(note a margine della sentenza del TAR Lazio, Sez. I, 11 luglio 2002 n. 6269*, che ha annullato il D.P.C.M. 11 maggio 2001 nella parte in cui prevedeva il trasferimento alle Regioni di una quota pari al 70% del personale appartenente alla dotazione organica del Corpo Forestale dello Stato)

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1. La questione affrontata dal T.A.R. Lazio con sent. 11 luglio 2002 n. 6269 è – almeno in punto di diritto – di disarmante semplicità.

In via generale, l’art. 7, comma 1, della legge 15 marzo 1997, n. 59 (la cd. Legge “Bassanini”), prevede che – una volta individuate le funzioni da mantenere allo Stato e, per “sottrazione”, quelle da conferire alle regioni – deve provvedersi, con appositi decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri, al trasferimento delle corrispondenti risorse finanziarie, organizzative, strumentali ed umane, in misura sufficiente a garantire, sia l’esercizio regionale delle funzioni conferite, sia l’efficace prosecuzione, da parte dello Stato, nello svolgimento delle funzioni da questo mantenute, o a questo riservate.

Dal punto di vista procedimentale, l’art. 7 della l. n. 59/1997, prevede che i d.P.C.M. di trasferimento delle risorse siano adottati con il previo parere della Commissione bicamerale per le riforme istituzionali, della Conferenza Unificata Stato-Regioni-Autonomie Locali, di tutti i Ministri interessati e del Ministro del Tesoro, garantendo – inoltre – la previa consultazione delle organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative delle categorie coinvolte.

Si tratta, quindi, di un procedimento ad istruttoria plurisoggettiva, in cui l’individuazione delle risorse da trasferire – sia pur formalmente rimessa al Capo dell’Esecutivo (o, come in questo caso, ad un Ministro suo delegato) – deve formarsi dopo aver assunto, e tenuto in considerazione, l’avviso di numerosi organismi, alcuni dei quali esterni al Governo.

Nella specifica materia dell’agricoltura e delle foreste, il riparto di funzioni e compiti è stato disciplinato (con le integrazioni desumibili dal d.lgs. n. 112/1998 e dal d.lgs. n. 155/2001) dal d.lgs. n. 143/1997, che, all’art. 4, comma 1 – richiamando espressamente il procedimento previsto dall’art. 7, della legge n. 59/1997 – demanda ad un apposito DPCM il compito di individuare le risorse da trasferire alle regioni e quelle da mantenere allo Stato.

2. Questi i presupposti giuridici dell’emanazione del DPCM 11 maggio 2001, che – quanto al personale del Corpo Forestale dello Stato – aveva previsto il trasferimento alle regioni del 70% delle unità in servizio al 31 dicembre 1998 ed in via d’assunzione in forza di concorsi già banditi.

Tuttavia il decreto veniva approvato includendo – all’art. 3 – un comma 11, ove si disponeva che “Il personale del Corpo forestale trasferito alle Regioni ai sensi del comma 1 continua a concorrere all’espletamento dei servizi di ordine e sicurezza pubblica secondo le modalità dettate dalla legge 1° aprile 1981 n. 121”: previsione palesemente illegittima, trattandosi di funzioni che, a mente dell’art. 2, d.lgs. n. 143/1997 (ma pure dell’art. 1, della legge n. 59/1997 e del d.lgs. n. 155/2001), rientravano tra quelle riservate allo Stato e, quindi, escluse in radice da qualsiasi regionalizzazione, tanto più ad opera di un “semplice” DPCM di trasferimento delle risorse.

Sia pur in extremis, avvedutosi della gaffe, “il Ministro Bassanini di proprio pugno aveva disposto la soppressione del comma 11 dell’art. 3, oggetto di successivo errata corrige pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale del 25/6/2001, n. 145”.

Così la Presidenza del Consiglio giustificava ai giudici del TAR Lazio – chiamati, dal WWF Italia e da alcuni dipendenti del Corpo Forestale, a pronunciarsi sul decreto – la subitanea espunzione del comma 11, premurandosi pure di allegare la fotocopia del testo già approvato del decreto, con l’interlineatura manoscritta, datata e controfirmata da Bassanini.

