A cura di Francesca Benedetto*

Introduzione

Con sentenza n. 25477 del 21 settembre 2021 le Sezioni Unite della Corte di cassazione sono tornate a pronunciarsi sulla giurisdizione in materia di impugnazione delle sanzioni irrogate dalla CONSOB, ribadendo che “al giudice che ha giurisdizione sul provvedimento di irrogazione della sanzione amministrativa spetta la cognizione riguardo ai relativi atti amministrativi anche regolamentari, presupposti, che hanno condotto all’emissione del provvedimento finale, i quali costituiscono la concreta e diretta ragione giustificativa della potestà sanzionatoria esercitata nel caso concreto ed incidono su posizioni di diritto soggettivo del destinatario” [1]. Viene, così, in rilievo, secondo tale pronuncia, l’unità strutturale e funzionale dell’agere amministrativo, unità in forza della quale è impedito al giudice di separare il provvedimento sanzionatorio, così come il potere di cui costituisce espressione, dal procedimento sanzionatorio e dagli atti che lo compongono, costituendone i presupposti. In definitiva, si tratta del c.d. “principio della concentrazione delle tutele”, al cui rispetto doveva ritenersi vincolato il legislatore delegato nell’interpretazione conseguita alla nota pronuncia n. 162 del 2012[2], con la quale la Corte costituzionale aveva dichiarato illegittima la norma di cui all’art.133, co. 1., lett. l del Codice del processo amministrativo e le altre norme ad essa connesse nella parte in cui devolvevano alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo tutti i provvedimenti adottati dalla CONSOB, comprese le sanzioni comminate da tale Autorità: decisione su cui si tornerà più diffusamente infra.

La vicenda sottoposta al vaglio delle Sezioni Unite ha tratto origine dalla distinta impugnazione effettuata da alcuni consiglieri di amministrazione di un noto Istituto di credito italiano della sanzione amministrativa pecuniaria e della sanzione interdittiva accessoria,  entrambe irrogate dalla CONSOB nel 2016, dinanzi al giudice ordinario e del regolamento sanzioni adottato dalla CONSOB con la deliberazione del 29 maggio 2015 n. 19158, dinanzi al  TAR del Lazio.

Rigettate da parte della Corte d’Appello di Venezia le opposizioni mosse dai consiglieri di amministrazione dell’Istituto bancario avverso le sanzioni amministrative irrogate dalla CONSOB,  il TAR del Lazio[3], adito per l’annullamento delle deliberazioni di approvazione del regolamento sanzionatorio della CONSOB, a sua volta dichiarava l’inammissibilità del ricorso proposto, sostenendo che la giurisdizione del giudice ordinario si estende anche  al sindacato concernente la contestata legittimità della disciplina regolamentare applicata al caso. La decisione è stata tuttavia annullata dalla Sezione VI del Consiglio di Stato che ha, invece, ritenuto la sussistenza della giurisdizione del giudice amministrativo in relazione alla domanda di annullamento degli atti di natura regolamentare, recanti la disciplina del procedimento di irrogazione delle sanzioni amministrative facenti capo alla CONSOB, rimettendo, per l’effetto, gli atti al primo giudice per la decisione nel merito[4]. La sentenza del Consiglio di Stato è stata oggetto di impugnazione, ai sensi delle norme di cui agli artt. 362 del cod. proc. civ. e 110 del codice del processo amministrativo, per difetto assoluto di giurisdizione per essere stata affermata “in relazione a sanzioni amministrative impugnabili, in forza di legge dinanzi all’A.G.O.”, “la sussistenza della giurisdizione del giudice amministrativo su atti prodromici e strumentali, in particolare (per quanto qui rileva) di natura regolamentare, rispetto all’esercizio della potestà sanzionatoria”[5].

Le Sezioni Unite, nel richiamare il “precedente”  in materia, la sentenza n. 24609 del 2.10.2019,  con la quale è stata affermata l’attribuzione al giudice ordinario della cognizione anche sugli atti amministrativi e regolamentari presupposti alla irrogazione di sanzioni amministrative da parte della Banca d’Italia, e nell’evidenziare l’unità strutturale e funzionale al tempo stesso dell’agere amministrativo, hanno  ribadito la necessaria “concentrazione” della tutela che deve sussistere nell’ambito del giudizio pendente dinanzi all’A.G.O., allorquando vengano impugnati non solo i provvedimenti sanzionatori, ma anche gli atti connessi, costituenti i presupposti dell’irrogazione delle sanzioni.

Del resto, “stante la natura assolutamente vincolata dell’attività amministrativa in relazione all’an della sussistenza dell’illecito amministrativo al quale si riconnette l’esercizio del potere sanzionatorio, restando la discrezionalità limitata, nei limiti comunque determinati dalla legge, al quantum, il giudice ordinario deve poter conoscere anche della legittimità degli atti presupposti ivi compresi quelli di natura regolamentare, che devono assicurare la tenuta del procedimento sanzionatorio in relazione a quelli che sono gli ineludibili principi del contraddittorio, della conoscenza degli atti istruttori, della verbalizzazione e della distinzione tra funzioni istruttorie e funzioni decisorie”[6].

E’ chiaro che siffatto principio rileva nel momento in cui viene proposta opposizione a sanzioni amministrative irrogate dalle Autorità indipendenti e rimesse dalla legge alla cognizione del giudice ordinario ed unitamente a tale opposizione – o nell’ambito di tale giudizio – vengono sollevati vizi di legittimità degli atti che costituiscono il presupposto dell’irrogazione di tali sanzioni (ad esempio i regolamenti adottati dalle Autorità che disciplinano le infrazioni e le sanzioni volte a reprimerle): in definitiva, il giudizio oppositivo proposto avverso la sanzione amministrativa comminata dalle Autorità indipendenti e rimessa dalla legge alla giurisdizione ordinaria “attrae” nella sfera dell’AGO anche, ove proposta, l’azione giurisdizionale mossa avverso gli atti amministrativi costituenti il presupposto dell’irrogazione di siffatta sanzione.

Nella diversa ipotesi in cui, invece, venga impugnato il provvedimento amministrativo rilevante nei procedimenti sanzionatori, ad esempio il regolamento, ma per vizi autonomi e senza che vi sia stato l’avvio o la conclusione di un procedimento sanzionatorio, resterebbe ovviamente ferma la giurisdizione amministrativa per tali atti.

E siffatta dicotomia discende dal fatto che i giudizi di opposizione a sanzione amministrativa irrogata dalle Autorità indipendenti sono stati dal legislatore attribuiti alla giurisdizione ordinaria ed in parte alla giurisdizione amministrativa.

La recente sentenza delle Sezioni unite, a distanza di oltre dieci anni dalla entrata in vigore del Codice del processo amministrativo e dalla decisione della Corte costituzionale n. 162/2012, torna dunque su una questione ampiamente dibattuta in dottrina ed in giurisprudenza in merito al riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo nella materia dell’esercizio del potere sanzionatorio delle Autorità indipendenti: questioni, sulle quali si soffermerà brevemente la riflessione che segue.

1. Le sanzioni amministrative:  cenni

Il dibattito sorto in dottrina in ordine al riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo nella materia delle sanzioni ed in particolare delle sanzioni amministrative irrogate dalle c.d. Autorithies è stato certamente alimentato dalla mancanza di una normativa specifica e di settore univoca e dalle eterogenee posizioni assunte dalla giurisprudenza.

Del resto, nel nostro ordinamento, anche la nozione di sanzione amministrativa non è desumibile da norme di diritto positivo; tantomeno univoche sono le sue varie tipologie  e le loro qualificazioni (sanzioni ripristinatorie, afflittive, di prevenzione, “coercizioni indirette”, ecc.).

La regola generale, che si evince dall’art. 2, l. n. 2248/1865, all. E, tuttora in vigore, è che il giudice ordinario conosce, da un lato, delle cause per “contravvenzioni” e, dall’altro, delle cause in cui si faccia questione di diritti civili o politici.

Tuttavia, non tutte le sanzioni amministrative sono riconducibili alle “contravvenzioni”, così come venivano intese dal legislatore nel 1865, cioè a fattispecie che per lungo tempo sono state intese come aventi esclusivamente i connotati tipici dell’illecito penale, ed a quelle inquadrabili nell’alveo della l. n. 689 del 24 novembre 1981.

La sanzione amministrativa è notoriamente una forma di reazione prevista dalla legge o in forza di legge, come conseguenza della violazione di un precetto. E, secondo una ricostruzione assai risalente ancorché autorevole, si tratterebbe di una sorta di pena in senso tecnico[7].

La Corte costituzionale, nel mettere in risalto la differenza tra le sanzioni amministrative e quelle penali, ha osservato come le prime costituiscano “un mezzo per la cura dei concreti interessi pubblici affidati all’Amministrazione” (Corte costituzionale 14 aprile 1988, n. 447).

La tesi che configura la nozione di sanzione amministrativa come una sorta di “pena” di competenza dell’Amministrazione e non del Giudice sembra aver trovato conferma nel diritto positivo con la legge n. 689 del 24 novembre 1981, che costituisce la legge generale sulle sanzioni amministrative pecuniarie.

La sanzione amministrativa intesa come “pena”, la cui irrogazione è rimessa alla competenza dell’Amministrazione, manifesta, dunque, i suoi caratteri e gli scopi peculiari, ossia il carattere afflittivo e la finalità di prevenzione generale e speciale per la tutela dell’interesse pubblico[8].

