Come comunemente condiviso, il d. lgs. n. 502 del 1992 ha apportato, con le sostanziali modifiche nell’intera disciplina inerente la gestione dell’assistenza pubblica sanitaria in Italia, una c.d. “rivoluzione copernicana” nella gestione del settore, che, con detta normativa, ha mutuato notevoli aspetti gestionali dall’ambito dell’amministrazione aziendalistica privata. Difatti le vecchie unità sanitarie locali sono state, così, trasformate in aziende sanitarie ed ospedaliere, con non poche difficoltà di chi ha dovuto gestire il cambiamento, rimanendo sempre viva la perplessità di come il concetto di azienda sia applicabile ad un ambito di interesse generale e fondamentale quale la Sanità.
La riforma sanitaria dovuta al decreto legislativo n. 502/92 (integrato successivamente dal d. lgs. n. 517 del 7 dicembre 1993, dal d. lgs. n. 229 del 19 giugno 1999, dal d. lgs. n. 517 del 21 dicembre 1999, dal d. lgs. n. 56 del 18 febbraio 2000, dal d. lgs. n. 49 del 2 marzo 2000, dal d. lgs. n. 168 del 7 giugno 2000, dal d. lgs. 254 del 28 luglio 2000, dalla legge 405 del 16 novembre 2001) nella creazione delle attuali aziende sanitarie ed ospedaliere ha previsto la innovativa figura del direttore generale – manager che, in ossequio alla citata normativa, ha il compito di rappresentare l’azienda e gestirla con criteri di efficienza, efficacia, economicità e qualità, traendo la definizione di tali concetti dall’amministrazione aziendalistica privata.
La precedente amministrazione di vertice costituita dall’assemblea generale, dal comitato di gestione e dal presidente ha visto la semplificazione nel nuovo organo di gestione monocratico, il direttore generale, di nomina fiduciaria[1].
Peraltro “Le logiche strutturali e funzionali delle pubbliche amministrazioni, fino a tutti gli anni ottanta, erano improntate ad una rigida collegialità, dove l’elemento politico si confondeva con quello tecnico gestionale, creando una vera e propria commistione di ruoli…..”[2].
Già con il d. l. n. 35 del 6 febbraio 1991, convertito con l. n. 111 del 4 aprile 1991 erano stati soppressi i comitati di gestione ed istituiti i comitati dei garanti creando la figura dell’amministratore straordinario. Questa normativa transitoria ha spianato la strada alla definitiva organizzazione dovuta al d.lgs. 502/92, così come successivamente modificato ed integrato; tuttavia è unanime come la l. n. 111 del 1991 predetta abbia operato una distinzione tra funzione politica e funzione gestionale[3], arricchendo i poteri regionali, a discapito dei comuni, precedenti titolari dei poteri di nomina dei vertici delle vecchie unità sanitarie locali, che vedevano con la l. 111/91 la perdita di una prerogativa di nomina indiscutibilmente importante.
In atto agli articoli 3 e 3 bis del d.lgs. 502/92 prevedono la figura verticistica del direttore generale affiancata dal direttore amministrativo e dal direttore sanitario da lui nominati e dunque legati da rapporto fiduciario.
Il direttore generale, la cui nomina deve intervenire entro sessanta giorni dal momento della vacanza dell’ufficio (in carenza è possibile la nomina di un commissario ad acta da parte del Consiglio dei Ministri) è scelto dalla Giunta Regionale fra “ aspiranti in possesso dei seguenti requisiti: a) diploma di laurea; b) esperienza almeno quinquennale di direzione tecnica o amministrativa in enti, aziende, strutture pubbliche o private, in posizione dirigenziale con autonomia gestionale e diretta responsabilità delle risorse umane, tecniche o finanziarie, svolta nei dieci anni precedenti la pubblicazione dell’avviso”.(art. 3 bis comma 3 d.lgs.502/92). Inoltre “I provvedimenti di nomina dei direttori generali delle unità sanitarie locali e delle aziende ospedaliere sono adottati esclusivamente con riferimento ai requisiti di cui all’art. 1 del d.l. n. 512/94 convertito dalla legge 17 ottobre 1994 n. 590, senza necessità di valutazioni comparative”(art. 3 comma 6 del d. lgs. 502/92).
Successivamente alla delibera della Giunta Regionale di nomina, cui segue il decreto di nomina del Presidente della Giunta Regionale, viene stipulato tra la regione e il direttore generale designato un contratto di diritto privato di durata compresa fra i tre ed i cinque anni, rinnovabile. Tale contratto rientra tra le prestazioni d’opera professionali previste dall’ art. 2222 c.c..
La Suprema Corte ha più volte ribadito la natura squisitamente privatistica del rapporto lavorativo del direttore generale[4] elemento che rende la fattispecie una peculiarità nell’ambito della pubblica amministrazione, determinando la conseguenza che talora le amministrazioni regionali tralasciano l’aspetto privatistico del rapporto, adottando decisioni incompatibili con la disciplina necessaria del rapporto.
Tuttavia il contratto in oggetto si concretizza sostanzialmente come un contratto di adesione, stante la minima possibilità di contrattazione del designato direttore generale. Questi, nel caso in cui volesse apportare sostanziali modifiche al contratto tipo predisposto dalla regione, avrebbe, certamente, ben poche possibilità di sottoscrizione dello stesso!
Proprio tale circostanza singolare ed ovvero l’esistenza di contratto di diritto privato basato su atti amministrativi causa non pochi problemi giuridici in seno alla giurisdizione cui deve essere sottoposto detto rapporto.
Nonostante quanto già indicato e nonostante la ratio della legge che come detto porrebbe come elementi a base della riforma i concetti di efficacia, efficienza, qualità ed economicità, il d.g. trova nella sua gestione i vincoli propri della Pubblica Amministrazione nell’adozione delle scelte operative[5]. Oltre tali vincoli, come noto, il d.g. è sottoposto a considerevoli pressioni politiche nelle sue azioni gestionali, che talora condizionano non poco la sua libertà di operato, stante il forte impatto della politica sanitaria sulla popolazione tutta, in vista delle scelte elettorali di essa.
I criteri ispiratori della riforma e su indicati si spiegano così in scienze aziendali: per efficacia si intende l’attitudine a raggiungere gli obiettivi prestabiliti, per efficienza si intende un uso equo delle risorse, per economicità ottenere il massimo risultato al minor costo, per qualità si indicano molteplici aspetti rispetto a “chi giudica” e “cosa si giudica”.
Come indica il prof. Sergio Sciarelli in applicazione dei predetti concetti all’amministrazione sanitaria: “La tutela della salute (efficacia delle prestazioni), ottenuta mediante il più razionale impiego delle risorse disponibili (efficienza), costituisce senza alcun dubbio l’obiettivo cui deve tendere un sistema sanitario socialmente equo”[6].
Come di seguito si indicherà le cause di rimozione previste dalle norme si basano proprio sulla violazione nella gestione del direttore generale di tali criteri. Chiaramente non potremo indagare, ma solo accennare alla frequente circostanza in cui la rimozione è frutto di modifica di equilibri politici, stante la natura politica della nomina, e non di cattiva gestione.
Altresì, ai sensi dell’art. 2 del d. lgs. 502/92 e dell’art. 3 della l. 405/2001 è previsto un interevento legislativo delle singole regioni nel settore, per la qual cosa siamo di fronte ad una complessa normativa[7].

