SOMMARIO: 1. La questione sottoposta alla Corte. – 2. La (ancora?) dibattuta natura della responsabilità amministrativa. – 2.1 La parola a Strasburgo: l’affaire Rigolio 3. Tutela cautelare e giudizio contabile: limiti di operabilità del rinvio al codice di procedura civile. – 4. Osservazioni conclusive
 

Con l’Ordinanza 7 marzo 2016 la Corte dei Conti, nel giudizio di responsabilità amministrativa, ha dato risposta negativa all’accoglimento della tutela cautelare ante causam, escludendo dal novero delle azioni proponibili nei giudizi di condanna, quella volta, in particolare, all’applicazione dei provvedimenti d’urgenza ex art. 700 c.p.c.
L’approfondita motivazione dell’Ordinanza in discorso consente al contempo di porre un punto fermo sulla natura del giudizio di responsabilità amministrativo-contabile, onde evincerne la funzione e i limiti nel contesto legislativo e giurisprudenziale di riferimento.
Orbene, l’esaustività della pronuncia, come detto, consente qualche cenno cursorio, anticipato dalla doverosa sintesi dei termini essenziali di questa vicenda.
Con una delibera del Comitato LEA si chiedeva alle Regioni di incentivare le singole aziende sanitarie alla riorganizzazione delle strutture interne, in adeguamento a parametri standard funzionali ad un innalzamento dei livelli di efficienza e qualità delle prestazioni assistenziali. L’approvazione dell’atto di indirizzo veniva affidata, per la Regione Campania, all’attività del Commissario ad acta il quale, con apposito decreto, fissava, nel complessivo piano di rientro del disavanzo sanitario, specifici indici organizzativi e finanziari a cui le aziende di riferimento avrebbero dovuto attenersi nella successiva gestione.
A tale atto di indirizzo, tuttavia, non aveva fatto seguito alcuna iniziativa delle diverse aziende sanitarie, così profilandosi, ad opinione della Procura Regionale, la paventata ipotesi di un serio pregiudizio alla finanza pubblica. In questa prospettiva, sorge l’esigenza di sollecitare la Corte al fine della concessione della tutela in via d’urgenza ai sensi dell’art. 700 c.p.c.
Un attento esame dell’ordinamento contabile e degli esigui (e per tal ragione certo non determinanti) precedenti della Corte, consente tuttavia di concludere per la non applicabilità della tutela anticipatoria che si tradurrebbe in una (pericolosa) invasione del Giudice contabile nella sfera di attribuzione dell’Amministrazione.
Delineata nella sua essenzialità la vicenda processuale, giova premettere che nel processo contabile il ricorso agli strumenti cautelari è affidato, quasi in prevalenza, alla norma di rinvio di cui all’art. 26 del Regolamento di procedura per i giudizi innanzi alla Corte dei Conti, approvato con r.d. 13 agosto 1933, n. 1038, che rimanda alla disciplina recata nel codice di procedura civile, in quanto applicabile.
Il principale problema interpretativo derivato da questo rinvio cd. dinamico[1], che ha costituito oggetto di dibattito da parte di molti commentatori, ha riguardato proprio l’ammissibilità di taluni istituti, di matrice processualcivilistica e la relativa compatibilità con il rito contabile.
Sebbene in materia cautelare, come si avrà modo di approfondire nel corso del presente commento, l’unico rimedio espressamente previsto sia il sequestro conservativo, molti Autori hanno spinto per l’accoglimento di altri strumenti di tutela, tra cui proprio quello fondato sull’art. 700 c.p.c.[2]
Per vero, tali riflessioni non possono che essere precedute da una attenta analisi della struttura del giudizio di responsabilità amministrativo-contabile e dell’oggetto che lo connota: l’esistenza di un danno attuale e presente alla finanza pubblica, che è al contempo elemento costitutivo dell’illecito contabile e presupposto per incardinare la giurisdizione di questa Corte.
