Convegno svoltosi a Ischitella il 7 dicembre 2017 su “Profili applicativi della legge sul sostegno e valorizzazione dei piccoli comuni”
Relatori: Enrico Follieri, Michele Trimarchi, Francesco Follieri e Vera Fanti

Sommario: 1. La “riqualificazione” dei piccoli Comuni nella l.n. 158/2017. – 2. Le categorie di intervento indicate dalla l. n. 158/2017. – 3. Qualche spunto per un uso del territorio che assicuri lo sviluppo dei piccoli Comuni.
 
1. La “riqualificazione” dei piccoli Comuni nella l. n. 158/2017.
La legge sul sostegno e la valorizzazione dei piccoli Comuni si apre con il rinvio ad una serie di disposizioni costituzionali (interne ed europee): gli artt. 3, 44, co.2, e 119, co. 5 Cost., l’art. 3 TUE e l’art. 174 TFUE. Tale catalogo lascia supporre che le disposizioni successive introducano misure speciali, cioè deroghe alle norme generali in favore dei piccoli Comuni. Infatti, l’art. 3 Cost., il cui richiamo deve intendersi rivolto al comma secondo, include fra i compiti della Repubblica quello di rimuovere gli ostacoli economici e sociali all’effettiva uguaglianza dei cittadini e al loro compiuto sviluppo quali esseri umani e cittadini (c.d. uguaglianza sostanziale); l’art. 44, co. 2, Cost., ammette misure speciali a sostegno delle zone montane, per via della loro situazione di disagio; l’art. 119, co. 5, Cost., prevede che possano essere destinate a taluni enti territoriali risorse aggiuntive e misure di favore per aiutarne lo sviluppo economico e così realizzare la coesione e la solidarietà sociale, rimuovendo le diseguaglianze (gli “squilibri” di cui parla l’art. 119, co. 5, Cost.); l’art. 174 TFUE, allo stesso modo, prefigura fondi e misure speciali ad esclusivo favore delle “regioni” svantaggiate dell’Unione, per garantire la coesione (art. 3 TUE) e lo “sviluppo armonioso” dell’Unione, riducendo il “ritardo delle regioni meno favorite” (art. 174, par. 2 TFUE).
Tuttavia, ad eccezione della previsione di un apposito (e piuttosto misero) fondo per i piccoli Comuni – su cui si è già detto quest’oggi – fra le norme della legge n. 158/2017 in materia di riqualificazione dei piccoli Comuni, come si vedrà, non v’è alcuna misura eccezionale o derogatoria: la legge n. 158/2017 non conferisce ai piccoli Comuni nessun nuovo potere amministrativo in materia urbanistica ed edilizia in generale, né di recupero o di riqualificazione in particolare, né di gestione del patrimonio immobiliare (edifici e terreni).
L’unica novità nell’ambito della riqualificazione irrigidisce molto il sistema di incentivazione della riqualificazione: il Piano nazionale per la riqualificazione dei piccoli Comuni – ennesima dimostrazione della fede del nostro legislatore nella pianificazione (smentita da tempo da economisti e scienziati politici, specie per irreggimentare una miriade di interventi, come in questo caso).
Più nel dettaglio, in base alla l. n. 158/2017, su proposta del MIT, di concerto con il MIBACT, il MEF, il Ministero dell’Interno, il Ministero delle politiche agricole, alimentari e forestali e il Ministero dell’Ambiente, e previa intesa in sede di Conferenza Unificata Stato, Regioni ed enti locali, entro 180 giorni dalla data di entrata in vigore della legge (ossia entro l’1 maggio 2018) deve essere adottato con D.P.C.M. un “piano nazionale per la riqualificazione dei piccoli Comuni” (art. 3, co. 2, l. n. 158/2017).
Questo piano, oltre a prevedere le modalità per la presentazione dei progetti da parte delle amministrazioni comunali e per la selezione dei progetti da ammettere al finanziamento tramite le risorse del Fondo per lo sviluppo dei piccoli Comuni (art. 3, co. 4), deve assicurare priorità nell’accesso ai finanziamenti ad una serie di interventi di riqualificazione del territorio e dell’edificato dei piccoli Comuni (art. 3, co. 3).
Si tratta, innanzitutto, di un elenco di interventi molto eterogeneo. Esso accomuna più species di “riqualificazione” in senso lato (intesa cioè non in senso tecnico urbanistico), e cioè:
(i) interventi di recupero o riqualificazione dell’edificato. Vi rientrano gli interventi di riqualificazione (urbanistica ed edilizia) dei centri storici, l’acquisizione di immobili da restituire all’uso; la manutenzione di infrastrutture stradali e di edifici pubblici e il loro efficientamento energetico;
(ii) interventi di riqualificazione del suolo naturale, cioè la manutenzione, messa in sicurezza e gestione responsabile del suolo non edificato; e
(iii) interventi di conservazione su singoli beni non necessariamente immobili, cioè il restauro e la conservazione di beni culturali, storici, artistici e librari.
A questi interventi di “conservazione”, la legge affianca anche interventi di edificazione ex novo, come (iv) la  “realizzazione di impianti di produzione e distribuzione di energia da fonti rinnovabili” (art. 3, co. 3, lett. c).
Per alcune di queste categorie di intervento, poi, la legge n. 158/2017 introduce alcune precisazioni. Dell’analisi di queste misure e in particolar modo del ruolo del piccolo Comune, singolo o associato ad altri piccoli Comuni, del ruolo dei privati e degli strumenti giuridici a disposizione del Comune mi occuperò nel secondo paragrafo.
Quello dell’art. 3, co. 3, è poi un elenco meramente esemplificativo di tipologie di intervento. A quegli interventi, infatti, il piano nazionale di riqualificazione dei piccoli Comuni deve assicurare “priorità”. Tuttavia quegli interventi non sono gli unici ammessi al finanziamento, in base alla l. n. 158/2017: la preferenza per quelli indicati implica infatti che quelli non siano gli unici interventi ammessi (almeno in linea astratta) al finanziamento. Di poi, le Regioni potranno ampliare il novero degli interventi da finanziare, nelle materie di loro competenza (art. 1, co. 8, l. n. 158/2017). Nell’ultimo paragrafo, proverò perciò a fare qualche esempio di interventi che, in un’ottica strategica di medio/lungo termine, potrebbero avere un reale impatto sullo sviluppo socio-economico dei piccoli Comuni.
 