Tutto in ordine? Ma neanche per sogno!

Il riparto di personale previsto dal decreto (70% alle regioni – 30% allo Stato) era stato individuato in base alla – seppur errata – convinzione che il personale del Corpo forestale trasferito alle regioni avrebbe continuato a svolgere le ordinarie funzioni d’ordine pubblico e sicurezza ad esso attribuite dalla legge.

E’ evidente, quindi, che, una volta rilevata l’illegittimità di quel presupposto, non bastava limitarsi a cancellare il comma 11, ma occorreva ricalcolare il fabbisogno di risorse in base al corretto riparto funzionale, ossia, tenendo conto che i Forestali regionalizzati non avrebbero potuto svolgere compiti di polizia in senso stretto; il che, ovviamente, non poteva avvenire senza risentire tutti i soggetti interessati, che la l. n. 59 del 1997 impone di coinvolgere nel procedimento di adozione dei decreti di trasferimento delle risorse.

Così, almeno a prima vista, la sentenza è assolutamente chiara e non meriterebbe ulteriori commenti: prescindendo da ogni verifica “se l’Autorità a cui spetta l’adozione del provvedimento possa, prima della sua esternazione, autonomamente provvedere ad emendarlo nelle parti in cui non risulti conforme alla normativa di legge (sia la legge n. 59 del 1997 sia il d.lgs n. 155 del 3.4.2001 non consentivano infatti il trasferimento alle regioni di competenze in materia di ordine pubblico e pubblica sicurezza e lo svolgimento di tali funzioni da parte del personale del CFS in esse transitato), in ogni caso, essendo la ripartizione della dotazione organica fondata anche sulle funzioni oggetto di emendamento, l’Autorità non poteva limitarsi in tal senso, ma doveva necessariamente rivedere detta ripartizione dopo aver riaperto il procedimento e sentito tutti i soggetti interessati”.

E tanto basta, senza dubbio, ad annullare il decreto.

Ma il lettore avvezzo alle consuetudini dei giudici amministrativi avrà già subodorato che il Tribunale dovesse disporre di ben altre evidenze per annullare, con toni così risoluti, un provvedimento di quell’importanza e delicatezza.

Riflettiamo un attimo: secondo il TAR si può prescindere dal verificare l’esistenza di un potere unilaterale di emendamento in capo all’Autorità preposta all’adozione del provvedimento, in quanto l’elisione del comma 11 – inerendo il corretto riparto di funzioni – comporta necessariamente una diversa distribuzione delle risorse e, quindi, un riesame che coinvolga anche gli altri soggetti istituzionalmente interessati.

Nulla quaestio, se non fosse che l’assunto sottintende proprio l’inesistenza di quel potere unilaterale d’emendamento, la cui configurabilità, tuttavia, il Giudice afferma di non dover sottoporre a verifica.

Ma, allora, perché non dirlo chiaramente?

Per ovviare – secondo me – ad un comprensibile imbarazzo, le cui ragioni, tuttavia, non trapelano dal testo della sentenza: prescindendo dal sindacato sull’(in)esistenza di quel potere unilaterale d’emendamento, il Giudice ha potuto evitare di soffermarsi, in sentenza, sullo “spiacevole” contenuto di numerosi documenti versati in atti, che – già da soli – dimostravano l’illegittimità del DPCM di trasferimento del personale del Corpo forestale.

Il lettore interessato ad approfondire questi retroscena processual-istituzionali dovrà, però, avere la pazienza d’avventurarsi in una piccola selva di date e carteggi; ma – mi si prenda in parola – ne vale la pena.

3. Procediamo con ordine.

Il comma 11 dell’art. 3 – che pretendeva di regionalizzare le funzioni di pubblica sicurezza del personale forestale – fa il suo “ingresso in società” nella seduta della Conferenza Unificata Stato-Regioni-Autonomie Locali del 10 febbraio 2000, in cui – sorprendentemente – viene approvato all’unanimità; inoltre, a quella seduta della Conferenza – altrettanto sorprendentemente – non erano stati invitati rappresentanti del Ministero delle politiche agricole, né di quello dell’Interno.

