Sommario: Introduzione. 1. Origine, caratteristiche e principali funzioni delle Autorità indipendenti. 2. Natura, ruolo e funzione dell’Autorità garante per l’infanzia e l’adolescenza: autonomia ed originalità rispetto alle altre authority. 3. La Conferenza nazionale per la garanzia dei diritti dell’infanzia e dell’adolescenza. 4. Riflessioni conclusive.

Introduzione

L’istituzione dell’Autorità garante per l’infanzia e l’adolescenza rappresenta un’importante novità nel panorama socio-giuridico italiano ed introduce un ulteriore valido strumento di difesa dei minori.
Il paradigma organizzativo rappresentato dall’Autorità di garanzia è scandito dai 7 articoli contenuti nella legge 12 luglio 2011, n. 112 entrata in vigore il successivo 3 agosto.
Tra i principali contributi apportati dall’istituto vanno segnalati:
la piena attuazione e la tutela dei diritti e degli interessi delle persone di minore età, in conformità a quanto previsto dalle convenzioni internazionali[1];
l’attuazione di forme di collaborazione a diversi livelli con altri Organi a tutela del minore di età;
la verifica del rispetto delle pari opportunità nell’accesso alle cure per i minori.
In particolar modo è demandato all’Autorità il compito di favorire lo sviluppo della cultura della mediazione diretta alla soluzione dei conflitti che coinvolgono minori.
Occorre da subito segnalare come l’Authority per l’infanzia e l’adolescenza rappresenti una soluzione originale, di notevole interesse nel suo genere. Ciò in considerazione della particolarità del bene tutelato, attesa l’apparente mancanza di situazioni di conflitto che possono essere generate dalla sovrapposizione di dinamiche giuridicamente protette e rispetto alle quali è auspicato l’intervento regolatore della Commissione di garanzia.
Per tale ragione, prima di procedere ad una breve analisi dell’istituto, sembra utile intervenire sulle principali caratteristiche che contraddistinguono le Autorità indipendenti, al fine di individuare il ruolo di queste strutture nell’assetto amministrativo italiano e segnalare quindi le peculiarità dell’Autorità a tutela dell’infanzia e dell’adolescenza.
1. Origine, caratteristiche e principali funzioni delle Autorità indipendenti

1.1 Origine delle Autorità amministrative indipendenti
L’idea di una Pubblica Amministrazione[2] moderna ed efficiente passa anche attraverso dinamiche legate all’istituzione di strutture indipendenti, capaci di scardinare vecchie logiche ancora troppo radicate in alcuni settori, attesa la loro condizione di autonomia e neutralità[3].
“Quasi all’improvviso sono comparse nel nostro ordinamento delle strane entità amministrative, chiamate autorità amministrative indipendenti, che non hanno legami con nessun organo politico costituzionale, non col governo, ma neppure col parlamento. Sono indipendenti da tutti, sono dirette da tecnici, scelti con i più svariati criteri, tutti peraltro rispondenti ad una medesima logica: evitare che i nominati abbiano qualche rapporto con centri di elaborazione dell’indirizzo politico, siano essi partitici, parlamentari o governativi”[4].
È il caso delle Commissioni (o Autorità) di garanzia che operano in condizione di autonomia, rispetto all’apparato pubblico ed al potere economico, per la tutela di diritti ed interessi individuali e collettivi.
“L’indipendenza si afferma soprattutto nei confronti del Governo, perché questi organismi costituiscono una rottura del modello di Stato che si è finora illustrato, nel quale le Amministrazioni attive fanno capo, tutte, in misura più o meno accentuata, al Ministro o al Governo, che, espressione, sul piano costituzionale, delle maggioranze che si formano in Parlamento, è sottoposto alla fiducia dei parlamentari eletti dal popolo e, quindi, “chiude” il circuito democratico”[5].
Le ragioni e le modalità che hanno determinato l’affermazione delle Authority nell’attuale tessuto istituzionale sono diverse “Alcune, come la Banca d’Italia e la Consob, si sono fatte da sole, nel senso che si sono conquistate l’indipendenza col proprio comportamento, per poi indurre il legislatore a riconoscere formalmente quel che già accadeva nella realtà.
Altre, a partire dagli anni ’90, sono state imposte al legislatore italiano dalla normativa comunitaria oppure da una forte pressione dell’opinione pubblica sollecitata da fatti contingenti, come ad esempio la Commissione di garanzia per l’attuazione della legge sullo sciopero nei servizi pubblici essenziali[6]”.
La portata innovativa del fenomeno delle Autorità amministrative indipendenti non ha investito solamente il nostro ordinamento politico-istituzionale ma ha interessato le moderne democrazie occidentali nelle quali affonda le proprie radici. Si pensi alla neutralità riconosciuta alla Reichsbank nella Repubblica di Weimar, alle Indipendent Regulatory Commissions (o Indipendent Regulatory Agencies) attive ormai da tempo nella regolazione di rilevanti settori socio-economici del panorama giuridico degli Stati Uniti d’America[7].
“Le autorità indipendenti sono quindi l’ultima manifestazione di un’esigenza ricorrente, che consiste nella gestione pubblica di determinati settori, svolta però, come dicono gli inglesi, at arm’s length, a una certa distanza dal potere politico. Questi settori sono destinati naturalmente a variare nel tempo e a richiedere forme di intervento diverse al mutare della temperie politico-culturale”[8].

