponibili e su questo aspetto erano pervenuti ad opposte conclusioni alcuni qualificati studi prodotti in giudizio dalla parte ricorrente in contrasto con le previsioni del Piano per l’Assetto Idrogeologico predisposto dall’Autorità di Bacino per il fiume Po, che non escludeva all’opposto eventi di piena con tempi di ritorno inferiori od uguali a 50 anni: in tal caso il principio di precauzione, ben evidenziato nell’ampia ed articolata motivazione redatta dal Collega Stefano Tenca, ha consentito di affermare che, fermo restando il controllo in sede giurisdizionale di ragionevolezza e proporzionalità delle statuizioni assunte dalle Autorità statali e regionali contestate in giudizio, la responsabilità della decisione finale, con cui il bene primario della sicurezza e dell’integrità dell’ambiente di una collettività deve essere garantito in relazione alla percentuale di rischio tollerabile, non può essere surrogata da una consulenza tecnica d’ufficio, competendo esclusivamente alla Pubblica Amministrazione al suo più alto livello politico – amministrativo nel quadro della riserva ad essa spettante.
In tema di distribuzione del gas metano segnalo, poi, le sentenze 25.1.2005, n. 36 e 13.12.2005, n. 1295, redatte con grande chiarezza dai Colleghi Gianluca Morri e Federica Tondin, con cui, sulla scia di una giurisprudenza della Sezione risalente alla sentenza 12.11.2001, n. 891, peraltro non condivisa dal Consiglio di Stato, è stata confermata la lettura del D.Lgs 23.5.2000, n. 164 in tema di disciplina del periodo transitorio prima della completa liberalizzazione del settore in attuazione della direttiva comunitaria 98/30 CEE, autorizzando la disdetta delle pregresse concessioni alle date di volta in volta stabilite nei relativi disciplinari: con tali pronunce è stata richiamata l’interpretazione autentica data all’art. 15, 5° comma del ricordato D.Lgs. dall’art, 1, comma 69 della L. 23.8.2004, n. 239 in senso conforme a quella originariamente data alla stessa norma dalla Sezione, con cui era stata autorizzata l’anticipata apertura al mercato da parte dei Comuni in un settore rimasto per lunghi anni escluso dall’area della libera concorrenza.
Sul piano dell’ordinamento nazionale è stata data applicazione ad una norma apparentemente scevra di grande impatto sull’Amministrazione e, cioè, all’art. 2, 1° comma della L. 7.8.1990, n. 241 sul procedimento amministrativo, che fa obbligo di una sua conclusione con provvedimento espresso: ciò è avvenuto con due sentenze rispettivamente in data 30.3.2005, n. 243 e 23.11.2005, n. 1217 ai fini di definire due domande di risarcimento del danno in tema di procedure d’appalto avanzate da soggetti, che avevano ottenuto l’annullamento in sede giurisdizionale delle aggiudicazioni pronunciate in favore di terzi, ma non erano riusciti successivamente a conseguire l’aggiudicazione: in tal caso l’obbligo di conclusione del procedimento di gara, cui entrambe le Amministrazioni si erano per diverse ragioni sottratte, è stato riaffermato ai fini della verifica in sede virtuale della spettanza o meno dell’aggiudicazione a loro favore e dunque della fondatezza della domanda di un risarcimento del danno per lucro cessante e danno emergente ovvero di quella riconoscibile per chance perduta oppure a solo titolo di responsabilità precontrattuale.
Quale effetto diretto delle sentenze della Corte costituzionale 6.7.2004, n. 204 e 28.7.2004, n. 281, con cui è stata dichiarata l’illegittimità costituzionale dell’art. 33, 1° comma e 34, 1° e 2° comma del D.Lgs. 31.3.1998, n. 80, come sostituiti dall’art. 7 della L. 21.7.2000, n. 205 in applicazione dell’art. 103, 1° comma della Costituzione, ha trovato malauguratamente nuova linfa nella giurisprudenza la questione del riparto della giurisdizione tra Giudice ordinario ed amministrativo.
Alla restituzione al Giudice amministrativo del solo ruolo di Giudice del potere e dunque pressochè esclusivamente di quello di tutore degli interessi legittimi hanno fatto seguito da più parti sentenze declinatorie della giurisdizione, come quella della Sezione 26.1.2005, n. 53 in tema di occupazione acquisitiva rispetto alla quale il Consiglio di Stato ha espresso opposto avviso con la decisione 30.8.2005, n. 4 dell’Adunanza plenaria, che sembra a sua volta contraddetta dalla recentissima pronuncia 23.1.2006, n. 1207 delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione, nonchè quella 27.6.2005, n. 673 in materia di inadempimento di obblighi contrattuali sottesi ad una concessione per la gestione di un impianto di depurazione nella Provincia di Brescia.
Come è agevole constatare e ancora più facile prevedere le controversie in tema di giurisdizione sono dunque destinate a moltiplicarsi e l’area del confronto resta, tuttavia, quella “selva selvaggia ed aspra e forte” destinata a rendere ancora più ardua la via per quanti richiedano giustizia all’una o all’altra giurisdizione, il che fa quasi paradossalmente rimpiangere, come ricordava Zanobini nel suo manuale sulla giustizia amministrativa, l’omologo ed assai più razionale ordinamento del Regno delle Due Sicilie, dove il criterio di enumerazione delle materie egregiamente assolveva il compito d’indicare a priori il riparto della giurisdizione in luogo di quell’ineffabile ectoplasma rappresentato dall’interesse legittimo.
Infine, mi sia consentita la citazione, si è registrata presso la Sezione una procedura ante causam in materia d’appalti, definita sulla base degli artt. 669 e seguenti del codice di procedura civile. In merito vorrei soltanto ricordare agli Avvocati presenti: 1) che è prossima l’emanazione di una modifica della direttiva generale ricorsi 21.12.1989, n. 665/CEE, che prevede un notevole rafforzamento di questo mezzo di tutela urgente; che la Corte di Giustizia con la sentenza 11.1.2005, in C-C/26/03 Stadt Halle, ha stabilito che deve essere accordata una piena tutela giurisdizionale in qualunque fase della procedura ed anche prima che essa sia formalmente aperta; che, infine, il primo richiamo a questa forma di tutela nell’ordinamento nazionale figura all’art. 245, 3° comma dello schema di T.U. sugli appalti, di cui al comunicato della Presidenza del Consiglio del 13.1 u.s con espresso riferimento al miglioramento della tutela giurisdizionale e precontenziosa.
In linea generale una parola di speranza per una migliore interazione con il diritto comunitario e quello internazionale di genesi pattizia ci viene dalla relazione già citata del Presidente della Corte costituzionale, quando rende esplicito il rifiuto di trincerarsi dietro la “calda linearità delle dottrine consegnateci dal passato” e la disponibilità ad accettare la sfida di un mutamento a buon diritto definito epocale, entrando a farne parte senza rinnegare l’identità nazionale. In tale accezione è chiaro, credo, l’implicito richiamo all’art. 117, 1° comma della Costituzione, che stabilisce che la potestà legislativa dello Stato e delle Regioni è esercitata anche nel rispetto dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali e dunque anche di quelli scaturenti dalla Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali.