 
2. Le categorie di intervento indicate dalla l. n. 158/2017.
(i) La riqualificazione dell’edificato.
La l. n. 158/2017 indica molte misure di riqualificazione dell’edificato. Tali misure possono essere distinte in base all’oggetto dell’intervento.
a) In primo luogo, la l. n. 158/2017 si occupa del recupero o riqualificazione dei centri storici.
Secondo l’art. 4, co. 1, all’interno dei centri storici i piccoli Comuni possano individuare “zone di particolare pregio” da riqualificare tramite “interventi integrati pubblici e privati” (art. 4, co. 1, l. n. 158/2017). Si tratta di zone dell’abitato che, in realtà, il pregio lo hanno perso, ma che possono ritornare a mostrarlo dopo “il risanamento, la conservazione e il recupero del patrimonio edilizio da parte dei privati” (così l’art. 4, co. 2, l. n. 158/2017), la realizzazione e la manutenzione straordinaria di opere pubbliche e di pubblico interesse, il consolidamento statico e antisismico degli edifici storici e la loro riqualificazione energetica, il rinnovo dell’arredo urbano, la realizzazione di “infrastrutture e servizi adeguati” (art. 4, co. 2, l. n. 158/2017) – eventualmente con l’indirizzo e il coordinamento della Regione, che può promuovere tali iniziative nell’ambito della strategia di green community (ossia una strategia di sviluppo sostenibile delle aree rurali e montane, fondata sulla promozione delle imprese agricole, sulla riqualificazione energetica e sulla responsabile gestione delle risorse naturali).
La legge non prevede né come queste zone debbano essere individuate, né quale efficacia giuridica abbia tale qualificazione, né quale sia il ruolo del Comune e dei privati nell’attuazione di queste misure e nella percezione dei relativi finanziamenti. L’art. 4, co. 1, fa infatti rinvio agli “strumenti a tale fine previsti dalla vigente normativa statale e regionale in materia” e perciò alla relativa disciplina.
Gli strumenti urbanistici cui si può fare riferimento sono numerosi. Qui si possono fare due esempi: a livello regionale pugliese, i programmi integrati di rigenerazione urbana (PIRU) di cui alla l.r. Puglia n. 21 del 2008; a livello statale, gli interventi di recupero previsti dalla legge n. 457 del 1978. In entrambi i casi, individuate le aree da rigenerare (tramite il documento programmatico sul PIRU) o recuperare (tramite zonizzazione nello strumento urbanistico generale o in apposita delibera di Consiglio Comunale), il Comune può approvare un piano attuativo (o particolareggiato) ad iniziativa pubblica o privata – fermo restando che gli interventi minori di recupero (ma non di rigenerazione) previsti dallo strumento urbanistico generale, quali la ristrutturazione edilizia, possono essere autorizzati senza l’intermediazione della pianificazione attuativa.
L’attuazione di questi piani, comunque, richiede la cooperazione dei proprietari degli immobili da riqualificare: anche in caso di piano ad iniziativa pubblica, i privati dovrebbero attivarsi per ottenere i titoli edilizi ed eseguire i lavori sui loro immobili. Dunque, ad eccezione degli interventi su immobili pubblici, sull’arredo urbano e sulle opere di urbanizzazione (che, singolarmente considerati, possono anche prescindere da appositi strumenti di pianificazione urbanistica e che pure sono presi in considerazione dalla legge n. 158/2017 – come vedremo tra poco), il piccolo Comune non avrebbe una grossa leva giuridica per portare a compimento l’intervento, né un modo per “riversare” il fondo per lo sviluppo dei piccoli Comuni sulla riqualificazione dell’intero centro storico. Sembra dunque che la cooperazione con i proprietari degli immobili sia inevitabile: da un punto di vista giuridico, perché devono farsi promotori dei ed eseguire i singoli interventi di riqualificazione previsti dal piano sugli immobili di loro proprietà; da un punto di vista economico, perché i finanziamenti pubblici non potranno coprire tutti i costi di riqualificazione (la legge fa riferimento a “interventi integrati pubblici e privati” – art. 4, co. 1), sicché i privati dovranno sostenere almeno parte di quei costi. E, specie ove la crisi economica ha fatto più danni, la collaborazione dei privati rischia di essere complicata.
Uno dei mezzi per ovviare a questo inconveniente potrebbe essere la costituzione di una società di trasformazione urbana (STU) ai sensi dell’art. 120 TUEL, partecipata da:
– il piccolo Comune interessato o i piccoli Comuni limitrofi in grado di sviluppare una strategia di riqualificazione comune e che apporterebbero nella società gli edifici pubblici coinvolti (eventualmente in concessione) e le risorse percepite dal fondo per lo sviluppo dei piccoli Comuni;
– almeno un privato, un imprenditore in grado di apportare le conoscenze e parte delle risorse necessarie, da scegliere mediante procedura ad evidenza pubblica;
– eventualmente la Regione, quale coordinatore degli interventi di riqualificazione – come previsto dall’art. 4, co. 3, l. n. 158/2017.
Tale società, infatti, dispone di poteri di espropriazione e di sostituzione ai privati per l’esecuzione di piani urbanistici e, dunque, potrebbe essere il protagonista (pubblico-privato) della riqualificazione dell’abitato.
La riqualificazione e il recupero presuppongono tuttavia che il patrimonio edilizio e il contesto urbano riqualificati e recuperati siano utili, cioè che il centro storico sia abitato. Quando degradato è un centro storico spopolato o abbandonato oppure un borgo antico, l’art. 4, co. 4, l. n. 158/2017 suggerisce che gli interventi di riqualificazione possono essere volti alla costituzione di un albergo diffuso, ossia alla ristrutturazione o al recupero di edifici in disuso del centro storico, nei quali rendere i servizi tipici di una struttura alberghiera. La differenza tra l’albergo diffuso e una struttura alberghiera ordinaria sta in due aspetti: (i) ciascuna “unità” dell’albergo diffuso è autonoma dalle altre, costituisce un appartamento a sé stante; (ii) i servizi per gli ospiti (ricevimento, portierato, ristorazione e così via) sono prestati in via unitaria e in unico stabile, sufficientemente vicino a ciascuna “unità” (la distanza massima è stabilita dalle discipline regionali).
Anche in questo caso, la legge fa espressamente rinvio “alle disposizioni emanate dalle regioni e dalle province autonome in materia” (art. 4, co. 4, l. n. 158/2017). Per quanto riguarda la Puglia, la l.r. n. 17/2011 e (soprattutto) il r.r. n. 6/2012.
In relazione agli alberghi diffusi si pone però il problema del ruolo dei piccoli Comuni, cioè dell’attore pubblico. Sul versante della pianificazione/realizzazione di questo intervento sono valide le indicazioni generali circa la riqualificazione dei centri storici (incluso lo strumento della STU). Il problema è la gestione dell’albergo diffuso. L’albergo diffuso è infatti un’attività d’impresa (in questi termini si esprimono praticamente tutte le discipline regionali), che il Comune non può esercitare. Un tempo l’ostacolo sarebbe stato “aggirato” tramite la costituzione di una società partecipata, cui oggi ostano i limiti di cui all’art. 4 d.lgs. n. 175/2016 (“Testo unico in materia di società a partecipazione pubblica”): le partecipazioni societarie delle pubbliche amministrazioni sono permesse solo per rendere servizi di interesse pubblico, per progettare, realizzare e gestire opere pubbliche o per servizi di committenza – purché queste attività siano essenziali per il perseguimento delle finalità istituzionali dell’ente.
Il ruolo del piccolo Comune nella conversione del centro storico (o di parte del centro storico) in un albergo diffuso è dunque o quello (marginale) di “intermediario” nella percezione dei finanziamenti nei confronti del privato che si fa promotore dell’albergo diffuso, oppure quello di valorizzare il patrimonio edilizio esistente, per poi concederlo, locarlo o venderlo – a seconda dell’opzione preferita per la realizzazione degli interventi – ad un’impresa privata, da scegliere tramite procedura ad evidenza pubblica, sebbene non soggetta al codice dei contratti pubblici (si tratta infatti dell’affidamento di un contratto attivo, cioè che implica un’entrata finanziaria per l’ente locale). Se poi si opta per la costituzione di una STU per riqualificare il centro storico e farne un albergo diffuso, il socio privato della STU potrebbe gestire l’albergo diffuso, purché nella gara per la selezione del socio privato della STU fosse già contemplata l’evoluzione del ruolo del privato (sulla falsa riga delle gare a doppio oggetto nei servizi pubblici).
b) Secondo la l. n. 158/2017, la riqualificazione dell’abitato del piccolo Comune passa anche attraverso il contrasto all’abbandono degli edifici e la restituzione ad un uso diverso da quello originario delle case cantoniere, delle stazioni ferroviarie dismesse, e del sedime ferroviario inutilizzato – nell’uno e nell’altro caso anche esterni al centro storico. Più in dettaglio, fra gli interventi cui il piano nazionale di riqualificazione deve assicurare priorità vi sono quelli volti a:
– acquisire e riqualificare edifici in stato di abbandono o degrado per prevenirne il crollo o comunque per evitare situazioni di pericolo (art. 5) oppure per “sostenere l’imprenditoria giovanile per l’avvio di nuove attività turistiche e commerciali volte alla valorizzazione del territorio e dei suoi prodotti” (art. 3, co. 3, lett. d);
– acquisire stazioni ferroviarie e case cantoniere dismesse, al valore definito dai competenti uffici dell’Agenzia del territorio, oppure recuperarle mediante “intese” con i proprietari, per “destinarle a presidi di protezione civile e salvaguardia del territorio ovvero a sedi di promozione dei prodotti tipici locali o ad altre attività di interesse comunale” (art. 6, co. 1);
– acquisire e riqualificare il sedime ferroviario dismesso e non recuperabile all’uso ferroviario, “da utilizzare principalmente per la destinazione a piste ciclabili” (art. 6, co. 1).
Come debbano avvenire queste acquisizioni (iure publico o iure privatorum) e come poi concretamente le iniziative comunali debbano essere strutturate in termini giuridici ed economici non è nemmeno ipotizzato dal legislatore. Si può ritenere che il piccolo Comune possa ricorrere anche all’espropriazione, purché l’immobile acquisito sia destinato ad opere di pubblica utilità, ossia per tutti gli interventi indicati dalla legge, ad eccezione dell’acquisizione e riqualificazione di edifici abbandonati o pericolanti per sostenere l’imprenditoria giovanile locale. In questa ipotesi, infatti, il piccolo Comune ha o la funzione di “intermediario” nel flusso dei finanziamenti verso i giovani imprenditori locali o la funzione di valorizzare il patrimonio edilizio esistente e di cederlo (tramite concessione, locazione o vendita) a giovani imprenditori locali – come si è visto per la realizzazione di alberghi diffusi. In quest’ottica il Comune assume il ruolo di un investitore immobiliare, sebbene “disinteressato”: acquisisce un immobile fatiscente, lo ristruttura e lo concede, loca o vende ad un giovane imprenditore locale perché ravvivi l’economia comunale.
c) L’ultima species di misure di riqualificazione dell’edificato attiene esclusivamente agli immobili pubblici: la manutenzione di infrastrutture stradali, la manutenzione degli edifici pubblici e il loro efficientamento energetico.
Si tratta di interventi sì importanti, ma ordinari sul patrimonio comunale: ne garantiscono la funzionalità. Che ci sia bisogno di ricorrere ad un fondo speciale per porre in essere attività di questo genere è dunque significativo della morsa di bilancio in cui i piccoli Comuni sono costretti ad operare.
In questi casi, il Comune è principalmente il committente di appalti di lavori, il cui affidamento è soggetto alla disciplina del codice dei contratti pubblici (con diversa “intensità” a seconda dell’importo del contratto, se sopra o sotto soglia). Per l’efficientamento energetico v’è l’occasione di ricorrere ad un partenariato pubblico privato, magari ad un project financing, che includa non solo l’esecuzione dei lavori, ma anche la fornitura di energia elettrica, riscaldamento, manutenzione e così via. In entrambi i casi, comunque, i piccoli Comuni contigui dovrebbero tentare di figurare come un unico centro contrattuale, onde assumere una dimensione tale da permettere al contraente privato economie di scala e dunque di ridurre corrispondentemente i costi – secondo il modello (ormai obbligatorio) delle stazioni uniche appaltanti.
 
(ii) La riqualificazione del territorio “vergine”.
La l. n. 158/2017 si occupa poi della riqualificazione del suolo naturale dei piccoli Comuni. Nella convinzione che i piccoli Comuni siano un presidio per arginare i fenomeni di dissesto idrogeologico e per conservare in buono stato le risorse naturali del territorio, la legge intende assicurare priorità nel piano nazionale di riqualificazione anche all’acquisizione e riqualificazione dei terreni per prevenire il dissesto idrogeologico, per tutelare la biodiversità ed assicurare la gestione sostenibile del bosco, la bonifica di terreni agricoli e la regimazione delle acque (art. 5, co. 1, lett. a).
Mentre le acquisizioni di edifici di varia natura visti in precedenza sono volte alla valorizzazione, tramite ristrutturazione e utilizzo a fini di sviluppo dell’economia locale, le acquisizioni di questi terreni da parte dei piccoli Comuni sono esclusivamente funzionali a fare in modo che il Comune si assuma la responsabilità e dunque i costi di quei terreni. I piccoli Comuni dovranno dunque porre molta attenzione in questi frangenti: dovranno calibrare la richiesta di finanziamento dell’intervento tenendo in considerazione non solo la spesa iniziale (acquisto e riqualificazione immediata), ma anche l’onere che la proprietà di questi terreni porta seco, onde evitare che queste iniziative gravino sui già appesantiti bilanci locali.
Se, invece, si optasse per la riqualificazione senza acquisizione da parte del Comune, il ruolo del piccolo Comune sarebbe (ancora una volta) quello di intermediario tra i proprietari dei fondi e i finanziamenti statali.
 