1.2 Caratteristiche e principali funzioni delle Autorità di garanzia
“Quando si parla di autorità indipendenti, o di authorities, bisogna essere consapevoli del fatto che queste espressioni non hanno un significato preciso, e potranno averlo soltanto quando sarà approvata una disciplina legislativa che definisca nei suoi vari profili la categoria”[9].
La difficoltà di individuare una species, cui ricondurre le Autorità di garanzia, ha fatto si che “I tentativi di ricostruire una categoria omogenea assumono consistenza certa solo quando operano in via negativa”[10], ovvero, quando è possibile attuare un’esclusione rispetto ai poteri dello Stato.
“Le autorità indipendenti possono definirsi quali corpi amministrativi dotati di particolari competenze tecniche, coniati per la cura di settori sensibili e teleologicamente orientati, a seconda dei casi, a neutralizzare la gestione politica della vita economica ed a recuperare un’azione realmente imparziale e tecnicamente adeguata per la tutela dei diritti individuali”[11].
È interessante segnalare come le Autorità indipendenti non sono previste dalla Costituzione ma i rispettivi membri – scelti tra esperti di riconosciuta professionalità e competenza, oltre che indipendenza politica – vengono nominati (il più delle volte) con decreto del Presidente della Repubblica, dietro designazione delle massime cariche dello Stato.
“Queste amministrazioni si caratterizzerebbero «per il fatto di perseguire non tanto interessi pubblici di natura amministrativa, quanto – non diversamente da ciò che accade con la funzione giurisdizionale – per il fatto di tutelare imparzialmente gli interessi dei cittadini». Nell’esercizio di questa funzione, infatti, gli organi che ne sono attributari «non sono chiamati a realizzare un interesse di cui siano titolari e che si ponga in conflitto con altri, ma assumono un ruolo super partes, assimilabile a quello del giudice». Detta assimilazione si verificherebbe «significativamente, anche sotto un altro profilo, e cioè nella circostanza che, di fatto, tali organi sono sottratti ad una dipendenza di tipo gerarchico dall’esecutivo, e perciò possono essere detti, in certo senso, “soggetti soltanto alla legge”»”[12].
Ne deriva come le strutture indipendenti siano contraddistinte per la loro capacità di metabolizzare la guarentigia assicurata dalla tripartizione dei Poteri dello Stato attraverso un continuo bilanciamento e controllo di situazioni giuridiche che tende alla garanzia della tutela di ogni diritto.
In letteratura sono state individuate tre principali categorie di Amministrazioni indipendenti e ciò in rapporto alla loro capacità di separazione dal Governo e alle funzioni a queste attribuite[13].
L’affermazione delle Authority in Italia risale agli anni ‘90 con l’istituzione, ad opera della legge n. 146 del 12 giugno 1990, della Commissione di garanzia per l’attuazione della legge sullo sciopero nei servizi pubblici essenziali e nell’ottobre dello stesso anno, con la legge n. 287, dell’Antitrust, che stabilisce le regole per la tutela della concorrenza e del mercato.
Si assiste quindi ad un vero e proprio dilagare di persone giuridiche pubbliche indipendenti “di ultima generazione”[14] come l’Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici, l’Autorità per i servizi di pubblica utilità e il Garante per la protezione dei dati personali. L’elenco non è esaustivo ma è sintomatico di una tendenza sempre più orientata ad affidare a strutture neutrali, indifferenti a possibili condizionamenti, momenti di regolazione e controllo di un mercato[15] che assiste al costante declino del monopolio statale.
“C’è stata, all’inizio degli anni Novanta del secolo scorso, una fase di euforia. Per qualsiasi nuovo problema della collettività il toccasana era appunto dar vita a uno di questi apparati”[16].
E tutto ciò quando la scienza giuridica era divisa sulla compatibilità di strutture di tal genere con il tessuto istituzionale italiano “A questo proposito appare interessante notare il rovesciamento che viene ad operarsi rispetto agli inizi degli anni ’90: allora gran parte della dottrina costituzionalistica criticava la creazione di autorità indipendenti ritenute contrarie alla Costituzione perché estranee al circuito della legittimazione democratica; oggi invece deve riconoscersi proprio alle autorità indipendenti la capacità di apportare argomentazioni nuove con riguardo alla legittimazione democratica del potere, argomentazioni utili proprio per far fronte alla sempre più evidente crisi della rappresentanza politica e degli istituti sulla stessa fondati (dalla supremazia del Parlamento al principio di superiorità della legge)[17]”.
A dire il vero non mancano esempi più datati, come quello della Banca d’Italia, nata alla fine dell’800 e della Consob, acronimo che sta per Commissione nazionale per le società e la Borsa, che si occupano prevalentemente della tutela del risparmio e della trasparenza dei mercati finanziari attraverso forme di controllo, o come quello dell’Isvap (Istituto per la vigilanza sulle assicurazioni private).
L’intervento delle Autorità indipendenti è giustificato principalmente dall’esigenza di contemperare l’esercizio di un diritto con il godimento dei diritti della persona, costituzionalmente tutelati: decidere quindi un conflitto di natura costituzionale la cui soluzione non sarebbe altrimenti demandabile.
Spiega al riguardo una tra le voci più autorevoli della dottrina italiana “Tali autorità – si osserva – da un lato, costituiscono un corpo estraneo rispetto all’impianto generale delineato dalla Costituzione; d’altro lato, trovano proprio nella Costituzione le proprie più profonde ragioni giustificatrici”[18].
Dunque anche l’esigenza di equilibrio e di autonomia risponde alla necessità di osservare il principio democratico (e regolatore), alla base del buon andamento dell’agire amministrativo, che paradossalmente si regge anche grazie all’apporto di elementi propri di un modello gestionale rigido, mitigato dall’intervento regolatore di organismi indipendenti.
“Nello stato a governo parlamentare la burocrazia è dunque inserita in un sistema di equilibrio di poteri per una sua intrinseca resistenza all’azione di governo a garanzia della legalità amministrativa.
Da questo punto di vista, la relativa impermeabilità all’indirizzo politico della amministrazione e la sua indipendenza gestionale fondata sulla legge non sono degli elementi patologici ma bensì fisiologici, in quanto ne fanno un apparato strumentale, ma non servente del governo. Sotto questo profilo le norme sulla pubblica amministrazione della Costituzione sono esplicite e non si prestano ad ambiguità: l’amministrazione è “al servizio della nazione” appunto, e non al servizio del Governo. Il principio di legalità dell’organizzazione e l’attribuzione delle competenze per – o su base di una – legge assicurano una non integrale disponibilità del disegno organizzativo alla funzione organizzatrice del Governo, a garanzia della imparzialità dell’azione amministrativa”[19].
La disomogeneità delle Authority non consente di tracciare un percorso unitario delle funzioni loro attribuite che varia in rapporto alla peculiarità del bene protetto. I principali compiti attribuiti alle Autorità indipendenti hanno natura regolamentare, provvedimentale, decisoria, di controllo e consultiva[20].
Le Autorità sono generalmente contraddistinte dal carattere della collegialità ma non mancano esempi di tipo monocratico come appunto l’Autorità garante per l’infanzia e l’adolescenza, della quale verranno rappresentati di seguito i tratti maggiormente significativi.