4 – Venendo ora più da vicino all’attività svolta a Brescia lo scorso anno devo premettere che, anche per le considerazioni generali che ho premesso, la gestione del processo cautelare ha richiesto un severo impegno sia per i Collegi giudicanti sia per il personale di Segreteria, che hanno congiuntamente fatto fronte per le rispettive incombenze ad una pressione costante nel tempo per evitare l’accumulo di un pesante arretrato e dunque il pericolo della ingestibilità del sistema di giustizia cautelare.
Debbo, peraltro, sottolineare che, ad onta delle oggettive difficoltà, l’obbligo di motivazione in sede cautelare non è stato mai eluso con ricorso alle vuote formule di un recente passato sul convinto rilievo che non debba andare dispersa l’esperienza giuridica maturata in questa sede nel contraddittorio delle parti anche ai fini di un’auspicabile composizione stragiudiziale delle liti.
Quanto ai termini dell’attività svolta nello scorso anno dalla Sezione posso dire che sono stati depositati 1.792 ricorsi, cui vanno aggiunte 91 memorie con motivi aggiunti, assimilabili ad autonomi ricorsi: rispetto al precedente anno, in cui sono stati depositati 2.207 ricorsi, si è registrato in effetti un decremento, ma si tratta del deposito più elevato in assoluto rispetto a quelli degli anni passati, fatta eccezione solo per quello del 2004.
Le ordinanze cautelari emesse sono state 1709, delle quali 551 d’accoglimento e 549 di reiezione, previa acquisizione di elementi istruttori a mezzo di 311 ordinanze collegiali; i decreti cautelari urgenti emessi in sede monocratica sono stati 177, di cui 143 di provvisorio accoglimento e 34 di reiezione.
Le camere di consiglio sono state 42 e le udienze pubbliche di discussione 39.
Non è mancata in sede cautelare l’applicazione dell’art. 9 della L. 205 del 2000 con la definizione immediata nel merito di tutte le controversie che sono apparse palesemente fondate o infondate ovvero irricevibili, inammissibili ovvero improcedibili: il numero delle sentenze emesse nella stessa camera di consiglio fissata per l’esame della domanda cautelare è stato, tuttavia, intenzionalmente contenuto nel numero ed è pari a sole 64 pronunce, poiché tutti i singoli Collegi giudicanti hanno costantemente evitato di decidere inaudita altera parte, provvedendo solo sulla richiesta di misure cautelari nel difetto di costituzione delle Amministrazioni e, se del caso, con riserva di riesame dopo l’acquisizione di elementi istruttori.
La fragilità della struttura ad onta degli sforzi compiuti si misura peraltro trasparentemente con riguardo alle sentenze di merito emesse a seguito di pubblica udienza. Queste ultime sono state complessivamente 506, di cui 35 per difetto di giurisdizione, alle quali si uniscono 232 sentenze in rito e 89 ordinanze collegiali istruttorie.
E’ dunque innegabile che, sotto questo profilo, la domanda di giustizia di merito sia rimasta largamente inevasa e di ciò non posso che trarre spunto per richiamare la possibilità, peraltro costantemente negata da parte del precedente Consiglio di presidenza, di dar corso all’istituto dell’applicazione prevista dalle leggi sulla magistratura ordinaria con assegnazione alla Sezione di Magistrati in servizio presso sedi viciniori, in cui il carico di lavoro è largamente inferiore a quello che si registra nel distretto.
A fianco delle pubbliche udienze è proseguita la prassi, che ritengo solitaria nel panorama nazionale, di associare a ciascuna udienza pubblica una distinta udienza camerale con la duplice finalità di definire in sede collegiale sia istanze istruttorie, ivi comprese quelle di consulenza tecnica d’ufficio sia direttamente nel merito tutte quelle diverse controversie che, ai sensi di quanto previsto dall’art. 9 della L. 21.7.2000, n. 205, appaiano mature per essere decise con motivazione abbreviata.
A seguito di dette udienze, che sono state 39, sono state emesse complessivamente 296 sentenze, precedute da 142 ordinanze presidenziali istruttorie.
La possibilità di redigere sentenze concisamente redatte, ha dunque consentito d’incrementare il numero complessivo delle pronunce definitive, posto il numero di quelle emesse a seguito di pubblica udienza aumenta di circa il 50%, consentendo di raggiungere il numero di 999 sentenze complessivamente depositate.
Le perenzioni, le cessazioni della materia del contendere e le estinzioni dei processi dichiarate nel 2005 con decreto presidenziale sono state, infine, 583.
Tuttavia, l’eccezionale produttività dei singoli relatori e l’impegno correlativo del personale di Segreteria, cui va il mio vivo ringraziamento, non hanno consentito l’abbattimento del pendente arretrato, aumentato tra l’altro, a 11.862 ricorsi rispetto agli 11.467 dello scorso anno, il che altro non manifesta se non l’esistenza di problemi strutturali strettamente connessi con l’avaro organico riservato alla Sezione staccata, che pur avendo registrato un deposito di ricorsi pari a pressochè il 50% di quello della sede di Milano, può contare soltanto su 7 Magistrati, ivi compreso chi vi parla, mentre a Milano sono oggi in servizio 20 Colleghi.
In attesa della totale informatizzazione del sistema della giustizia amministrativa, per la quale sono in corso esperimenti pilota, continua, poi, l’efficiente gestione del nostro sito Internet, che ho ragione di credere continuerà ad operare anche in futuro, non sovrapponendosi a quello in fase di divenire in sede nazionale. Un grazie particolare ai gestori di questo sito, che ne sono nel contempo gli attenti custodi, trattandosi di strumento che ha visto la luce con la loro diretta ed indispensabile collaborazione.
Concludendo la mia relazione posso solo dire che, nell’espletamento dei nostri compiti, tutti noi contiamo sulla necessaria collaborazione da parte dei difensori delle parti private, dello Stato e delle altre strutture pubbliche, ma confidiamo comunque sempre nella loro comprensione per le nostre difficoltà, soprattutto perché, operando in un mondo di essenziale relatività ed in progressiva, rapida trasformazione, ben sappiamo, come ammoniva Alessandro Manzoni “che la ragione ed il torto non si dividono mai con un taglio così netto che ogni parte abbia soltanto dell’una e dell’altro”.
E’ dunque con queste riflessioni finali che ringrazio tutti i presenti per la loro attenzione.