(iii) La conservazione di singoli beni.
Fra le misure di riqualificazione lato sensu, la legge n. 158/2017 contempla anche l’eventualità che i piccoli Comuni (ancora una volta anche in forma associata) stipulino con diocesi e rappresentanze di altre confessioni “riconosciute” ex art. 8, co. 3, Cost. convenzioni per la salvaguardia e il recupero dei beni (mobili o immobili) culturali, storici, artistici e librari degli enti di quelle confessioni religiose.
Il fine è quello di salvaguardare il patrimonio culturale presente nel territorio dei piccoli Comuni, che può essere uno dei fattori di sviluppo economico – principalmente turistico. Non è chiaro perché il legislatore abbia preferito che le risorse del fondo nazionale per i piccoli Comuni siano destinate a conservare i beni di proprietà di enti religiosi e non, ad esempio, a conservare quelli del patrimonio comunale (si pensi ai beni librari di biblioteche comunali, alle collezioni di musei locali e così via). Certo, il catalogo degli interventi non è chiuso. Ma nella “competizione” fra le due species di iniziative, il legislatore ha preferito quelle volte a conservare il patrimonio culturale di proprietà degli enti religiosi – un fattore che potrebbe essere decisivo stante la scarsità delle risorse del fondo nazionale.
 
(iv) La realizzazione di impianti di produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili
Infine, fra le misure di riqualificazione dei piccoli Comuni il legislatore ha incluso la realizzazione di impianti di produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili. Si può intendere tale intervento come la dotazione dei singoli edifici pubblici di impianti di auto-produzione di energia elettrica. In questo modo, si tratterebbe di una misura banale di riqualificazione o efficientamento energetico – di cui si è già detto e che la legge n. 158/2017 prende in considerazione altrove. Questa interpretazione non tiene in considerazione però che la l. n. 158/2017 fa riferimento alla realizzazione degli impianti di produzione e di distribuzione dell’energia elettrica. Il che lascia supporre che il legislatore abbia inteso ammettere al finanziamento l’installazione di impianti di produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili destinati ad immettere energia nella rete nazionale, non semplicemente destinati al consumo di un singolo immobile.
In quest’ottica, il piccolo Comune (eventualmente associatosi ad altri) può:
– installare impianti di questo genere con i finanziamenti derivanti dalla l. n. 158/2017, per produrre l’energia di cui ha bisogno l’abitato, con un positivo effetto sui costi e sulla sostenibilità dei consumi energetici, eventualmente anche di immobili privati. Si tratterebbe cioè di una sorta di impianto di auto-produzione su scala comunale o inter-comunale. La realizzazione di tali impianti è ovviamente soggetta alla relativa disciplina (vincoli sulla localizzazione, titoli per l’installazione e l’esercizio e così via) e alla disciplina sui contratti pubblici, per l’affidamento del contratto di lavori per l’installazione e di servizi per la manutenzione e la gestione; oppure
– farsi ancora una volta intermediario nei confronti di privati interessati ad installare tali impianti nel suo territorio. In quest’ottica, si potrebbe tuttavia porre un problema di cumulabilità di questo finanziamento, con gli incentivi ad oggi previsti per questo genere di impianti. Il dubbio sembra essere risolto dall’art. 3, c. 7, l. n. 158/2017 che ammette espressamente la cumulabilità dei finanziamenti del fondo per lo sviluppo dei piccoli Comuni con altri finanziamenti o incentivi altrove previsti.
 
 
3. Qualche spunto per un uso del territorio che assicuri lo sviluppo dei piccoli Comuni.
Il catalogo degli interventi di riqualificazione fin qui scorso, si è detto, è meramente esemplificativo: si tratta di “suggerimenti”, non di vincoli. Proviamo dunque per un momento a guardare allo spirito di questa legge da un’altra angolazione: suggerisce ai Comuni utili impieghi delle risorse? In altre parole, fermo restando che prima e dopo la legge n. 158/2017 i piccoli Comuni possono porre in essere le medesime misure, il legislatore ha dato delle “buone idee” a questi enti su come indirizzare la spesa del fondo per il loro sviluppo?
Gli interventi di riqualificazione indicati dal legislatore sono marginali, in alcuni casi volti a coprire carenze nelle funzioni ordinarie dei piccoli Comuni dovute ai noti limiti di bilancio. A questi “suggerimenti” di spesa manca cioè la visione strategica per rendere quelle spese investimenti. 
Il punto, infatti, non è smuovere per qualche mese le attività economiche del piccolo Comune con il bando per la ristrutturazione della scuola o rendere abitato nei periodi di vacanza un piccolo borgo abbandonato tramite la costruzione di un albergo diffuso. Il punto è rianimare le comunità dei piccoli Comuni, riportarvi cioè residenti e attività economiche stabili che vi paghino i tributi locali. Si può provare a dare qualche suggerimento in tal senso, magari al fine di presentare qualche progetto da finanziare tramite il fondo per lo sviluppo dei piccoli Comuni, sfruttando l’apertura che (fortunatamente) il legislatore ha lasciato e che si spera il pianificatore nazionale della riqualificazione non chiuda.
L’ottica strategica per lo sviluppo dei piccoli Comuni deve prendere mosse dalla conoscenza del fenomeno che sta depauperando i piccoli Comuni: la c.d. metropolizzazione, ossia la preferenza per l’insediamento nelle grandi città.
Si tratta di un fenomeno globale, che risale già alla prima rivoluzione industriale e che, paradossalmente, in Italia è addirittura rallentato nell’ultimi decenni (sebbene non si sia arrestato). Qualche dato. A livello mondiale, nel diciottesimo secolo solo il 3% della popolazione viveva nelle città. Ad oggi, quasi la metà della popolazione mondiale vive nelle città ed entro il 2050 ci si attende che la quota di popolazione che vive nelle città salga al 70% del totale della popolazione mondiale. In Italia, nel 1960 poco meno del 60% della popolazione viveva in città. La quota è però cresciuta fino ad oggi: molto rapidamente fino al 1981 (66,8%), meno rapidamente nei successivi tre decenni, fino al 69,1% del 2016 (1) – laddove la media europea odierna è circa del 74%.
Le ragioni dell’attrazione delle città sono principalmente legate alle possibilità economiche e culturali che le città offrono e che tutti possono constatare. La concentrazione di persone, infatti, favorisce la specializzazione, dunque la produttività e la produzione di ricchezza, la quale attrae altre persone e altra ricchezza, innescando un circolo virtuoso. Più l’economia vira da un modello agricolo ad un modello industriale e di servizi, più le città assumono il ruolo di catalizzatori economici. Le condizioni economiche propizie, poi, favoriscono le iniziative culturali. La città, ossia l’agglomerato urbano che superi una certa “soglia critica”, è un modello economicamente e culturalmente vincente. Su questo piano la “battaglia” dei piccoli centri per sottrarre quote di popolazione alle grandi città è persa in partenza.
Tuttavia, vivere in città ha conseguenze spiacevoli sulla qualità della vita (allungamento dei tempi di percorrenza, traffico, smog, aumento dei ritmi lavorativi e di vita, costo della vita elevato, criminalità e così via), che i piccoli centri invece azzerano o quasi. Se la scelta sul se vivere in città si fonda (almeno nell’ottica di decisioni ragionevoli) su una ponderazione tra opportunità economiche e culturali e altri parametri di qualità della vita, fermo restando che le prime fanno propendere per la vita in città, i piccoli Comuni devono agire sugli altri fattori. E attrarre coloro che a questi fattori pongono più attenzione.
Sebbene il peso di tali fattori sia molto soggettivo, v’è infatti una porzione sempre più rilevante della nostra società per cui il peso dello sviluppo economico è praticamente nullo e che conferisce molta importanza alla serenità, al basso costo della vita, alla bellezza dei luoghi e alla salubrità dell’aria, in una parola all’amenità dei luoghi: i pensionati. Il pensionato infatti (qualora sia tutto sommato in buona salute, evenienza sempre più frequente) non ha più ragione di sopportare il caos, il rumore, i ritmi e i costi della vita nelle grandi città e di privarsi dei piaceri che un piccolo centro, magari vicino al mare o in campagna o in montagna, può assicurargli. Sicché è incline a trasferirsi in un piccolo centro per trascorrere il periodo della pensione – tanto più lungo quanto si allunga la vita media.
Si tratta di un fenomeno diffusissimo negli altri Paesi industrializzati, meno in Italia, probabilmente per via delle più forti radici dell’anziano nel nostro modello di società. Tuttavia, questo trend si fa strada anche nel nostro Paese (molti pensionati “metropolitani” decidono ad esempio di trasferirsi nelle più economiche Isole Canarie) ed è destinato a crescere, specie tenendo in considerazione il numero di persone che, nate e cresciute nei piccoli centri, si sposta in cerca di lavoro nelle grandi città e che in quelle città non “mette radici”: sono persone che vivono la fase “produttiva” della loro vita nella nostalgia della terra d’origine e che, una volta terminata questa fase, è ragionevole che aspirino a tornare “a casa”.
Su questo fenomeno alcune aree hanno puntato, per farne un modello di sviluppo: basti pensare alle molte cittadine della Florida votate all’accoglienza dei pensionati e, come accennato, a quella parte delle Isole Canarie che si sta organizzando in tal senso.
Questo modello di sviluppo si fonda su due pilastri:
(i) la differenza del costo della vita. Questa permette al pensionato di trasferirsi a costo zero o addirittura guadagnandoci: se il pensionato ha una casa di proprietà nella grande città, la vende o la loca, realizzando cifre che gli permettono agevolmente di comprare o locare nel piccolo Comune; se il pensionato è in locazione nella grande città, con lo stesso canone riesce agevolmente a locare un immobile nel piccolo Comune. Se il pensionato intende lasciare la sua abitazione nella grande città al figlio o al nipote che fatica a sbarcare il lunario, è probabile che con la pensione riesca a pagare il canone di locazione in un piccolo Comune e a condurre una vita dignitosa diversamente da quanto accadrebbe in una grande città;
(ii) la comunità a misura di anziano. Il piccolo centro adegua infrastrutture, servizi e spazi comuni alle esigenze degli anziani.
In questo modo, si generano:
– investimenti immobiliari da parte di chi compra un immobile mal ridotto in un piccolo Comune per renderlo abitabile (con tutte le accortezze del caso) per una persona anziana e venderlo o locarlo ad un pensionato “metropolitano” – ed eventualmente acquistare l’immobile liberato dall’anziano nella grande città. Queste operazioni immobiliari generano la riqualificazione dell’abitato, ripresa dell’edilizia nel piccolo Comune e, se sono gli imprenditori locali ad investire in questo genere di operazioni, ricchezza nel territorio del Comune;
– aumento della domanda di servizi alla persona nel piccolo Comune, quali servizi sanitari assistenziali minimi, ricreativi quali un medico di Paese, assistenza basilare agli anziani, servizi ricreativi (si pensi alle scene delle sale bingo delle cittadine americane per pensionati);
– aumento della domanda di beni nel piccolo Comune, che vede un aumento della popolazione;
– aumento degli introiti comunali da tributi, perché aumenta il numero dei residenti.
In questo modo, i piccoli Comuni “drenano” una parte della ricchezza dalle grandi città.
Il ruolo dell’ente locale è quello di catalizzare questo genere di investimenti, creando le condizioni ideali per questo genere di insediamenti (ad esempio, predisponendo adeguate infrastrutture per le telecomunicazioni, che permettano all’anziano di rimanere comunque in contatto con gli altri parenti, approvando piani di rigenerazione o recupero dell’abitato volti a disegnare una città a misura di anziano, magari facendosi promotori di STU con questo scopo, convertendo le case cantoniere e le stazioni ferroviarie dismesse in presidi sanitari di prima assistenza, eventualmente locate ad operatori sanitari privati) e pubblicizzando adeguatamente queste opportunità.
Questa è un’ottica strategica di medio periodo.
Nel lungo periodo, invece, il “travaso” di popolazione potrebbe capovolgersi a favore dei piccoli Comuni, grazie allo sviluppo della tecnologia. Nel lungo periodo è infatti ragionevole attendersi una rivoluzione nel nostro modo di vivere, forse della nostra civiltà. Il lavoro manuale sarà sostituito dai robot, mentre il lavoro di concetto potrà essere interamente svolto “da remoto” tramite mezzi informatici (come già oggi è parzialmente possibile). Lo stesso accadrà per l’intrattenimento e la cultura e per gli acquisti: l’accesso alla cultura avverrà on-line e on demand, tutto o quasi tutto sarà acquistato su internet consegnato a casa in poco tempo da droni. Perderemo gran parte della “sfera pubblica” della nostra esistenza, giacché saremo sempre meno inclini a spostarci per incontrarci. Sicché sarà irrilevante vivere in una grande città o in un piccolo centro per le occasioni di lavoro, di studio e culturali. La “bilancia” della decisione sul se vivere in città tornerà a pendere a favore dei piccoli centri.
Entrambe queste prospettive vanno adeguatamente coltivate. I piccoli Comuni devono saper cogliere le opportunità per risollevarsi nel medio periodo, in modo da avere nel lungo periodo le risorse necessarie per costruire le infrastrutture che li integrino nella rete multimediale e di telecomunicazioni che li favorirà.
Sta dunque ai piccoli Comuni, alla loro classe politica e alla sinergia tra politica e imprenditoria locale sfruttare in maniera lungimirante ogni occasione di finanziamento, anche questa seppur piccola rappresentata dalla l. n. 158/2017, per assicurarsi un posto nel futuro del nostro Paese.
 
