(*) Fonte: relazione annuale dell’UE sui diritti dell’uomo (2004)

SOMMARIO

1. GLI STRUMENTI GIURIDICI – 2. I PROTAGONISTI 2.1 Consiglio europeo 2.2 Consiglio dell’Unione 2.3 Commissione europea 2.4 Parlamento europeo 2.5 Corte di giustizia europea 2.6 Mediatore europeo – 3. LE POLITICHE DELL’UNIONE IN MATERIA DI DIRITTI UMANI 3.1 Carta dei diritti fondamentali dell’Unione e Convenzione 3.2 Diritti umani e terrorismo 3.3 Razzismo, xenofobia e antisemitismo 3.4 Asilo e migrazione 3.5 Profughi e sfollati 3.6 Persone appartenenti a minoranze 3.7 Tratta degli esseri umani 3.8 Tortura e altre pene trattamenti crudeli, disumani o degradanti 3.9 Abolizione della pena di morte 3.10 Diritti dei bambini 3.11 Diritti umani delle donne 3.12 diritti umani e attività economiche – 4. LE AZIONI IN MATERIA DI DIRITTI UMANI SULLA SCENA INTERNAZIONALE 4.1 Strategie, azioni e posizioni comuni 4.2 Iniziative e dichiarazioni 4.3 Clausole sui diritti umani negli accordi di cooperazione con paesi terzi 4.4 Attività finanziate nell’ambito dell’iniziativa europea per la democrazia e i diritti dell’uomo 4.4 Patto di stabilità per l’Europa sud-orientale – 5. CONCLUSIONI.

1. GLI STRUMENTI GIURIDICI

La politica dell’Unione europea in materia di diritti umani si concretizza nel rispetto e nella promozione di questi diritti enunciati nella Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo del 1948 e, successivamente, nel Patto internazionale relativo ai diritti civili e politici e in quello relativo ai diritti economici sociali e culturali del 1966. Oltre a questi strumenti dell’ONU sui diritti umani, la politica dell’UE si basa su pertinenti strumenti regionali, come la Convenzione europea dei diritti dell’uomo del 1950.
L’Unione aderisce ai principi di universalità, interdipendenza e indivisibilità dei diritti umani e delle libertà democratiche contenute in questi strumenti giuridici internazionali, come è stato ribadito nella Conferenza mondiale sui diritti umani tenutasi a Vienna nel 1993. La loro tutela e protezione non solo costituisce uno dei principi base dell’UE, ma sono contenute anche nella sua legislazione. Infatti tali diritti sono stati esplicitamente incorporati e affermati quali obiettivi della Comunità nel Trattato sull’Unione europea (TUE), entrato in vigore nel novembre del 1993. Questo fatto ha fortemente sottolineato i diritti umani quale questione prioritaria nelle politiche interne ed esterne dell’Unione.
Per quanto riguarda le politiche interne, l’articolo 2 del TUE precisa che l’obiettivo dell’Unione è “rafforzare la tutela dei diritti e degli interessi dei cittadini nei suoi Stati membri” e “conservare e sviluppare l’Unione quale spazio di libertà, sicurezza e giustizia”. Inoltre, l’articolo 6, paragrafo 2, afferma che l’Unione è tenuta a rispettare “i diritti fondamentali quali sono contenuti nella Convenzione (…) [del Consiglio d’Europa] per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (…) e quali risultano dalle tradizioni costituzionali comuni degli Stati membri, in quanto principi generali del diritto comunitario”. Detto articolo è applicato dalla Corte di giustizia relativamente all’azione delle Istituzioni dell’UE nella misura in cui tali questioni sono soggette alla competenza giurisdizionale della Corte.
Inoltre l’articolo 7 del Trattato introduce un meccanismo inteso a sanzionare le violazioni gravi e persistenti dei diritti umani da parte degli Stati membri, consistente in una sospensione dei benefici concessi dal TUE. Tale meccanismo è stato ulteriormente rafforzato dal Trattato di Nizza, concluso nel dicembre 2000.
In merito alle politiche esterne dell’Unione, l’articolo 11 del TUE dichiara che lo “sviluppo e consolidamento della democrazia e dello stato di diritto, nonché il rispetto dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali” si annoverano fra gli obiettivi della politica estera e di sicurezza comune dell’UE. L’articolo 177 del Trattato CE prevede che la politica della Comunità nel settore della cooperazione allo sviluppo contribuisce altresì al raggiungimento di tali obiettivi.
In questo contesto occorre ricordare la Carta dei diritti fondamentali dell’UE.
La Carta è stata formulata dalle istituzioni dell’UE – Consiglio, Commissione e Parlamento – nel dicembre 2000, con l’intento di rafforzare la tutela dei diritti fondamentali alla luce dei mutamenti nella società, del progresso sociale e degli sviluppi tecnologici, rendendo tali diritti più visibili in uno strumento dell’UE.
Sulla scorta di queste basi giuridiche e competenze il Consiglio, nelle conclusioni del 10 dicembre 2002 in materia di diritti umani e democratizzazione nei paesi terzi, ha ribadito il suo impegno a favore dei seguenti principi:
– coerenza tra l’azione comunitaria e la politica estera e di sicurezza comune (PESC) e la politica di sviluppo, attraverso uno stretto coordinamento tra i suoi organi competenti e con la Commissione;
– integrazione (mainstreaming) dei diritti umani e della democratizzazione nelle pertinenti politiche e azioni dell’UE;
– apertura della politica dell’UE in materia di diritti umani e di democratizzazione attraverso un dialogo più intenso con il Parlamento europeo e con la società civile;
– identificazione e riesame periodici delle azioni prioritarie nell’attuazione della sua politica in materia di diritti umani e di democratizzazione.