Note

L'articolo Inaugurazione anno giudiziario 2006 del Tar Lomabardia – Sezione staccata di Brescia – Relazione del Presidente Francesco Mariuzzo proviene da Giustamm.

Riceviamo e volentieri pubblichiamo la seguente comunicazione del Presidente del T.A.R. Lombardia – Brescia, Francesco Mariuzzo, con la quale si dà notizia di un prossimo convegno organizzato dalla Sezione tedesca dell’Associazione dei Giudici amministrativi tedeschi, italiani e francesi che si svolgerà nei giorni 18 e 19 ottobre 2002 a Wiesbaden, presso la sede del Parlamento del Land dell’Assia, riguardante il seguente tema: “La tutela cautelare nel quadro dell’azione d’adempimento”.

Associazione dei Giudici amministrativi tedeschi, italiani e francesi

Vereinigung Deutscher, Italienischer und französischer Verwaltungsrichter und Verwaltungsrichterinnen

Association des Juges Allemands, Italiens et Français

Il Vice Presidente

T.A.R. Lombardia – Sezione di Brescia
Via Malta, 12 – 25124 B r e s c i a
Tel: 030 2279406 – 405 – Fax: 030 2423383
E-mail: mariuzzo@tarbrescia.it

Comunico a quanti possano essere interessati che la Sezione tedesca dell’Associazione ha organizzato nei giorni 18 e 19 ottobre 2002 un incontro a Wiesbaden, che si svolgerà presso la sede del Parlamento del Land dell’Assia, per trattare il seguente tema:

“La tutela cautelare nel quadro dell’azione d’adempimento”.

Il programma, che si svolgerà con l’ausilio della traduzione simultanea, è il seguente:

17.10.2002
Nel corso di questa giornata, prevista per l’arrivo a Wiesbaden, è stata segnalata la possibilità di partecipare al Convegno europeo fra le Regioni gemellate con il Land dell’Assia (fra le altre l’Emilia Romagna e l’Aquitania), che si terrà nella sala plenaria del Parlamento. Alle ore 18 è stato fissato l’incontro (non obbligatorio) fra i soci presso il locale “Ratskeller” di Wiesbaden.