Note
[1] Dati della World Bank, disponibili on-line: https://data.worldbank.org/topic/urban-development?locations=IT.
 
 

Note

L'articolo Recupero e riqualificazione del territorio dei piccoli comuni proviene da Giustamm.

ABSTRACT

L’autore delinea l’evoluzione della disciplina urbanistica delle aree degradate. La legislazione più recente si occupa del degrado non solo dal punto di vista edilizio ed urbanistico (“degrado fisico”), ma anche dal punto di vista sociale ed economico (“degrado immateriale”) di alcune parti della città, secondo la nozione di “qualità della città”. L’autore dubita, però, che la governance locale sia in grado di far fronte al degrado “immateriale”, a maggior ragione se agisce con strumenti pianificatori o programmi.

The author draws the evolution of urban regulation about declined areas. The most recent legislation deals not only with building and urban decline (“physical decline”), but also with social and economic decline (“immaterial decline”) of parts of the city, according to the concept of “city quality”. Author doubts that local governance can face “immaterial decline”, even more if it acts by plans or programs.

SOMMARIO: 1. Recupero dei centri storici e recupero del patrimonio edilizio esistente; 2. Degrado “fisico” e degrado “immateriale”. Le sfide della rigenerazione urbana.

1. Recupero dei centri storici e recupero del patrimonio edilizio esistente.
La tendenza ad una concezione meno “consumistica”[1] dello sviluppo urbanistico ed edilizio non è recente. Questa concezione privilegia il recupero o la riqualificazione dell’esistente, rispetto all’urbanizzazione di aree libere. Tuttavia diverse sono le ragioni e, quindi, l’oggetto, gli strumenti e i fini delle politiche urbanistiche che hanno accolto questa “filosofia”.
Per molto tempo, infatti, il recupero dell’esistente è stato inteso esclusivamente come modalità di intervento sui centri storici[2], dapprima al solo fine di conservarne il valore culturale, poi anche per rivitalizzarli, cioè per restituirli alla funzione di fulcro della vita cittadina[3]. In questo quadro (esemplificato dalla l. n. 765/1967), il recupero ha di mira la tutela di un patrimonio edilizio esistente per come esso è: ci si propone di conservare l’esistente per il suo valore culturale[4]-[5]. Perciò, il legislatore nel prevedere il recupero dei centri storici si avvale del regime vincolistico per disincentivare la speculazione, limitato al centro storico appositamente perimetrato: divieto assoluto di nuovi interventi edilizi nei Comuni sprovvisti di strumento urbanistico, standards urbanistici di tipo sostanzialmente conservativo da recepire negli strumenti urbanistici e, quindi, notevole restrizione degli interventi possibili[6].
Con la legge n. 457 del 1978 l’ambito del recupero si amplia[7]: non più solo i centri storici sono destinati al recupero, ma tutte le “zone ove, per le condizioni di degrado, si rende opportuno il recupero del patrimonio edilizio esistente” che “possono comprendere singoli immobili, complessi edilizi, isolati ed aree, nonché edifici da destinare ad attrezzature” (art. 27 l. n. 457/1978), anche rurali (cfr. artt. 4, lett. a, 26 e 37 della l. n. 457/1978). A differenza del recupero dei centri storici, il patrimonio edilizio da recuperare è di scarso valore, destinato all’abbandono in favore di nuovi insediamenti. Il fine del legislatore, cioè, non è conservare in senso stretto l’esistente, ma riqualificarlo per evitare il consumo di nuovo suolo[8]. Il bene tutelato non è (tanto) il patrimonio edilizio recuperato, ma il suolo libero.
Il cambio di prospettiva è notevole: il recupero del patrimonio edilizio esistente è uno strumento per la tutela del suolo, quale bene scarso che non si presta ad un utilizzo “reversibile” (una volta urbanizzato, il suolo difficilmente può tornare allo stato originario – la c.d. “impermeabilizzazione”)[9]. Perciò il legislatore fa leva sull’appetibilità economica dell’investimento di recupero: oltre a pianificare il recupero, lo si incentiva attraverso agevolazioni creditizie per l’attuazione privata del piano (art. 33 l. n. 457/1978)[10] e attraverso la previsione degli interventi di urbanizzazione ad esclusivo carico del Comune[11]. In altre parole, mentre nel recupero del centro storico la speculazione è sgradita (il che conduce al regime vincolistico), nel recupero ex l. n. 457/1978 il legislatore attrae la speculazione[12], anche se ne attenua gli effetti sul prezzo degli immobili[13].
Questi fini sono perseguiti dal legislatore utilizzando schemi concettuali già noti. Il piano di recupero è, infatti, un piano particolareggiato[14], ma soggetto ad un regime speciale[15]: per quanto non espressamente previsto nel titolo IV della l. n. 457/1978, si rinvia alla disciplina dei piani particolareggiati (art. 28, c.4, l. n. 457/1978).
In particolare, il piano di recupero del patrimonio edilizio esistente procede dall’individuazione delle zone di degrado da recuperare. La l. n. 457/1978 demanda agli strumenti urbanistici generali (successivi alla sua entrata in vigore[16]) o ad apposita delibera del Consiglio Comunale[17] la delimitazione delle aree da assoggettare al piano di recupero[18] e l’indicazione del criterio di recupero, cioè la destinazione degli immobili recuperati[19]. Questa zonizzazione[20], a differenza dello schema ‘zonizzazione- piano particolareggiato’, non ha l’effetto di subordinare al piano di recupero ogni intervento edilizio nella zona. Il Comune, infatti, deve individuare nello strumento urbanistico generale i singoli immobili, i gruppi di edifici o gli isolati all’interno della zona per i quali il rilascio dei titoli edilizi per il recupero è soggetto all’approvazione dell’apposito piano (art. 27, c. 3, l. n. 457/1978). L’unico effetto immediato della zonizzazione (art. 27, c. 4, l. n. 457/1978), invece, è la “liberazione” degli interventi di recupero di minore entità (manutenzione ordinaria e straordinaria, restauro e risanamento conservativo, ristrutturazione edilizia) dall’attesa dei piani particolareggiati che, all’epoca, erano previsti quasi da ogni strumento urbanistico generale come passaggio obbligato anche per gli interventi edilizi minori sull’edificato.
In estrema sintesi il piano di recupero non è richiesto per il recupero di tutta la zona appositamente delimitata, ma solo per quelle aree di intervento appositamente individuate[21]. Solo in questo caso, dunque, il recupero è subordinato: a) alla previsione di piano generale della zona e delle aree all’interno della zona[22]; b) all’adozione del piano di recupero; c) al rilascio delle autorizzazioni. Negli altri casi, si tratta di interventi a carattere propriamente edilizio: la zonizzazione di recupero non sempre impone un recupero integralmente programmato o un riordino urbanistico vero e proprio; anzi lo impone solo se v’è l’apposita individuazione di aree o immobili da recuperare previa approvazione del piano di recupero.
Il piano di recupero di iniziativa pubblica o privata[23] viene, poi, approvato con delibera di Consiglio Comunale, con la quale si decide delle opposizioni presentate e si approva l’eventuale convenzione con i privati promotori. Esso ha efficacia triennale[24]. Gli interventi possibili (ad iniziativa pubblica o privata, eventualmente agevolata) coprono tutta la gamma degli interventi propriamente conservativi: manutenzione ordinaria e straordinaria, restauro e risanamento conservativo, ristrutturazione edilizia e ristrutturazione urbanistica[25]. Quando l’attuazione del piano è privata, tuttavia, è obbligatoria. All’adempimento dell’obbligo di fare imposto dal piano[26] presiede il potere sostitutivo dell’amministrazione nella realizzazione degli interventi. In ogni caso di attuazione pubblica (diretta o in sostituzione), poi, l’amministrazione dispone anche del potere di trasferire temporaneamente i residenti degli immobili da recuperare.
La varietà e l’intensità degli strumenti del recupero costituiscono, per quell’epoca, una novità nella legislazione urbanistica. Una così ampia flessibilità di intervento, infatti, era sconosciuta alla legislazione italiana ed è dai più giustificata con l’estrema eterogeneità delle aree di intervento (è sufficiente che si tratti di aree degradate – urbane o rurali – a qualunque vocazione – residenziale o produttiva) e dei fini del recupero (residenziali, commerciali o artigianali)[27]. I poteri sostitutivi, poi, implicano un effetto conformativo della proprietà molto incisivo: quando l’amministrazione subentra al privato nell’attuazione dispone del diritto di proprietà di quest’ultimo, anche se non ha imposto un vincolo preordinato all’esproprio (che, invece, impone quando è prevista l’attuazione pubblica)[28].
La flessibilità e l’incisività dei piani di recupero appena evidenziate non hanno ottenuto il risultato sperato dal legislatore, in quanto limitate da altri caratteri dei piani di recupero.
I poteri sostitutivi dell’attuazione privata, infatti, implicano anche un grado di analisi del piano molto elevato: perché l’amministrazione possa sostituirsi al privato nel recupero, l’intervento sul singolo immobile, sulla singola area o sul singolo isolato deve essere già previsto nel tipo e nei contenuti. Se a ciò si aggiunge l’obbligo di prevedere nel piano le risorse pubbliche messe a disposizione, la scansione temporale del loro utilizzo, le unità minime di intervento e la disciplina del trasferimento temporaneo dei residenti, il piano di recupero assume i connotati di uno strumento più vicino al piano-progetto esecutivo che al piano particolareggiato in senso tradizionale[29]. E più elevato è il livello di dettaglio del piano, più difficile è approntarlo, più arduo è anticipare le decisioni al momento della pianificazione (ancorché particolareggiata). Sicché lo sforzo richiesto al pianificatore è notevole.
I piani di recupero, poi, non possono accordare aumenti di cubatura rispetto a quella già realizzata[30], se non (a tutto concedere) per sfruttare al massimo la volumetria già prevista per quella zona e non utilizzata in precedenza e, comunque, solo nel caso di ristrutturazione urbanistica che la doti delle necessarie aree per standards. Il che limita la convenienza economica dell’intervento per i privati, con l’effetto di disincentivare il recupero.
Infine, i presupposti per la zonizzazione di recupero devono essere accertati dall’amministrazione in via generale e preventiva in sede di pianificazione generale: l’accertamento del “degrado”, la delimitazione delle relative “zone” e, al loro interno, delle aree o degli immobili soggetti o meno al piano di recupero spetta in via esclusiva all’amministrazione e in una sede probabilmente poco consona a questo scopo (almeno nel quadro della pianificazione generale da specificare con piani particolareggiati)[31]. Il pianificatore deve, cioè, anticipare le scelte finalizzate al recupero in un piano a contenuto piuttosto astratto.
Questi tre elementi rendono scarsamente duttile il piano di recupero, vanificandone la flessibilità del contenuto e l’intensità dell’efficacia.
D’altro canto, il regime della zona di recupero mette in evidenza che il legislatore non aspira ad una pianificazione del recupero dell’esistente degradato paragonabile alla pianificazione dei nuovi insediamenti. Gli interventi di recupero (tranne la ristrutturazione urbanistica) in questa zona sono svincolati dalla pianificazione attuativa, salvo che vi sia l’ulteriore eventuale individuazione di aree soggette all’obbligo del piano di recupero. In sostanza questa disciplina sottintende, come criterio generale, l’irrilevanza urbanistica del recupero nelle zone degradate appositamente individuate[32].
Tale criterio generale viene mutuato da tutta la disciplina nazionale e regionale sul recupero successiva al 1978[33]: il legislatore ribadisce che gli interventi di recupero “minori” possono essere autorizzati sulla base del solo strumento urbanistico generale, senza previa pianificazione attuativa[34]. Quest’evoluzione culmina con il d.l. n. 9/1982, convertito in l. n. 94/1982 (c.d. Legge Nicolazzi), e con la l. n. 47/1985 che affrancano il recupero “minore” (cioè ad eccezione della ristrutturazione urbanistica) dalla previa zonizzazione e dall’inclusione nei piani pluriennali di attuazione. E trova ulteriore seguito nella legislazione regionale successiva[35].
In questo quadro, il recupero è principalmente un intervento di valorizzazione del patrimonio edilizio esistente, ma senza alcuna pretesa di riordino urbanistico: l’ipotesi più frequente è l’intervento di dimensioni e impatto ridotti, mentre solo eccezionalmente si fa ricorso al piano di recupero[36]. Probabilmente in contrasto con le aspettative del legislatore, allora, questa disciplina ha avuto l’esito di identificare il recupero con interventi tendenzialmente frammentari, estranei a logiche urbanistiche di ampio respiro.