Non tutti gli “strumenti” di reazione messi dalla legge a disposizione delle Amministrazioni possono, però, essere assimilati alle sanzioni amministrative, soprattutto quando si tratti di misure che tutelano in via diretta ed esclusiva un determinato interesse pubblico senza che vi sia lo specifico intento di punire l’autore dell’illecito.

Si pensi al riguardo alle mere misure ripristinatorie, ad esempio all’ordinanza di ripristino dello stato dei luoghi adottata dal competente Ente locale all’atto di accertamento di una violazione di carattere urbanistico o edilizio: trattasi di una misura prevista dall’ordinamento che ha lo scopo di restaurare la legalità violata ma non persegue finalità afflittive e di prevenzione[9].

Del pari, non sono riconducibili alla categoria delle sanzioni amministrative quelle misure che hanno carattere preventivo e cautelare, essendo dirette non a sanzionare un illecito ma ad evitarne la  consumazione: si pensi ad esempio a quelle individuate dal d.lgs. n. 81/2008[10].

Sono invece da ricondurre al genus delle sanzioni punitive le sanzioni amministrative pecuniarie che rappresentano la più rilevante categoria di sanzioni amministrative, insieme con le sanzioni interdittive. Queste ultime incidono sull’esercizio di un diritto o esprimono un potere di emanazione di provvedimenti che attribuiscono all’Amministrazione particolari benefici e diritti (ad esempio, revoca dell’autorizzazione al commercio).

Rientrano tra le sanzioni amministrative alcune ipotesi di confisca (quando abbiano finalità afflittive e di prevenzione) e le sanzioni disciplinari, le quali sono ex lege sottratte dalla normazione generale di cui alla l. n. 689/1981, essendo regolate dalla normativa specifica di settore.

La finalità afflittiva che contraddistingue tutte le sanzioni amministrative fa emergere, per altro verso, la loro diversità rispetto alle sanzioni civili. Nelle sanzioni amministrative, infatti, può dirsi assente quel fine risarcitorio tipico delle sanzioni civili.

Più difficile è, invece, scorgere le differenze tra sanzioni amministrative e penali, poiché entrambe hanno una finalità afflittiva, cioè punitiva, o preventiva. Ciò ha consentito al legislatore di fare ricorso al fenomeno della c.d. “depenalizzazione”, trasformando illeciti penali in illeciti amministrativi (si consideri al riguardo il d.lgs. 8.1.2016, n. 8)[11].

Un elemento di identità tra sanzioni amministrative e penali emerge proprio dall’art. 9 comma 1 l. n. 689/1981, dove è sancito il principio di specialità applicabile alle sanzioni amministrative, alla stregua del quale se uno stesso fatto è punito da una sanzione amministrativa e da una sanzione penale, si applica solo la disposizione speciale.

Stante la difficoltà di individuare distinzioni nette e precise tra sanzioni amministrative e sanzioni penali, una parte della dottrina ha proceduto per esclusione, considerando sanzione amministrativa la misura afflittiva non consistente in una sanzione penale. Altra dottrina – meno assertiva – ha  selezionato, invece, alcune differenze tra le due sanzioni, quali il perseguimento e la tutela di interessi distinti, l’irrogazione da parte di soggetti differenti (p.A. e giudice penale), la diversità del procedimento e del provvedimento emanato, senza trascurare che solo la sanzione penale può incedere sulla libertà personale ed esprimere una finalità rieducativa[12].

La natura afflittiva di alcune sanzioni amministrative è stata anche individuata dalla Corte europea dei diritti dell’uomo. Si fa esplicito riferimento alla sentenza Grande Stevens[13], con la quale la seconda Sezione della CEDU ha qualificato come “penali”, proprio sanzioni amministrative “pesanti” della CONSOB, invocando al riguardo il principio del ne bis in idem.

Ed è proprio dai provvedimenti sanzionatori di competenza delle Autorità amministrative indipendenti che traspare pianamente la finalità afflittiva, volta però alla esclusiva tutela di un particolare interesse pubblico: ivi, infatti, il potere sanzionatorio non è finalizzato esclusivamente all’attività repressiva, ma presenta anche natura strumentale rispetto alle attività di regolazione e di vigilanza del mercato e degli altri settori specificamente individuati.[14]

La strumentalità rispetto all’interesse pubblico ha indotto la dottrina a chiedersi se l’Autorità amministrativa, nell’esercizio del potere sanzionatorio, abbia un margine di scelta inquadrabile nella c.d. “discrezionalità amministrativa”.

Se dottrina e giurisprudenza hanno, in generale, escluso profili di discrezionalità amministrativa nell’esercizio del potere sanzionatorio, soprattutto con riferimento alle sanzioni irrogate per fattispecie rientranti tra gli illeciti “depenalizzati”[15], viceversa, sono stati individuati spazi di discrezionalità nell’esercizio del potere sanzionatorio proprio da parte delle Autorithies[16].

Ed è proprio con riferimento a tali fattispecie che una parte della dottrina e della giurisprudenza ha finito col riconoscere la “discrezionalità” dell’agere della p.A. nell’esercizio del potere sanzionatorio[17].

2. La giurisdizione in materia di sanzioni amministrative delle Autorità indipendenti: la novella del 2010 tra dibattiti e questioni di legittimità costituzionale.

Tornando alla vexata quaestio del riparto di giurisdizione tra il giudice ordinario e giudice amministrativo nella materia delle sanzioni amministrative irrogate dalle Autorità amministrative indipendenti e, in particolare, dalla CONSOB, oggetto di vivace dibattito da parte della dottrina anche a seguito di posizioni non univoche assunte dalla giurisprudenza[18], si evidenzia come il novero degli strumenti di tutela esperibili dai destinatari di siffatti provvedimenti sanzionatori ha continuato a costituire oggetto di riflessione e di critica da parte degli studiosi interessati alla tematica.

Soprattutto allorquando lo Stato interventista e regolatore[19] ha manifestato la sua fallibilità: si pensi alla crisi economica finanziaria che ha interessato anche l’Italia partire dal 2007; crisi che ha indotto a rivedere l’intero contesto regolatorio, nel tentativo di ottenerne un miglioramento[20]. Rilievo centrale ha assunto, al riguardo, proprio il controllo sull’esercizio del potere sanzionatorio delle Autorità indipendenti e sulla discrezionalità insita nei provvedimenti di natura regolatoria e sanzionatoria adottati da tali autorità.

Ed è proprio in tale solco che si pone anche il Codice del processo amministrativo, approvato con decreto legislativo del 2010 n. 104: senza dubbio nella prospettiva di definire in maniera compiuta il giudice competente a conoscere della legittimità e/o illegittimità dei provvedimenti regolatori delle Autorithies, il Codice ampliava la sfera della giurisdizione esclusiva, facendovi rientrare tutti i provvedimenti – e fra questi anche quelli sanzionatori – adottati dalle  Autorità indipendenti e in particolare quelli della CONSOB [21].  Tanto anche in considerazione del fatto che il giudice deputato, o giudice naturale, a sindacare la discrezionalità dell’agere amministrativo, inteso anche come sequenza norma-potere-effetto, era da sempre inteso il  Giudice amministrativo.

In verità, l’entrata in vigore del Codice del processo amministrativo sembrava aver dissipato ogni dubbio in ordine all’attribuzione della giurisdizione sui provvedimenti sanzionatori delle Autorità amministrative indipendenti al giudice amministrativo. In effetti, da più parti erano pervenuti apprezzamenti per l’opera di sistemazione e semplificazione effettuata con il d.lgs. n. 104 del 2010. Senonché, a distanza di pochi mesi dalla entrata in vigore del Codice, la Corte d’Appello di Torino sollevava la questione di legittimità costituzionale degli artt. 133, comma 1, lettera l), 134, comma 1, lettera c), 135, comma 1, lettera c), “nella parte in cui attribui(vano) alla giurisdizione esclusiva amministrativa in generale, e del T.A.R. del Lazio – Sede di Roma, in specie, le controversie relative alle sanzioni amministrative irrogate dalla Commissione nazionale per le Società e la borsa”. Con la stessa ordinanza, la Corte d’appello di Torino, sollevava questione di legittimità costituzionale dell’art. 4, comma 1, numero 19), dell’Allegato numero 4, del medesimo d.lgs. n. 104 del 2010, nella parte in cui abrogava l’art. 187 septies, co.4., del d. lgs. 24 febbraio 1998, n. 58 (Testo unico delle disposizioni in materia di intermediazione finanziaria), che a sua volta attribuiva alla Corte d’Appello la competenza funzionale in materia di sanzioni irrogate dalla CONSOB.[22]

Particolarmente rilevanti, anche al fine di comprendere appieno i termini della problematica, sono le varie questioni sollevate dalla Corte d’Appello con la richiamata ordinanza di rimessione del 2011. Infatti, nell’evidenziare che in quel caso si controverteva “di  sanzioni  relative ad abuso del mercato commissibili da chiunque, e non solo da soggetti sottoposti alla vigilanza della CONSOB”, la Corte d’Appello di Torino rilevava come “la  materia  relativa esce  dall’ambito  della  vigilanza  affidata  a   quella   autorità indipendente, costituendo una competenza unicamente sanzionatoria,  e quindi tale da incidere nella materia dei  diritti  soggettivi,  come ritenuto dal diritto vivente”[23]. A tal proposito, il giudice d’appello, affermava, aderendo a quanto la dottrina aveva già più volte ribadito ed a quanto affermato anche dalla CEDU nella nota sentenza Grande Stevens, che le sanzioni amministrative di natura punitiva e afflittiva, come quelle irrogate dalla CONSOB, rientravano nel “campo” tipico dei diritti soggettivi,  stante la loro incidenza “sulle potenzialita’ economiche dei  soggetti  e  delle imprese”  e “sulla  effettiva  libertà  di  iniziativa economica di  cui  all’art.  41,  comma  1  Cost”.