18.10.2002
Alle ore 9 avranno inizio i lavori del convegno con svolgimento di tre relazioni da parte dei Colleghi Jean Marie Woehrling, già Presidente del Tribunale amministrativo di Strasburgo ed ora Segretario Generale dell’Ente che sovrintende alla navigazione sul Reno, e Wolfgang Heilek del Tribunale amministrativo di Ansbach, nonché dell’Avv. Antonio Papi Rossi, Avvocato in Milano, dalle quali potrà trarsi un primo raffronto sul tema in discussione fra gli ordinamenti francese, tedesco e italiano.

Al termine della sessione antimeridiana la colazione sarà servita all’interno della struttura parlamentare, di cui è prevista la visita guidata, che comprenderà anche il castello.

Nel pomeriggio saranno, poi, presentati i casi pratici con formazione di gruppi dei tre Paesi, che predisporranno la definizione delle singole vicende alla stregua del rispettivo ordinamento nazionale, dando conto dei relativi risultati per il successivo approfondimento sul piano comparato in sede plenaria.

Successivamente il Comune di Wiesbaden ha invitato i convegnisti ad un ricevimento presso la sede comunale.

In serata il pranzo è stato organizzato presso la sala dei Celti del castello di Reinhartshausen, che sarà raggiunto con autobus.

19.10.2002
Al mattino è prevista la visita guidata della città vecchia e del centro termale, mentre nel pomeriggio ci si recherà con autobus presso il monastero di Eberbach, ove avrà luogo una degustazione di vini.

Le indicazioni alberghiere e la scheda di prenotazione potranno essere scaricate dal sito dell’Associazione: “www.agatif.org” sotto il menù “Convegno di Wiesbaden”.

Tutti i partecipanti sono pregati di registrarsi entro il 6.9.2002.

dott. Francesco Mariuzzo

Note

L'articolo La tutela cautelare nel quadro dell’azione d’adempimento. proviene da Giustamm.

1 – Desidero rivolgere, anzitutto, il più cordiale e grato saluto al rappresentante del Vescovo di Brescia, ai rappresentanti del Parlamento e del Consiglio regionale, al Sindaco ed al Vice Sindaco di Brescia, al Presidente della Giunta provinciale, ai Prefetti di Bergamo e di Cremona, al Presidente della Corte d’Appello di Brescia, al Presidente del Tribunale, al Procuratore della Repubblica presso il Tribunale dei Minorenni, ai Vice Prefetti di Brescia e di Mantova ed a tutte le altre, alte Autorità civili e militari qui convenute, all’Avvocato dello Stato, al Presidente del Consiglio dell’Ordine degli Avvocati di Brescia, nonché, infine, a tutti i rappresentanti delle Avvocature pubbliche e a tutti gli Avvocati delle quattro Province del nostro distretto, oltre alla folta schiera di Avvocati milanesi. Un cordiale saluto porgo anche ai due Avvocati del foro di Monaco di Baviera, che esercitano la loro attività professionale anche a Brescia e che hanno accettato il mio invito ad essere con noi in questa occasione.

Saluto, poi, molto cordialmente, oltre al dott. Ezio Maria Barbieri, Presidente del nostro T.A.R., il Collega Sergio Conti, che è presente nella sua duplice veste di Magistrato della Sezione sin dalla data del suo primo ingresso in carriera e di rappresentante eletto del Consiglio della Giustizia amministrativa, che assolve con rinnovata composizione l’onere non lieve di governare la struttura giudiziaria in tutto il Paese.

Un saluto altrettanto cordiale rivolgo al dott. Roberto Pupilella, che rappresenta in questa sede l’Associazione nazionale dei Magistrati amministrativi.

Una così affollata e qualificata assemblea testimonia l’elevato interesse per i problemi della giustizia amministrativa nel distretto della Corte d’Appello di Brescia e conferisce nel contempo lustro e solennità all’apertura dell’anno giudiziario amministrativo, che trova ingresso per la prima volta in quest’aula per volontà dell’Organo di autogoverno della nostra Magistratura.

L’inaugurazione di oggi, che riprende il modello delle cerimonie già svoltesi davanti alla Corte di Cassazione e alle Corti d’Appello, non intende tuttavia risolversi nell’apertura di uno scontato cahier des doleances, ma si propone di rendere edotti i rappresentanti delle pubbliche Amministrazioni e tutti gli Avvocati, prima che del lavoro svolto dalla Sezione nello scorso anno, di alcune riflessioni inerenti più propriamente la gestione del contenzioso.

Il vero è, infatti, che, dopo l’attribuzione al Giudice ordinario del blocco del pubblico impiego a decorrere dal 1.7.1998, hanno fatto seguito per la giustizia amministrativa alcune straordinarie e per taluni aspetti dirompenti riforme, che ne hanno profondamente mutato il volto e che hanno progressivamente avvicinato l’esercizio della giurisdizione a quella del processo disciplinato dal codice di procedura civile.

Rispetto ai vetusti schemi del passato regime processuale nel quadro dei quali restava centrale l’azione d’impugnazione, quale strumento di reazione nei confronti dell’esercizio del potere, le nuove, rilevanti materie di giurisdizione esclusiva aprono orizzonti nuovi e prospettive tuttora parzialmente inesplorate per l’esercizio della giurisdizione, non vigendo per le stesse se non marginalmente la precedente regola del riparto della giurisdizione sulla scorta delle posizioni soggettive ed essendo venuta meno la sconfortante cogestione delle stesse controversie in applicazione del più moderno disegno della concentrazione di tutte le domande proponibili davanti ad un solo Giudice.