2. Degrado “fisico” e degrado “immateriale”. Le sfide della rigenerazione urbana.
A partire dagli anni ’90 del Novecento il legislatore supera la prospettiva spesso asfittica del recupero. Tralasciando i programmi integrati di intervento (art. 16 l. n. 179/1992)[37], si segnalano in questo senso i programmi di riqualificazione urbana (d.m. 21 dicembre 1994 del Ministero dei Lavori Pubblici, integrato dal d.m. 29 novembre 1995), i programmi di recupero urbano (art. 11 d.l. n. 398/1993, convertito in l. n. 493/1993)[38], i contratti di quartiere (d.m. 21 dicembre 1994 del Ministero dei Lavori Pubblici)[39]; i programmi di riqualificazione urbana e sviluppo sostenibile (d.m. dell’8 ottobre 1998 del Ministero dei Lavori Pubblici)[40].
Questi piani sono molto simili fra loro. Sono tutti piani funzionali a promuovere la qualità della vita degli abitati delle zone degradate e ad innescare processi di riqualificazione fisica. Ciò può avvenire, anche in deroga allo strumento urbanistico generale, attraverso la realizzazione, il completamento o l’adeguamento delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria, la costruzione di nuovi fabbricati residenziali (anche di edilizia residenziale pubblica) e non, opere di sistemazione ambientale e arredo urbano, risanamento di parti comuni dei fabbricati residenziali, manutenzione ordinaria, straordinaria, restauro e risanamento conservativo, ristrutturazione edilizia e ristrutturazione urbanistica. Tali interventi possono essere pubblici o privati (in regime convenzionato) e sono incentivati anche da finanziamenti pubblici[41].
Questi strumenti pianificatori lasciano intravedere una prima evoluzione dell’urbanistica delle aree degradate. Per un verso, ci si affida a strumenti molto più duttili dei piani di recupero, derogatori rispetto alla costruzione discendente e autoritativa della pianificazione urbanistica. Per altro verso, questi strumenti guardano anche al profilo dei servizi urbanistici (opere di urbanizzazione, arredo urbano, verde pubblico) e assumono come fine la qualità della vita degli abitanti delle zone degradate. In altre parole, nella disciplina urbanistica italiana si fa strada l’idea che il recupero delle aree degradate debba puntare non solo alla tutela del suolo, ma a migliorare la “qualità della città” per chi vi abita[42].
La qualità della città, però, si valuta non solo in base all’estetica dell’edificato e ai servizi (opere di urbanizzazione e servizi pubblici). Essa dipende anche dal rispetto dell’ambiente, dallo sviluppo economico e dall’integrazione sociale[43]. Il degrado, perciò, non è solo una situazione fisica (edilizia e di servizi urbani), ma anche “immateriale” (ambientale e socio-economica).
Questi fattori sono strettamente connessi fra di loro. Tuttavia non possono essere ordinati in una progressione causale univoca: non si può individuare la fonte della qualità della città, agire solo su di essa e ottenere a cascata gli effetti desiderati negli altri ambiti. Questi fattori, invece, si influenzano e si amplificano reciprocamente. Tale conclusione si coglie proponendo qualche esempio.
Chiunque può verificare che il degrado urbano va di pari passo con l’emarginazione. È una conseguenza della diminuzione del valore e dell’appeal degli immobili causata dal degrado: l’emarginato si accontenta di un’abitazione quale che sia, pur di soddisfare l’esigenza abitativa; chi può permetterselo, invece, sceglie l’immobile anche sulla base di criteri economici e di contesto. Il degrado, poi, è aggravato dalla concentrazione delle situazioni di emarginazione[44]. La manutenzione degli immobili e l’adeguamento dei servizi, infatti, costano. Sicché, a meno che non intervengano risorse pubbliche ad evitarlo (ipotesi sempre più remota a causa della scarsità delle risorse pubbliche o, comunque, della “scarsa propensione” all’indebitamento del settore pubblico), i “ghetti” sono destinati a trasformarsi in zone degradate della città o ad aggravare il loro stato di degrado. Tuttavia, sotto questo profilo, il degrado non si sarebbe verificato (o sarebbe stato arginato) dalla presenza dei ceti più agiati. Sicché, non è dato cogliere quale sia il fattore scatenante di questa dinamica (parziale) del degrado.
L’abbandono delle aree degradate da parte dei più abbienti, poi, comporta la chiusura o il trasferimento di almeno una parte delle attività commerciali, artigianali e di servizio. Il che aggrava ulteriormente la situazione di degrado e per il profilo economico e per il profilo sociale: riduce il tasso di occupazione della zona ed esclude i suoi abitanti dalla fruizione dei servizi; o quantomeno rende più arduo il lavoro e la fruizione dei servizi a causa degli spostamenti cui costringe gli abitanti della zona. Ma anche zone con una massiccia presenza di attività commerciali anche di grandi dimensioni sono considerate degradate: si pensi al fenomeno dei grandi centri commerciali nelle periferie delle aree metropolitane.
Se i fattori della qualità urbana sono così eterogenei e “fluidi”, il problema del degrado non può essere affrontato solo sotto il profilo edilizio e/o urbanistico: il miglioramento delle zone degradate cui aspirare non è solo quello estetico o dei servizi. C’è da migliorare il tessuto sociale ed economico di questi settori urbani (anche per evitare che il degrado si ripeta).
La complessità degli interessi[45] che si compendiano nel concetto di “qualità della città” richiede, perciò, un approccio al problema del degrado capace di integrare forme di intervento eterogenee: bisogna sostituire un approccio olistico ad un approccio analitico (o settoriale)[46].
Tale approccio, intravisto nella l n. 166/2002 per i programmi di riabilitazione urbana, trova al momento la sua massima espressione nella legislazione regionale sulla rigenerazione urbana[47]. I piani/programmi di rigenerazione urbana (variamente denominati), infatti, sono finalizzati “al miglioramento delle condizioni urbanistiche, abitative, socio-economiche, ambientali e culturali degli insediamenti umani”[48]. Essi possono includere: la riqualificazione dell’edificato; la riorganizzazione dell’assetto urbanistico; il contrasto dell’esclusione sociale degli abitanti con interventi nel campo “abitativo, socio-sanitario, dell’educazione, della formazione, del lavoro e dello sviluppo”[49]; il risanamento dell’ambiente.
Si tratta di piani esecutivi, ad iniziativa pubblica o privata, che interessano porzioni di uno o più Comuni totalmente o parzialmente edificate e che possono variare gli strumenti urbanistici generali[50], purché la variante non consista nella trasformazione in zone edificabili di aree a destinazione agricola[51]. La competenza all’adozione e all’approvazione del piano varia a seconda dell’ambito territoriale interessato e della presenza di deroghe allo strumento urbanistico generale. Tuttavia, la legislazione regionale tende a concentrare (almeno per questo genere di piani) tutti i momenti decisionali in una conferenza di servizi[52].
L’ampiezza dell’ambito di intervento (anche sovra-comunale) e la latitudine degli interventi (non solo di carattere edilizio ed urbanistico) rende questi strumenti quasi a contenuto libero, cioè in gran parte atipici[53]. Al contempo, però, sono piani (come quelli di recupero) già pronti per l’esecuzione materiale: sono la sede di scelte strategiche complesse e, al contempo, degli strumenti per la loro immediata attuazione, particolarmente delle risorse necessarie[54]. Mentre il contenuto quasi-libero li assimila agli strumenti pianificatori generali e conferisce loro l’allure di piani strategici[55], la prontezza all’attuazione li avvicina ai piani esecutivi (che corrisponde alla qualificazione di questi piani da parte dalle leggi regionali).
Almeno nei fatti, però, i piani di rigenerazione urbana sono stati utilizzati per il recupero o la riqualificazione di aree relativamente ristrette dell’ambito urbano (aree industriali dismesse, quartieri di edilizia residenziale pubblica e simili): si tratta di piani settoriali almeno sotto il profilo territoriale. Tuttavia alla rigenerazione urbana, intesa come sforzo verso la qualità della città, non si addice la natura (giuridica e/o di fatto) settoriale[56].
Tale impostazione ristretta della rigenerazione comporta, ad esempio, il rischio della gentrification[57]: la rivitalizzazione dell’area richiama l’insediamento dei ceti più abbienti al posto di quelli che la occupavano in precedenza. Ciò avviene sulla base di logiche di mercato: la riqualificazione dell’area fa innalzare l’appetibilità degli immobili e, di conseguenza, la loro domanda e il loro prezzo; i ceti più disagiati vendono per lucrare l’aumento di valore ed acquistano i ceti più abbienti (sempre che la rigenerazione sia riuscita ad evitare manovre speculative a danno dei precedenti abitanti). Ciò, però, non elimina il degrado socio-economico: allevia (forse) in parte il disagio finanziario di quella parte della popolazione, ma per il resto sposta il problema in un’altra zona della città, ancora più periferica, aggravando l’esclusione dalla vita cittadina di quei ceti e la loro emarginazione.
Sicché la disciplina “anfibia”[58] di questi piani, che ne permette un’applicazione territorialmente ristretta, può provocare distorsioni ancora peggiori di quelle che tenta di riparare.
La rigenerazione urbana, inoltre, esige orizzonti temporali di lungo periodo e flessibilità della disciplina urbanistica, rispettivamente impediti dal legame con la programmazione finanziaria (i fondi vengono individuati una tantum e con orizzonti temporali ancorati alla realizzazione del singolo gruppo di interventi) e dall’impostazione ancora gerarchica della pianificazione urbanistica (i piani di rigenerazione vengono, comunque, espressamente subordinati agli strumenti urbanistici generali)[59]. Sarebbe, cioè, necessario sposare appieno l’ottica della pianificazione strategica: abbandonare l’idea di pianificazione settoriale, per zone omogenee e tendenzialmente rigida, per un’urbanistica fondata su uno o pochi strumenti flessibili, atipici e tendenzialmente fungibili, con alla base uno studio urbanistico della città di ampio respiro.
Questa è la tendenza dell’urbanistica contemporanea[60]. Tuttavia, si può avanzare qualche dubbio in ordine al fatto che la pianificazione o la programmazione strategica o “poli-funzionale” locale sia in grado di risolvere i problemi del degrado, particolarmente di quello “immateriale” (economico e sociale).
La qualità della città sotto il profilo socio-economico dipende da dinamiche che sfuggono al livello di governo cui questo genere di pianificazione-programmazione è attualmente affidata (comunale o sovra-comunale). Tuttavia, sarebbe inconcepibile affidare questa funzione ad un livello territoriale superiore: ancorché adeguato per i profili socio-economici, esso non avrebbe il contatto con la realtà urbana necessario per la pianificazione della rigenerazione “fisica” (edilizia, urbanistica, ambientale).
D’altro canto, la pianificazione e la programmazione hanno manifestato il loro fallimento sul versante socio-economico. Le strade per migliorare questi aspetti sono quelle di politica economica: creare le condizioni ottimali per un’economia di mercato, ancorché non “selvaggia”, accompagnata dai dovuti interventi pubblici di stimolo (nei limiti in cui questi non si traducano in distorsioni della concorrenza vietate dal diritto europeo). E anche su questo versante, l’apporto della governance locale e regionale ha ricadute molto limitate.
In sostanza, il dubbio (e al contempo la sfida) dell’urbanistica delle aree degradate è se i piani/programmi di rigenerazione (o comunque denominati) siano strumenti idonei alla soluzione del degrado immateriale. O se, come sembra più plausibile, non sia necessario integrarli in politiche economiche di ampio raggio, pur senza rievocare gli “spettri” della pianificazione a cascata[61].