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Nonostante il contratto che lega il direttore generale alla regione sia un contratto di prestazione d’opera, disciplinato ex art. 2222 e ss. c.c., viene esclusa nella fattispecie, come in seguito meglio indicheremo, la possibilità del recesso unilaterale del committente.
Orbene la legge nazionale prevede tassative cause in cui il direttore generale possa essere rimosso dal suo ufficio ed ovvero il d. lgs. 502/92 all’art. 3 bis comma 6 recita: “Trascorsi diciotto mesi dalla nomina di ciascun direttore generale, la regione verifica i risultati aziendali conseguiti ed il raggiungimento degli obbiettivi di cui al comma 5 e, sentito il parere del sindaco o della conferenza dei sindaci di cui all’art. 3, comma 14, ovvero, per le aziende ospedaliere, della Conferenza di cui all’articolo 2, comma 2-bis, procede o meno alla conferma entro i tre mesi successivi alla scadenza del termine. La disposizione si applica in ogni altro procedimento di valutazione dell’operato del direttore generale, salvo quanto disposto dal comma 7.”. Proseguendo al successivo comma 7 : “Quando ricorrano gravi motivi o la gestione presenti una situazione di grave disavanzo o in caso di violazione di leggi o del principio di buon andamento e di imparzialità dell’amministrazione, la regione risolve il contratto dichiarando la decadenza del direttore generale e provvede alla sua sostituzione; in tali casi la regione provvede previo parere della Conferenza di cui all’art. 2 comma 2-bis, che si esprime nel termine di dieci giorni dalla richiesta, decorsi inutilmente i quali la risoluzione del contratto può avere comunque corso. Si prescinde dal parere nei casi di particolare gravità ed urgenza. Il sindaco o la Conferenza dei sindaci di cui all’art. 3, comma 14, ovvero, per le aziende ospedaliere la Conferenza di cui all’art. 2, comma 2-bis, nel caso di manifesta inattuazione nella realizzazione del Piano attuativo locale, possono chiedere alla regione di revocare il direttore generale, o di non disporne la conferma, ove il contratto sia già scaduto. Quando i procedimenti di valutazione e di revoca di cui al comma 6 e al presente comma riguardano i direttori generali della aziende ospedaliere, la Conferenza di cui all’art. 2, comma 2-bis è integrata con il Sindaco del comune capoluogo della provincia in cui è situata l’azienda”.
I contratti sottoscritti dai direttori generali richiamano la normativa di settore nazionale e regionale, unitamente al richiamo alla disciplina codicistica dettata dal titolo terzo del libro quinto del Codice Civile.
Pertanto, appare immediato, come siamo sommariamente innanzi a due possibilità, ed ovvero la rimozione successiva al negativo esito delle verifiche periodiche previste e la rimozione ex comma 7 art. 3 bis d. lgs. 502/92, a prescindere da dette verifiche e prima dei diciotto mesi dalla nomina, ipotesi, peraltro, non poco frequente.
Come elemento determinante della procedura di rimozione ex d. lgs. 502/92 art. 3 bis commi 6 e 7 vi è la necessità della richiesta del necessario parere della conferenza dei sindaci ex art. 2 comma 2-bis del medesimo d. lgs. 502/92[8].
Secondo la normativa nazionale è possibile prescindere dal parere di cui sopra solo in casi di gravità ed urgenza.
Altresì, elemento di contestazione previsto dalla legge è dato dal mancato ottenimento entro i diciotto mesi dalla nomina in capo al d.g. del certificato che attesta la sua frequenza al corso organizzato dalla Regione ex art. 3 bis comma 4 d. lgs. 502/92 in collaborazione con università o altri soggetti pubblici o privati interessati accreditati.
Rimanendo dubbio se la mancanza di tale diploma possa essere causa di rimozione, mi chiedo se nella ratio della legge, nel complesso nuovo indirizzo gestionale delle aziende sanitarie, non sarebbe stato più opportuno richiedere tale certificazione di studio superiore ante la nomina, come requisito, evitando così il carico finanziario dell’organizzazione dei corsi in capo alla regione. Tra l’altro tale requisito di ulteriore formazione del d.g. sarebbe soddisfatto trascorsi già numerosi mesi di gestione.
La legge non prevede esplicitamente che il direttore generale già in possesso di titolo equipollente sia esonerato dalla frequenza dei corsi, tuttavia taluni contratti di d.g. escludono la necessaria frequenza ai corsi se già in possesso del titolo. E’ incerta, a mio avviso, la parificazione al titolo accreditato dalla regione, del titolo rilasciato da un ente universitario, quale potrebbe essere un master di I o II livello. E’discutibile anche, altresì, la circostanza di colui che abbia conseguito il titolo richiesto in altra regione.
Ritengo, pertanto, che al fine della individuazione della mancanza del titolo ex art. 3-bis comma 4 d. lgs. 502/92, come causa di rimozione si versi in una larga possibilità di valutazione da parte della giunta regionale, se non di arbitrarietà, stante l’estrema genericità della dizione legislativa.
In ossequio alla necessaria verifica trascorsi i diciotto mesi dalla nomina di evidente rilievo è quanto dedotto al comma 5 art. 3 bis d. lgs. 502/92 ed ovvero: “Le Regioni determinano preventivamente in via generale i criteri di valutazione dell’attività dei Direttori Generali, avendo riguardo al raggiungimento degli obbiettivi definiti nel quadro della programmazione regionale, con particolare riferimento all’efficienza, efficacia, e funzionalità dei servizi sanitari. All’atto della nomina di ciascun Direttore Generale, esse definiscono e assegnano, aggiornandoli periodicamente, gli obbiettivi di salute e di funzionamento dei servizi, con riferimento alle relative risorse, ferma restando la piena autonomia gestionale dei direttori stessi”.
Dunque si tratta di doppia determinazione: in via generale stante la politica sanitaria regionale dovuta alle problematiche complessive, e in via particolare in base alle necessità e difficoltà delle singole aziende.