In proposito è, peraltro, frutto di una mera constatazione il fatto che, rispetto ad un organico di magistratura assai avaro, l’approfondimento delle nuove materie congiuntamente popolate da diritti soggettivi e da interessi legittimi, nonché l’ormai ineludibile esperimento dell’istruzione probatoria e di consulenze tecniche d’ufficio rappresentano sia per i Giudici sia per gli Avvocati un quid novi totalmente diverso rispetto al previgente processo di natura prettamente, se non esclusivamente cartolare: all’aumento del lavoro discendente dalla novella legislativa si associa, poi, il difetto di ogni puntuale disciplina ad hoc, il che rende meno agevole la proposizione e la successiva definizione delle domande proposte, ivi comprese quelle di risarcimento del danno, che sempre più numerose vengono avanzate in associazione a quelle di accertamento o d’impugnazione di provvedimenti amministrativi.

A fronte di questo inaspettato panorama processuale, certo nuovo anche per la maggioranza degli avvocati amministrativisti, si apre dunque una serie di non secondari problemi anche d’ordine applicativo, di cui non s’intravedono oggi spiragli di possibile, prossima soluzione legislativa in un quadro politico generale contrassegnato negli anni dalla disattenzione per i reali temi della giustizia in generale e di quella nei confronti dell’Amministrazione in particolare.

E tuttavia, di fronte al severo rodaggio indotto da una novella legislativa che pare sopravanzare le stesse attese della cultura del settore è percepibile qualche incertezza sia da parte dei Giudici sia degli Avvocati, che appaiono talvolta egualmente restii ad abbandonare gli antichi, ben collaudati schemi processuali ed a far propri concordi e con animo intrepido i versi del sommo poeta: “Per correr miglior acque alza le vele omai la navicella de lo mio ingegno, che lascia dietro a sé mar sì crudele”.

Eppure gli strumenti a disposizione per la nascita di una giurisdizione amministrativa piena, quale dovrebbe essere prefigurabile in virtù dell’avanzamento di schemi privatistici e contrattuali e del correlativo depotenziamento dell’attività provvedimentale della pubblica Amministrazione, non sono assenti nell’ordinamento, soprattutto se si considera che, dopo la novellazione dell’art. 111 della Costituzione, sono stati recepiti al più alto livello i principi enunciati nella Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali.

E’, infatti, in primis il diritto al giusto processo che deve ormai trovare compiuta applicazione davanti ad ogni Tribunale della Repubblica non soltanto nell’accezione della sua ragionevole durata, ma del diritto ad un giudice terzo, indipendente ed imparziale rispetto a tutte le parti in causa, del diritto alla parità delle armi sul piano probatorio e, infine, della pretesa a che la tutela giurisdizionale sia reale ed effettiva, quale eminente postulato di ogni avanzata società democratica.

In questa situazione di non facile trapasso dal vecchio al nuovo ordinamento sostanziale e processuale il primo problema che si prospetta agli operatori del processo pare individuabile nella necessità di dimostrare a quanti avanzano da più parti dubbi al riguardo che la tutela dei diritti soggettivi prima affidata alle cure del Giudice ordinario può e deve avere identico spessore anche davanti a quello amministrativo.

In questa direzione di marcia sarà certo decisivo lo sforzo di parametrare l’area occupata dalla riserva amministrativa per la quale resta esperibile il solo sindacato di legittimità nel rispetto del generalissimo principio della divisione dei poteri: il che non potrà non comportare tuttavia che, al di là dei confini che saranno stati tracciati, ogni diversa vicenda amministrativa potrà e dovrà dare ingresso a giudizi costitutivi e d’accertamento, che tengano conto dell’effettiva consistenza delle posizioni soggettive di volta in volta coinvolte, loro assicurando sia sul piano cautelare sia su quello della definizione del merito l’esercizio di un’effettiva tutela giurisdizionale.

Problemi del tipo considerato possono frequentemente presentarsi nella materia dell’edilizia, che tanta parte occupa nel nostro contenzioso e che resta sostanzialmente fedele attuazione delle vincolanti previsioni stabilite in sede di pianificazione generale o attuativa, nei servizi pubblici, la cui definizione tarda tuttavia a divenire concetto condiviso dalla Corte di Cassazione e dal Consiglio di Stato, ma anche in sede di gare d’appalto, nelle quali altrettanto evidente appare il profilarsi di pretese di adempimento nei confronti della pubblica Amministrazione nella sua veste di dispensatrice di contratti pertinenti servizi, forniture e lavori pubblici.

In materia di procedure ad evidenza pubblica non pare, peraltro, infondata la sensazione che le stazioni appaltanti gestiscano talvolta le singole gare, definendo discrezionalmente requisiti e presupposti di partecipazione in modo diverso o formalmente aggravato rispetto alle previsioni delle norme nazionali o sovranazionali che ne regolano lo svolgimento con frequente violazione del principio di proporzionalità di diretta derivazione comunitaria.