2. Natura, ruolo e funzione dell’Autorità garante per l’infanzia e l’adolescenza: autonomia ed originalità rispetto alle altre authority

2.1 Natura e organizzazione dell’Autorità garante
L’Autorità garante per l’infanzia e l’adolescenza è un organo monocratico il cui titolare è scelto tra persone di notoria indipendenza, di indiscussa moralità e di specifiche e comprovate professionalità, competenza ed esperienza nel campo dei diritti delle persone di minore età nonché delle problematiche familiari ed educative di promozione e tutela delle persone di minore età, ed è nominato con determinazione adottata d’intesa dai Presidenti della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica (articolo 2, comma 1).
Il mandato ha durata quadriennale con possibilità di essere rinnovato una sola volta.
L’ufficio del Garante è incompatibile con ogni attività professionale, imprenditoriale o di consulenza, non può essere amministratore o dipendente di enti pubblici o privati né ricoprire altri uffici pubblici di qualsiasi natura o rivestire cariche elettive o incarichi in associazioni, organizzazioni non lucrative di utilità sociale, ordini professionali o comunque in organismi che svolgono attività nei settori dell’infanzia e dell’adolescenza. Se dipendente pubblico, secondo l’ordinamento di appartenenza, è collocato fuori ruolo o in aspettativa senza assegni per tutta la durata del mandato. Il titolare dell’Autorità garante non può ricoprire cariche o essere titolare di incarichi all’interno di partiti politici o di movimenti di ispirazione politica, per tutto il periodo del mandato (articolo 2, comma 3).
L’organizzazione dell’Ufficio dell’Autorità garante è disciplinato dall’articolo 5 della legge in parola[21].
Le risorse umane alle dipendenze del Garante non possono superare le dieci unità scelte tra figure provenienti dal comparto Ministeri o appartenenti ad altre amministrazioni pubbliche, in posizione di comando obbligatorio, in possesso di determinate competenze e requisiti di professionalità[22].