La Corte remittente affermava, altresì, che il sistema costituzionale, riferito alla norma di cui all’art.  111,  co.  7 Cost., configura un sistema non paritario fra giudice ordinario e giudice amministrativo, con una prevalenza istituzionale  del  primo in materia di “contravvenzioni”[24],  sicché la sottrazione di competenza  giurisdizionale  al  primo  avrebbe dovuto  esser fondata su concrete e corpose ragioni di specialità, che a dir del giudice remittente , nel  caso di specie non erano ricorrenti. Evidenziava la Corte piemontese che, sotto  questo angolo visivo,  lo   spostamento   di competenza, finendo col sottrarre alla  giurisdizione  di nomofilachia della  Corte  di  cassazione  una  materia  propria dei  diritti soggettivi[25], avrebbe finito per confliggere con  il  disposto  della norma di cui all’art.  111,  comma  8 Cost. e, dunque, con i canoni del giusto processo, validi, ovviamente,  anche per il giudizio amministrativo  (così  Corte  Cost.  29  maggio  2009).

Seguivano, poi le osservazioni del giudice remittente sulla ragionevole durata dei processi, a suo dire ritenuta compromessa dalla concentrazione presso un unico ufficio giudiziario (il TAR del Lazio, sede di Roma)  di  tutte  le controversie in materia di sanzioni CONSOB[26].

La stessa questione di legittimità era stata sollevata dinanzi al TAR del Lazio, sede di Roma, da parte della stessa CONSOB[27], nel giudizio promosso da un noto Istituto di credito europeo per l’annullamento di una delibera del 2010 recante l’irrogazione di una sanzione amministrativa pecuniaria.

La vicenda processuale sottoposta alla disamina del TAR del Lazio finiva con l’incrociarsi con quella sottoposta al vaglio della Corte di Appello di Torino: tant’è vero che con decisione n. 3394 assunta nella camera di consiglio del 6 aprile 2011 (l’ordinanza della Corte di Appello di Torino era stata pubblicata qualche giorno prima, ossia il 25 marzo 2011) il giudice amministrativo dava atto della decisione della Corte torinese, però dissociandosene, al punto dal rigettare  identica questione di legittimità costituzionale.

Le motivazioni del TAR di Roma erano, pervero, volte anzitutto ad escludere un eccesso di delega del legislatore del 2010. Veniva, infatti, evidenziato che, sino all’entrata in vigore del codice del processo amministrativo, le controversie relative ai provvedimenti sanzionatori irrogati dalle Autorità amministrative indipendenti erano attribuite alla giurisdizione amministrativa nella loro totalità, ad eccezione di quelle concernenti la CONSOB e la Banca d’Italia, devolute alla giurisdizione amministrativa con l’entrata in vigore del d.lgs. 104/2010.

Il TAR del Lazio, inoltre, sottolineava la “natura soggettivamente ed oggettivamente amministrativa degli atti sanzionatori e quindi del loro carattere provvedimentale”, il cui procedimento “è caratterizzato dalla c.d. discrezionalità tecnica”[28].

L’eccezione di illegittimità costituzionale dell’art. 133, co.1, lett.l), veniva, dunque, respinta dal TAR del Lazio.

Pervero, nelle more della pronuncia costituzionale, conseguente, viceversa alla rimessione della questione di legittimità da parte della Corte di Appello di Torino, alcuni studiosi avevano mostrato di non condividere le argomentazioni contenute nell’ordinanza di rimessione del giudice piemontese, in considerazione del fatto che la natura soggettivamente ed oggettivamente amministrativa degli atti sanzionatori e, quindi, il loro carattere provvedimentale, avrebbe escluso il posto problema di legittimità costituzionale del richiamato art. 133 del C.P.A.[29]

Del resto, la scelta del legislatore del 2010, chiaramente preordinata a ridimensionare i dubbi e la confusione tra giurisdizione ordinaria e giurisdizione amministrativa, quantomeno nell’ambito delle sanzioni amministrative irrogate da parte di tutte le Autorità indipendenti, concentrando la tutela dinanzi ad un unico Giudice, optando per una soluzione di “sistema”[30],  era stata condivisa da buona parte della dottrina, costituendo espressione di un orientamento affermatosi prima ancora della entrata in vigore della riforma, giacché essa appariva pienamente coerente rispetto alla generale tendenza a far confluire il “grande contenzioso economico” all’interno della giurisdizione amministrativa[31].

Inoltre, anche i motivi di doglianza, con riferimento alle sanzioni comminate dalle Autorità indipendenti, erano solitamente concernenti il profilo formale dell’atto e la legittimità (o illegittimità) del potere esercitato: motivi di doglianza per i quali era ritenuto “giudice naturale” il giudice amministrativo. Così come la scelta del rito abbreviato per la definizione delle questioni concernenti le sanzioni amministrative delle Autorità indipendenti appariva coerente con la necessità di garantire la celerità dei processi e la effettività della tutela.

3. La decisione della Corte costituzionale n. 162 del 4 luglio 2012 e n. 94 del 23 aprile 2014.

La possibilità di verificare, in concreto, se la riforma introdotta con il d.lgs. n. 104 del 2010 avesse effettivamente potuto garantire maggiore celerità dei processi ed effettività della tutela con riferimento alle impugnazioni riguardanti le sanzioni irrogate dalla CONSOB, è venuta meno per effetto della rimessione alla Corte costituzionale della questione di legittimità così come sollevata dinanzi alla Corte di Appello di Torino e della decisione resa dalla Consulta il 4 luglio 2012.

Respinta la censura relativa all’eccesso di delega, la Corte costituzionale ha di poi ritenuto che, con l’attribuzione delle controversie relative alle sanzioni inflitte dalla CONSOB alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo (con la competenza funzionale del TAR Lazio – sede di Roma, e con cognizione estesa al merito), il legislatore delegato non avesse tenuto conto della giurisprudenza delle Sezioni unite civili della Corte di cassazione, formatasi specificamente sul punto.

La Corte di cassazione aveva, infatti, precisato che la competenza giurisdizionale a conoscere delle opposizioni (art. 196 del d.lgs. 24 febbraio 1998, n. 58) avverso le sanzioni, anche di tipo interdittivo, inflitte dalla CONSOB ai promotori finanziari, spettasse all’autorità giudiziaria ordinaria, posto che anche tali sanzioni, non diversamente da quelle pecuniarie, debbono essere applicate sulla base della gravità della violazione e tenuto conto dell’eventuale recidiva: e quindi sulla base di criteri che non possono ritenersi espressione di discrezionalità[32] amministrativa. [33].

La richiamata giurisprudenza della Corte di cassazione, la quale esclude che l’irrogazione delle sanzioni da parte della CONSOB sia espressione di mera discrezionalità amministrativa, unitamente alla considerazione della diversa natura ed incidenza di tali sanzioni, nella sfera giuridica dei destinatari, potendo le stesse essere sia di natura pecuniaria, sia di tenore interdittivo (epperò preclusive dell’esercizio dell’attività intrapresa), secondo la Consulta, precludeva ogni possibilità di giustificare sul piano della legittimità costituzionale l’intervento del legislatore delegato, il quale, incidendo profondamente sul precedente assetto, aveva trasferito alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie relative alle sanzioni inflitte dalla CONSOB, discostandosi dalla giurisprudenza della Corte di cassazione, che invece avrebbe dovuto orientare l’intervento del legislatore delegato, secondo quanto prescritto dalla delega[34].

Di qui la dichiarata illegittimità dell’art. 133, comma 1, lett. b del Codice del processo amministrativo.

La sentenza della Consulta ha, senza dubbio, ulteriormente alimentato il dibattito in materia, atteso che parte della giurisprudenza e della dottrina ha continuato a sostenere che la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo sui provvedimenti sanzionatori fosse coerente con i principi generali in materia di riparto di giurisdizione, sul presupposto che, costituendo essi estrinsecazione della funzione di vigilanza, non potessero che incidere su posizioni di interesse legittimo. Ciò senza trascurare che la distinzione tra atti “a natura vincolata” ed atti “a natura discrezionale” non può assumere rilievo in ordine al riparto di giurisdizione[35], in conformità all’orientamento della stessa Corte costituzionale che aveva definito privo di fondamento il postulato in base al quale “ al carattere vincolato del provvedimento corrispondono situazioni giuridiche qualificabili quali diritti soggettivi e, per converso, all’area della discrezionalità amministrativa quelle definibili come interessi legittimi”[36].

Inoltre, nulla si argomenta da parte della Consulta in merito alla specifica attività sanzionatoria della CONSOB; ad esempio, non si considera che le sanzioni comminate da tale Autorità non svolgono una funzione assimilabile a quella meramente “punitiva”, al pari di quelle sanzioni conseguenti alle contravvenzioni ed agli illeciti “depenalizzati”, la cui cognizione è rimessa ex lege al giudice ordinario. La principale funzione che le indicate sanzioni tentano di assolvere non è, infatti, quella di colpire il responsabile della violazione, ma di curare lo specifico interesse pubblico assegnato dalla legge alla CONSOB.

Invero, nell’ambito del procedimento sanzionatorio avviato dall’ Autorità vengono in rilievo in modo preminente interessi pubblici ed interessi legittimi; ma pur volendosi considerare che in tale procedimento vengano, comunque, in rilevo diritti soggettivi, non può certamente trascurarsi  che il legislatore affidi al giudice amministrativo, in sede di giurisdizione esclusiva, non soltanto controversie contraddistinte in talune materie da un reticolo inestricabile di diritti ed interessi legittimi, ma anche fattispecie caratterizzate dalla sola presenza di diritti soggettivi, comunque riconducibili in modo immediato o mediato all’esercizio di un potere amministrativo.