Anche per questo aspetto segnalo che, in forza del canone di tipicità che governa il diritto amministrativo, la discrezionalità non può essere riconosciuta al di là di una norma che la codifichi, indicando i fini d’interesse pubblico da perseguire: d’altra parte, vorrei soggiungere, l’aggravamento delle procedure che viene indotto rischia non infrequentemente di risolversi in una sorta di camicia di Nesso per la stessa pubblica Amministrazione, distolta dal suo scopo primario d’individuare nelle gare d’appalto l’offerta migliore al prezzo più conveniente.

3 – Passando ad una breve rassegna delle difficoltà presenti sul piano dell’organizzazione giudiziaria viene certo in rilievo il fragile radicamento sul territorio del Giudice amministrativo, ma anche il fatto che lo stesso non riesca a pervenire a regole di reclutamento diverse e in ogni caso sufficientemente agili da consentire la copertura degli stessi scarsi posti d’organico vacanti: questo rilievo, aggiungo, vale in modo particolare per la Sezione di Brescia, che ha visto progressivamente diminuire nel tempo il numero dei propri Giudici, mantenendo pressochè inalterato quello degli addetti alla Segreteria: pare dunque scontata la conclusione che, se il problema non potrà essere rapidamente avviato a soluzione, ciò non soltanto precluderà ogni richiesta d’incremento delle esistenti dotazioni organiche, ma indubiterà la stessa capacità di autogoverno della Magistratura amministrativa nel far fronte a questa primaria esigenza.

Quanto all’esercizio della giurisdizione segnalo che, anche nello scorso anno, hanno trovato attuazione le novelle introdotte dalla L. 21.7.2000, n. 205 sia nella gestione del processo cautelare sia in sede di merito con particolare riguardo alle azioni di risarcimento del danno, esteso dalla legge ad ogni ipotesi di esercizio dell’attività amministrativa dopo la storica sentenza n. 500 del 1999 delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione.

Quanto alla fase cautelare è il caso di ricordare che alla previgente ed esclusiva possibilità di sospendere l’atto amministrativo impugnato, quale espressione del confronto fra l’esercizio di due distinte imperatività secondo la felice immagine di Feliciano Benvenuti, la nuova legge ha apportato una robusta modifica, attribuendo al Giudice amministrativo la scelta della misura di volta in volta più appropriata per mantenere la res adhuc integra fino alla definizione nel merito della controversia.

Da ciò necessariamente consegue che, sia pure con un intervento che si realizza ancora soltanto post causam, in violazione peraltro delle norme comunitarie, la possibilità d’interventi incisivi e rapidi si è certamente accresciuta, pervenendo al livello che, nel processo davanti al Giudice ordinario, questi esercita nella sede dei procedimenti sommari e in particolare nell’ipotesi delineata dall’art. 700 del codice di procedura civile.

A questo proposito resta soltanto da precisare che pare espressione di una meditata riflessione l’aver consentito l’anticipazione in sede monocratica di misure cautelari urgenti, il che non soltanto corrisponde a quell’idea di effettività della giustizia che ci proviene d’Oltralpe, che tende a privilegiare ogni possibilità di reintegrazione piena rispetto al mero risarcimento per equivalente, ma contemporaneamente manifesta l’esigenza che la stessa pubblica Amministrazione rifletta attentamente sul da farsi, prima d’imprimere una svolta decisiva ed irrevocabile alle proprie procedure.

La scelta solitaria di procedere senza soverchi indugi, instaurando una vicenda che divenga potenzialmente insensibile per ragioni di fatto o di diritto alla pronuncia del Giudice anche nella stessa fase cautelare, non è, infatti, priva di rischi ai fini della responsabilità ex lege aquilia, che possa essere successivamente accertata all’esito del giudizio di merito con conseguente non prevedibile aggravio sul piano finanziario.

Per quanto concerne l’obbligo ormai indeclinabile di una motivazione sul fumus e sul danno in sede cautelare esso non è stato eluso dai vari Collegi giudicanti della Sezione, quale espressione dell’esigenza che non vada dispersa l’esperienza giuridica maturata nel contraddittorio delle parti, ma anche del convincimento che la controversia non si nutre né per la parte ricorrente, né per l’Amministrazione soltanto con i provvedimenti del Giudice, ma prosegue nei contatti fra i difensori delle parti, cui la valorizzazione delle indicazioni desumibili dalle motivazioni addotte a sostegno dell’accoglimento o della reiezione delle richieste può essere d’ausilio per un’auspicabile composizione stragiudiziale secondo l’antico schema dell’aliquid datum, aliquid retentum.

Relativamente alla sede del merito tutti i ricorsi proposti nelle materie previste dall’art. 4 della L. n. 205 del 2000 sono stati tempestivamente fissati in presenza di domanda incidentale accolta, mentre per gli altri è stato seguito il criterio di una loro equilibrata graduazione con gli altri ricorsi pendenti ai fini dell’eventuale priorità da riconoscere nella fissazione della discussione.

Quanto allo svolta impressa dalla Corte di Cassazione al remoto problema della risarcibilità degli interessi legittimi appare possibile affermare che, da una parte, le domande affacciate in concorso con un’azione d’impugnazione sembrano ancora per lo più espressione di una mera clausola di stile.