2. I PROTAGONISTI

L’importanza che l’Unione europea attribuisce alla promozione e alla tutela dei diritti umani e delle libertà fondamentali comporta che la maggior parte degli organi e delle istituzioni dell’UE si occupino di tali questioni. Il Consiglio europeo, il Consiglio dell’UE e la Commissione sono i principali attori nel processo di direzione politica, decisionale e di attuazione delle decisioni. Tuttavia anche il Parlamento europeo, la Corte di giustizia europea e il Mediatore europeo svolgono un ruolo importante in tale campo, sia all’interno che all’esterno dell’UE.
La promozione e la tutela di tali diritti nell’ambito degli Stati membri riguarda in primo luogo gli Stati stessi, in base ai rispettivi sistemi giuridici e obblighi internazionali.
Gli Stati membri, che sono parti di numerosi strumenti internazionali giuridicamente vincolanti e aventi carattere politico, devono rispondere delle loro azioni in questo settore di fronte a molte organizzazioni internazionali, compresi il Consiglio d’Europa, l’Organizzazione per la sicurezza e la cooperazione in Europa (OSCE), e le Nazioni Unite (ONU).
Vi sono tuttavia alcune questioni specifiche in materia di diritti umani che sorgono all’interno dell’UE, quali la discriminazione, il razzismo e la xenofobia, che includono aspetti attinenti alla competenza della Comunità europea.
I rispettivi ruoli delle Istituzioni dell’UE in materia di promozione e tutela dei diritti umani nelle relazioni esterne dell’UE, variano a seconda dei tre “pilastri” dell’UE, la Comunità europea, la politica estera e di sicurezza comune (PESC) e la giustizia e gli affari interni (GAI).
I ruoli della Commissione, del Parlamento europeo e della Corte di giustizia sono più importanti quando si tratta di questioni comunitarie. La responsabilità primaria per le politiche dell’UE nei settori PESC e GAI compete agli Stati membri, pur restando la Commissione e il Parlamento europeo pienamente associati all’azione dell’UE.

2.1Consiglio europeo

Il Consiglio europeo riunisce i capi di Stato o di governo degli Stati membri, compreso il Presidente della Commissione europea. I membri del Consiglio europeo sono assistiti dai Ministri degli Affari esteri e dal Commissario europeo incaricato delle relazioni esterne. Le decisioni adottate nelle riunioni del Consiglio europeo hanno un impulso cruciale per la definizione degli orientamenti politici generali dell’Unione europea.