Pur tuttavia la Corte costituzionale ha tenuto la stessa linea interpretativa se, con sentenza n. 94 del 2014, ha accolto l’eccezione di incostituzionalità della norma di cui l’art. 133, comma 1, lettera l, nella parte in cui devolveva alla giurisdizione amministrativa esclusiva le controversie relative a tutti i provvedimenti, anche di natura sanzionatoria, adottati dalla Banca d’Italia. [37].

Sottratte alla giurisdizione amministrativa le controversie inerenti agli atti e provvedimenti anche di natura sanzionatoria emanati dalla CONSOB e dalla Banca D’Italia, sono però rimaste attribuite alla giurisdizione del Giudice amministrativo quelle inerenti agli atti adottati da tutte le altre Autority, fra i quali anche quelli dell’Antitrust.

Al riguardo, si evidenzia che la Corte di cassazione, già a partire dagli anni ’90, aveva ritenuto irrazionale attribuire il sindacato sulla vigilanza al giudice amministrativo e la cognizione in ordine al corretto esercizio del potere sanzionatorio al giudice ordinario[38]. Perciò in modo del tutto coerente le controversie in merito alle decisioni dell’Antitrust assimilabili ai provvedimenti autoritativi propri di ogni pubblica Amministrazione sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

4. Il “ritorno” alla giurisdizione ordinaria delle controversie relative alle impugnazioni dei provvedimenti sanzionatori della CONSOB e degli atti regolamentari presupposti: aporie di ordine sistematico.

La devoluzione alla giurisdizione del giudice ordinario, con giudizio camerale in unico grado davanti alla Corte di appello (con giurisdizione esclusiva della Corte di appello di Roma per le sanzioni della Banca d’Italia) delle sanzioni irrogate dalla CONSOB, ha finito per mantenere in “vita” una sorta di “residuato bellico” della legge bancaria del 1936[39].

Il trasferimento della giurisdizione al giudice amministrativo (Tar del Lazio con competenza esclusiva) disposta con il c.p.a., era apparsa una scelta razionale, soprattutto in termini di coerenza sistematica: trattasi, infatti, di atti conseguenti ad un procedimento connotato da discrezionalità amministrativa.

La coerenza “sistematica” era evidente anche nella parte in cui l’impugnazione della sanzione conseguiva all’impugnazione del provvedimento presupposto, o del regolamento disciplinante le sanzioni e le singole fattispecie alle quali le stesse erano collegate. Infatti, spesso accadeva (e tuttora accade, come dimostrato dalla sentenza in rassegna) che il destinatario della sanzione, oltre a contestare la legittimità di quest’ultima, avesse impugnato anche per vizi propri il regolamento, vale a dire l’atto presupposto disciplinante la fattispecie sanzionata: trattandosi, in questi ultimi casi, di tipici atti amministrativi devoluti ex lege alla giurisdizione del giudice amministrativo, si poneva, dunque, il problema se gli stessi dovessero essere contestati dinanzi a tale giudice, oppure dinanzi al giudice ordinario.

Devolvendosi alla giurisdizione amministrativa la cognizione delle sanzioni amministrative comminate dalle Autorità indipendenti, anche siffatta problematica veniva risolta nel rispetto del principio della concentrazione delle tutele: il giudice amministrativo, pacificamente, avrebbe potuto esaminare l’impugnazione proposta avverso la sanzione amministrativa e quella avente ad oggetto l’impugnazione del regolamento o  dell’atto presupposto da cui scaturivano la fattispecie sanzionata e la misura della sanzione. Alla garanzia del principio di concentrazione delle tutele si affiancava anche la garanzia della effettività della tutela, giacché il giudice amministrativo, ex lege, dispone del potere di annullare gli atti amministrativi e, pertanto, anche del potere di annullare la sanzione impugnata ed il regolamento sanzionatorio contestato o il diverso atto amministrativo presupposto.

La devoluzione al giudice ordinario delle controversie afferenti alle sanzioni irrogate dalla  CONSOB ha, invece, inciso negativamente sull’attuazione di entrambi i principi generali del processo.

Infatti, secondo un orientamento giurisprudenziale sul tema, il soggetto attinto da una sanzione CONSOB, dallo stesso ritenuta illegittima  sia per vizi propri della sanzione, sia per vizi di legittimità  del regolamento sanzionatorio, avrebbe dovuto adire, per l’impugnazione della prima, il giudice ordinario e, per la impugnazione del regolamento, il giudice amministrativo: in tal modo, sopportando non solo l’onere di due distinti giudizi, ma anche il rischio di due pronunce nel merito non coerenti.

A tale problematica se ne aggiunge un’altra, ossia quella relativa ai contrasti giurisprudenziali relativamente ad atti regolamentari sostanzialmente analoghi, ma adottati da Autorità indipendenti diverse, le cui sanzioni sono devolute alla cognizione di giudici diversi: è il caso del regolamento IVASS e del regolamento CONSOB. Trattasi di due regolamenti sostanzialmente analoghi; senonché, il primo è stato annullato dal Consiglio di Stato perché non garantiva il principio del contraddittorio nella fase di irrogazione della sanzione, in quel caso impugnata dinanzi al giudice amministrativo., ex art.133, comma 1, lett. b) c.p.a.; viceversa il regolamento CONSOB è stato sempre ritenuto legittimo dalla Corte di cassazione, anche sotto il profilo della garanzia del contraddittorio[40].

La prima problematica pare aver trovato di recente soluzione con la sentenza del 21 settembre 2021, n. 25477, con la quale le Sezioni Unite della Corte di cassazione, in applicazione del principio della concentrazione delle tutele, hanno riconosciuto la giurisdizione del giudice cui spetta la cognizione sul provvedimento sanzionatorio della CONSOB anche sugli  atti amministrativi regolamentari, presupposti, in tal modo attraendo questi ultimi nell’ambito della giurisdizione del giudice ordinario. A fondamento di tale posizione vi è la considerazione che gli atti presupposti costituiscono una realtà procedimentale strutturalmente e funzionalmente connessa rispetto all’atto presupponente, integrando gli estremi di una vera e propria ragione giustificatrice dell’esercizio di una potestà sanzionatoria incidente su posizioni di diritto soggettivo.

Sia, però, consentito evidenziare che si tratta di una soluzione tutt’altro che solida sul piano concettuale e sistematico in relazione all’osservanza dei principi generali del giusto processo, giacché il giudice ordinario ha il potere di annullare soltanto la sanzione amministrativa ma non gli altri atti amministrativi presupposti, come, ad esempio, i regolamenti, potendo disporne tutt’al più la disapplicazione. Ma, disapplicare significa considerare l’atto, ai meri fini della controversia in corso, privo di effetti; l’atto, però non viene affatto eliminato dall’ordinamento giuridico. La disapplicazione, cioè, consente di mantenere immutata l’esistenza dell’atto nell’ordinamento, pur essendone impedita la  produzione di effetti nel caso concreto[41].

E’ soltanto con l’esercizio del potere giurisdizionale di annullamento dell’atto amministrativo che quest’ultimo viene definitivamente espunto, con efficacia erga omnes, dall’ordinamento.

 Dunque,  pur se si condivida l’assunto della suddetta sentenza, non possono non  evidenziarsi le criticità di “sistema”, sia sotto il profilo della garanzia della concentrazione della tutela, sia sotto quello della effettività.

Infatti, se anche venga riconosciuta al g.o. la possibilità di conoscere, ovviamente in via di “mero incidente”, della legittimità del regolamento sanzionatorio della CONSOB , è pur vero che, in caso di accertata illegittimità da parte del giudice ordinario, questi potrà unicamente disapplicarlo – come già sottolineato – ai fini della decisione della controversia sottoposta alla sua cognizione: ciò significa che quel regolamento continuerà ad essere valido ed efficace nell’ordinamento con riferimento ad altri casi. Viceversa, con la devoluzione della cognizione delle sanzioni amministrative della CONSOB e degli atti presupposti al giudice amministrativo, quest’ultimo, nel caso in cui, oltre alla sanzione, fosse stato impugnato anche il regolamento che la riguarda, ritenuto illegittimo all’esito del giudizio, avrebbe potuto procedere al suo annullamento con efficacia non circoscritta alla mera controversia in corso, ma estesa sul piano generale.

Va considerato a questo punto, come osserva il Consiglio di Stato[42] che il suddetto potere di disapplicazione da parte del giudice ordinario degli atti presupposti di natura regolamentare non entra nel giudicato, né induce in capo alla pubblica Amministrazione un obbligo di annullamento del regolamento. Ciò anzitutto perchè “in mancanza di una previsione di legge che configuri una giurisdizione esclusiva del giudice ordinario, trovano applicazione le regole generali di riparto della giurisdizione”, avvertendo in proposito che se sia stato conferito normativamente un potere regolamentare sulle  modalità di esercizio della funzione sanzionatoria, la conseguenza sul piano sistematico evidenziata dal Consiglio di Stato è che “la situazione giuridica del privato è di interesse legittimo e non di diritto soggettivo”. Sicchè, appare necessario ammettere che solo l’esercizio del potere di annullamento da parte del giudice amministrativo consente di garantire alla parte “di ottenere una tutela demolitoria che elimini l’atto (e) impedisca così anche all’Amministrazione il riesercizio del potere individuale, ponendo nuovamente a base della decisione l’atto presupposto”. Senza trascurare lo sforzo interpretativo del Consiglio di Stato di addivenire ad una coerenza di sistema, va tuttavia osservato che si ripropone in tal modo il principio di doppia di tutela che non soddisfa le esigenze di difesa del cittadino, ponendosi, inoltre,  in  aperto contrasto con il principio di concentrazione e di effettività della tutela.