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[1] A. Crosetti, Piano di recupero, in Nss. Dig. it., Torino, Appendice, V, 1984, p. 941.
[2] E.M. Marenghi, Il recupero del patrimonio edilizio e urbanistico esistente, Milano, 1982, p. 21.
[3] Su questa evoluzione, dal punto di vista culturale: C. Carozzi- R. Rozzi, Centri storici:questione aperta, Bari, 1971. Fra gli urbanisti: G. Della Pergola, La politica “riformista” legata al risanamento urbano, in Edilizia popolare, n. 110, gennaio febbraio 1973, pp. 29 e ss.; M. Romano, Centri storici e riequilibrio territoriale, ivi, n. 111, marzo-aprile 1973, pp. 47 e ss.; L. Cervellati – R. Scannavini, Interventi nei centri storici. Bologna. Politiche e metodologie del restauro, Bologna, 1973. Sul piano giuridico, invece, cfr., fra gli altri, F. Salvia, Dal “risanamento” al “restauro conservativo” dei centri storici: riflessi sulla strumentazione operativa, in Foro amm., 1973, II, p. 23; A. Crosetti, Interventi regionali nei centri storici: problema aperto, in Riv. giur. ed., 1975, pp. 186 e ss.; Id., Piano di recupero, cit., pp. 940 e s.
[4] I centri storici, cioè, sono “beni culturali urbanistici”, “prodotti culturali della civiltà preindustriale e contadina” la cui tutela prescinde dalla “presenza di ‘cose’ di eccelso valore artistico, storico, ambientale” (F. Salvia, Manuale di diritto urbanistico, Padova, 2012, II ed., pp. 107 e s.; cfr. anche Id., Le testimonianze culturali e urbanistiche del passato: le ragioni di una maggior tutela. Vecchi e nuovi dilemmi su centri storici e periferie urbane, in Dir. soc., 2006, pp. 327 e ss.).
[5] Bisognerebbe tenere distinti il recupero e la conservazione. La conservazione è “la tecnica intesa a perpetuare l’esistenza di un manufatto […] per ‘mantenerlo’ nella sua disposizione originaria”. Il recupero, invece, è “l’intervento (o l’insieme degli interventi) che mira a ‘restituire’ all’uso […] un edificio degradato o fatiscente”: G. Colombo – F. Pagano – M. Rossetti, Manuale di urbanistica. Dai piani territoriali ai piani attuativi, Milano, 1985, IX ed., p. 369.
[6] Cfr. F. Salvia, Manuale, cit., p. 111. Sulla tutela dei centri storici e sulla loro disciplina urbanistica, fra gli altri: G. D’Alessio, I centri storici: aspetti giuridici, Milano, 1983; F.G. Scoca – M. D’Orsogna, Centri storici, problema irrisolto, in Scritti Predieri, Milano, 1996, vol. II, pp. 1351 e ss.; G. De Giorgi Cezzi, Il diritto all’identità minore- beni culturali e tutela degli status, in Scritti in onore di Leopoldo Mazzarolli, Padova, 2007, vol. III, pp. 219 e ss..
[7] Tale legge si inseriva nel piano decennale di edilizia residenziale: l’art. 32 della l. n. 457/1978 specifica che gli interventi di recupero devono essere inseriti nei piani pluriennali di attuazione. Il che fa del recupero uno strumento di adeguamento alle esigenze abitative da affiancare alla nuova costruzione. Sulla funzione della l. n. 457/1978 nell’ottica della politica residenziale, cfr. V. Domenichelli, Stato e Regioni nel piano decennale per l’edilizia residenziale, in Le Regioni, 1978, pp. 1147 e ss.; E. Sticchi Damiani, Recupero delle abitazioni e organizzazione giuridica del territorio, Milano, 1980; E.M. Marenghi, Il recupero del patrimonio edilizio, cit..
P. Mazzoni, Diritto urbanistico, Milano, 1990, pp. 329 e ss. individua le ragioni di questo cambio di rotta nell’infrangersi del mito della crescita illimitata durante gli anni Settanta del Novecento.
[8] Buccisano, Presentazione, in Aa. Vv., Recupero e risanamento urbano (Atti del Convegno di Messina del 23.6.1984), Milano, 1986, p. 7; C. Pinamonti, I piani e i programmi di recupero urbano, in D. de Pretis (a cura di), La pianificazione urbanistica di attuazione. Dal piano particolareggiato ai piani operativi, Trento, 2002, pp. 196 e ss..
[9] F. Migliarese, Piano di recupero del patrimonio edilizio, in Dig. disc. pubbl., Torino, XI, 1996, p. 164, infatti, rileva che la legge n. 457/1978 ha “reso giuridicamente rilevante, per la prima volta nella legislazione urbanistica italiana, un distinto pubblico interesse al recupero in funzione di riuso dell’edificato esistente”. In giurisprudenza, sul punto, Cass., S.U. pen., 16 luglio 1982, n. 7102, in Giust. civ., 1983, p. 1293, ove si legge che la legge citata ha stabilito “il principio dell’interesse pubblico nel recupero edilizio”.
[10] Su cui si veda G.C. De martin, Strumenti giuridici e finanziari degli interventi di conservazione e recupero del patrimonio edilizio, in Riv. giur. ed., 1979, II, pp. 39 e ss.
[11] P. Mazzoni, Diritto urbanistico, cit., p. 336.
Su entrambi questi modi di incentivare il “recupero”, cfr. di recente S. Amorosino, Il finanziamento e le dotazioni urbanizzative nei programmi di rinnovamento urbano, in Riv. giur. ed., 2013, II, pp. 315 e ss.
[12] In tal modo, il piano di recupero avrebbe anche il fine di agevolare opportunità economiche, bloccate dal vecchio sistema urbanistico: per tutti, N. Assini – P. Mantini, Manuale di diritto urbanistico, Milano, 1997, II ed., p. 377.
[13] L’art. 27 della l. n. 457/1978, infatti, subordina gli interventi di edilizia residenziale in esecuzione dei piani di recupero alla sottoscrizione di una convenzione o di un impegno unilaterale del costruttore a calmierare i prezzi di vendita e di locazione degli immobili.
[14] Espressamente Cons. Stato, sez. V, 20 novembre 1989 n. 749, in Foro amm., 1989, p. 3071; Cons. Stato, sez. V, 13 febbraio 1990 n. 154, in Foro amm., 1990, p. 389).
[15] N. Assini – P. Mantini, Manuale, cit., p. 376, individuano cinque profili di specialità dei piani di recupero: “a) l’oggetto, in quanto questi interventi interessano il ‘patrimonio edilizio ed urbanistico esistente’; b) i presupposti, in quanto trovano giustificazione nel ‘degrado’ dei singoli immobili o delle aree in cui questi ricadono; c) la funzione, in quanto perseguono il ‘recupero’ di tali immobili o aree; d) i contenuti, in quanto vi rientrano (solo) gli interventi conservativi, di risanamento, di ricostruzione e per la migliore utilizzazione degli immobili stessi; e) il metodo, in quanto la presenza dei primi tre elementi (a-c) dev’essere valutata ed accertata dal Comune in via preventiva e generale (in sede di piano regolatore o con un apposito provvedimento analogamente riferito all’intero territorio comunale) mediante la ‘individuazione’ delle ‘zone’ in cui tali condizioni si verificano” (enfasi testuale).
In tal senso anche G. Colombo – F. Pagano – M. Rossetti, Manuale di urbanistica, cit., p. 373; P. Mazzoni, Diritto urbanistico, cit., p. 333; G.C. Mengoli, Manuale di diritto urbanistico, Milano, 1997, IV ed., p. 334, nota 2; G. Pagliari, Corso di diritto urbanistico, Milano, 2015, V ed., p. 262.
[16] Uno dei problemi di applicazione di questa normativa, infatti, è stato quello di raccordare il recupero con gli strumenti urbanistici generali entrati in vigore prima del 1978, “metodologicamente inadatti a entrare in ‘comunicazione’ con la conformazione a scala micro-urbanistica del nuovo piano” (F. Migliarese, Piano, cit., p. 165, ma già S. Amorosino, Il piano di recupero nel “sistema” dei piani urbanistici, in Riv. giur. ed., 1990, II, p. 247.
[17] All’epoca soggetta al controllo del CO.RE.CO.
[18] Si è discusso sul se il Comune sia obbligato a prevedere le zone di recupero. Lo escludono S. Perongini, I piani di recupero: aspetti procedurali e sostanziali, in Riv. giur. ed., 1982, II, p. 258 e V. Domenichelli, A ciascuno il suo (sull’ “equiparazione” dei piani di recupero ai piani particolareggiati), in Dir. Regione, 1983, p. 250.