Ancora, poi, nella nota della Conferenza dei Presidenti delle Regioni del 6 luglio 2000, si richiama al medesimo comma 11 come previsione non oggetto di discussione.

Infine, nel verbale della seduta del 18 gennaio 2001 della Conferenza – deliberando un’intesa sulla formazione e l’addestramento unici del personale regionale e statale del Corpo Forestale – si fa riferimento sempre al testo approvato nella seduta del 10 febbraio 2000, evidenziando l’opportunità di un addestramento comune delle forze forestali statali e regionali, anche per meglio armonizzare lo svolgimento dei compiti d’ordine e sicurezza (ossia, per garantire l’esercizio coordinato Stato-Regioni delle funzioni indicate nel comma 11).

Si arriva così all’11 maggio 2001; Bassanini, delega alla mano, approva il decreto con il famigerato comma 11 vivo e vegeto.

Può sembrare incredibile, ma dell’idea di far svolgere compiti di polizia ambientale anche al personale regionalizzato, il Ministero delle Politiche agricole non ne sapeva nulla; per tabulas: il 4 giugno 2001, l’allora Ministro Pecoraro Scanio dichiarava all’Ansa di aver appreso “solo informalmente dell’avvenuta approvazione del decreto e della presenza di una disposizione, evidentemente illegittima, che regionalizzerebbe i compiti di ordine e sicurezza pubblica della Forestale”; che, sullo schema di decreto, “non si è mai formata alcuna intesa con il Ministero” e che, anzi, “il testo è stato tenuto nascosto per tre settimane. E ancora oggi non è noto al Ministero delle Politiche Agricole”.

Ma le evidenze non finiscono qui.

Qualche mese dopo l’avvio dell’iter processuale, salta fuori anche una lettera di Pecoraro Scanio a Giuliano Amato, che conferma la portata e il contenuto di quelle dichiarazioni ufficiali. L’allora Ministro si lamenta con l’allora Presidente del Consiglio che “il provvedimento è stato emanato contro la volontà chiaramente manifestata dal Parlamento ed in violazione di ogni elementare principio di collegialità politica. Ancora negli ultimi giorni della Legislatura, sia il Presidente della Camera dei Deputati, On.le Violante, che il Presidente del Senato Sen. Mancino Ti avevano comunicato la necessità di rispettare il volere parlamentare sulla vicenda – sancito in atti di indirizzo e puntuali disposizioni di legge (a titolo esemplificativo: la legge n. 78/2000 e la legge quadro in materia di incendi boschivi n. 353/2000) – e di non procedere all’emanazione del decreto in mancanza del parere della Commissione parlamentare consultiva per la riforma amministrativa […]. E’ ben noto, fra l’altro, che la maggioranza che ha sostenuto il nostro Governo e la gran parte dei gruppi politici già all’opposizione si erano espressi contro l’ipotesi di regionalizzazione e che anche otto Consigli regionali su quindici regioni a statuto ordinario avevano approvato mozioni in favore dell’unitarietà del Corpo”.

Prosegue Pecoraro Scanio: “Il testo del decreto, peraltro, risulta ancora “secretato” presso gli uffici del Dipartimento della Funzione pubblica e non è possibile operare una valutazione puntuale della sua legittimità […]. Tralascio da ultimo il fatto che il DPCM riguarda una componente fondamentale del mio Dicastero e che pertanto appare veramente incredibile che il provvedimento venga emanato contro il parere del Ministro interessato. Per queste evidente ragioni, alle quali potrebbero affiancarsene molte altre, chiedo il Tuo autorevole intervento affinché il provvedimento in questione sia ritirato”.