A tacer (per ora) di ogni altra considerazione, la Decisione in parola, di là dal risolvere la questione contingente, sembra essere destinata a fissare un cruciale snodo per la ricostruzione del dibattito sui ruoli (e limiti) giurisdizionali della Corte dei Conti, evitando così che, soprattutto di fronte ad un sistema processuale legato sempre di più alla logica del risultato più immediato che utile, prevalga l’idea di una tutela “a tutti i costi” che, lungi dall’assicurare certezza e quindi garanzia, rischia di spalancare le porte ad una perniciosa giustizia creativa.

Il tema dei poteri cautelari esercitabili nel processo amministrativo-contabile, come già accennato, trascorre necessariamente per la funzione da attribuire alla responsabilità amministrativa. Gli opposti esiti a cui i diversi orientamenti sono giunti si condensano essenzialmente in due concezioni: da un lato la funzione risarcitoria, dall’altro la funzione sanzionatoria.
È bene precisare fin d’ora che (ormai da decenni) l’orientamento prevalente della giurisprudenza contabile è concorde nell’affermare che la responsabilità amministrativa si connota per aspetti precipuamente compensativi e la sua prevalente funzione risarcitoria la pone in evidente collisione con la responsabilità penale, al contrario, a carattere sanzionatorio-punitivo[3].
Tale inquadramento avrebbe trovato conferma anche con l’entrata in vigore della Legge 8 giungo 1990, n. 142, il cui art. 58 parla espressamente di “azione di responsabilità” per gli amministratori e i funzionari degli enti locali; mentre all’art. 2 della legge 20 del 1994 si parla di “diritto al risarcimento del danno”.
Partendo da tale imprescindibile premessa, giova, dunque, declinare più compiutamente i vari orientamenti che nel tempo sono stati prospettati.
La natura risarcitoria, in particolare, fa leva sulla funzione, specificamente attribuita all’azione della Corte dei Conti, di reintegrare il patrimonio dell’ente danneggiato dall’illegittima condotta di gestione[4].
La tesi che propende per la funzione recuperatoria dell’azione amministrativo-contabile rimanda all’assimilazione che in origine è stata fatta di questa responsabilità a quella civile da fatto illecito, principalmente in ragione del dato testuale dell’art. 82, r.d. 18 novembre 1923, n. 2440 (Legge di contabilità generale dello Stato) che legava l’obbligazione risarcitoria dei pubblici funzionari esclusivamente alle attribuzioni e ai doveri d’ufficio e dell’art. 52, r.d. 12 luglio 1934, n. 1214 (Testo Unico delle leggi sull’ordinamento della Corte dei Conti) dal quale emergeva una visione strettamente compensativa della riparazione del danno cagionato dal funzionario[5].
Sempre nel solco tracciato dalla matrice civilistica, un diverso, per quanto affine orientamento, è stato incline ad attribuire alla responsabilità amministrativa natura contrattuale, l’illecito contabile consistendo nella violazione del rapporto negoziale precedentemente instaurato tra l’Amministrazione e il pubblico dipendente responsabile[6].
Autorevoli voci hanno ritenuto confermata tale ultima impostazione proprio a seguito dell’intervenuta privatizzazione del rapporto di lavoro alle dipendenze della Pubblica Amministrazione che ne pone in risalto i profili negoziali[7]. A ciò si aggiunga che la stessa giurisprudenza, costituzionale e di legittimità, ha confermato in più occasioni la natura contrattuale della responsabilità amministrativa, fondando tra l’altro la tesi in parola anche sull’art. 18, d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3 (Testo Unico delle disposizioni concernenti lo statuto degli impiegati civili dello Stato) che collega l’obbligo di risarcimento da parte dell’impiegato alla violazione degli «obblighi di servizio»[8].