2.2Consiglio dell’Unione europea

Il Consiglio dell’Unione europea è formato dai rappresentanti di ciascun Stato membro a livello ministeriale. Le questioni dei diritti dell’uomo che sorgono nelle relazioni esterne dell’UE nell’ambito della PESC o delle politiche commerciali o di sviluppo della Comunità europea sono trattate dai Ministri degli affari esteri in sede di Consiglio “Affari generali e relazioni esterne” (CAGRE).
I Ministri della giustizia e degli affari interni trattano, in sede di Consiglio “Giustizia e affari interni”, le questioni dei diritti dell’uomo che rientrano nella loro sfera di competenza e che riguardano i paesi terzi. Ai sensi del Trattato sull’Unione europea (TUE), è compito del Consiglio adottare le decisioni necessarie alla definizione e all’attuazione della PESC.
Con l’entrata in vigore del Trattato di Amsterdam nel maggio 1999, vari ambiti di cooperazione nel settore della giustizia e affari interni sono stati trasferiti al primo pilastro, dove la Commissione ha un ruolo più consistente.
I settori di cooperazione interessati da tale trasferimento riguardano i visti, l’asilo, l’immigrazione e la cooperazione in materia civile. Le disposizioni che disciplinano la cooperazione di polizia e la cooperazione giudiziaria in materia penale restano nel terzo pilastro, in cui il Consiglio dei Ministri può adottare posizioni comuni, decisioni quadro, decisioni o convenzioni su iniziativa di uno Stato membro o della Commissione.
I lavori del Consiglio sono preparati dal COREPER, composto dai Rappresentanti Permanenti degli Stati membri a Bruxelles e dei loro aggiunti. Tale Comitato sorveglia e coordina inoltre i lavori dei comitati e gruppi di lavoro composti da funzionari degli Stati membri, che hanno compiti istruttori.
Il Comitato politico e di sicurezza (CPS) segue la situazione internazionale nei settori che rientrano nella politica estera e di sicurezza comune e contribuisce a definire le politiche in materia di diritti umani, formulando pareri per il Consiglio. Esso sorveglia l’attuazione delle politiche concordate senza coinvolgere la responsabilità della Presidenza e della Commissione. Inoltre, in caso di crisi, il CPS svolge anche un ruolo centrale nel definire la risposta dell’Unione alla crisi.
A livello di gruppi di lavoro del Consiglio, il principale organo cui compete trattare le questioni dei diritti umani nell’ambito delle relazioni esterne dell’UE è il gruppo di lavoro tematico sui diritti umani (COHOM). Tale gruppo è composto, di regola, dai capi divisione sui diritti dell’uomo dei ministeri degli affari esteri di ciascun Stato membro e da un rappresentante della Commissione.
Con l’adozione delle conclusioni del Consiglio del settembre 2003, è stato ampliato il mandato del COHOM includendo questioni che rientrano nel primo pilastro, quali gli accordi di cooperazione e di associazione, al fine di esaminare le questioni interne dei diritti umani e promuovere la coerenza tra la politica interna ed esterna in materia.