Vorrei porre attenzione sulla dizione della legge in base alla quale gli obbiettivi dovrebbero essere dati al singolo direttore generale in relazione alle risorse relative. Si dovrebbe ponderare gli obiettivi considerando la situazione oggettiva di partenza delle aziende, evidentemente valutando la quantità delle risorse, non da ultimo economiche, impiegabili, perché proprie dell’azienda, ma anche perché fornibili dalla regione. Tuttavia gli obbiettivi non sempre sono concordati tra le parti, stante la differenza oggettiva del peso di contraenti. Sostanzialmente il d.g. può limitatamente influire sulla determinazione degli obbiettivi che talora prescindono dalle reali situazioni di fatto delle aziende, necessariamente non entrando in posizione di conflitto con l’autorità regionale.
Resta dubbio se in un lasso di tempo così breve (diciotto mesi) sia effettuabile una valutazione oggettiva delle capacità gestionali del direttore generale, stante l’estrema complessità dell’ambito in cui questi si trova ad operare, richiedendo un sereno esame sul suo operato tempi di gestione maggiori[9].
La legislazione nazionale indica che la rimozione anticipata, anche prima della verifica al diciottesimo mese, possa avvenire per gravi motivi, per grave disavanzo di gestione, per violazione di leggi o per violazione dei principi costituzionali del buon andamento e dell’imparzialità della P.A., rimandando così alla valutazione eventuale da parte della Autorità Giudiziaria, in caso di ricorso per la rimozione, sulla effettiva consistenza delle ipotesi contestante, se rientranti nella generica dizione della legge. Il Consiglio di Stato ha affermato, in passato, che il provvedimento di rimozione attiva un procedimento in cui le parti non hanno posizione paritetica[10].
Di grande interesse è l’ipotesi prevista dalla legislazione nazionale di rimozione in caso di grave disavanzo di gestione, così come integrata dal d.l. n. 347 del 18 settembre 2001 art. 3 comma 2 lettera c, così come convertito dalla legge n. 405 del 16 novembre 2001, ove si stabilisce che le regioni sono tenute ad adottare le disposizioni necessarie per determinare le misure a carico dei direttori generali nell’ipotesi di mancato raggiungimento dell’equilibrio economico.
Altresì la Corte Costituzionale, recentemente, ha sancito che al legislatore regionale, in via integrativa, compete comunque determinare i presupposti essenziali e le forme procedimentali per infliggere la sanzione della rimozione del direttore generale, ponendo in essere una apposita disciplina in ipotesi di mancato raggiungimento dell’equilibrio economico[11].
Ad esempio la legge regionale calabrese di settore, prevede che “in ogni caso il mancato raggiungimento dell’equilibrio economico determina automaticamente la decadenza dall’incarico”. Non pare che in tale dizione sia soddisfatto quanto indicato dalla Corte Costituzionale, giacché la citata legge regionale appare alquanto laconica e soggetta a diverse interpretazioni.
A tal proposito è necessario porre in essere due considerazioni fondamentali la seconda conseguente alla prima. Se prendiamo in esame un’azienda privata per equilibrio economico si intende soddisfacente rapporto tra costi e ricavi nel medio-lungo periodo[12]. Tuttavia è necessario considerare che nella fattispecie in oggetto non trattiamo di aziende private il cui scopo è il mero profitto, bensì è necessario tener presente che l’azienda sanitaria deve prendere in considerazione interessi primari dei cittadini, fulcro dell’azione di gestione, ponderando l’allocazione delle risorse pubbliche, talora inadeguate e messe a disposizione delle aziende. L’equilibrio economico, pertanto, non può riguardare lo sterile sommarsi di ricavi e costi, ma bensì deve prendere in determinante considerazione i livelli di servizio sanitario da garantire agli utenti[13].
Dunque equilibrio economico non può essere equipollente a pareggio di bilancio, a dispetto di quanto indicato in taluni atti, bensì l’equilibrio consente un disavanzo di gestione che va valutato nella sua ottica complessiva di risultati economici nel medio-lungo periodo[14].
La seconda considerazione prende le mosse dalla prima, ed ovvero sarebbe necessario nella valutazione dell’equilibrio economico di un’azienda considerare i punti di partenza di essa, la situazione che si trova ad affrontare un d.g., giacché nel caso in cui essa sia pessima, rimane, come ovvio, del tutto impossibile per una direzione generale, per quanto capace sia, riparare a conseguenze negative di passate amministrazioni (che hanno, talora, fortemente compromesso il bilancio) in tempi brevi, rimanendo pertanto palese che l’equilibrio economico andrebbe valutato nell’ottica del progressivo evolversi in positivo o in negativo della situazione economica complessiva, restando, a mio avviso, alquanto improbabile il raggiungimento di una situazione di “ottimo”, stante l’estremamente difficile realtà in cui versano la maggioranza delle aziende sanitarie.
La lettura dei risultati amministrativi raggiunti in ossequio agli obiettivi preventivamente fissati deve esser fatta alla luce dei vari fattori che rendano possibile il conseguimento di detti obiettivi[15].
Tra l’altro è necessario, ai fini della rimozione, una valutazione complessiva dei risultati negativi alla stregua dei principi di economicità, efficacia ed efficienza, intesa in accezione aziendalistica, non considerando meramente singole inadempienze o presunte irregolarità poste in essere dal direttore generale[16]. Dunque il direttore generale non potrà essere allontanato certo per un singolo episodio negativo, se non determinante, ma bensì solo per comportamenti effettivamente forieri di danno all’azienda[17].
Un elemento necessario al fine della rimozione del direttore generale è l’attivazione del procedimento di cui alla legge n. 241/90, giacché l’assunzione di provvedimento amministrativo palesemente lesivo dell’interesse del soggetto necessita della procedura di cui all’art. 7 della medesima legge che fa obbligo alla Pubblica Amministrazione di fornire comunicazione dell’avvio del procedimento ai soggetti nei cui confronti il provvedimento è destinato a produrre effetti, con le dovute conseguenze di legge date le prerogative in capo al destinatario dell’atto lesivo. Tuttavia tale adempimento non sempre viene adottato dalla amministrazione regionale, rendendo così censurabile il provvedimento di rimozione.