Per altro verso, la personalizzazione dell’illecito e il potere del giudice di ridurre l’addebito graduando lo stesso secondo l’intensità e la gravità della condotta del responsabile, farebbero propendere per la natura pubblicistico-sanzionatoria della responsabilità amministrativo-contabile, la stessa accostandosi alla responsabilità penale, data anche l’officiosità dell’azione attribuita alla Procura contabile[9].
In particolare, tale linea interpretativa poggia sul rilievo che, analogamente a quanto accada nel sistema penale, la stessa legge n. 20 del 1994, all’art. 1, co. 1, nel circoscrivere l’elemento psicologico ai soli casi di «dolo o colpa grave», evidenzierebbe la prevalenza del profilo sanzionatorio e della finalità preventiva rispetto a quello, meramente accessorio, del ripristino del patrimonio dell’Amministrazione lesa.
Da un altro punto di vista, allora, il danno erariale, più che la misura del risarcimento, costituirebbe il limite della sanzione irrogata dal giudice a seguito dell’imprescindibile valutazione dell’antigiuridicità e della colpevolezza della condotta del dipendente[10].
Tale ricostruzione troverebbe conferma anche all’esito di un attento scrutinio di numerosi interventi normativi che si porrebbero proprio nel solco di un “sistema sanzionatorio contabile, a carattere eminentemente punitivo”[11].
Il quadro normativo a cui si allude[12], tuttavia, per la sua eterogeneità e il carattere prevalentemente emergenziale (le varie disposizioni essendo soprattutto inserite nell’ambito di interventi volti al contenimento della finanza pubblica), non può rappresentare la regola.
Le ipotesi tipizzate di responsabilità amministrativa, per vero, lungi dal costituire plausibile fondamento della natura repressivo-sanzionatoria dell’illecito contabile, devono essere colte esclusivamente nella loro settorialità. La connotazione oggettiva e aggravata della responsabilità che ne deriva, è completamente disallineata rispetto alla disciplina generale e ai criteri di imputazione propri di essa (dolo e colpa grave). L’introduzione di una potestà punitiva all’interno del sistema di responsabilità amministrativa, infatti, sancirebbe un paradossale e inopportuno ritorno al “danno in re ipsa”, tale da radicare una presunzione assoluta di colpa in capo al soggetto pubblico per adozione di un provvedimento illegittimo. La figura, com’è noto, è stata ampiamente superata a partire dalla storica pronuncia delle Sezioni Unite di Cassazione, n. 500 del 1999 che ha riconosciuto la risarcibilità dell’interesse legittimo e ricostruito, tra l’altro, la nozione di colpa in modo disgiunto dall’illegittimità dell’atto amministrativo[13].
Il principio generale che emerge dalla normativa contabile, al contrario, è impostato sui danni, necessariamente dimostrati e causati dai soggetti legati da un rapporto di servizio alle Pubbliche Amministrazioni con dolo o colpa grave[14].
Il potere riduttivo dell’addebito da parte del giudice contabile corrisponde, allora, più che ad una visione sanzionatoria dell’illecito patrimoniale di diritto pubblico, alla necessaria correlazione tra danno accertato e danno risarcibile. Così come, in coerenza con la connotazione riparatoria del risarcimento, va letto l’art. 1, co. 1-bis, della legge n. 20 del 1994 che, laddove impone, nel giudizio di responsabilità, di tener conto dei vantaggi comunque conseguiti dall’Amministrazione di appartenenza, richiama proprio l’istituto di matrice civilistica della cd. compensatio lucri cum damno. Alla base deve cogliersi, dunque, il principio secondo il quale il risarcimento del danno arrecato dall’illegittima condotta del funzionario, non può essere fonte di ulteriore indebito vantaggio per l’Amministrazione, onde la necessità che la prestazione risarcitoria, nel suo esatto ammontare, non possa mai superare l’entità del danno stesso[15].