Si prospetta, pertanto, una questione di coerenza sistematica, la cui soluzione va ricercata nella reintroduzione della regola concernente la devoluzione dell’intera materia relativa all’esercizio del potere sanzionatorio delle Autorità indipendenti, ad eccezione del Garante della privacy, al giudice amministrativo, secondo la scelta legislativa del 2010, non condivisa poco dopo dalla Consulta.

Del resto, senza voler delineare ambiti aprioristici, non solo non vi è incompatibilità, sul piano dei principi e delle norme di diritto positivo tra oggetto prettamente o lato sensu economico di talune controversie e giurisdizione del giudice amministrativo, ma può ritenersi ormai largamente condivisa la configurabilità di una estensione al giudice amministrativo dei poteri di cognizione e decisione di controversie di tale natura giuridica o incidenza nello specifico settore allorchè esse involgano l’esercizio o l’omesso esercizio doveroso di poteri amministrativi.

Persino nel caso in cui provvedimenti amministrativi incidano su situazioni soggettive di rango costituzionale (iniziativa economica, libertà di concorrenza), queste sono soggette al potere pubblico di conformazione e quand’anche, in casi particolari, restino configurabili come diritti soggettivi, ben possono rientrare, ai sensi dell’art. 103 Cost., in virtù di una espressa previsione del legislatore ordinario, nella giurisdizione del giudice amministrativo[43].

Per superare queste aporie, secondo la più recente pronuncia della Corte di cassazione[44], in materia di impugnazione di sanzioni CONSOB, è necessario considerare da una parte che l’art. 103 Cost.  pretende la forma di legge per l’estensione della giurisdizione esclusiva del g.a; dall’altro che il legislatore non può liberamente provvedere ad una sistematica estensione, dovendo rispettare il limite logico-sistematico derivante dalla sentenza della Consulta n. 204 del 2004, che va a restringere l’ambito effettivo della giurisdizione esclusiva anche all’interno delle materie tabellate nell’art. 133 del c.p.a., nell’intento di individuare fattispecie involgenti l’esercizio di poteri autoritativi, in mancanza dei quali la giurisdizione esclusiva viene negata.

La Cassazione torna, dunque, su una posizione estrema di difesa della giurisdizione piena ed onnicomprensiva dell’A.g.o. sulla potestà sanzionatoria della CONSOB, escludendo qualunque possibilità di diversa soluzione persino attraverso un rinnovato intervento della Consulta, atteso che esso potrebbe, in ipotesi, dar luogo ad una sentenza additiva, tuttavia incompatibile con l’art. 103 Cost. che riserva alla fonte legislativa l’introduzione di nuovi casi di giurisdizione esclusiva coerenti con i presupposti indicati nella sentenza della Corte costituzionale n. 204 del 2004.

Sembra, dunque, che la Cassazione abbia inteso in definitiva  tutelare l’ampio confine della giurisdizione ordinaria, così chiudendo ogni possibilità di ampliamento anche normativo di estensione della giurisdizione esclusiva nell’esercizio della potestà sanzionatoria da parte della CONSOB.

 *  Dottore di ricerca in “Pubblica Amministrazione dell’economia e delle finanze” . Università di Bari Aldo Moro

[1] In tali termini si erano già espresse le Sezioni Unite della Corte di Cassazione, con la pronuncia n. 4365 del 3 novembre 2020. In particolare, con tale decisione è stata riconosciuta la giurisdizione del Giudice ordinario non solo in merito alle sanzioni amministrative irrogate dalla Banca d’Italia, così come previsto dalla normativa vigente, ma anche in merito agli atti presupposti alla irrogazione di tali sanzioni, fra questi gli atti di natura regolamentare adottati dalla Banca d’Italia.

[2] Con sentenza n. 162 del 4 luglio 2012, la Corte costituzionale accoglieva la questione di legittimità costituzionale sollevata dalla Corte di Appello di Torino, dichiarando l’illegittimità costituzionale degli artt. 133, comma 1, lettera l), 134, comma 1, lettera c), e 135, comma 1, lettera c), del decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104 (Attuazione dell’articolo 44 della legge 18 giugno 2009, n. 69, recante delega al governo per il riordino del processo amministrativo), nella parte in cui attribuiscono alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, con cognizione estesa al merito, e alla competenza funzionale del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio – sede di Roma le controversie in materia di sanzioni irrogate dalla CONSOB.

[3] TAR Lazio – Roma, Sez. I, 6 aprile 2018, n. 3833, in

[4] Cons. Stato, Sez. VI, 26 febbraio 2019, n. 1355, in

[5] I motivi di impugnazione sono chiaramente esposti nella sentenza Cass. SS.UU. civ., 21 settembre 2021, n. 25477.

[6] Cass. SS.UU. civ., 21 settembre 2021, n. 25477, cit.

[7] G. ZANOBINI, Le sanzioni amministrative, Torino, 1924, che a lungo ha rappresentato la più completa opera in materia. Tuttavia, già da tempo sono state rilevate da un canto la limitatezza della prospettiva di una riflessione sulle sanzioni amministrative condotta esclusivamente nella “logica della depenalizzazione”; dall’altro la conseguente necessità di ricollocare l’approfondimento teorico in un contesto proprio del diritto amministrativo. Per tale impostazione che ricolloca sul piano sistematico i contributi della dottrina in materia nella prospettiva delle più ampie riflessioni di Feliciano Benvenuti, cfr. A.TRAVI, Incertezza delle regole e sanzioni amministrative, Relazione al Convegno annuale dell’Associazione italiana dei professori di diritto amministrativo, Napoli, 3 ottobre 2014, in Dir. amm., 627 ss., nonché in Annuario AIPDA 2015. Sul tema, cfr. già F.BENVENUTI, Autotutela (diritto amministrativo), in Enc.dir., vol. IV, Milano, 1959; ID., Le sanzioni amministrative come mezzo dell’azione amministrativa, in AA.VV., Le sanzioni amministrative. Atti del XXVI Convegno di studi di scienza dell’amministrazione, 1980; M.A. SANDULLI, La potestà sanzionatoria della pubblica amministrazione (studi preliminari), Napoli, 1981; ID., La potestà sanzionatoria della pubblica amministrazione, Napoli, 1983; ID., Sanzione. IV) Sanzioni amministrative, in Enc. giur. Vol. XXVIII, Roma, 1991; R.GIOVAGNOLI, M.FRATTINI, Le sanzioni amministrative. Raccolta completa con dottrina e giurisprudenza, Milano, 2009. Cfr. altresì M.V. FERRONI, I principi generali delle sanzioni nel diritto comunitario e la loro rilevanza nel diritto interno, in Le sanzioni amministrative. Principi generali, a cura di A.CAGNAZZO, S.TOSCHEI, Torino, 2012; F. GOISIS, La tutela del cittadino nei confronti delle sanzioni amministrative tra diritto nazionale ed europeo, Torino, 2014..

[8] F. GOISIS, Discrezionalità ed autoritatività nelle sanzioni amministrative pecuniarie, tra tradizionali preoccupazioni di sistema e nuove prospettive di diritto europeo, in Riv. it. dir. pubbl. com., 2013. 124.

[9] Vivace è stato in dottrina il dibattito concernente l’inquadramento giuridico dell’ordine di demolizione tra le misure di ripristino della legalità violata nell’ambito degli strumenti di risarcimento del danno, escludendone la natura punitiva, ovvero nel novero dei mezzi di coazione diretta, attraverso la collocazione dell’istituto nell’ambito della esecuzione amministrativa. La tesi finale ha condotto ad inquadrare l’ordine di demolizione tra le misure ripristinatorie tipiche dell’autotutela esecutiva della p.A.. Al riguardo,  G. ZANOBINI, con riguardo all’art. 378, comma 1, della legge 20 marzo 1865, n. 2248, allegato F, qualificava l’ordine di demolizione alla stregua di uno strumento diretto, secondo i principi di diritto comune, a risarcire le conseguenze dannose della trasgressione subite dall’Amministrazione ed ispirato a principi di responsabilità storica (v. G.ZANOBINI, op.cit.). Contra CAMMEO che sottolineava come si fosse giunti a considerare l’ordine di demolizione di cui all’art. 38, comma 1, della legge n. 2248 del 1865 uno strumento tipo utilizzabile in presenza di qualsiasi situazione lesiva di un bene pubblico o di una funzione pubblica. Si rimanda a F.CAMMEO, L’esecuzione d’ufficio specie nei riguardi dei regolamenti comunali, in Giur. it., 1929, III, 18 e ss.

[10] Si considerino, ad esempio, le misure sanzionatorie previste dagli artt. 55 e ss. del d.lgs. 81/2008, quali l’ammenda del datore di lavoro nel caso in cui non provveda alla predisposizione del documento di valutazione dei rischi oppure non provveda alla nomina del responsabile del servizio di prevenzione e protezione.

[11] Con la norma di cui all’art. 2 del d.lgs. n. 8 del 2016 è stata disposta la depenalizzazione di alcuni reati, tra i quali, ad esempio, il turpiloquio, l’abuso della credulità popolare, gli atti contrari alla pubblica decenza.