2.2 Ruolo, funzione e funzionamento
Il compito principale dell’Autorità garante, attiva con l’entrata in vigore della legge del 2011, è quello di assicurare la piena attuazione e la tutela dei diritti e degli interessi delle persone di minore età, in conformità a quanto previsto dalle convenzioni internazionali, con particolare riferimento alla Convenzione sui diritti del fanciullo, fatta a New York il 20 novembre 1989 e resa esecutiva dalla legge 27 maggio 1991, n. 176, di seguito denominata: «Convenzione di New York», alla Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950 e resa esecutiva dalla legge 4 agosto 1955, n. 848, e alla Convenzione europea sull’esercizio dei diritti dei fanciulli, fatta a Strasburgo il 25 gennaio 1996 e resa esecutiva dalla legge 20 marzo 2003, n. 77, nonché dal diritto dell’Unione europea e dalle norme costituzionali e legislative nazionali vigenti.
Così esordisce il testo normativo.
Più in particolare la legge si preoccupa di promuovere l’attuazione della (richiamata) Convenzione di New York e degli altri strumenti internazionali in materia di promozione e di tutela dei diritti dell’infanzia e dell’adolescenza, la piena applicazione della normativa europea e nazionale vigente in materia di promozione della tutela dell’infanzia e dell’adolescenza, nonché del diritto della persona di minore età ad essere accolta ed educata prioritariamente nella propria famiglia e, se necessario, in un altro ambito familiare di appoggio o sostitutivo. Tanto si legge al primo comma, lettera a), dell’articolo 3.
Di particolare interesse risulta l’attuazione delle forme di collaborazione con diversi soggetti ed a diversi livelli.
Una prima forma di cooperazione è quella da realizzare con le reti internazionali dei Garanti delle persone di minore età e all’attività di organizzazioni e di istituti internazionali di tutela e di promozione dei loro diritti (articolo 3, comma 1, lettera c).
Altro momento di sinergia è quello da attuare con tutte le organizzazioni e le reti internazionali, con gli organismi e gli istituti per la promozione e per la tutela dell’infanzia e dell’adolescenza operanti in Italia e negli altri Paesi, con le associazioni, con le organizzazioni non governative, con tutti gli altri soggetti privati operanti nell’ambito della tutela e della promozione dei diritti delle persone di minore età nonché con tutti i soggetti comunque interessati al raggiungimento delle finalità di tutela dei diritti e degli interessi delle persone di minore età (articolo 3, comma 1, lettera d).
Con l’obiettivo di diffondere la conoscenza dei diritti dei minori promuove, a livello nazionale, in collaborazione con gli enti e con le istituzioni che si occupano di persone di minore età, iniziative per la sensibilizzazione e la diffusione della cultura dell’infanzia e dell’adolescenza, finalizzata al riconoscimento dei minori come soggetti titolari di diritti (articolo 3, comma 1, lettera m). Il minore diventa così titolare di nuove situazioni giuridiche soggettive.
Di particolare intensità risulta il rapporto dell’Autorità garante con i poteri dello Stato, che si articola attraverso frequenti momenti d’intesa e di collaborazione.
Nello specifico l’Authority:
presenta alle Camere, con cadenza annuale, un resoconto sulle attività svolte[23] (articolo 3, comma 1, lettera p) e si rapporta con la Commissione parlamentare per l’infanzia e l’adolescenza avvalendosi altresì delle relazioni da questa presentate (articolo 3 comma 5);
formula pareri in ordine a iniziative legislative del Governo e sui progetti di legge all’esame delle Camere, nonché sugli atti normativi del Governo in materia di tutela dei diritti dell’infanzia e dell’adolescenza (articolo 3, comma 3);
segnala al Governo, alle regioni o agli enti locali e territoriali interessati, negli ambiti di rispettiva competenza, tutte le iniziative opportune per assicurare la piena promozione e tutela dei diritti dell’infanzia e dell’adolescenza, con particolare riferimento al diritto alla famiglia, all’educazione, all’istruzione, alla salute (articolo 3, comma 1, lettera g).
Altrettanto rilevanti risultano le forme di cooperazione con l’Autorità giudiziaria.
L’Autorità provvede a segnalare in casi di emergenza, alle autorità giudiziarie e agli organi competenti la presenza di persone di minore età in stato di abbandono al fine della loro presa in carico da parte delle autorità competenti (articolo 3, comma 1, lettera h).
L’Autorità garante, inoltre, denuncia ai competenti Organi inquirenti gli abusi che abbiano rilevanza penale o per i quali possano essere adottate iniziative di competenza della procura medesima e segnala alla procura della Repubblica presso il tribunale per i minorenni situazioni di disagio delle persone di minore età (articolo 3, comma 9).
Parimenti interessante risulta essere la garanzia della tutela della salute del minore, che passa anche attraverso la verifica del rispetto delle pari opportunità nell’accesso alle cure. Il legislatore non tralascia di salvaguardare l’esercizio del diritto ad un accesso paritario all’istruzione anche durante momenti di degenza e di cura del minore (articolo 3, comma 1, lettera e).
Viene esaltata la cultura della mediazione, quale soluzione dei momenti di conflitto che coinvolgono minori (articolo 3, comma 1, lettera o).
L’Autorità di garanzia inoltre formula osservazioni e proposte sull’individuazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali relativi alle persone di minore età, di cui all’articolo 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione, e vigila in merito al rispetto dei livelli medesimi (articolo 3, comma 1, lettera l). L’atteggiamento misurato fatto proprio dalla legge, che attribuisce all’Autorità garante (solo formalmente) poteri “consultivi” e “di controllo” circa l’individuazione e il rispetto dei livelli essenziali delle prestazioni, è probabilmente dettato dall’esigenza di scongiurare possibili momenti di perplessità e di sovrapposizione delle competenze.
Il legislatore del 2011 non dimentica di sottolineare come le funzioni attribuite al Garante debbano essere comunque esercitate nel pieno rispetto del principio di sussidiarietà[24].

2.3 Autonomia ed originalità rispetto alle altre authority
La scelta, maturata anche in ambito internazionale, di affidare ad un’Autorità garante il compito di tutelare l’infanza e l’adolescenza, risiede nella duplice esigenza di istituire un organismo indipendente capace non solo di assicurare i diritti dei minori, ma di contemperarli nell’ambito delle politiche pubbliche e private d’intervento.
In altre parole, l’ingerenza pubblica può essere considerata di tipo sussidiario, ovvero giustificata dall’impossibilità del nucleo originario (o altro ambito familiare di appoggio o sostitutivo) di garantire il diritto del minore (articolo 3, comma 1, lettera a).
Si ricava infatti dai lavori parlamentari, in particolare dal resoconto della Seduta del 22 giugno 2011 che ha preceduto l’esame e l’approvazione definitiva del disegno di legge da parte del Senato, che “i diritti dell’infanzia, dentro e fuori la famiglia, devono essere intesi quali doveri che riguardano la sfera pubblica, concepita come l’insieme dei luoghi in cui si sviluppa il senso della comunità, il cui primo nucleo è quello della famiglia”[25].
E tutto ciò attraverso l’elaborazione di programmi che rafforzino il principio egualitario e vadano ad attenuare l’incidenza di momenti di differenziazione legati anche al territorio.
Non v’è dubbio tuttavia che l’Autorità garante contribuisce in primo luogo a rendere effettivo l’impegno della Repubblica a riconoscere e tutelare quella che, tra le formazioni sociali, è il principale nucleo ove si afferma la personalità individuale dei suoi componenti. Quindi s’è inteso dare attuazione al principio enucleato nell’articolo 31 della Carta costituzionale secondo cui: “La Repubblica agevola con misure economiche e altre provvidenze la formazione della famiglia e l’adempimento dei compiti relativi, con particolare riguardo alle famiglie numerose.
Protegge la maternità, l’infanzia e la gioventù, favorendo gli istituti necessari a tale scopo”[26].
Il principio universalistico dell’intervento è inciso a chiare lettere dal legislatore che, all’articolo 6 del testo normativo, individua in chiunque il possibile utente (beneficiario) del momento assistenziale. E ciò in naturale sintonia con paradigmi e strumenti di protezione in grado di risolvere moderni problemi sociali attraverso adeguati sistemi di welfare[27].