Lo ammette A. Gambaro in M. Pampanin – A. Gambaro – E. Granelli – G. Iudica – A. Liserre – F.C. Rampulla – A. Travi, Commenti al titolo IV della Legge, in Commentario alla legge 5 agosto 1978 n. 457, in Nuove leggi civili, 1979, p. 24. Sembra ravvisare questo obbligo anche F. Migliarese, Piano, cit., p. 165. N. Assini – P. Mantini, Manuale di diritto urbanistico, cit., p. 386 e s., invece, ritengono che “se non un vero e proprio obbligo, [c’è] quantomeno una regolarità, nel senso che il non uso di questo potere è destinato a rappresentare l’eccezione, mentre l’ipotesi normale sarà quella del suo impiego”.
[19] Per tutti, F. Migliarese, Piano, cit., p. 167. Tale indicazione limita i contenuti del piano di recupero: G. Tulumello, Profili teorici e problematiche applicative delle attività di recupero edilizio ed urbanistico, in Riv. giur. ed., 1991, II, pp. 45 e s. rileva che “c’è un nesso ben preciso tra il potere discrezionale rimesso all’amministrazione comunale allo scopo di localizzare l’esistente degradato ed il potere discrezionale di cui la medesima dispone nella disciplina dei contenuti sostanziali del piano di recupero, nel senso che i margini del primo non possono che essere quanto meno pari – se non più ampi, ma mai più ristretti – rispetto a quelli del secondo”.
[20] Sulle zonizzazioni in generale (intese come delimitazione delle zone ex d.m. n. 1444/1968), per tutti E. Picozza, Il piano regolatore generale urbanistico. Linee di tendenza della legislazione regionale, Padova, 1987, pp. 56 e ss..
[21] N. Assini – P. Mantini, Manuale, cit., pp. 381 e s. parlano, infatti, di due ordini di individuazioni: la zonizzazione con la quale si delimita la zona degradata da recuperare (“individuazione 1”); l’individuazione degli immobili o delle aree il cui recupero è soggetto all’approvazione del piano di recupero (“individuazione 2”).
[22] Su questo profilo, Cons. Stato, sez. IV, 25 novembre 1987 n. 675, in Foro amm., 1987, I, p. 2908.
[23] Titolari dell’iniziativa del piano di recupero sono i proprietari di immobili nelle zone di recupero che rappresentino almeno i tre quarti del valore catastale degli immobili interessati dal piano o, per gli interventi su singoli edifici in condominio, la maggioranza dei condomini che rappresenti almeno la metà del valore catastale dell’edificio (in deroga alle norme sul condominio).
[24] Una volta decaduto, le aree che vi erano incluse vengono sottoposte allo stesso regime delle aree della zona “di recupero” che non erano soggette al piano di recupero: possono, cioè, essere autorizzati tutti gli interventi enumerati dall’art. 31, c.1, l. n. 457/1978, ad eccezione della ristrutturazione urbanistica, senza l’intermediazione di alcun piano particolareggiato.
[25] Le definizioni di questi interventi, contenute nell’art. 31, c.1, l. n. 457/1978, saranno poi trasfuse con modifiche marginali nell’art. 3 D.P.R. n. 380/2001. Per un’analisi di questi interventi, cfr. G. Pagliari, Corso di diritto urbanistico, cit., pp. 266 e ss..
Una questione disputata è se la demolizione e successiva ricostruzione rientri nel concetto di ristrutturazione edilizia e, quindi, se questo tipo di intervento possa essere assentito anche solo in base alla mera zonizzazione di recupero (senza necessità del piano): si veda di recente P. Tanda, Interventi di ristrutturazione edilizia e di ristrutturazione urbanistica: in particolare l’ipotesi di demolizione e successiva ricostruzione, in Riv. giur. ed., 2012, II, pp. 103 e ss..
[26] Che, sotto questo aspetto, ha l’efficacia dell’ordine: S. Perongini, Il piano di recupero, cit., p. 274; G. Leondini, Sulla natura giuridica dei piani di recupero (nota a Cons. Stato, sez. IV, 28 maggio 1988 n. 468), in Riv. giur. urb., 1985, pp. 299 e s.
[27] Cfr A. Crosetti, Piano di recupero, cit., p. 942 che parla di un piano a contenuto “semi-libero”.
[28] Scrive S. Perongini, Il piano di recupero, cit., p. 275: “la situazione giuridica che si determina è similare a quella che si rinviene nell’onere reale: un’ambulatorietà passiva del soggetto la cui legittimazione dipende dall’esistenza di un rapporto di proprietà col bene”. In termini, P. Mazzoni, Diritto urbanistico, cit., p. 336.
[29] Ancora S. Perongini, op. ult. cit., p. 276. N. Assini – P. Mantini, Manuale, cit., p. 393, parlano di ruolo “operativo”, piuttosto che “regolativo” del piano di recupero.
[30] TAR Lombardia, Milano, sez. II, 16 maggio 1991 n. 763, in Riv. giur. ed., 1991, I, p. 946.
[31] N. Assini – P. Mantini, Manuale, cit., pp. 378 e s.
[32] N. Assini – P. Mantini, Manuale, cit., pp. 391 e ss..
[33] Per un’analitica esposizione di questa legislazione, cfr. ancora N. Assini – P. Mantini, Manuale, cit., pp. 395 e ss..
[34] Ad esempio, l’ art. 6, punto 2 della l.r. Piemonte n. 50/1980 e l’art. 4 l.r. Toscana n. 59/1980 che estendono l’assentibilità diretta degli interventi di recupero ad eccezione della ristrutturazione urbanistica ai centri storici ed alle zone di tipo A, senza bisogno di individuare le zone di recupero. Ancora oltre si spinge la l.r. Veneto n. 80/1980 che all’art. 9 stabilisce che quegli interventi sono “in ogni caso da ritenere ammissibili, in diretta attuazione del piano regolatore generale”, cioè senza alcuna previa individuazione.
[35] Cfr. ad esempio art. 76 l. r. Veneto n. 61/1985, artt. 5 e 6 della l.r. Friuli – Venezia Giulia n. 18/1986, art. 24 l. r. Sicilia n. 13/1986.
[36] N. Assini – P. Mantini, Manuale, cit., p. 394.
[37] Tale norma fu dichiarata incostituzionale dalla Corte costituzionale con la sentenza 19 ottobre 1992 n. 393 sotto il profilo procedimentale della loro approvazione (per la lesione delle competenze regionali in materia) e sotto il profilo “sostanziale” per irragionevolezza e violazione del principio di buon andamento della p.a..
[38] Sui programmi di riqualificazione urbana e sui programmi di recupero urbano, si vedano: G.C. Mengoli, Manuale, cit., pp. 357 e ss.; A. Chierichetti, Riqualificazione urbana e pianificazione urbanistica, in Riv. giur. urb., 1999, III, pp. 91 e ss.; A. Fiale, La riqualificazione urbana tra pianificazione del territorio e governo dell’ambiente, in Studium Iuris, 2001, pp. 981 e ss.; R. Gallia, Recupero urbano, riqualificazione del territorio e sviluppo economico: una convergenza parallela negli strumenti negoziali, in Riv. giur. Mezzogiorno, 1999, pp. 1139 e ss.; F. Montemurro, Sviluppo e politiche urbanistiche: gli strumenti per riqualificare la città, in Comuni d’Italia, 2004, n.3, pp. 19 e ss.; C. Vitale, Società di trasformazione urbana e riqualificazione urbana nell’urbanistica per progetti, in Dir. amm., 2004, pp. 591 e ss.; M. Calabrò, La pianificazione comunale di attuazione, in A. Crosetti – A. Police – M. R. Spasiano (a cura di), Diritto urbanistico e dei lavori pubblici, Torino, 2007, pp. 59 e ss.
[39] Su cui M. Breganze, Contratti di quartiere: strumenti utili per il recupero urbano?, in Riv. amm., 1997, I, pp. 1139 e ss.; V. Pavone, Recupero e contratti di quartiere, tra suggestioni terminologiche e quadro funzionale, in P. Stella Richter – R. Ferrara – C.E. Gallo – C. Videtta (a cura di), Recupero urbanistico e ambientale delle aree industriali dismesse, Torino, 10-11 novembre 2006, Napoli, 2008, pp. 321 e ss.
[40] R. Damonte, Programmi di riqualificazione urbana e di sviluppo sostenibile del territorio (PRUSST) di cui al d.m. 8 ottobre 1998 n. 1169, in Riv. giur. ed., 2001, II, pp. 33 e ss.
[41] Per un’analisi più dettagliata, N. Assini – P. Mantini, Manuale, cit., pp. 406 e ss..
[42] R. Dipace, La rigenerazione urbana tra programmazione e pianificazione, in Riv. giur. ed., 2014, II, p. 237.