A far giustizia dello spettro di un “diritto punitivo” nell’ambito della giurisdizione contabile, sta la rilevante pronuncia della Corte europea dei Diritti dell’Uomo di Strasburgo emessa il 13 maggio 2014, su ricorso (n. 20148/09) proposto da Cesare Luigi Rigolio contro lo Stato italiano.
Nel caso di specie, il ricorrente denunciava la violazione del principio del “ne bis in idem” per essere stato sottoposto a giudizio di responsabilità amministrativa davanti alla Corte dei Conti (per danno all’immagine dell’Amministrazione) e a giudizio penale per corruzione (quest’ultimo concluso per prescrizione), invocando, pertanto, gli artt. 6 parr. 1, 2 e 3 Cedu, nonché l’art. 7 della Convenzione e l’art. 2 Prot. n. 7 annesso alla Cedu.
La liquidazione del danno in sede contabile avrebbe fatto seguito ad una mera trasposizione del verdetto penale, per il tramite dell’art. 651 c.p.p. in tema di autorità di giudicato della pronuncia di condanna nei giudizi civili ed amministrativi e determinato, di fatto, l’irrogazione di una sanzione ritenuta particolarmente afflittiva e irragionevole, lesiva oltremodo dei canoni del giusto processo.
La verifica sulla qualificazione “penale” dell’accusa, di cui si discuteva nel giudizio di responsabilità contabile, rimanda immediatamente ai criteri elaborati dalla stessa giurisprudenza di Strasburgo a partire dalla sentenza Engel e altri c. Paesi bassi[16]. In particolare, ai fini dell’individuazione del carattere sostanzialmente penale di una sanzione per come prevista dall’ordinamento interno, si fa perno su taluni parametri, tra loro non cumulativi: la qualificazione giuridica prevalente negli Stati contraenti; il legame processuale dell’infrazione con la sede penale; la natura punitiva e la gravità della sanzione inflitta anche per scopi preventivi; il legame sostanziale con la violazione penale[17].
Alla stregua di tali criteri, i giudici europei hanno talvolta concluso, in ordine a determinate misure, per una natura diversa da quella loro attribuita dall’ordinamento interno, che per gravità e afflittività finivano per essere attratte nell’ambito della “materia penale”[18].
Più in generale, l’impostazione seguita dai giudici della Corte Europea sottende ad una valutazione autonomistica delle nozioni di pena e accusa penale, non vincolata dalle qualificazioni di diritto interno e mossa da un controllo sempre più penetrante della coerenza di vari istituti previsti dalle singole legislazioni con le garanzie fondamentali sancite dalla stessa Convenzione nell’ambito del diritto penale sostanziale e del “processo equo”[19].
Sicché, il giudizio di responsabilità contabile per danno all’immagine dell’Amministrazione, all’esito dell’esame svolto dalla Corte, non è affatto incline ad una natura penalistica. Di contro, il giudizio in parola si ispira a finalità prettamente compensative, ancorandosi al ristoro di un pregiudizio patrimoniale subito dall’Amministrazione. Oltretutto, il danno era stato liquidato in un ammontare non particolarmente pregiudizievole per il ricorrente, a dimostrazione del fatto che la “pena” doveva servire a reintegrare l’Erario (nei limiti) delle conseguenze patrimoniali subite. La mancata previsione, poi, di misure privative della libertà in caso di mancato pagamento, consente alla Corte una decisiva virata verso la natura compensativo-risarcitoria del procedimento dinanzi alla Corte dei Conti.

Il corretto inquadramento della natura del giudizio di responsabilità (nei termini finora rassegnati) non può che sortire anche l’effetto di circoscrivere i poteri attribuiti al giudice contabile e il novero dei provvedimenti emanabili.
Nella materia cautelare, per i profili che più strettamente riguardano la Decisione in commento, l’unica misura espressamente disciplinata è quella del sequestro conservativo, attualmente previsto dai commi da 2 a 5 dell’art. 5 del d.l. 15 novembre 1993, n. 453 convertito nella l. 14 gennaio 1994, n. 19.