3. La Conferenza nazionale per la garanzia dei diritti dell’infanzia e dell’adolescenza

Altro tratto interessante della legge istitutiva dell’Autorità garante dell’infanzia e dell’adolescenza è quello che prevede l’istituzione di forme di dialogo e collaborazione tra il livello nazionale e quello regionale.
Il momento di raccordo è reso possibile dalla previsione della Conferenza nazionale per la garanzia dei diritti dell’infanzia e dell’adolescenza[28].
Tale Commissione è presieduta dall’Autorità garante e composta dai garanti regionali dell’infanzia e dell’adolescenza o da figure equivalenti.
Alla Conferenza sono attribuiti i seguenti compiti:
a) promuove l’adozione di linee comuni di azione dei garanti regionali o di figure analoghe in materia di tutela dei diritti dell’infanzia e dell’adolescenza, da attuare sul piano regionale e nazionale e da promuovere e sostenere nelle sedi internazionali;
b) individua forme di costante scambio di dati e di informazioni sulla condizione delle persone di minore età a livello nazionale e regionale.
La previsione della Conferenza, composta da garanti regionali che collaborano con l’Autorità garante (centrale), va senza dubbio nella direzione di implementare forme di collegamento globale-locale attraverso l’adozione di un programma comune di interventi (di tipo sussidiario), che soddisfi la duplice esigenza di scongiurare un’inutile sovrapposizione di ruoli degli attori sociali e nel contempo tenda ad armonizzare in modo costante una rete di informazioni e dati.

4. Riflessioni conclusive

Il Garante dell’infanzia aggiunge un nuovo importante tassello al mosaico della tutela dei minori.
Ad ogni buon conto “Benché fino ad epoca recente l’Italia non disponesse di un Garante nazionale, non si può dire che nel nostro paese mancassero organismi nazionali con competenze generali in tema di diritti dell’infanzia e dell’adolescenza”[29]. Ciò di cui però c’era bisogno era un Organismo con competenze specifiche, capace di coordinare e orientare politiche e interventi di welfare, e di offrire idonea tutela all’infanzia e all’adolescenza attraverso l’impiego di strumenti efficaci in grado di seguire la rapida evoluzione della società civile.
Ne sono segno evidente l’implementazione della mediazione nella soluzione dei confitti che coinvolgono i minori e modalità di intervento di tipo sussidiario – anche attraverso momenti di cooperazione internazionale – che esaltano il ruolo della famiglia.
A dire il vero non mancano dubbi sulle concrete possibilità per l’Autorità garante di incidere in modo efficace sulle dinamiche che riguardano l’infanzia e l’adolescenza. “L’orientamento seguito dal legislatore presenta, tuttavia, due punti deboli che si annidano, da un lato, nella carenza di poteri effettivi conferiti al Garante, in particolare quelli sanzionatori, e, dall’altro, nella ristrettezza delle risorse finanziarie realmente disponibili”[30].
La nuova figura garante, dalle nobili finalità, ancora una volta si scontra con le evidenti difficoltà, in particolar modo quelle di bilancio, che renderanno di certo più ardua l’attuazione del principio di garanzia di cui la legge è portatrice.
E tutto questo “nel mezzo di una crisi, che non è solo economica, ma di sistema, in un mondo sempre più globalizzato ed in un percorso storico che si dipana con un’accelerazione vieppiù crescente”[31].
Sebbene in ambito penale la figura del minore avesse trovato forme di tutela, il nostro ordinamento giuridico risultava carente di presidi in ambito civile.
Tale vuoto non era sfuggito ad autorevole Dottrina “Questioni delicate, risposte non sempre agevoli; e non è un caso del resto che – mentre sul terreno penale proposte di riforma (a tutela dei minori) sono già state discusse in Parlamento – nessun progetto sia stato messo a punto, invece, sul versante mondano o «civile»”[32].
Non vanno però tralasciati tutti quegli istituti che, in ambiti diversi, presidiano la tutela del minore, così come provvedimenti di rilievo quali la legge 28 agosto 1997 n. 285 Disposizioni per la promozione di diritti e di opportunità per l’infanzia e l’adolescenza[33], alla quale va senz’altro riconosciuto il merito d’aver avvertito la necessità di definire gli ambiti territoriali di intervento realizzando “un’idea di programmazione sistematica dei servizi e degli interventi sociali”[34].
Le novità del legislatore del ‘90 hanno influenzato il modo di intendere il sistema integrato degli interventi accentuando l’esigenza di definire i tratti di una figura (del resto già presente in altre realtà europee) in grado di catalizzare gli interventi degli attori sociali rivolti a diversi livelli in favore dei minori.
“La legge 285/97 introduce due interessanti aspetti di metodo: la progettazione per ambiti territoriali di intervento; la partecipazione degli enti istituzionali e delle organizzazioni non profit nella progettazione. Gli interventi contemplati dalla legge 285/97 sono nell’area dei servizi per l’infanzia e l’adolescenza; ciò che assume importanza per il sistema del welfare locale è l’idea, posta con forza dalla legge 328/00, della sistematicità della progettazione degli interventi secondo un piano di azione definito per ambiti territoriali con il coinvolgimento di politici, tecnici e rappresentati del terzo settore”[35].
Sono state numerose le occasioni di istituire un Garante dell’infanzia soprattutto in un periodo nel quale si assisteva in Italia alla promozione dei diritti dei minori riconosciuti in ambito internazionale e all’affermazione delle Autorità di garanzia.
Certo è che l’istituzione dell’Autorità garante dell’infanzia e dell’adolescenza va interpretata come ulteriore espressione di garanzia offerta al cittadino, che si abbina a forme di democrazia diretta e “mediata”, da e nello Stato, tesa al compiuto sviluppo dell’individuo anche in considerazione dei nuovi diritti, espressione della moderna società civile.