2.3Commissione europea

La Commissione è associata a pieno titolo ai lavori intrapresi nel quadro della PESC e contribuisce alla formulazione delle politiche e delle posizioni dell’UE nel settore dei diritti umani. In qualità di partecipante alla Troika (costituita dallo Stato membro che detiene la presidenza del Consiglio, da quello che la deteneva nel semestre precedente e da quello che la deterrà nel semestre successivo), la Commissione prende parte alla rappresentanza esterna dell’UE, alla conduzione del dialogo su questioni attinenti ai diritti umani con paesi terzi e all’avvio di iniziative presso tali paesi. La Commissione inoltre rilascia, nell’ambito delle sue competenze, dichiarazioni annuali sui diritti umani in qualità di osservatore presso la Commissione dei diritti dell’uomo dell’ONU (CHR) e il Terzo Comitato dell’Assemblea generale dell’ONU. Inoltre, la promozione dei diritti umani e della democrazia è un elemento essenziale delle politiche e dei programmi della Commissione. Ciò dimostra come essa cerchi di promuovere i diritti umani attraverso gli strumenti in materia di scambi e cooperazione e attraverso l’attività in ambito UE concernenti questioni quali il razzismo, la xenofobia, l’asilo e la migrazione. I notevoli finanziamenti destinati dal bilancio dell’UE a progetti sui diritti umani – sia attraverso l’Iniziativa europea per la democrazia e i diritti dell’uomo (EIDHR) che attraverso finanziamenti bilaterali e regionali – sono un ulteriore esempio dell’importanza che la Commissione annette al settore.

2.4Parlamento europeo

Il Parlamento europeo si esprime con forza sulle questioni dei diritti umani e della democrazia e contribuisce alla formulazione e all’attuazione delle politiche dell’UE attraverso risoluzioni, relazioni, missioni nei paesi terzi e eventi in materia di diritti umani, nonché attraverso interrogazioni orali e scritte. A tali fini è stata ricostituita la Sottocommissione per i diritti dell’uomo nel nuovo Parlamento europeo la quale redige una relazione annuale sui diritti umani nel mondo e sulla politica dell’UE in materia. La relazione e la relativa risoluzione sono incentrate su diritti umani e terrorismo, salute riproduttiva e diritti delle persone disabili ed è integrata da una motivazione che fornisce ulteriori dettagli su tali questioni e un’analisi generale delle attività del Parlamento nel campo dei diritti dell’uomo e della democrazia. Inoltre nel corso del pertinente dibattito in plenaria, la Commissione fornisce dettagliate risposte scritte riguardo alle principali questioni contenute nella relazione.
Il Parlamento adotta risoluzioni e relazioni annuali sui diritti fondamentali nell’UE basandole sulla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea.

2.5Corte di giustizia europea

La Corte di giustizia europea, istituzione giudiziaria dell’Unione europea, garantisce il rispetto del diritto comunitario nell’applicazione dei trattati. Essendo la legislazione comunitaria direttamente applicabile in tutti gli Stati membri, la Corte ne assicura la sua corretta interpretazione e applicazione nell’Unione pronunciandosi su casi che coinvolgono gli Stati membri, le istituzioni comunitarie, le imprese private e i singoli cittadini.
Dalla sua creazione (1952) le sono state sottoposte circa 9.000 questioni.
Nel 1989, per snellire la mole di lavoro in continuo aumento e per poter trattare le cause più celermente, il Consiglio ha istituito un Tribunale di primo grado.
La Corte è competente a pronunciarsi su questioni che le vengono sottoposte direttamente, tra cui ricorsi diretti presentati dai singoli, che possono riguardare anche diritti umani.
La giurisprudenza della Corte si è gradualmente accresciuta, richiamandosi alle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri e ai trattati internazionali in materia di protezione dei diritti umani per i quali gli Stati membri hanno collaborato o che hanno sottoscritto o ratificato.
La Corte ha stabilito che la Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti umani e delle libertà fondamentali riveste particolare importanza e costituisce un punto di riferimento (a tal punto che la Costituzione europea ne stabilisce l’adesione dell’Unione).
Le sentenze emesse dalla Corte sono vincolanti e hanno confermato che l’obbligo di rispettare i diritti fondamentali si applica sia alle Istituzioni dell’Unione, sia agli Stati membri nell’ambito del diritto comunitario.
Sebbene il Trattato CE non contenesse originariamente clausole specifiche in materia di diritti umani, la Corte di giustizia ha costantemente riconosciuto che i diritti fondamentali costituiscono parte integrante dell’ordinamento giuridico comunitario, garantendo in tal modo che questi siano pienamente considerati nell’amministrazione della giustizia.
La giurisprudenza della Corte si riflette attualmente nell’articolo 6 del TUE che stabilisce che l’Unione si fonda sui principi di libertà, democrazia, rispetto dei diritti umani, delle libertà fondamentali e dello stato di diritto.