La normativa si completerebbe (il condizionale è d’obbligo) per il rinvio alle norme del codice di procedura civile di cui all’art. 26 del regolamento di procedura (r.d. 13 agosto 1933, n. 1038), in specie agli artt. 671, ss., c.p.c.
Prima dell’entrata in vigore della legge n. 19 del 1994, per vero, il regime del sequestro conservativo era affidato all’unica previsione dettata dall’art. 48 reg. proc. a mente del quale «il sequestro conservativo di cui agli artt. 924 e seguenti del codice di procedura civile è, su domanda del procuratore generale, concesso dal presidente della sezione mediante decreto». Si consideri che la novella legislativa è il frutto di una più complessa riforma del processo civile attuata dalla legge 26 novembre 1990, n. 353 che di fatto ha aperto nuovi scenari con cui il sistema processuale contabile è chiamato a confrontarsi.
La necessaria integrazione ordinamentale, tuttavia, che passa proprio attraverso il richiamato art. 26 reg. proc., se da un lato consente di stemperare il rischio di cristallizzazione di una disciplina (il regolamento di procedura del 1933) rispondente ad esigenze sociali non più attuali[20], dall’altro apre la strada ad ulteriori strumenti praticabili nel processo contabile.
Ebbene, come talvolta risulta dalla lettura di testi normativi, i silenzi del legislatore spesso sono più eloquenti delle previsioni stesse. L’art. 26 cit., infatti, laddove impone l’osservanza delle norme di procedura civile «in quanto siano applicabili» e non siano modificate «dalle disposizioni del presente regolamento», rimanda a conclusioni tutt’altro che scontate.
Viene in rilievo, innanzitutto, il limite della compatibilità con le norme speciali del regolamento di procedura n. 1038/1933. L’istituto civilistico, infatti, per poter trovare applicazione nell’ambito del diverso giudizio contabile, deve adattarsi alla peculiare disciplina e alla natura degli interessi tutelati e delle finalità perseguite[21].
Si rammenti, poi, che le misure cautelari nell’ambito del processo civile e nello stesso processo amministrativo hanno subito una notevole evoluzione al punto da rientrare in un sistema sempre più improntato all’atipicità e all’accelerazione dettata da esigenze di effettività della tutela[22]. Tutto questo non fa che evidenziare la limitatezza di una disciplina, quella del sequestro in ambito contabile, scandita al contrario da una precisa sequenza procedimentale: autorizzazione e pronuncia sul ricorso; esecuzione o attuazione; impugnazione del provvedimento.
La rigidità di tale strumento ne dimostra di certo l’inadeguatezza, soprattutto in considerazione del più ampio alveo dei mezzi di cautela patrimoniale che il processo civile ci consegna[23].
Queste essendo le premesse, alcuni Autori hanno ritenuto ammissibili ulteriori rimedi, quali il sequestro giudiziario, i procedimenti di istruzione preventiva, la denuncia di danno temuto (artt. 1171 e 1172 c.c.) e, in particolare i provvedimenti d’urgenza ex art. 700 c.p.c.[24]. L’oggetto di questi ultimi, in particolare, è letteralmente affidato alla discrezionalità del giudice che, sui consueti presupposti del fumus boni iuris e del periculum in mora, concede in via anticipata provvedimenti diretti ad assicurare gli effetti della futura decisione sul merito. In realtà, il vincolo di strumentalità, caratteristica indefettibile di tutte le misure cautelari, sembra aver subito un’attenuazione, proprio con riguardo ai provvedimenti ex art. 700 c.p.c., in seguito alla riforma attuata con la l. 80/2005 e all’introduzione del VI comma dell’art. 669-octies c.p.c., laddove esclude l’applicabilità della norma ai provvedimenti d’urgenza. Ne consegue che il provvedimento in parola manterrebbe la propria efficacia indipendentemente dalla proposizione del giudizio di merito.