Riferimenti bibliografici
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Sitografia
unipd-centrodirittiumani.it
www.amministrazioneincammino.luiss.it
www.garanteinfanzia.org
www.minori.it
www.senato.it

Riviste consultate
Guida al Diritto. Il Sole 24 ORE

_______________________________________________
[1] Così esordisce l’articolo 1 della legge n. 112 del 2011.

[2] Per un adeguato approfondimento delle dinamiche legate alla Pubblica Amministrazione e del rapporto che passa tra quest’ultima e la società, si consiglia l’interessante contributo di F. P. Cerase, Pubblica amministrazione. Un’analisi logica, Roma, 1998.

[3] Per ulteriori approfondimenti sulle Amministrazioni indipendenti si rinvia a E. Casetta, Manuale di Diritto Amministrativo, Milano, 20068, pagg. 221-229. Si segnalano inoltre, tra le numerose pubblicazioni presenti in letteratura, i validi contributi di: A. La Spina e G. Majone, Lo Stato regolatore, Bologna, 2000; M. Clarich, Autorità indipendenti. Bilancio e prospettive di un modello, Bologna, 2005; G. Grasso, Le Autorità amministrative indipendenti della Repubblica. Tra legittimità costituzionale e legittimazione democratica, Milano, 2006; M. Manetti, Le autorità indipendenti, Roma-Bari, 2007; A. La Spina, S. Cavatorto, Le Autorità indipendenti, Bologna, 2008; G. P. Cirillo e R. Chieppa (a cura di) Le autorità amministrative indipendenti, in G. Santaniello (diretto da) Trattato di diritto amministrativo, Padova, 2010.

[4] Vedi F. Merusi, M. Passaro, Le autorità indipendenti, Bologna, 2003, pag. 7.

[5] Così E. Follieri, in L. Mazzarolli, G. Pericu, A. Romano, F.A. Roversi Monaco, F.G. Scoca (a cura di) Diritto Amministrativo, Bologna, 19982, Parte II – Organizzazione amministrativa, pag. 662.

[6] Vedi F. Merusi, M. Passaro, Op. cit., pagg. 7-8.

[7] Per maggiori approfondimenti su precedenti esteri relativi alle amministrazioni indipendenti cfr. ivi, pagg. 9-10. Più diffusamente l’interessante ricerca condotta da N. Longobardi, Autorità amministrative indipendenti e sistema giuridico-istituzionale, Torino, 20092, in particolar modo i capitoli 2 e 3 dove l’Autore propone numerosi esempi di modelli amministrativi indipendenti stranieri, in particolar modo quello statunitense delle indipendent agencies, eseguendo interessanti paragoni con le principali Autorità amministrative indipendenti italiane. Di notevole interesse appare inoltre il capitolo 7 dove l’Autore dell’appena richiamata monografia offre una sintesi commentata del Rapport public 2001 del Conseil d’État sulle Autorità amministrative indipendenti in Francia.

[8] Vedi M. Manetti, Op. cit., pag. 13.

[9] Ivi, pag. 5.

[10] Vedi F. Caringella, Corso di Diritto Amministrativo, tomo I, Milano, 20043, pag. 859.

[11] Ivi, pagg. 864-865.

[12] Così N. Longobardi, Op. cit., pagg. 11-12, nelle quali vengono ricordati i tratti maggiormente significativi della relazione sulla riforma dell’amministrazione centrale del 18 giugno 1985 della Commissione per la modernizzazione delle istituzioni presieduta da Franco Piga.

[13] Cfr. F. Merusi, M. Passaro, Op. cit., pagg. 61-63.

[14] L’espressione è presa in prestito dall’appena richiamato testo di F. Merusi, M. Passaro, pag. 70. Gli Autori definiscono in tal modo le Autorità indipendenti istituite tra il 1995 ed il 1997.

[15] Per un adeguato approfondimento delle tematiche legate all’intervento pubblico nell’economia offerta attraverso un’analisi globale e multidisciplinare, con particolare riferimento alla regolazione in tempo di crisi, si veda l’interessante contributo di N. Longobardi, Le autorità di regolazione dei mercati nel «tempo della crisi», su www.amministrazioneincammino.luiss.it, nella rubrica Diritto dell’economia, note e commenti del 27.07.2011.

[16] Vedi M. Clarich, Op. cit., pag. 20.

[17] Così l’interessante contributo di F. Politi, La potestà normativa delle Autorità amministrative indipendenti: nuovi profili di studio, in N. Longobardi, Op. cit., 2009, pagg. 297-298.

[18] Vedi A. D’Atena, Lezioni tematiche di diritto costituzionale, Roma, 1996, pag. 78.

[19] Vedi l’interessante analisi sull’evoluzione della Pubblica Amministrazione di G. Di Gaspare, Miti e paradossi della riforma amministrativa: tra asimmetria informativa e indirizzo politico amministrativo, verso un modello neocavouriano di amministrazione pubblica?, su www.amministrazioneincammino.luiss.it, nella rubrica Amministrazioni pubbliche, note e commenti del 2.07.2009, in particolar modo pag. 17.

[20] Cfr. F. Merusi, M. Passaro, Op. cit., pagg. 89-90.

[21] Il Regolamento dell’Ufficio dell’Autorità garante per l’infanzia e l’adolescenza è stato adottato con D.P.C.M. n. 168 del 2012: Regolamento recante l’organizzazione dell’Ufficio dell’Autorità garante per l’infanzia e l’adolescenza, la sede e la gestione delle spese, a norma dell’articolo 5, comma 2, della legge 12 luglio 2011, n. 112. I tratti più significativi del decreto in parola possono essere sintetizzati nella possibilità offerta al Garante di avvalersi dell’opera di esperti e favorire lo scambio di esperienze con altre realtà istituzionali anche in ambito internazionale. Si legge all’articolo 4 Composizione dell’Ufficio:

1. L’ufficio, posto alle dipendenze del Garante, è composto dal personale in possesso dei requisiti indicati dall’articolo 5, comma 1, della legge, nei limiti da essa fissati.