[12] E.CASETTA, Sanzione amministrativa, in Dig. disc. pubbl., XIII, Torino, 1997, n. 559.

[13] CEDU, Seconda Sezione, sent. 4 marzo 2014, Grande Stevens c. Italia, ric. n. 18640, 18647, 18663, 18668 e 18698/2010. M. ALLENA, Il caso  Grande Stevens c. Italia: le sanzioni CONSOB alla prova dei principi Cedu,  in  Giorn.  dir.  amm.,  2014,  1053  ss  (della  stessa  Autrice,  si  veda  anche M.  ALLENA,  Art.  6  CEDU. Procedimento e processo amministrativo, Editoriale scientifica, Napoli, 2012).G. GUIZZI, La sentenza CEDU 4 marzo 2014 e il sistema delle potestà sanzionatorie delle Autorità amministrative indipendenti: sensazioni di un civilista, in Corr. giur., 2014, 11, 1321 ss. M. LIPARI, Il sindacato pieno del giudice amministrativo sulle sanzioni secondo i principi della CEDU e del diritto UE. Il recepimento della direttiva n. 2014/104/UE sul private enforcement (decreto legislativo n. 3/2017): le valutazioni tecniche opinabili riservate all’AGCM, in Federalismi.it, 8/2018. L’A. precisa che la Corte si sofferma sui vizi del procedimento svoltosi davanti la CONSOB (§§ 116 ss.). In particolare, si pone l’accento sull’assenza di contraddittorio (la sanzione veniva inflitta sulla base di un rapporto non  comunicato  ai ricorrenti),  sull’assenza  di  un’udienza  pubblica  (conseguente  alla  natura  cartolare  del  procedimento),  udienza ritenuta nel caso di specie necessaria in ragione dell’esistenza di una controversia circa la ricostruzione del fatto (ossia lo “stato di avanzamento” della negoziazione con Merrill Linch) e del rischio di vedersi applicate sanzioni particolarmente severe; e infine sull’affidamento dei poteri di indagine e di giudizio ad organi che, sebbene diversi, dipendono comunque dallo stesso soggetto (il Presidente CONSOB).La Corte conclude che se è pur vero che i ricorrenti hanno beneficiato del controllo ulteriore da parte della Corte d’Appello di Torino, giudice di certo indipendente e imparziale, è tuttavia mancata un’udienza pubblica presso la Corte medesima; né può valere a sanare il vizio la circostanza che un’udienza pubblica si è poi svolta avanti alla Corte di cassazione, attesa la limitatezza dell’orizzonte conoscitivo del giudice di legittimità.

[14] F.GOISIS, Discrezionalità ed autoritatività nelle sanzioni amministrative pecuniarie, tra tradizionali preoccupazioni di sistema e nuove prospettive di diritto europeo, cit.,  124. L’Autore evidenzia come “non sussist(a) una incompatibilità ontologica tra punire ed amministrare. Anzi, la sanzione, attraverso la sua funzione di deterrenza, non è che un modo di tutelare meglio, in via preventiva, dati interessi pubblici” .

[15] Sul punto, vedasi, E.CAPACCIOLI, Principi in tema di sanzioni amministrative: considerazioni introduttive, in AA.VV., Le sanzioni in materia tributaria, Milano 1979, 125; Cass., sez.civ., 11 aprile 2001, 5443.

[16] Si considerino, ad esempio, le sanzioni amministrative di competenza dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato, dove la fattispecie illecita è individuata dal legislatore con una nozione del tutto indeterminata, ossia “infrazioni gravi” e dove viene rimessa alla facoltà discrezionale dell’Autorità la possibilità di interrompere la procedura sanzionatoria mediante l’assunzione da parte dell’impresa che ha commesso l’illecito di specifici “impegni” (art. 14 ter l. n. 287/1990).

[17] F.GOISIS, op. cit; Cons. Stato, sez. VI, 29 gennaio 2013, n. 542; TAR Lazio, Roma, Sez. I, 9 maggio 2011, n. 3934. In particolare, con tale decisione, pronunciata a ridosso della rimessione della questione di legittimità sollevata dalla Corte di appello di Torino con riferimento all’art. 133 del Codice del processo amministrativo, il Tar del Lazio, evidenziava la discrezionalità amministrativa insita nell’esercizio del potere autoritativo da parte delle Autorità indipendenti nell’irrogare le sanzioni. Ivi, infatti, veniva affermato  che “il procedimento in esito al quale l’Autorità procedente infligge la sanzione amministrativa pecuniaria è caratterizzato dalla c.d. discrezionalità tecnica, vale a dire che postula l’accertamento di un fatto complesso, id est il compimento dell’illecito, sulla base di parametri tecnici non certi ma opinabili, per cui costituisce senz’altro esercizio autoritativo di un pubblico potere, a fronte del quale come detto sussiste la posizione di interesse legittimo, perché la sanzione è irrogata all’esito dell’accertamento dell’illecito amministrativo e, quindi, dell’esercizio del potere di vigilanza (nella fattispecie in esame, la CONSOB ha accertato la violazione del combinato disposto delle disposizioni di cui agli artt. 25, co. 3, e 190, co. 2, lett. d-ter d.lgs. 58/1998, delle quali la delibera n. 16813 del 26 febbraio 2009 in materia di vendite allo scoperto di azioni sostanzia strumento di attuazione). Peraltro, la sanzione non è quantificata “a monte”, ma deve essere determinata “a valle”, tanto che l’art. 190, co. 2, lett. d-ter, d.lgs. 58/1998, prevede l’applicazione di una sanzione amministrativa pecuniaria da € 2.500,00 ad € 250.000,00, sicché, nello stabilire la sua misura, l’Autorità compie una ponderazione di interessi pubblici e privati, finalizzata alla scelta della sanzione quantitativamente più proporzionata, che costituisce esercizio di discrezionalità amministrativa”.

[18] Per approfondimenti in materia di sanzioni amministrative e di impugnazioni delle stesse, cfr. soprattutto G. ZANOBINI, Le sanzioni amministrative, cit; M.A. SANDULLI, La potestà sanzionatoria della pubblica amministrazione (Studi preliminari), cit; M.A. SANDULLI, Le sanzioni amministrative pecuniarie. Profili sostanziali e procedimentali, cit.;  A. TRAVI, Le sanzioni amministrative, Padova, 1983; E. CASETTA, Sanzione amministrativa, in Dig. disc. pubbl., XIII, Torino, 1997.

[19] Come evidenziato da P.LAZZARA in Controllo del giudice amministrativo sulla discrezionalità tecnica e in particolare sugli atti delle autorità indipendenti, Milano, 2009, “l’interesse per la materia si è nuovamente acceso in collegamento allo studio della legislazione sulle autorità amministrative indipendenti, enti pubblici completamente slegati dall’apparato amministrativo governativo, sia sul piano organizzativo che su quello funzionale ed alle quali sono affidati compiti di regolazione, vigilanza e sanzione in settori particolarmente sensibili, soprattutto per il rilievo costituzionale dei beni coinvolti: concorrenza, credito, risparmio, ecc.” Invero, vari fenomeni di “crisi” hanno indotto lo Stato ad intervenire (ecco dunque la qualificazione di Stato interventista) ed a regolare (ecco dunque la qualificazione di Stato regolatore) ad intervenire in settori delicati e sensibili, come ad esempio quelli della finanza e del risparmio al fine di garantire l’interesse pubblico, ma anche l’interesse privatissimo dei singoli, con nuove forme di garanzia e di tutela spesso confluenti nella individuazione di una Autorità “indipendente” , ossia in una Autorità indipendente rispetto agli indirizzi di Governo e, pertanto, rispetto agli indirizzi politici. Si pensi a quanto accaduto all’indomani degli scandali Cirio e Parmalat, il Parlamento è intervenuto aumentando notevolmente i poteri della CONSOB con la legge n. 265/2005. Sul punto, interessanti spunti di riflessione anche di natura economica vengono offerti da U. ROSSI MERIGHI, Autorità indipendenti tra crisi economiche e regolazione, Milano, 2010. Si rinvia, a tal proposito, alla relazione dell’allora Presidente del Consiglio di Stato, P. DE LISE, su cui infra.

[20] S. AMOROSINO, Funzioni e poteri della CONSOB “nouvelle”, in Banca, borsa, tit. cred. 2/2008; S. AMOROSINO, a cura di, Manuale del diritto finanziario, Milano, 2008; F. MATTASSOGLIO, Il rapporto tra CONSOB e investitore nell’era della crisi. Una riflessione nell’ottica del diritto pubblico, in www.giustamm.it, 2011; M.CLARICH, Autorità di vigilanza sul mercato finanziario. Profili generali, in Enciclopedia del diritto, Annali V, Milano, 2012, p.152 ss.

Per la ricostruzione della vicenda sul piano teorico, cfr. R.DIPACE, Rapporto tra giurisdizioni. Le sanzioni CONSOB, in Treccani.it, 2012.