E qualche intervento di Amato dev’esserci stato: il 5 giugno 2001 – all’indomani della nota di Pecoraio Scanio – Palazzo Chigi invia precipitosamente al Ministro delle Politiche Agricole il decreto già approvato; poi – per il rotto della cuffia – “sul testo licenziato per la pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale, il Ministro Bassanini, di proprio pugno, ha disposto la soppressione del comma 11 dell’art. 3”.

Non s’era arrivati, invece, al ritiro del provvedimento, richiesto da Pecoraro Scanio, la cui opportunità appare oggi evidente, alla luce delle argomentazioni del TAR e delle altre circostanze che andremo ad esaminare.

Lo strappo, quindi, non era per nulla ricucito.

E a fugare il sospetto che le prime, durissime, dichiarazioni di Pecoraio Scanio potessero essere solo esagerazioni giornalistiche, ci pensa l’Ufficio Stampa del Ministro delle Politiche Agricole che, il 6 giugno 2001, in un comunicato ufficiale, afferma perentoriamente: “l’eliminazione estemporanea del comma 11 non sana l’illegittimità delle procedure seguite, ed anzi dimostra che la mancata consultazione delle Amministrazioni cointeressate ha provocato una palese discrasia”.

Intanto, gli italiani vanno alle urne: cambia maggioranza, cambia governo, cambiano i ministri.

Alle Politiche Agricole arriva Giovanni Alemanno che, appena insediatosi, invia una nota al nuovo Presidente del Consiglio, ai Ministri interessati e al Presidente della Conferenza Unificata; si dice convinto della fondatezza dei ricorsi e chiede a tutti un gesto di responsabilità, per assicurare un riassetto della Forestale che onori gli impegni assunti con il Parlamento e garantisca l’effettiva unitarietà del Corpo.

Fiato sprecato: i mesi passano, ma il DPCM è sempre là.

4. Il TAR dispone di tutti questi documenti; forse è solo un’impressione d’udienza, ma i Giudici paiono coscienti della “fragilità” del decreto, anche se – per evidenti ragioni di opportunità – vorrebbero evitare di sospenderlo; invitano ripetutamente l’Avvocatura dello Stato a stimolare una dichiarazione ufficiale del nuovo Governo sull’intenzione di ritirare, o meno, il provvedimento.

La Difesa Erariale ci prova per davvero; ma senza risultati: nonostante l’invito dei Giudici, le note di Alemanno, due risoluzioni del precedente Parlamento e due delle Camere appena insediate, da Palazzo Chigi non arriva neanche una parola.

Di fronte a quella ingiustificabile indifferenza anche i Giudici – che, fino ad allora, avevano perorato ogni possibilità di composizione “pacifica” della vicenda – cominciano ad infastidirsi: il 12 dicembre 2001, con un’ordinanza istruttoria – la n. 1150 – intimano all’Amministrazione di rendere documentati chiarimenti su tutta la vicenda e di mettere a disposizione del Tribunale “copia degli atti del procedimento, ivi compresi quelli dei ministri che sono stati sentiti […] nonché i susseguenti atti o carteggi al riguardo”.

Insomma, il TAR vuole vederci chiaro; vuole, soprattutto, la corrispondenza tra la Presidenza del Consiglio e i Dicasteri interessati: la mancata consultazione del Ministro delle Politiche Agricole pareva (un po’ a tutti, ad onor di cronaca) un’omissione troppo grossolana, almeno nei termini eclatanti in cui era emersa.

Invece l’istruttoria confermò l’inverosimile: non esisteva alcun carteggio con il Ministero delle Politiche Agricole; nemmeno la richiesta di parere sullo schema di decreto!

In un film americano si sarebbe udito il brusio dei presenti; nelle più ortodosse liturgie dei tribunali italiani – dopo cinque mesi di rinvii e tentativi “bonari” – i Giudici ruppero gli indugi fissando direttamente l’udienza di merito: diversa simbologia, stesso significato.