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Il dibattito sulla competenza giurisdizionale in ipotesi di ricorso contro la rimozione anticipata del direttore generale ha provocato, e provoca, non poche incertezze nel mondo del diritto.
Abbiamo assistito ad un netto cambio di indirizzo giurisprudenziale nella considerazione della competenza, ed ovvero se essa riguardi il giudice amministrativo o il giudice ordinario del lavoro, stante la duplice natura del rapporto, privatistica, ma basata su atto di alta amministrazione.
Difatti proprio tale incertezza determina pronunce talora tra loro contrastanti.
Nell’anno 1999 il Consiglio di Stato ha affermato che la procedura di nomina di direttore generale di azienda sanitaria è selettiva anche se non concorsuale, e si conclude con un atto di alta amministrazione, rientrando pertanto le relative controversie nelle cure del giudice amministrativo, rimanendo anche eventuali impugnative relative la successiva riconferma di competenza della medesima autorità giudiziaria[18]. Analogamente si era già espressa la Suprema Corte a sezione unite con la sentenza n. 3882 del 1998, in cui oltre a ribadire che il rapporto lavorativo del d.g. fosse rapporto di diritto privato di lavoro autonomo, indicava che trattandosi l’atto di nomina regionale atto discrezionale di alta amministrazione, espressione di poteri pubblicistici cui sono correlati in capo al privato interessi legittimi, la giurisdizione in caso di impugnazione dell’atto di risoluzione del rapporto da parte del d.g. spettasse alla competenza del giudice amministrativo[19].
Di rilievo appare quanto ulteriormente affermato dalla Suprema Corte di Cassazione a sezioni unite, ed ovvero che nel caso in cui sia impugnata la delibera di conferma o di non conferma la controversia è devoluta al giudice amministrativo, mentre nel caso in cui l’interessato voglia conseguire il risarcimento del danno, in conseguenza a provvedimento ritenuto lesivo, la competenza è del giudice ordinario[20].
Ad oggi la competenza del giudice ordinario del lavoro risulta affermata da numerose pronunce giurisprudenziali tra cui la ordinanza n. 3508/03 delle sezioni unite della Suprema Corte che asserisce come: “Nel nuovo sistema di riparto della giurisdizione sono devoluti alla cognizione al giudice ordinario in funzione del giudice del lavoro le controversie relative alla disciplina del rapporto di lavoro pubblico contrattualizzato, poiché il legislatore ha inteso concentrare la competenza presso un unico giudice al fine di assicurare l’applicazione di una disciplina tendenzialmente omogenea ai lavoratori pubblici e a quelli privati, avendo riguardo alla consistenza di diritto soggettivo delle situazioni giuridiche del dipendente inerenti al rapporto e alla facoltà del giudice ordinario di disapplicare tanto gli atti amministrativi presupposti quanto gli atti di organizzazione e gestione del lavoro eventualmente coinvolti nella controversia. Pertanto, allorquando la domanda introduttiva del giudizio si fondi su un “petitum” sostanziale riconducibile al rapporto di lavoro, sussiste la giurisdizione del giudice ordinario, non rilevando in contrario che la prospettazione della parte sia rivolta anche contro atti prodromici, come è fatto palese dal disposto dell’art. 63 del d. lgs. n. 29 del 1993 nel testo sostituito dall’art. 68 del d. lgs. n. 80 del 1998 (ora trasfuso nell’art. 63 del d. lgs. n. 165 del 2001), che prevede la giurisdizione ordinaria ancorché vengano in questione atti amministrativi presupposti”[21].
Altresì, sempre la Suprema Corte attribuisce la competenza al giudice ordinario anche nel caso di conferimento di incarichi dirigenziali nel settore sanitario, trattandosi di atti che riguardano il funzionamento degli apparati espressione della capacità di diritto privato[22].
Appare dunque che vi sia una duplice linea di giurisdizione ed ovvero con riguardo all’aspetto censurato nel ricorso che eventualmente impugna il provvedimento di rimozione del d.g.. Pertanto appare come sia necessario nella fattispecie inquadrare l’aspetto privatistico e quello amministrativo, per comprendere la predetta doppia linea di giurisdizione.