2. Il Garante può avvalersi dell’opera di consulenti ed esperti in possesso di adeguate e comprovate capacità professionali, nei limiti delle risorse del fondo di cui all’articolo 5, comma 3, della legge.

3. In relazione alle esigenze organizzative dell’ufficio, il Garante nel rispetto della normativa vigente, può stipulare apposite convenzioni per lo svolgimento di tirocini formativi e di orientamento con scuole di specializzazione, facoltà universitarie, istituti di istruzione di ogni ordine e grado, consigli o collegi degli ordini professionali, ovvero con ogni altra istituzione o organizzazione, nazionale o internazionale, che persegua finalità conformi alle competenze attribuite al Garante.

4. Al fine di favorire lo scambio di esperienze e la diffusione di buone prassi, anche sperimentate all’estero, nei settori di competenza, il Garante può avvalersi, attraverso la stipula di apposite convenzioni nei limiti delle risorse del fondo di cui all’articolo 5, comma 3, della legge, di personale in servizio presso istituzioni, organizzazioni o associazioni, pubbliche o private, nazionali o internazionali, preposte alla tutela dei diritti dei bambini e degli adolescenti.

Non mancano tuttavia richiami ai principi di portata generale dell’agire amministrativo cui deve ispirarsi l’organizzazione dell’ufficio del Garante, ovvero: l’efficienza, l’efficacia, l’economicità e la trasparenza, così nell’articolo 5.

[22] Per maggiori approfondimenti alle tematiche legate all’evoluzione delle strutture organizzative delle pubbliche amministrazioni vedi A. Cocozza, Direzione risorse umane. Politiche e strumenti per l’organizzazione e la gestione delle relazioni di lavoro, Milano, 2006, in particolar modo le pagg. 72 segg.

[23] Ogni anno, entro la fine del mese di aprile, l’Autorità garante per l’infanzia e l’adolescenza presenta una relazione al Parlamento.

Nel 2011 il Garante, in occasione del primo resoconto, dopo aver illustrato il difficile iter che ha portato ad una legge istitutiva di “un Garante nazionale per i diritti dell’infanzia e dell’adolescenza”, ha affrontato diversi temi quali la povertà, la discriminazione e l’emarginazione sociale supportati da dati statistici che hanno rappresentato la situazione nazionale attraverso un’analisi regionale delle principali problematiche legate all’infanzia.

Così in particolare nel suo intervento il Garante Vincenzo Spadafora “Ho voluto delineare un quadro generale, certamente non esaustivo, delle principali problematiche che incidono sulla vita dei bambini e degli adolescenti che vivono nel nostro Paese. Un quadro però già sufficiente a motivare la necessità di intervenire con misure urgenti ma non emergenziali; non sono più consentiti rinvii e sarebbe troppo semplicistico giustificare questo stato di cose con la crisi economica.

Sarebbe più corretto dire che la crisi economica si è inserita all’interno di un quadro già fortemente compromesso dalla mancanza di politiche di sostegno alle fasce più deboli; la crisi ha aumentato la loro vulnerabilità e soprattutto quella dei bambini e degli adolescenti, riducendo ulteriormente le risorse a disposizione. Ma è anche vero che, a differenza di quanto è avvenuto in altri Paesi europei comunque colpiti dalla crisi, il nostro Paese non ha adottato provvedimenti sufficienti in grado di affrontare la difficile situazione, per esempio: per incidere sulla povertà minorile, soprattutto nelle regioni del Sud, per combattere la dispersione scolastica o per realizzare una efficace rete nazionale di servizi per la prima infanzia.

Sono quindi evidenti i danni provocati dal mancato investimento nelle politiche per l’infanzia e l’adolescenza. È soprattutto in un momento in cui l’Italia è colpita da una crisi economica molto grave, che chi governa il Paese dovrebbe, coerentemente con l’obiettivo di risanare i conti ed investire sul futuro, dimostrare lungimiranza inserendo tra le priorità dell’agenda politica la tutela e lo sviluppo dei diritti dei bambini e degli adolescenti”.

È consapevole il Garante che l’Authority rappresenta un momento importante, ma non ancora decisivo, verso l’effettiva garanzia dei diritti dell’infanzia e dell’adolescenza che auspica (ed anzi necessita) l’adozione di misure urgenti e forme di collaborazione integrata a diversi livelli.

“È in un quadro così complesso e movimentato, tanto sul versante dell’economia che su quello dell’affermazione dei diritti e dei contenuti culturali, che assume significato il ruolo che intendiamo svolgere come Autorità di garanzia, mettendo quotidianamente ed instancabilmente al servizio di tutti il nostro impegno e il nostro lavoro per garantire la piena attuazione dei diritti dell’infanzia.

Siamo ben consapevoli che la costituzione dell’Authority rappresenti un importante ma non sufficiente passo avanti e siamo altresì consapevoli della netta distinzione di competenze tra l’Authority e il Parlamento e il Governo, ai quali spettano le decisioni che potranno davvero incidere sulla qualità della vita delle persone di minore età, facendo la differenza per il loro futuro.