La Sezione ha reso palese al riguardo il proprio orientamento, disattendendo nel merito ogni domanda di risarcimento risultata carente sul piano probatorio, come pure ogni richiesta di consulenza tecnica d’ufficio avanzata a supporto della prima, egualmente priva di qualsivoglia principio di prova.

In caso, invece, d’accoglimento delle stesse domande i singoli Collegi giudicanti hanno proceduto al relativo accertamento e alla conseguente condanna, individuando, ben al di là di ogni valutazione equitativa, gli estremi del danno emergente e del lucro cessante ovvero della responsabilità per chance perduta ovvero di quella precontrattuale a carico della pubblica Amministrazione, quali emergenti dalla previa, approfondita analisi, se del caso anche soltanto a fini virtuali, della vicenda amministrativa dedotta in giudizio.

Non è anche mancata l’applicazione dell’orientamento della Suprema Corte in ordine alla ricerca dell’elemento soggettivo della colpa, come è recentemente emerso in occasione dell’accoglimento di un’impugnazione, ma nel contempo di reiezione su tale fondamento della concorrente domanda di risarcimento del danno.

4 – Venendo ora all’esposizione della lavoro svolto nello scorso anno dalla Sezione va premesso che essa può contare soltanto su sei giudici, ivi compreso il presidente della stessa, mentre il dott. Conti resta esonerato di parte rilevante del suo lavoro in relazione alle funzioni elettive che svolge in seno al Consiglio di Presidenza.

In presenza di organico così ridotto, certamente insufficiente se si considera che la giurisdizione della Sezione staccata si estende sulle Province di Bergamo, Brescia, Cremona e Mantova, sono stati depositati nel 2002 1361 ricorsi, cui vanno aggiunte 94 memorie con motivi aggiunti, ormai assimilabili ad autonomi ricorsi, visto che investono atti e provvedimenti collegati a quelli originariamente impugnati: tenuto conto, tuttavia, dei ricorsi collettivi si perviene ad un numero di 2965 persone che si sono rivolte in via giurisdizionale alla Sezione.

Per quanto concerne le ordinanze cautelari il loro numero è stato di 1028, rispetto alle quali 295 sono state d’accoglimento e 425 di reiezione, previa acquisizione di elementi istruttori a mezzo di 117 ordinanze collegiali; a questi provvedimenti vanno, poi, aggiunti 112 decreti cautelari urgenti emessi in sede monocratica, di cui 100 sono stati di provvisorio accoglimento, salva ratifica da parte del Collegio, e 12 di reiezione.

Dai dati in nostro possesso emerge che gli appelli avanzati avverso le stesse ordinanze collegiali sono stati soltanto 52, di cui 27 sono stati respinti e 18 accolti.

L’impegno profuso nella definizione di un così elevato numero di domande cautelari, solo di poco inferiore a quello dei ricorsi depositati, è stato rilevante e dimostra la persistente vitalità della fase incidentale nel processo amministrativo. Colgo l’occasione, al riguardo, per ringraziare i Colleghi per non aver fatto mai mancare attenzione e sollecitudine sia nelle cause più impegnative sia in quelle di più modesto spessore giuridico: il tutto nel corso di 42 camere di consiglio.

Non è, infine, mancata in sede cautelare l’applicazione dell’art. 9 della L. 205 del 2000 con la definizione immediata nel merito di tutte le controversie che sono apparse mature per la decisione e palesemente fondate o infondate ovvero irricevibili, inammissibili ovvero improcedibili: il numero delle relative sentenze, pari ad 85, appare contenuto per un duplice ordine di ragioni, che segnalo ai rappresentanti delle Amministrazioni ed ai legali presenti.

Da una parte, i singoli Collegi giudicanti hanno evitato di decidere inaudita altera parte, provvedendo ad emettere solo misure cautelari in luogo delle sentenze ogni volta che le Amministrazioni resistenti non si fossero costituite in giudizio; dall’altra, anche di fronte ad un’effettiva contumacia dell’Amministrazione si è optato, soprattutto in caso di piccole realtà locali, per l’acquisizione di elementi istruttori, disponendo poi l’iscrizione delle stesse cause, previa emissione delle eventuali misure cautelari, nei ruoli delle successive udienze camerali.

Relativamente alle sentenze di merito è proseguita anche nello scorso anno la positiva prassi del cosiddetto “doppio binario”, che ha consentito di introitare in 40 pubbliche udienze e previa acquisizione di elementi istruttori a mezzo di 425 ordinanze presidenziali complessivamente 505 ricorsi, dei quali 173 sono stati accolti e 223 respinti con 92 dichiarazioni di cessazione della materia del contendere.

A fianco delle pubbliche udienze è stata poi pressochè costantemente abbinata una distinta udienza camerale di merito, nel cui ruolo sono state iscritte cause di pronta definizione, la cui individuazione è avvenuta sia in esito alle singole camere di consiglio sia all’esame delle istanze di prelievo.

A seguito di dette udienze, che sono state 38 e che sono state attivate sempre in base al ricordato art. 9, sono state emesse complessivamente 337 sentenze, delle quali 113 sono state di accoglimento e 81 di reiezione, mentre tutte le altre sono state di definizione in rito.