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Appare evidente come la indebita risoluzione del rapporto di lavoro del direttore generale con la regione dia luogo al diritto del risarcimento del danno sia dal punto di vista strettamente civilistico, essendo il direttore generale legato alla regione da contratto ex art. 2222 c.c. ss., sia dal punto di vista squisitamente amministrativo come diremo d’appresso.
In applicazione dell’art. 2237 c.c. il recesso del committente in un contratto di prestazione d’opera intellettuale è consentito, restando fermo per il committente il solo obbligo di corresponsione delle spese e del compenso per l’opera svolta. Tuttavia nella nostra ipotesi, nel contratto di d.g. è previsto un determinato termine finale del rapporto ed esplicite ipotesi di risoluzione anticipata, restando, pertanto, il recesso unilaterale del committente, al di fuori dei motivi stabiliti dal contratto, non consentito[23].
Tra l’altro, è altresì opportuno indicare, per mero scrupolo, che in relazione alla nuova disciplina amministrativa[24], anche la lesione di interessi legittimi origina il risarcimento dei danni, con competenza del giudice amministrativo.
Dunque, civilisticamente parlando, stante l’asserita competenza del giudice ordinario del lavoro sulla materia, come già ampiamente indicato in precedenza, l’indebito recesso dà origine al diritto del prestatore d’opera di ottenere il mancato guadagno e il risarcimento del danno. Sarà il giudicante, laddove ravviserà la sussistenza dei detti presupposti, a stabilire il risarcimento dovuto tenendo conto non solo del lucro cessante connesso alla perdita dell’emolumento pattuito, ma anche considerando i danni subiti dal direttore generale relativamente ai vari aspetti quali il danno all’immagine o la perdita di chances.
A tal proposito appare esaustiva la sentenza della Corte di Cassazione sez. Lavoro n. 7043/04 la quale afferma che : “ In tema di risoluzione illegittima del contratto stipulato dalla Regione con il Direttore Generale di un ASL, il danno relativo alla lesione dell’immagine professionale è in re ipsa, nel senso che a questo evento, come quelli che ledono la reputazione personale, consegue inevitabilmente un effetto dannoso, comportando essi una modificazione peggiorativa della valutazione che la comunità sociale dà di quel determinato soggetto nel particolare contesto storico. La prova della lesione del valore del soggetto non è quindi necessaria, essendo standardizzate nel contesto sociale le suddette conseguenze pregiudizievoli”[25].
Sempre la medesima pronuncia ci indica che la lesione di un interesse legittimo può dar luogo a risarcimento del danno ingiusto ex responsabilità aquiliana senza che sia pregiudizievole nel giudizio, l’accertamento dell’illegittimità dell’azione amministrativa da parte del giudice amministrativo[26].