Pochi giorni prima, peraltro, era stata messa depositata agli atti la nota prot. n. 231/RIC. 23 novembre 2001, inviata dal Ministero delle Politiche Agricole all’Avvocatura Erariale, in cui il Dicastero ribadiva che “il DPCM avrebbe dovuto essere emanatato sentiti numerosi Ministri, inclusi i Ministri dell’interno e delle politiche agricole e forestali: non risulta che nessun Ministro sia stato sentito, almeno sulla nuova versione del decreto, diversa rispetto a quella trasmessa alle Camere per il parere” – ossia, priva del citato comma 11 – lamentando che l’omessa consultazione del Ministero, unita alla sostanziale modifica unilaterale del decreto, configurava “una operazione che potrebbe rientrare nelle ipotesi di falsità previste dal libro II del codice penale e che pone in discussione l’attività istruttoria seguita. Infatti, il testo sottoposto al parere degli altri Ministri e del Parlamento è diverso rispetto a quello risultante dall’errata corrige”.

Affermazioni che, evidentemente, non potevano lasciare indifferenti.

La stessa Avvocatura dello Stato, all’approssimarsi dell’udienza di merito, aveva sentito il bisogno di far presente – in una nota a firma del Vice Avvocato Generale, diretta alla Presidenza del Consiglio dei Ministri e a tutti i Dicasteri coinvolti – che persino “i ricorsi delle controparti non si spingevano a denunzie di illegittimità tanto vaste e radicali” e che, comunque, “ad avviso di questa Avvocatura Generale, il provvedimento in esame parrebbe difficilmente difendibile […]. Qualora si reputasse di ritirare il DPCM impugnato – cosa che si auspica – sarebbe bene informare la Scrivente in tempo utile […]. In difetto di provvedimento di ritiro” – concludeva il Vice Avvocato Generale, con toni comprensibilmente esasperati – “questa Avvocatura si rimetterà a giustizia, senza addurre ulteriori argomenti a difesa del DPCM”.

Anche quest’ultima missiva – nuovo sorprendente coup de théâtre – irrompeva negli atti causa, proprio alla vigilia dell’udienza di merito.

Segno eloquente che la misura era colma. Per tutti.

5. Che, poi, in questa vicenda, il Ministero delle politiche agricole non fu – in generale – tenuto in considerazione, era già sotto gli occhi dei Giudici; bastava una lettura all’eloquente verbale della Conferenza Stato-Regioni del 18 gennaio 2001.

A pag. 7, si legge: “il Presidente Ghigo chiede di affrontare un argomento non iscritto all’ordine del giorno, verso il quale le regioni hanno espresso viva attenzione e preoccupazione: il trasferimento alle Regioni del Corpo Forestale dello Stato. Il sottosegretario Borroni riferisce che il Ministro Pecoraro Scanio, assente perché impegnato a Berlino in incontri relativi alla vicenda della “mucca pazza”, gradirebbe vi fosse un rinvio ad un’altra seduta, per poter partecipare alla discussione di questa delicata e complessa questione”.

Non foss’altro, per bon ton istituzionale – dato che l’argomento nemmeno era all’ordine del giorno e, quindi, il sottosegretario non aveva indicazioni sulla posizione da assumere – qualunque persona di buon senso si sarebbe aspettata di veder accolta, magari con malumore, la richiesta di rinvio della discussione.

E invece, nulla da fare! Le Regioni insistono: l’argomento si discute comunque e, in assenza del rappresentante del Dicastero maggiormente coinvolto nella faccenda, si definiscono le modalità per la formazione e l’addestramento unitari del personale regionale e statale della Forestale.

Insomma, che qualcosa di molto poco lineare doveva essere accaduto in quei giorni convulsi di fine legislatura era sotto gli occhi di tutti; ma restava un ultimo dubbio da fugare.

Perché le regioni avevano tanta fretta di avviare il trasferimento del Corpo Forestale?

La risposta è nel resoconto stenografico della seduta del 21 aprile 2001 della Conferenza Unificata:

«V. Errani (Pres. Regione Emilia-Romagna): “sul punto dell’agricoltura non chiediamo adesso delle risposte, però bisogna pur sbloccare i 540 miliardi, perché le Regioni sono in condizioni di grave disagio […] Noi chiediamo, non di scorporare la questione del Corpo forestale, ma quella delle risorse, questione diversa. Non siamo più in grado di operare. Siamo già andati in anticipazione per l’anno scorso, alla fine questi 540 miliardi sono diventati 170 miliardi per le Regioni e questo non va bene”.»