[43] La qualità della città è declinata in questi termini in numerose dichiarazioni internazionali. Le Nazioni Unite nel 1992 lo hanno incluso fra gli obiettivi per il ventunesimo secolo (Agenda 21). Le amministrazioni locali delle città europee riunitesi ad Aalborg nel 1994 (insieme ad esperti, rappresentati di istituzioni internazionali, europee ed internazionali) ne hanno fatto oggetto specifico di impegno con la “Carta delle città europee per uno sviluppo durevole e sostenibile” (in attuazione dell’Agenda 21 dell’ONU), ulteriormente precisato nella revisione di quella carta nel 2004 (gli “Aalborg Commitments”) come l’impegno a “1. rivitalizzare e riqualificare aree abbandonate o svantaggiate; 2. prevenire un’espansione urbana incontrollata, ottenendo densità urbane appropriate e dando precedenza alla riqualificazione del patrimonio edilizio esistente; […] 4. garantire una adeguata tutela, restauro e uso/riuso del nostro patrimonio culturale urbano; 5. applicare i principi per una progettazione e una costruzione sostenibili, promuovendo progetti architettonici e tecnologie edilizie di alta qualità”, al fine di creare “città ospitali, prospere, creative e sostenibili, in grado di offrire una buona qualità della vita a tutti i cittadini, consentendo loro di partecipare a tutti gli aspetti della vita urbana”. Gli Stati membri dell’Unione Europea hanno definito le comunità sostenibili come le “realtà in cui le persone intendono vivere e lavorare, adesso e in futuro, che sono in grado di soddisfare le diverse necessità degli abitanti attuali e futuri, prestano attenzione all’ambiente e contribuiscono ad un alto livello di qualità della vita. Sono sicure e accoglienti, ottimamente pianificate, costruite e gestite, e offrono pari opportunità e buoni servizi per tutti” (Accordo di Bristol del 2005). A questa definizione di comunità sostenibile fa riferimento anche il Consiglio d’Europa nella risoluzione n. 269 del 29 maggio 2008 che ha adottato la nuova “Carta urbana europea” (sostituendo quella del 1992), al fine di creare una rete di principi e concetti comuni ai paesi membri (una “cultura” europea della città).
Cfr. R. Dipace, La rigenerazione urbana tra programmazione e pianificazione, in Riv. giur. ed., 2014, II, pp. 237 e ss.
[44] Non di rado tale concentrazione è l’esito della di politiche urbanistiche “per settori”. Ad esempio, relegare in una zona della città l’edilizia economica e popolare comporta che le situazioni di emarginazione si concentrino.
[45] Cfr. G. Pagliari, Pianificazione urbanistica e interessi differenziati, in Riv. giur. ed., 2013, II, pp. 135 e ss.
[46] Sul punto cfr. la “Carta di Lipsia sulle città europee sostenibili” del 2007 e la Dichiarazione di Toledo del 2010.
È la c.d. “polifunzionalità” dei piani urbanistici, su cui si veda di recente F. Cangelli, Piani strategici e piani urbanistici. Metodi di governo del territorio a confronto, Torino, 2012, pp. 54 e ss. (in generale) e pp. 223 e ss. (per i piani di recupero in senso lato).
La pianificazione settoriale, poi, è stata accusata da una parte della dottrina (assieme all’urbanistica convenzionata) di far perdere il senso della pianificazione urbanistica: cfr. per tutti, P. Stella Richter, Relazione generale, in Id. (a cura di), Sicurezza del territorio – Pianificazione e depianificazione. Atti del 15° e del 16° Convegno nazionale dell’Associazione italiana di diritto urbanistico, Ferrara 6-7 ottobre 2011 e Macerata, 28-29 settembre 2012, Milano, 2014, p. 146, che parla di de-pianificazione; S. Amorosino, Depianificazione urbanistica e frammentazione degli interessi e dei poteri, in Riv. giur. ed., 2012, II, pp. 139 e ss.. Contra, invece, P. Urbani, Urbanistica consensuale, Torino, 2000.
[47] L.r. Puglia n. 21/2008, l. r. Piemonte n. 20/2009, l.r. Toscana n. 40/2011, l.r. Umbria n. 12/2013.
[48] Art. 1, l.r. Puglia n. 21/2008.
[49] Art. 2, c.1, lett. c), l.r. Puglia n. 21/2008.
[50] Sulle varianti, cfr. per tutti E. Picozza, Il piano regolatore generale urbanistico, Padova, 1983, pp. 187 e ss.
[51] L’art. 2, c.3, l. r. Puglia n. 21/2008 ammette un’eccezione a questo divieto: la trasformazione da area a destinazione agricola ad area edificabile non può avvenire “fatta eccezione per quelle contigue necessarie alla realizzazione di verde e servizi pubblici nella misura massima del 5 per cento della superficie complessiva dell’area d’intervento. Tale variante deve comunque essere compensata prevedendo una superficie doppia rispetto a quella interessata dal mutamento della destinazione agricola, destinata a ripermeabilizzare e attrezzare a verde aree edificate esistenti”.
[52] Sulla sostituzione della conferenza di servizi allo schema del procedimento complesso ‘adozione-approvazione’, cfr. A. Crosetti, La semplificazione procedimentale nel governo del territorio: conferenze e accordi di copianificazione, in Riv. giur. urb., 2012, pp. 343 e ss.. A proposito delle implicazioni dell’uso di questo strumento di semplificazione in materia urbanistica: E. Scotti, La conferenza di servizi tra urbanistica e ambiente, ibidem, pp. 295 e ss.. Sulla semplificazione nei procedimenti di pianificazione, cfr. più in generale P. Portaluri, Semplificazione e procedimenti di pianificazione. Il procedimento di approvazione, ibidem, pp. 425 e ss.
[53] Molto significativo a tal proposito è l’art. 4, c.1, l. r. Puglia n. 21/2008 che, nel definire il contenuto dei piani integrati di rigenerazione urbana, stabilisce che essi riguardino “prioritariamente” una serie di interventi. L’elenco ivi previsto, cioè, non è tassativo, ma meramente esemplificativo.
[54] P. Urbani – S. Civitarese Matteucci, Diritto urbanistico. Organizzazione e rapporti, Torino, 2004, p. 189, ne traggono (rispetto ai piani integrati di intervento) che si tratti di programmi di finanziamenti pubblici. Per l’estensione di questa considerazione a tutti piani del “recupero” in senso lato, cfr. F. Cangelli, Piani strategici, cit., p. 233.
[55] F. Cangelli, Piani strategici, cit., pp. 224 e s.
Sull’eventuale ruolo nei piani strategici nella (già ricordata) tendenza alla de pianificazione, cfr. A. Simonati, Il piano strategico in Italia: meccanismo di valorizzazione della pianificazione urbanistico-territoriale o impulso alla depianificazione?, in Riv. giur. ed., 2013, II, pp. 99 e ss..
[56] R. Dipace, La rigenerazione, cit., pp. 251 e ss.
[57] La gentrification è il fenomeno di spostamento della classe media (‘gentry’ significava piccola borghesia, poi è divenuto il termine inglese per indicare la media borghesia) in quartieri un tempo operai o popolari, a seguito del loro risanamento urbanistico ed edilizio. Su questo fenomeno cfr., fra gli altri, M. Lang, Gentrification Amid Urban Decline: Strategies for America’s Older Cities, Cambridge (Mass.), 1982.
[58] R. Dipace, La rigenerazione, cit., p. 251, che mutua la terminologia di S. Amorosino, Depianificazione urbanistica e frammentazione degli interessi e dei poteri, in P. Stella Richter (a cura di), Sicurezza del territorio, cit., p. 262 (il quale la utilizza per denotare la doppiezza degli strumenti di recupero per la commistione di profili propri della pianificazione urbanistica e di profili più strettamente amministrativistici).
[59] R. Dipace, La rigenerazione, cit., pp. 252 e ss.
[60] Cfr. nuovamente gli “Aalborg Commitments” del 2004 e la “Dichiarazione di Toledo” del 2010.
[61] Su cui si veda P. Portaluri, Poteri urbanistici e principio di pianificazione, Napoli, 2003, pp. 27 e ss.

(pubblicato il 23.4.2015)

Note

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