2.6Mediatore europeo

Compito principale del Mediatore europeo è esaminare i presunti casi di cattiva amministrazione dell’azione delle Istituzioni o degli organi comunitari, esclusi la Corte di giustizia e il Tribunale di primo grado nell’esercizio delle loro funzioni giurisdizionali. Siffatti casi vengono segnalati al Mediatore principalmente mediante denunce di cittadini europei, ma esso è altresì abilitato a condurre indagini di propria iniziativa. Il Mediatore pubblica annualmente una relazione che illustra anche l’impegno delle Istituzioni dell’Unione europea nel campo di diritti umani.

3. LE POLITICHE DELL’UE IN MATERIA DI DIRITTI UMANI

3.1Carta dei diritti fondamentali dell’Unione e Convenzione

La Carta dei diritti fondamentali, proclamata in occasione del Consiglio europeo di Nizza del dicembre 2000, è un documento di riferimento che permette ai cittadini dell’Unione e dei paesi candidati all’adesione di conoscere i propri diritti e i valori sui quali si edifica l’Unione.
Anche se la Carta ancora non è vincolante dal punto di vista giuridico, i giuristi la citano sempre più spesso dinanzi agli organi giurisdizionali dell’Unione e gli avvocati generali presso la Corte di giustizia vi fanno regolarmente riferimento nelle loro conclusioni, pur rilevandone la mancanza di carattere giuridico vincolante.
La Carta pone in rilievo i diritti esistenti su cui si fonda l’Unione e da essa rispettati a norma dell’articolo 6 del TUE.
Essa contiene diverse categorie di diritti:
– i diritti e le libertà e le garanzie procedurali, quali risultano dalla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, nonché dalle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri;
– i diritti connessi con la cittadinanza europea. Diritti già presenti nella seconda parte del TUE nominata, “Cittadinanza dell’Unione”;
– i diritti economici, sociali e culturali, che corrispondono alle disposizioni del diritto del lavoro e del diritto sociale;
– i diritti “moderni”, che mirano a dare una risposta alle sfide legate allo sviluppo attuale e futuro delle tecnologie dell’informazione o dell’ingegneria genetica.
La Carta è stata incorporata nella seconda parte della Costituzione europea in modo da conferirle carattere giuridicamente vincolante, insieme alle disposizioni generali che ne disciplinano l’interpretazione e l’applicazione.
Su richiesta del Parlamento europeo nel settembre 2002, la Commissione ha istituito una rete di esperti indipendenti in materia di diritti fondamentali incaricati di esercitare il controllo sulla situazione dei diritti fondamentali negli Stati membri e di elaborare relazioni nonché pareri su questioni specifiche connesse con la protezione dei diritti fondamentali dell’Unione.

3.2Diritti umani e terrorismo

Gli attentati terroristici dell’11 settembre 2001 hanno collocato la lotta al terrorismo al primo posto dell’agenda dell’UE. Nella riunione straordinaria del 21 settembre 2001, il Consiglio ha approvato un piano d’azione dell’UE per la lotta al terrorismo inteso a sviluppare un approccio coordinato, coerente e interpilastri. In tale occasione il Consiglio ha dichiarato che l’impegno per la lotta al terrorismo andrà di pari passo con il “rispetto delle libertà fondamentali su cui si fonda la nostra civiltà”.
Gli attentati di Madrid dell’11 marzo 2004, i più gravi nella storia dell’Europa, hanno evidenziato l’urgenza dell’impegno dell’UE per la lotta al terrorismo.
Il 25 marzo tutti gli Stati membri riuniti in sede di Consiglio europeo, hanno approvato la dichiarazione sulla lotta al terrorismo con cui è stato aggiornato il piano d’azione dell’UE del 2001. La dichiarazione definisce gli atti terroristici come un attacco ai valori su cui si fonda l’Unione e quindi da combattere in tutte le sue forme secondo i principi fondamentali dell’Unione, le disposizioni della Carta delle Nazioni Unite e gli obblighi sanciti nella risoluzione 1373 del 2001 del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite.
Nel marzo 2004 l’Unione europea ha altresì approvato le linee direttrici dell’UE per un’impostazione comune alla lotta al terrorismo, un documento interno di accompagnamento del piano d’azione dell’UE che definisce l’impostazione dell’UE sul terrorismo e sui diritti umani, attestandone l’impegno a prevenire e a stroncare il terrorismo in modo visibile e coerente.
La decisione quadro sulla lotta al terrorismo (13 giugno 2002) è intesa a garantire che gli atti terroristici siano definiti reati in tutta l’Unione e impone a ciascuno Stato membro di prevedere un livello minimo di sanzioni per tali reati.
Il compito degli Stati membri è quello di dar seguito alla dichiarazione succitata con misure concrete intese a potenziare ulteriormente la lotta al terrorismo.
Tutte le misure intese a rafforzare la sicurezza devono, tuttavia, essere adottate nel rispetto dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, le quali costituiscono un principio fondamentale di tutte le azioni comunitarie.