«F. Bassanini: “Le regioni, quindi, chiedono un immediato trasferimento di risorse?”.»

«V. Errani: “Esatto”.»

«F. Bassanini: “La questione è semplice. Sono note le posizioni del Presidente del Consiglio, del sottoscritto e delle regioni. La Commissione parlamentare competente, tra l’altro, non ha espresso il proprio parere; ovviamente i termini sono largamente scaduti, motivo per cui potremmo anche procedere in assenza del suddetto parere. Tuttavia, il Parlamento ha approvato ordini del giorno tra loro contraddittori: se dovessimo riferirci all’attuale schieramento delle forze parlamentari, avremmo una maggioranza contraria alla regionalizzazione del Corpo forestale dello Stato; una maggioranza composta da una parte dell’attuale maggioranza e dalla quasi totalità dell’opposizione. Se giunge una forte sollecitazione della Conferenza a procedere malgrado il parere della Commissione parlamentare, io riferirò al Presidente del Consiglio per le determinazioni conseguenti”.»

«V. Errani: “Ovviamente sussiste la nostra forte determinazione. Per la verità, il Ministro conosce bene le nostre sollecitazioni, a più riprese. Ancora oggi risollecitiamo la questione. In ogni caso, se il Governo decidesse di non procedere noi chiediamo – onde evitare di trovarci nelle stesse condizioni dell’anno 2000 – di poter disporre dei 540 miliardi”».

Insomma, era solo una questione di soldi.

Le uniche risorse che le regioni avevano reale impellenza di ottenere erano quelle finanziarie; il resto non è che importasse poi molto.

Al traino di quest’esigenza, tutte le ulteriori implicazioni (e complicazioni) dovevano passare in secondo piano, quasi fossero frivole perdite di tempo.

Tuttavia, un trasferimento delle sole risorse finanziarie, non accompagnato da una contestuale “dismissione” delle altre – meno appetibili, per le regioni – risorse strumentali, organizzative e di personale, sarebbe stato palesemente illegittimo e, soprattutto, difficilissimo da far digerire ad un corpus politico che – senza distinzioni tra schieramenti di partito – si era ampiamente ed apertamente schierato contro l’idea di uno smembramento della Forestale.

Quell’irragionevole proposta delle regioni era, peraltro, rivolta ad un Esecutivo cosciente dell’approssimarsi delle consultazioni elettorali e che – almeno in contesti istituzionali così delicati – avrebbe dovuto dimostrare maggiore cautela nel dar agio a pretese giuridicamente poco percorribili e politicamente pericolose.

Ma i pronostici sull’esito delle urne promettevano nulla di buono per il Governo uscente.

Così, alla vigilia delle elezioni, è facile immaginare che altre soluzioni non sembrassero utilmente praticabili: occorreva evitare qualsiasi scontro con le Regioni; e per legittimare – giuridicamente e politicamente – il trasferimento dei fondi, bisognava tapparsi il naso e trasferire anche il resto.

Ma occorreva muoversi in fretta: non c’era il tempo per convincere il Ministro delle Politiche Agricole, notoriamente contrario alla regionalizzazione della Forestale; non c’era il tempo per spiegare alle Camere, peraltro già sciolte, che il Governo non avrebbe rispettato l’impegno di garantire l’unitarietà del Corpo; non c’era il tempo per acquisire tutti i pareri sul nuovo riparto di risorse; non c’era il tempo per far digerire alle regioni che, riducendo il personale da trasferire, anche i soldi sarebbero diminuiti.

Non c’era il tempo per fare niente di simile; neppure solo per provarci.

Ma, come insegna l’adagio popolare, la gatta frettolosa non da mai gran prova di sé.

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Note a margine della sentenza del TAR LAZIO, SEZ. I, 11 luglio 2002.

Note

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