La legge ci attribuisce numerosi compiti ed evidenzia numerose aree di azione; è quindi importante stabilire un quadro di priorità insieme a quanti in Italia si occupano di infanzia; insieme dobbiamo costruire le linee di un impegno comune che deve vederci uniti partendo dall’importante lavoro di quanti da anni sono già protagonisti con grande passione e competenza di un’azione costante a favore delle persone di minore età. Penso alle tante associazioni ed organizzazioni, ai tanti volontari, agli educatori, agli assistenti sociali, agli operatori sociali e sanitari, a coloro che a diverso titolo sono impegnati nel mondo della giustizia minorile, ma anche ai tanti amministratori locali, a funzionari e dirigenti della Pubblica Amministrazione: il loro impegno ha coperto talvolta vuoti altrimenti incolmabili e ha rappresentato un supporto insostituibile all’azione di tutela e di sviluppo dei diritti delle perone di minore età. Il Gruppo di lavoro per la Convenzione sui diritti dell’infanzia e l’adolescenza (CRC), il PIDIDA, il Forum del Terzo Settore sono tra i principali coordinamenti all’interno dei quali compaiono moltissime realtà da sempre in prima linea. Realtà che si confrontano con le difficoltà quotidiane, realtà i cui operatori sono talvolta costretti a lavorare senza alcuna valorizzazione del loro status, tanto dal punto di vista morale quanto professionale.

Dobbiamo anche considerare il lavoro altrettanto importante e prezioso realizzato dall’Osservatorio nazionale per l’Infanzia e l’Adolescenza, il Centro nazionale di documentazione e di analisi per l’infanzia e l’adolescenza, l’Osservatorio nazionale sulla Famiglia e numerose altre realtà i cui ruoli e competenze sono oggetto di una mappatura che stiamo realizzando in questi giorni, per far emergere con chiarezza la funzione di tutti i soggetti istituzionali che a vario titolo si occupano di bambini e adolescenti.

Il coordinamento e la collaborazione tra tutti questi soggetti sarà un requisito indispensabile per il raggiungimento dei nostri obiettivi”.

I passi riportati rappresentano solo una parte della relazione annuale, il testo integrale è reperibile sul sito istituzionale dell’Autorità garante dell’infanzia e dell’adolescenza all’indirizzo www.garanteinfanzia.org.

[24] Per maggiori approfondimenti sul principio di sussidiarietà vedi: P. Donati e I. Colozzi (a cura di) La sussidiarietà. Che cos’è e come funziona, Roma, 2005.

[25] Così la Senatrice Anna Maria Serafini nella relazione al Senato della Repubblica durante la seduta pomeridiana dell’Assemblea del 22 giugno 2011, documento reperibile su www.senato.it.

[26] Per maggiori approfondimenti cfr. T. Martines, Diritto Costituzionale, Milano, 2005¹¹, in particolar modo le pagg. 605-610. Cfr. inoltre T. Onida, Istituzione dell’Autorità garante per l’infanzia e l’adolescenza, su www.minori.it, 6 luglio 2011.

[27] Si legge nell’articolo 10 del richiamato D.P.C.M. n. 168 del 2012, Modalità di segnalazione:

1. Presso l’ufficio è istituita una casella di posta elettronica, ovvero strumenti telematici assimilabili, alla quale chiunque può inoltrare segnalazioni di violazioni ovvero di situazioni di rischio di violazione dei diritti delle persone di minore età, nel rispetto della normativa vigente in materia di riservatezza dei dati personali di cui al decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196.

2. Il Garante può stabilire modalità di collaborazione stabili per il raccordo con i soggetti, pubblici e privati, che gestiscono i numeri telefonici di pubblica utilità gratuiti.

3. Con apposito protocollo d’intesa tra il Garante ed i garanti regionali sono regolate e standardizzate le procedure di segnalazione.

[28] Altro momento interessante del regolamento è quello che interviene sulla Conferenza nazionale per la garanzia dei diritti dell’infanzia e dell’adolescenza. L’articolo 7 del D.P.C.M. n. 168 del 2012, dopo aver ribadito che la Conferenza è presieduta dal Garante che ne deve convocare le riunioni, stabilirne l’ordine del giorno e dirigerne i lavori aggiunge che essa si riunisce almeno due volte l’anno e può costituire, con il voto della maggioranza dei presenti, gruppi di lavoro temporanei per approfondire specifiche tematiche, ai quali possono partecipare soggetti esterni alla Conferenza.

[29] Così l’interessante contributo di P. De Stefani, Illustrazione e commento della legge 12 luglio 2011, n. 112, Istituzione dell’Autorità Garante dell’infanzia e dell’adolescenza, su unipd-centrodirittiumani.it, 2011.

[30] Vedi G. Palliggiano, Con la nuova Authority per l’infanzia e l’adolescenza minori più tutelati anche in campo amministrativo, in Riv. Guida al Diritto. Il Sole 24 ORE, n. 36 del 10 settembre 2011, pag. 44.

[31] Così G. Di Giandomenico nella presentazione al volume di L. Martiniello (a cura di) L’infanzia in una stagione di crisi, Napoli, 2011, pag. 14, in cui l’autorevole Giurista offre interessanti spunti di riflessione sul tema dell’infanzia proiettandola nell’attuale contesto socio-economico e suggerisce valide risposte alla crisi che “deve essere combattuta soprattutto riscoprendo un forte senso di responsabilità da radicare in ogni essere umano”.

[32] Così P. Cendon, I minori, in Trattati (a cura di) P. Cendon, Persona e danno (con la collaborazione di) E. Pasquinelli, Tomo III – Parte VIII, Il bambino e le cose. Diritti e doveri dei minori nella società dei consumi, Milano, 2004, pag. 2569.

[33] Cfr. per maggiori approfondimenti, P. Ferrario, Politica dei servizi sociali. Strutture, trasformazioni, legislazione. Nuova edizione interamente riveduta, Roma, 2001, pagg. 268-269.

[34] Vedi V. Corsi, Federalismo, autonomie locali e servizi sociali, in G. Di Francesco (a cura di) Identità, tutele e relazioni civiche, Centro per le Ricerche e gli Interventi Sociali, Sant’Omero (TE), 2012, pag. 36.

[35] Ivi, pag. 37.

(pubblicato il 6.3.2013)

Note

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