3.3Razzismo, xenofobia e antisemitismo

L’Unione europea è fortemente impegnata nel combattere la discriminazione razziale, la xenofobia e l’antisemitismo in tutte le loro forme.
L’articolo 13 del Trattato CE e l’articolo 29 del Trattato UE menzionano specificatamente la lotta contro il razzismo e la discriminazione.
La Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, inoltre, ribadisce il divieto di ogni discriminazione fondata, in particolare, sul sesso, la razza, il colore della pelle, l’origine etnica o sociale, le caratteristiche genetiche o la lingua, la religione o le convinzioni personali, le opinioni politiche o di qualsiasi altra natura, l’appartenenza ad una minoranza nazionale, il patrimonio, la nascita, gli handicap, l’età o le tendenze sessuali.
Dopo l’adozione del Trattato di Amsterdam, che ha conferito alla Comunità nuovi poteri nella lotta contro la discriminazione, è stato varato un pacchetto di misure volte a combattere la discriminazione, tra cui due direttive e un programma d’azione articolato su sei anni.
La prima direttiva “Parità razziale” (2000/43/CE) vieta la discriminazione razziale ed etnica nei settori dell’occupazione, istruzione, sicurezza sociale e assistenza sanitaria, accesso a beni, servizi e alloggi, prevedendo un’ampia serie di misure connesse, tra cui l’istituzione in ogni Stato membro di un’organizzazione diretta a promuovere la parità di trattamento.
La seconda direttiva “Parità in materia di occupazione” (2000/78/CE) dà attuazione al principio di parità di trattamento nei settori dell’occupazione e della formazione, a prescindere dalla religione o da convinzioni personali, dagli handicap, dall’età o dalle tendenze sessuali.
Il quadro legislativo dell’UE è completato dal programma d’azione comunitaria per combattere la discriminazione (2001-2006, con una dotazione di 100 milioni di euro), che mira a migliorare la comprensione delle tematiche connesse con la discriminazione, sviluppare la capacità di lottare efficacemente contro la discriminazione e promuovere i valori che sottendono la lotta alla discriminazione.
A livello internazionale un ruolo importante nella lotta contro questi fenomeni lo svolge la Convenzione internazionale delle Nazioni Unite sull’eliminazione di tutte le forme di discriminazione razziale. Adottata nel 1965, è stata ratificata da tutti gli Stati membri, ed è in attesa di ratifica universale.
L’UE sostiene parimenti i lavori del Comitato per l’eliminazione della discriminazione razziale il quale svolge un ruolo essenziale nel controllo dell’attuazione degli impegni assunti dagli Stati che sono parti della Convenzione stessa.