L’atipicità e lo scollamento dall’azione principale, allora, renderebbero ancora più eversivo lo specifico strumento cautelare che, pur se giustificato, ad opinione della Procura Campana, dalla previsione di ingentissimi danni nelle casse dell’Erario, di fatto spingerebbero il giudice contabile verso una pronuncia di tipo anticipatorio e preventivo in netto contrasto con l’asserita tutela strettamente compensativa che a tale giudice deve riconoscersi.
L’accertamento dell’illecito contabile, la quantificazione e liquidazione del danno effettivamente subito dall’Amministrazione (e sempre al netto dei vantaggi conseguiti) costituiscono il baricentro del giudizio di responsabilità.
A rammentare l’esclusione di quello preventivo tra i poteri della Corte dei Conti è la stessa giurisprudenza di legittimità, le cui affermazioni, per intrinseca autorevolezza giuridica rafforzano le conclusioni fin qui rammentate: «né d’altra parte alla Corte dei Conti in sede giurisdizionale è affidato il compito di prevenire danni erariali non ancora prodotti»[25].
Non appare più, dunque, così scontato che l’intercettazione delle misure d’urgenza da parte del sistema processuale contabile superi il vaglio di compatibilità perorato dall’art. 26 reg. proc.
La natura pubblica degli interessi sottesi alla tutela cautelare attivata nel giudizio di responsabilità e la diversità delle finalità perseguite rispetto a quelle del creditore privato, rendono il sistema del processo contabile un modello assolutamente autonomo e peculiare a cui non possono essere frettolosamente applicate logiche di rinvio.
Non sfugga poi che il legislatore (contabile) pur avendo avuto plurime occasioni di intervento[26], ha sempre rifuggito (a questo punto è logico ritenere, intenzionalmente) dall’ampliamento espresso dei mezzi cautelari a tutela delle ragioni del credito erariale.
A ciò si aggiunga che il timore che la contrastata interpretazione restrittiva del rimando al c.p.c. conduca al prevalere di una assenza di tutela, non ha finora portato a convincenti applicazioni giurisprudenziali. Come ricorda la stessa Ordinanza in commento sono davvero esigui i precedenti in cui la Corte ha ritenuto di fare applicazione del rimedio specifico ex art. 700 c.p.c. e che certo, per diversità di materia (aggio esattoriale e giudizi pensionistici) e per le deboli argomentazioni a sostegno (non sufficienti, pertanto, a fornire un valido contributo all’interpretazione dell’assetto normativo in materia cautelare), sono destinati a rimanere isolati.
Sicché, declinando il sempre attuale criterio dell’ubi lex voluit, dixit, ubi noluit, tacuit, si potrebbe concludere definitivamente per l’inammissibilità di tutele atipiche, a carattere preventivo e d’urgenza.

La Decisione in commento mostra apprezzabile franchezza nell’escludere la praticabilità di un’azione preventiva positiva, da ciò derivando, tra l’altro, un palese sconfinamento del provvedimento giurisdizionale nell’area dei poteri di autotutela dell’amministrazione; l’Ordinanza si intesse altresì correttamente nelle trame del giudizio contabile e dello spirito che lo anima.
Di là dalla delimitazione della tutela processuale alla accertata sussistenza di un pregiudizio alla finanza pubblica presente e attuale, la tendenzialità compensativa della responsabilità amministrativa rimanda necessariamente al ripudio, da parte della nostra esperienza giuridica, dei danni punitivi che hanno, al contrario, trovato disinvolta applicazione soprattutto negli ordinamenti di Common law[27]. Si tratta dei cd. danni multipli con funzione di deterrenza punitiva che affidavano il risarcimento del danno a tecniche liquidative basate, appunto, sui multipli del danno cagionato. Nel nostro sistema ordinamentale, la piena emancipazione dell’illecito civile da quello penale, ha spinto verso l’affermazione di un assetto della responsabilità strettamente compensativo, rispondente al principio di certezza del diritto che impone l’equivalenza della somma corrisposta dal danneggiante al pregiudizio sofferto dal danneggiato[28].