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Un atto atipico, adottato talora dall’amministrazione di alcune regioni, è rappresentato dalla sospensione del direttore generale dall’incarico per contestate inadempienze ed in attesa di verifica.
L’anomalia dell’istituto deriva proprio dalla natura privatistica del contratto stipulato dal direttore generale, e di cui si è detto in precedenza.
Nessuna norma della legislazione di settore prevede ipotesi di sospensione del direttore generale, essendo stati previsti dalla legge, e richiamati dai contratti, solo le predette modalità di rimozione alla verifica periodica o per gravi motivi.
Se da un lato, ovviamente, è possibile prevedere la sospensione degli effetti di un atto amministrativo[27], ed in tal caso ad essere sospeso è il decreto del presidente della giunta regionale di nomina, tuttavia non si vede come nella nostra fattispecie in base alla disciplina dettata dal Codice Civile sia possibile sospendere un contratto di prestazione d’opera in via unilaterale, anche se cautelativa, senza che nasca in capo al prestatore d’opera sospeso indebitamente il diritto al risarcimento del danno, stante la lesione del sinallagma contrattuale.
Ritengo che la sentenza della Suprema Corte da ultimo citata, ed ovvero la n. 7043 del 2004 trovi risalto anche in tale fattispecie, stante le previsioni in essa contemplate relative al risarcimento dovuto al d.g..