[21] L’art. 133 del Codice del processo amministrativo nella formulazione precedente all’intervento della Corte costituzionale, così disponeva: l) le controversie aventi ad oggetto tutti i provvedimenti, compresi quelli sanzionatori ed esclusi quelli inerenti  ai  rapporti di impiego privatizzati, adottati …,  dalla  Commissione  nazionale per le società e la borsa,…,…,…»,  l’art. 135, comma 1, lett. c):  «Sono devolute alla  competenza  inderogabile  del  Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sede  di  Roma,  salvo  ulteriori previsioni di legge: …(omissis)… c) le  controversie  di  cui  all’articolo  133,  comma  1, lettera l), …», ed ancora l’art. 134, comma 1, lett. c): «Il giudice amministrativo esercita giurisdizione con  cognizione estesa al merito nelle controversie aventi ad oggetto: …(omissis).. c) le sanzioni pecuniarie la cui  contestazione  è  devoluta alla  giurisdizione  del  giudice  amministrativo,  comprese   quelle applicate dalle Autorità amministrative indipendenti …»

[22] L’ordinanza di rimessione della questione di legittimità costituzionale n. 220 del 25 marzo 2011, veniva emanata nell’ambito del giudizio promosso dalla  “In programma s.a.s.” nei confronti della Commissione nazionale per la Società e la Borsa, per l’annullamento di varie sanzioni amministrative pecuniarie che la CONSOB aveva irrogato ai legali rappresentanti della s.a.s. per una serie di operazioni “a doppio incrocio”. La questione di legittimità costituzionale fu sollevata dai ricorrenti ed accolta dalla Corte d’Appello con decisione plurimotivata. Tale ordinanza, pervero, fu pronunciata pressoché a ridosso di altra decisione del TAR Lazio – Sede di Roma, la n.9934 assunta nella Camera di Consiglio del 6 aprile 2011 e pubblicata il 9 maggio 2011, recante, viceversa il rigetto di analoga questione di legittimità: su tale decisione si tornerà successivamente.

[23] In tali termini si era peraltro già espressa Cass. civ., SS.UU.,.  29  novembre 2007, n. 24816.

[24] Sul punto, vivace è stato il dibattito in dottrina, M.NIGRO, M.CORASANITI, A.GIACCHETTI, S.ROMANO, A.PIGA, F.SCOCA, F.G.CAIANIELLO, V.RUPERTO, C.VERBARI, G.VALENTE, A.ABBAMONTE, G.CALABRESE, M.BARONE, G.MOSCARINI, L.CARDI, E.MANGANO, M.A.SANDULLI., Nuovi orientamenti giurisprudenziali in tema di ripartizione della giurisdizione fra giudice ordinario e giudice amministrativo (atti della tavola rotonda organizzata nell’4 1981), in Foro amm., 1981, I, 2140; M.BELLAVISTA, La giurisdizione in generale, in R.CARANTA., a cura di, Il nuovo processo amministrativo, Bologna, 2011, 113-172; F.CARINGELLA, R.DE NICTOLIS, R.GAROFOLI, V.POLI , Il riparto di giurisdizione, Milano, 2008; D. DE PRETIS, Il riparto di giurisdizione, in Giorn. dir. amm., 11/2010, 1129-1141; F.FIGORILLI, Commento agli artt. 2 e 4, l. n. 2248/1865, all. E, in G. MORBIDELLI, a cura di, Codice della giustizia amministrativa, Milano, 2008, 1137-1156; F.FIGORILLI, Giurisdizione piena del giudice ordinario e attività della pubblica amministrazione, Torino, 2002; Paola, I., Commento all’art. 2, l. n. 2248/1965, all. E, in S.BATTINI, B.G.MATTARELLA, M.A.SANDULLI, G. VESPERINI, a cura di, Codice ipertestuale della giustizia amministrativa Torino, 2007, 155–176; F.REGA, La giurisdizione del giudice ordinario, in R.CARANTA., a cura di, Il nuovo processo amministrativo, cit., 51-71; L.Verrienti, Giurisdizione ordinaria e pubblica amministrazione, in Dig. pubbl., VII, Torino, 1991; L. VERRIENTI, Commento agli artt. 2, 4, 5, l. n. 2248/1865, all. E, in A. ROMANO, a cura di, Commentario breve alle leggi sulla giustizia amministrativa, Padova, 2001, 8-105.

[25] Veniva cioè evidenziato che l’attribuzione al giudice amministrativo del sindacato sulle sanzioni irrogate dalla CONSOB avrebbe inciso negativamente sulla funzione nomofilattica espletata dalla Corte di Cassazione, in considerazione del fatto che, quest’ultima, nell’ambito del processo amministrativo può essere adita solo per questioni di giurisdizione. Era stato, cioè evidenziato, che la novella del 2010 avrebbe potuto comportare una duplicazione di interpretazioni rese dal giudice ordinario su analoghe questioni, in tal modo alimentando ulteriormente l’incertezza interpretativa delle norme di settore.

[26] La Corte d’Appello di Torino, evidenziava altresì come l’ attività  di  vigilanza della CONSOB si concretizzava (e si concretizza) nell’esercizio  di  un   potere sanzionatorio con consequenziale emanazione di una  ordinanza-ingiunzione, ossia di un provvedimento avente i connotati giuridici tipici di quelli impugnabili dinanzi al giudice ordinario ex art. 23, leggi  1981,  n. 689 (legge applicabile anche alle sanzioni CONSOB, prima della entrata in vigore dell’art. 133 del CPA), come, ad esempio, accade per le ordinanze ingiunzione emanate in materia di giochi d’azzardo leciti, ex art. 110, comma 9 del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza, emanato con R.D.  18  giugno 1931, n. 773, nella versione  introdotta  dal  comma  525  dell’unico articolo dalla legge 23 dicembre  2005,  n.  266, ( sanzione  irrogata dalla A.A.M.S.), o in materia di  attività  veterinaria,  ex  art.  36  d.lgs.  27 gennaio 1992, n. 119, (sanzione irrogata dalla A.S.L.  competente), o in materia  di lavoro subordinato, ex arti. 4-bis comma 2 d.lgs. 21 aprile 2000,  n. 181, introdotto dall’art. 6 comma 1 d.lgs. 2002, n. 297, art. 1 Legge 5 gennaio 1953, n. 4 (sanzione irrogata dalla  Direzione  provinciale del lavoro), ed  in  mille  altri  casi  in  cui  ad  un’attività  di vigilanza se ne affianca un’altra di natura sanzionatoria, dotata  di una discrezionalità amministrativa la prima  e  di  una  doverosità inderogabile la seconda.

[27] Proprio la CONSOB criticava le scelte operate dal legislatore del Codice, sottolineando come il modello della legge n. 689/1981, così come integrato dal d.lgs. n. 58/1998, avesse “già dato prova, negli anni, di essere un sistema di tutela giurisdizionale effettivo ed efficace” 64, proprio come richiesto dalla legge delega n. 69/2009. A parere della stessa Autorità, “il giudizio davanti alla Corte d’Appello competente per territorio, instaurato a seguito dell’opposizione alla delibera sanzionatoria della CONSOB, si svolge in tempi molto rapidi, tali da consentire, in media, la pubblicazione della decisione, da parte del giudice, tendenzialmente entro meno di un anno dalla notifica del ricorso alla CONSOB”. Nell’eventualità di un giudizio amministrativo, viceversa – sempre secondo la CONSOB – l’attesa per la decisione si sarebbe allungata, dato che, nonostante l’accelerazione dei tempi processuali, si sarebbe potuta ottenere, in tempi brevi (a volte anche brevissimi), solo una decisione incidentale di natura cautelare. Sul punto si rinvia alla relazione del Consulente legale della CONSOB, S.Providenti, Audizione informale CONSOB – Senato della Repubblica Commissione Affari Costituzionali, Atto del governo sottoposto a parere parlamentare: schema di decreto legislativo recante “Delega al Governo per il riordino del processo amministrativo”, reperibile su www.CONSOB.it.

[28] Evidenziava ancora il TAR Lazio, Sez.I, con la citata sentenza n. 3394 del 2011, che “l’accertamento di un fatto complesso, id est il compimento dell’illecito, sulla base di parametri tecnici non certi ma opinabili” ,“costituisce senz’altro esercizio autoritativo di un pubblico potere, a fronte del quale come detto sussiste la posizione di interesse legittimo, perché la sanzione è irrogata all’esito dell’accertamento dell’illecito amministrativo e, quindi, dell’esercizio del potere di vigilanza (nella fattispecie in esame, la CONSOB ha accertato la violazione del combinato disposto delle disposizioni di cui agli artt. 25, co. 3, e 190, co. 2, lett. d-ter d.lgs. 58/1998, delle quali la delibera n. 16813 del 26 febbraio 2009 in materia di vendite allo scoperto di azioni sostanzia strumento di attuazione)”. G. SERGES, in La difficile determinazione dei confini della giurisdizione esclusiva mediante rinvio ai principi desumibili dalla giurisprudenza, in Giur.cost., n.3-2012, p. 2218 ss., segnala come “l’argomento fondamentale che aveva” condotto il TAR del Lazio a respingere l’eccezione4 di costituzionalità risiedeva proprio nel richiamo alla giurisprudenza costituzionale e, segnatamente, proprio a quel filone giurisprudenziale inaugurato con la sentenza n 204 del 2004”, “che individuava nelle controversie nelle quali entrava in gioco l’esercizio di poteri autoritativi il criterio in forza del quale attribuire ambiti di giurisdizione esclusiva al giudice amministrativo”. Segnala altresì l’A. che “nella posizione espressa dal TAR Lazio in quell’occasione possa leggersi, in trasparenza, una difesa della estensione della propria giurisdizione esclusiva, che si nasconda, in altri termini, in una istanza di mantenimento di quegli spazi sempre più ampi che hanno enormemente rafforzato i compiti del giudice amministrativo, specie in settori vitali dell’economia. E tuttavia non può sottacersi come quell’impostazione faccia leva su argomenti tutt’altro che inconsistenti, specie nel richiamo vigoroso alle posizioni ripetutamente espresse dalla giurisprudenza costituzionale”.