Sfruttando dunque l’archetipo processuale suindicato è stato notevolmente incrementato il numero complessivo delle pronunce definitive, posto che la percentuale di queste ultime assomma quasi il 40% di quelle depositate a seguito di pubblica udienza.

La L. 205 del 2000 non ha fornito, peraltro, alla giurisdizione amministrativa nuovi e più agili strumenti processuali, ma ha consentito anche un generale riordino dei nostri archivi, facendo affiorare un numero assai rilevante di remoti ricorsi, per i quali i ricorrenti non hanno manifestato alcun interesse all’ulteriore trattazione nel merito. Le perenzioni, che sono state pronunciate nel 2002 con decreto presidenziale sono state, infatti, 1110. Il numero totale delle definizioni intervenute nel corso dell’anno ha assommato, quindi, ben 2284 pronunce definitive, il che rappresenta non soltanto un assai apprezzabile risultato rispetto a quello del 2001, in cui le sentenze sono state 1668, ivi includendo anche i decreti di perenzione, ma ha permesso di ridurre per la prima volta ed in modo consistente l’arretrato pendente, che è passato dai 12176 ricorsi del 2001 agli 11296 ricorsi al 31.12.2002.

Pur enunciando con legittima soddisfazione il lavoro svolto dalla Sezione, per il quale esprimo gratitudine, oltre che ai Colleghi, anche al personale di Segreteria, che ha mostrato diligenza e motivazione di fronte ad un indubbio lavoro aggiuntivo, non posso dissimulare la mia persuasione che le così numerose perenzioni soltanto in parte esprimano il venir meno per fatti esterni al processo della materia del contendere, evidenziando all’opposto la persistente incapacità della struttura giudiziaria di far fronte con tempestività al numero dei ricorsi proposti nel corso degli anni dalla sua istituzione.

Da ciò discende dunque il corollario che anche la giurisdizione amministrativa al pari di quelle civile, penale e contabile presenta un’organizzazione inadeguata rispetto alla domanda di giustizia nei confronti della pubblica Amministrazione e che, quindi, anch’essa assomma i suoi mali a quelli degli altri ordini giurisdizionali sotto la lente della Corte europea per i diritti dell’uomo di Strasburgo ed ora, dopo la legge Pinto, anche delle Corti d’Appello.

Un motivo di reale compiacimento, tuttavia, cui ritengo possano associarsi i difensori delle parti in giudizio, traggo invece dalla ormai acquisita, piena funzionalità del sito Internet della Sezione, che assicura sia la trasparenza sul piano informatico dei singoli fascicoli, che possono essere dunque consultati direttamente anche dai vari studi professionali, sia il costante aggiornamento dell’archivio delle varie pronunce emesse: credo, infatti, senza tema di smentite che la Sezione sia forse l’unica in Italia a pubblicare tutte le ordinanze cautelari sul proprio sito Internet immediatamente dopo il loro deposito, vale a dire nel tardo pomeriggio dello stesso giorno della relativa camera di consiglio, mentre l’inserimento delle sentenze è regolarmente effettuato nel grande sito della giustizia amministrativa, cui si accede direttamente attraverso un link ad hoc sempre dal nostro sito.

Ulteriori link consentono, poi, agli Avvocati di collegarsi con le banche dati nazionali, ivi comprese quelle della Camera dei deputati e del Senato, oltre che con quelle delle giurisdizioni superiori e delle Corti sovranazionali di Strasburgo e del Lussemburgo.

Ripeto dunque al riguardo quanto constatavo lo scorso anno, rilevando che, con costi contenuti, è stata sensibilmente migliorata la funzionalità delle attrezzature informatiche in nostro possesso, conseguendo nel contempo due positivi risultati: quello di esonerare gli studi professionali dall’onere di accessi alla Sezione, ora limitati solo alla richiesta di copie autentiche per le notifiche e non meno importante quello di snellire il lavoro del personale amministrativo quanto al rilascio di copia di tutte le ordinanze emesse, visto che il loro testo è scaricabile direttamente via Internet.

Per tutte le svolte considerazioni, con cui ho dato conto delle luci e delle ombre del quadro complessivo, credo di poter fondatamente affermare che la Sezione, quale presidio di legalità neutro, autonomo ed imparziale nel distretto, ha svolto il proprio dovere e continuerà ad assolverlo anche in futuro valorizzando tutte le forze disponibili per raccogliere identici, positivi risultati anche nel 2003.

Grazie a tutti per la loro attenzione.

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Documenti correlati:

V. APICELLA, Inaugurazione dell’anno giudiziario 2003 della Corte dei conti.

C. CALABRÒ, Inaugurazione dell’anno giudiziario 2003 del T.A.R. Lazio.

G. FERRARI, Inaugurazione dell’anno giudiziario 2003 del T.A.R. Puglia.

G. GIALLOMBARDO, Inaugurazione dell’anno giudiziario 2003 del T.A.R. Sicilia.

C. GALTIERI, Inaugurazione dell’anno giudiziario della Corte dei conti – Sezione Toscana.

N. LEONE, Inaugurazione dell’anno giudiziario della Corte dei conti – Sezione Calabria.

M. PISCHEDDA, Inaugurazione dell’anno giudiziario della Corte dei conti – Sezione Piemonte.

G. PALUMBI, Inaugurazione dell’anno giudiziario della Corte dei conti – Sezione Abruzzo.

Note

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