Bibliografia:

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– Caramiello C., L’azienda, alcune brevi riflessioni introduttive, Milano 1993.
– Cilione G., Diritto Sanitario, Milano 2005.
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– Nardone A., Parenti C., Ippolito C., La disciplina amministrativa e tributaria delle aziende sanitarie locali e delle aziende ospedaliere, Milano 2000.
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– Sostero U., Buttignon F., Il modello economico finanziario, Milano 2002.

Indice della Giurisprudenza:

Sentenze

Corte Cost. n. 36 del 27 gennaio 2005
Cass. Civ. Sez. Un. n. 3882 del 16 aprile 1998
Cass. Civ. Sez. Un. n. 4214 del 23 aprile 1998
Cass. Civ. Sez. Un. 114 del 10 marzo 1999
Cass. Civ. Sez. Un. n. 500 del 22 luglio 1999
Cass. Civ. Sez. Un. n. 7859 dell’11 giugno 2001
Cass. Civ. Sez. Un. n. 14177 del 28 luglio 2004
Cass. Civ. Sez. Lav. n. 9701 del 6 novembre 1996
Cass. Civ. Sez. Lav. n. 8690 dell’8 settembre 1997
Cass. Civ. Sez. Lav. n. 10750 del 3 agosto 2001
Cass. Civ. Sez. Lav. n. 10203 del 13 luglio 2002
Cass. Civ. Sez. Lav. n. 7043 del 13 aprile 2004
Cass. Civ. Sez. II n. 4538 del 27 marzo 2003
Cass. Civ. Sez. III n. 6507 del 10 maggio 2001
Cass. Civ. Sez. III n. 10268 del 16 luglio 2002
Cass. Civ. Sez. III n. 7630 del 16 maggio 2003
C. d. S. Sez. IV n. 1406 del 15 marzo 2000
C. d. S. Sez. VI n. 6744 del 18 dicembre 2000
C. d. S. Sez. IV n. 1449 del 10 settembre 1999
C. d. S. Sez. IV n. 1383 dell’1 settembre 1999
T.A.R. Abruzzi Sez. Pescara n. 927 del 10 ottobre 2002
T.A.R. Piemonte Sez. II n. 62 del 22 gennaio 2000
T.A.R. Calabria Sez. di Reggio Calabria n. 772 del 9 settembre 1998
T.A.R. Sicilia Catania Sez. II n. 215 dell’8 febbraio 2002

Ordinanze

Cass. Civ. Sez. Un. n. 2065 dell’11 febbraio 2003
Cass. Civ. Sez. Un. n. 3508 del 7 marzo 2003
Cass. Civ. Sez, Un. n. 7621 del 15 maggio 2003
T.A.R. Lazio Sez. III ter n. 4772 dell’1 settembre 2005
T.A.R. Lazio Sez. Latina n. 613 del 24 settembre 2005