[29] SI considerino al riguardo, P. DE LISE, Audizione Commissione Affari costituzionali della Camera dei Deputati, Indagine conoscitiva sulle Autorità amministrative indipendenti, Roma, 6 aprile 2011, in www.camera.it; R. CAPONIGRO, Questioni attuali in un dibattito tradizionale: la giurisdizione nei confronti della pubblica amministrazione, Intervento svolto in data 11 maggio 2011 al convegno, “L’azione risarcitoria nei confronti della PP.AA. e l’eterno dibattito sulle giurisdizioni”, in www.giustizia-amministrativa.it.

[30] Giacché erano già rimesse alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo  le contestazioni concernenti i provvedimenti e le sanzioni adottati da quasi tutte le Autorithies.

[31] G.NAPOLITANO, Il grande contenzioso economico nella codificazione del processo amministrativo, in Giorn. dir. amm.,  6/2011.

[32] Corte di cassazione, sezioni unite civili, 22 luglio 2004, n. 13703; nello stesso senso ID., 11 febbraio 2003, n. 1992; 11 luglio 2001, n. 9383. Sul punto, M.CLARICH e E.L. CAMILLI, Il procedimento sanzionatorio della CONSOB sotto il riflettore della Corte di cassazione, in Giur. comm., 6/2007, p.1158 e ss.

[33] Giova al riguardo precisare che il Consiglio di Stato, nelle more della emanazione della pronuncia di legittimità, pur avendo riconosciuto che in punto di giurisdizione sulle controversie aventi per oggetto sanzioni inflitte dalla CONSOB, sussistevano precedenti giurisprudenziali nel senso della giurisdizione ordinaria, finiva con l’affermare la giurisdizione del giudice amministrativo – solo – sulla base del dato legislativo di cui all’art. 133 (materie di giurisdizione esclusiva), comma 1, lettera l), del d.lgs. n. 104 del 2010[33]; viceversa precedentemente all’intervento legislativo  in esame, lo stesso Consiglio di Stato aveva aderito all’impostazione della Cassazione, secondo cui doveva attribuirsi al giudice ordinario la giurisdizione sulle sanzioni inflitte dalla CONSOB. Vedasi, Consiglio di Stato, sezione VI, 6 novembre 2007, n. 6474; cfr. in precedenza, ID., sezione VI, 19 marzo 2002, n. 4148.

[34] Sulla questione, vedasi M.CLARICH e A. PISANESCHI, Le sanzioni amministrative della CONSOB nel “balletto” delle giurisdizioni, in Giur.comm., 6/2012. Gli A. affermano che “ Il tema è (…) sicuramente meno lineare di quanto sembra emergere dalla sentenza della Corte costituzionale”, dato che, ad esempio, ancora si dibatte “se in materia di sanzioni amministrative il processo ha per oggetto l’atto che irroga la sanzione o direttamente il rapporto giuridico (pretesa creditoria e obbligazione pecuniaria), consentendo così al giudice una piena rivalutazione della fattispecie e la dequotazione di tutti i vizi formali del procedimento amministrativo (motivazione, contraddittorio, ecc.)”

[35] Cfr. F.SCOCA, La teoria del provvedimento dalla sua formulazione alla legge sul procedimento, in Dir. amm., 1995; A. TRICARICO, La vexata quaestio del riparto di giurisdizione in ordine al potere sanzionatorio della CONSOB (nota a Corte Costituzionale n. 162/2012), in www.dirittobancaemercatifinaziari, 2019.

[36] Si veda al riguardo, Corte costituzionale, 16 aprile 1998, n. 127.

[37]La Corte costituzionale sembra non aver tenuto adeguatamente in considerazione la stretta correlazione tra funzione di vigilanza svolta dalla CONSOB e dalla Banca d’Italia e conseguente funzione sanzionatoria, ai fini dell’attuazione del principio di concentrazione delle tutele. In tal senso, M.RAMAIOLI, Le forme di giurisdizione: legittimità, esclusiva, merito, in (a cura di) B. SASSANI – R.VILLATA, Il codice del processo amministrativo, Torino, 141, spec. 188; M.CLARICH – A. PISANESCHI, Le sanzioni amministrative della Consob nel “balletto” delle giurisdizioni, cit.; A.POLICE, in A.POLICE – A.DAIDONE, Il conflitto in tema di giurisdizione sulle sanzioni della Consob, in Giur. It., n. 3/2013; A. SCOGNAMIGLIO, La giurisdizione sui provvedimenti sanzionatori della Consob, in Banca, borsa, tit. cred., 2013, II.

[38] Cass. SS.UU., 5 gennaio 1994, n. 52

[39] Per ulteriori approfondimenti cfr. E. BINDI, Il giudizio di opposizione alle sanzioni di Banca d’Italia e CONSOB: un’anomalia del sistema italiano, in Soluzioni per il professionista, fascicolo 2/2020; E.BINDI e A.PISANESCHI, il Consiglio di Stato annulla il regolamento sulle procedure sanzionatorie dell’ivass. quale è il razionale della giurisdizione ordinaria sulle sanzioni CONSOB e banca d’Italia? In www.giustamm.it, 9/2021.

[40]La Cassazione ha ad esempio escluso che le sanzioni di Banca d’Italia fossero considerabili come penali alla luce della giurisprudenza di Strasburgo, basandosi sulla specificità della vicenda affrontata nella sentenza Grande Stevens ed espressamente ricordando che in questo caso la Corte Edu «ha concentrato la sua attenzione sulla natura e sulla severità della sanzione che può essere inflitta ai ricorrenti, rilevando che la CONSOB può infliggere una sanzione pecuniaria fino a 5.000.000 di euro e questo massimo ordinario può, in alcune circostanze, essere triplicato o elevato fino a dieci volte il prodotto o il profitto ottenuto grazie al comportamento illecito; che l’inflizione delle sanzioni amministrative pecuniarie sopra menzionate comporta per i rappresentanti delle società coinvolte la perdita temporanea della loro onorabilità e se tali società sono quotate in borsa, ai loro rappresentanti si applica l’incapacità temporanea ad assumere incarichi di amministrazione, direzione e controllo nelle società quotate per una durata variabile da due mesi a tre anni, e chiedere agli ordini professionali la sospensione temporanea dell’interessato dall’esercizio della sua attività professionale; che infine l’applicazione delle sanzioni amministrative pecuniarie importa la confisca del prodotto o del profitto dell’illecito e dei beni utilizzati per commetterlo». Per queste ragioni, quindi, la Suprema Corte ha escluso che le sanzioni pecuniarie irrogate dalla Banca d’Italia per violazione dell’art. 144 del TUB, siano equiparabili, «per tipologia, severità ed idoneità ad incidere sulla sfera patrimoniale e personale dei destinatari, a quelle previste nel caso esaminato nella sentenza Grande Stevens. Di conseguenza, alla stregua dei criteri enunciati dalla Corte di Strasburgo, non sembra possibile attribuire carattere penale a tali sanzioni; sicché in considerazione della natura meramente amministrativa delle stesse, non si pone un problema di compatibilità del procedimento sanzionatorio previsto in materia con le garanzie riservate ai processi “penali” dall’art. 6 della Convenzione per i diritti dell’uomo: così Cass. civ., sez. II, 24 febbraio 2016 n. 3656, con nota di F. URBANI, La natura delle sanzioni comminabili nei confronti degli esponenti aziendali ai sensi del testo unico bancario. Riflessioni a margine di due recenti pronunce della Suprema Corte, in Diritto Penale Contemporaneo, 2/2017, 147 ss.

[41] E. CANNADA BARTOLI, L’inapplicabilità degli atti amministrativi, Milano, 1950; A. ROMANO, La disapplicazione del provvedimento amministrativo da parte del giudice civile, in Dir. proc. amm., 1983, 22; S.CASSARINO, Problemi della disapplicazione degli atti amministrativi nel giudizio civile, in Riv. trim. dir. proc. civ., 1985; S. GIACCHIETTI, Disapplicazione? No grazie, in Dir. proc. amm., 1997, 716;  L. VERRIENTI, Commento agli artt. 2, 4,5, l. n. 2248/1965 all. E, in A. ROMANO,  Commentario breve alle leggi sulla giustizia amministrativa, Padova, 2001, 8-105; C. BUONAURO, La disapplicazione degli atti amministrativi tra prassi e dottrina, Napoli, 2004; F.CINTIOLI, Giurisdizione amministrativa e disapplicazione dell’atto amministrativo, in Dir. amm., 2003, 43; ID., Disapplicazione (Diritto amministrativo), in Enc. Dir. – Annali, Milano, 2010; F, MATTASOGLIO, Commento all’art. 5, l. n. 2248/1965, all.E, in S.BATTINI, B.G. MATTARELLA, A. SANDULLI, G. VESPERINI, a cura di, Codice ipertestuale della giustizia amministrativa, Torino, 2007.

[42] Cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 4 novembre 2020, n. 6792.

[43] P. DE LISE, in  La giurisprudenza costituzionale sulla competenza del T.A.R. del Lazio, in Giur.cost., 3/2014, p. 2989 ss.. L’A. evidenzia come “l’evoluzione cui si è accennato non ha pertanto limitato il ruolo del giudice amministrativo ma lo ha, almeno in parte, trasformato in quello di “garante dei garanti” dell’esercizio del potere pubblico nei principali settori economici, sì da divenire il giudice naturale dell’interesse pubblico dell’economia”. La tesi che attribuisce al giudice amministrativo il ruolo di “giudice naturale dell’economia” è stata sostenuta anche da autorevole dottrina, oltreché dal primo Presidente della Corte costituzionale, G. Tesauro.

[44] Cass. civ., Se.II, 28 aprile 2022, n. 1345.

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