Del pari, il modello attuale di responsabilità contabile prende le distanze anche dalla logica para-sanzionatoria che veniva a profilarsi nell’antico processo per pecunias repetere, l’azione pubblica nota all’epoca dell’antica Roma, volta ad ottenere il risarcimento per l’illecito arricchimento dei funzionari[29]. La pena per il crimen, in realtà, da pecuniaria (almeno fino all’età Ciceroniana) divenne sempre più afflittiva, fino a prevedere la deportatio, se non addirittura la pena capitis[30].
Evidentemente lontane, per distanza temporale e contenuto, appaiono oggi la concezione dell’illecito erariale e la logica che muove l’azione amministrativa, per quanto ancora attuali possano essere gli intenti di moralizzazione delle condotte di dipendenti e amministratori pubblici.
È di rilievo, al riguardo, la precisazione fatta dalle Sezioni Riunite, in sede giurisdizionale, con la quale, fra l’altro riprendendo la pronuncia della Corte di Strasburgo sul caso Rigolio c. Italia, si è ribadita la natura risarcitoria della responsabilità patrimoniale, precisando: «la natura dell’oggetto della cognizione (…) con la sua struttura contrattuale-extracontrattuale si inserisce nell’archetipo della responsabilità patrimoniale, a prevalente funzione risarcitoria-recuperatoria (…), in disparte alcune ipotesi di responsabilità sanzionatoria, anch’essa patrimoniale, che comunque non partecipano del carattere afflittivo della libertà personale»[31].
La proliferazione di ipotesi tipizzate di responsabilità nei recenti interventi normativi, come si è già avuto modo di ribadire, non confermano le finalità sanzionatorie del sistema amministrativo-contabile, piuttosto esaltano la regola della giurisdizione della Corte dei Conti su qualsiasi danno erariale, in ossequio al dato costituzionale (art. 103 Cost.) e alla stessa legge 14 gennaio 1994, n. 20. L’intento del legislatore non può essere letto oltre l’apprezzabile sforzo di incoraggiare i pubblici funzionari a condotte virtuose.
Evidente allora e’ l’aporia che ne conseguirebbe, non essendo, in questo caso, l’eventuale potestà punitiva dello Stato sorretta da un’adeguata garanzia di riserva di legge[32]; su tali premesse, le finalità sanzionatorie-preventive dovrebbero quindi mantenersi estranee all’azione giuscontabile, soprattutto in considerazione di altre e ugualmente valide ragioni.
L’obiettivo del processo innanzi alla Corte dei Conti non è, infatti, quello di ostacolare l’azione dei pubblici dipendenti, ma di stimolarla contemperando le esigenze di giustizia con quelle di economicità, efficacia ed efficienza dell’azione amministrativa. In altre parole, la prospettiva di incorrere in facili responsabilità, potrebbe determinare il rischio di rallentamenti e inerzie nello svolgimento degli incarichi e far sorgere nel pubblico funzionario il “timore della firma” in atti, provvedimenti o contratti[33].
Le riflessioni che precedono hanno trovato conferma in un precedente della Corte Costituzionale in cui l’esclusione della colpa lieve dai criteri di imputazione dell’illecito, è stato ritenuto legittimo e conforme alle peculiarità del sistema di responsabilità amministrativa: «Nella combinazione di elementi restitutori e di deterrenza, che connotano l’istituto qui in esame, la disposizione risponde, perciò, alla finalità di determinare quanto del rischio dell’attività debba restare a carico dell’apparato e quanto a carico del dipendente, nella ricerca di un punto di equilibrio tale da rendere, per dipendenti ed amministratori pubblici, la prospettiva della responsabilità ragione di stimolo, e non di disincentivo»[34].

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