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[1] Vedi sent. Cass. Sez. Un., n. 4214 del 23 aprile 1998 – sent. Cons. di Stato sez. IV n. 1406 del 15 marzo 2000 in Foro Amm., 2000, 820.
[2] Jorio E., Diritto Sanitario, Milano 2005, p. 164.
[3] Cilione G., Diritto Sanitario, Rimini 2005, p. 187.
[4] Vedi sent. Cons. di Stato sez. VI n. 6744 del 18 dicembre 2000, in Foro Amm., 2000, f.12.
[5] A cura di Anselmi L., L’Equilibrio Economico nelle Aziende Sanitarie, Milano 1996, p.34.
[6] Sciarelli S., Qualità, etica, economicità delle aziende sanitarie, in Atti del Convegno Economia e Direzione delle Aziende Sanitarie, Quaderno di Ricerca LUISS , Istituto di Studi Aziendali “Carlo Caramiello”, Roma, 1998, p. 150.
[7] Si veda , ad esempio lo spoil system, adottato in alcune regioni, ed all’attuale vaglio di costituzionalità.
[8] Vedi sent. T.A.R. Abruzzi sez. Pescara n. 927 del 10 ottobre 2002, in Ragiusan, 2003, 229/230, 61.
[9] Jorio E., Diritto Sanitario, Milano 2005, p. 170.
[10] Sent. Cons. di Stato sez. IV n. 1449 del 10 settembre 1999, in Ragiusan, 1999, f. 186-7, 23.
[11] Sent. Corte Cost. n. 36 del 27 gennaio 2005.
[12] Sostero U., Buttignon F.,Il modello economico finanziario, Milano 2002, p. 11-12.
[13] Vedi Bastia P., Il controllo di gestione, in Atti del Convegno Economia e Direzione delle Aziende Sanitarie, Quaderno di Ricerca LUISS , Istituto di Studi Aziendali “Carlo Caramiello”, Roma, 1998.
[14] Vedi Caramiello C., L’azienda, Alcune brevi riflessioni introduttive, Milano 1993, pp. 76 e ss..
[15] Sent. T.A.R. Piemonte, sez. II n. 62 del 22 gennaio 2000, in Ragiusan 2000, f. 195-6, 73.
[16] Sent. T.A.R. Calabria sez. di Reggio Calabria n. 772 del 9 settembre 1998, in Foro Amm. 1999, 501.
[17] Cilione G., Diritto Sanitario, Milano 2005, p. 192.
[18] Sent. Cons. di Stato sez. IV n. 1383 dell’ 1 settembre 1999, in Ragiusan 1999, f. 186-7, 19.
[19] Sent. Cass. Civ. sez. un. n. 3882 del 16 aprile 1998.
[20] Ord. Cass. Civ. sez. un. n. 2065 dell’11 febbraio 2003, in Guida al Diritto, 2003, 15, 80 – Sent. Cass. Civ. sez. un. n. 114 del 10 marzo 1999.
[21] Ord. Cass. Civ. sez. un. n. 3508 del 7 marzo 2003- Si veda anche sent. Cass. Civ. sez. un. n. 7859 dell’11 giugno 2001- Si veda anche TAR Sicilia Sez. di Catania sez. II sent. n. 215 dell’8 febbraio 2002 in Il Foro Amministrativo, 2002, 2, 738.
[22] Ord. Cass. Civ. sez. un. n. 7621 del 15 maggio 2003.
[23] Vedi Sent. Cass. Civ. Sez. Lav. n. 8690 dell’8 settembre 1997 e Sent. Cass. Civ. Sez. Lav. n. 9701 del 6 novembre 1996.
[24] Legge n. 205 del 21 luglio 2000. In relazione all’art. 7 di detta legge è stato affermato : “ E’ la norma più importante in materia di giustizia amministrativa da un secolo in qua, quella che segna la svolta” Calabrò C., Pronti a sfidare la sfida della qualità, in Guida la Diritto , 2000, n. 30, 30.[25] Sent. Cass. Civ. sez. Lav. n. 7043 del 13 aprile 2004- Vedi anche sent. Cass. Civ. sez III n. 6507 del 10 maggio 2001, sent. Cass. Civ. sez. Lavoro n. 10750 del 3 agosto 2001, sent. Cass. Civ. sez. Lavoro n. 10203 del 13 luglio 2002, sent. Cass. Civ. sez. III n. 10268 del 16 luglio 2002. [26] In conformità sent. Cass. Civ. sez. un. n. 500 del 22 luglio 1999 e sent. Cass. Civ. sez. III n. 7630 del 16 maggio 2003. Difforme sent. Cass. Civ. sez. II n. 4538 del 27 marzo 2003.
[27] Vedi legge n. 15 dell’11 febbraio 2005.

(Pubblicato il 14.4.2006)

Note

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