3.4Asilo e migrazione

L’Unione europea, conformemente alla decisione del Consiglio di Tampere dell’ottobre 1999, ha continuato a lavorare intensamente per lo sviluppo di una politica comune della migrazione e per l’istituzione di un regime europeo comune in materia di asilo.
Nelle sue proposte e azioni per il settore dell’immigrazione e dell’asilo, segnatamente quelle basate sull’articolo 63 del TUE, la Commissione ha continuato a dedicare particolare attenzione agli aspetti umanitari e ad assicurare il pieno rispetto dei principi basati sui diritti umani sanciti dalla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, dalla Convenzione europea dei diritti dell’uomo e da altre norme internazionali.
Per facilitare la cooperazione con paesi terzi la Commissione, nel marzo 2004, ha adottato un regolamento che ha istituito il programma AENEAS. Tale programma si prefigge di fornire aiuti finanziari e tecnici ai paesi terzi al fine di sostenere gli sforzi per una migliore gestione dei flussi migratori sotto tutti i punti di vista: migrazione legale e illegale, riammissione, reintegrazione, asilo e protezione internazionale.
Oltre a questo programma specifico, la Commissione gestisce vari programmi di cooperazione con paesi terzi che prevedono attività nel settore della migrazione (TACIS, MEDA, ecc.), le cui attività includono la cooperazione alla lotta contro la migrazione illegale, nonché azioni destinate ai profughi e ai richiedenti asilo, ai migranti legali e al reinserimento a lungo termine dei migranti nei rispettivi paesi d’origine. Inoltre il concetto di gestione della migrazione è sempre più preso in considerazione nell’ambito di programmi di cooperazione, con l’obiettivo di aiutare i paesi terzi ad affrontare le cause profonde della migrazione.

3.5Profughi e sfollati

Migliorare la condizione dei milioni di persone che in tutto il mondo sono costrette a fuggire dalle loro case resta una delle grandi priorità dell’Unione europea. In molti casi i conflitti armati e la violazione dei diritti umani sono le cause primarie degli sfollamenti e, nella maggior parte dei casi, tale situazione si verifica nei confronti delle minoranze. Pertanto la prevenzione e la soluzione di tali conflitti, nonché il rispetto dei diritti umani sono di fondamentale importanza per evitare tali fenomeni.
In materia un compito importante viene svolto dall’Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati (UNHCR).
L’UE ha seguito con grande attenzione i lavori dell’UNHCR nel settore della protezione internazionale. Questo, dopo aver ultimato un’agenda per la protezione nel 2002, ha lanciato una nuova iniziativa, denominata “Convention Plus” con lo scopo di rafforzare e integrare la Convenzione di Ginevra del 1951 relativa allo status dei rifugiati, e il protocollo del 1967 mediante lo sviluppo di accordi multilaterali speciali volti a migliorare la ripartizione degli oneri e a concentrare l’attenzione sul raggiungimento di soluzioni durevoli.
L’azione normativa dell’UE nell’ambito dell’asilo è un settore sostanzialmente collegato ai lavori dell’UNHCR e all’agenda per la protezione.
Gli sforzi dell’UE per l’armonizzazione della legislazione e delle prassi degli Stati membri sono volti all’istituzione di un regime europeo comune in materia di asilo basato sull’applicazione della Convenzione di Ginevra del 1951. Ciò è avvenuto nell’aprile 2004 con la direttiva (2004/83/CE) del Consiglio recante norme minime sull’attribuzione della qualifica e dello status di rifugiati e sulla protezione internazionale e a tal fine, con decisione del 2 dicembre 2004, il Consiglio ha istituito il Fondo europeo per i rifugiati destinato a sostenere gli sforzi compiuti dagli Stati membri per accogliere rifugiati e sfollati.
Un ruolo centrale di difensore degli sfollati interni, categoria spesso trascurata, viene svolto dal rappresentante del Segretario generale delle Nazioni Unite per gli sfollati interni. Nel 1998 sono stati elaborati nell’ambito del suo mandato i principi orientativi riguardo agli sfollati interni, che descrivono i diritti e i bisogni specifici di tale categoria di persone. Tuttavia permangono molte lacune nell’attività di assistenza e protezione ed è necessario perfezionare l’approccio collaborativo per garantire una risposta coordinata della comunità internazionale.

3.6Persone appartenenti a minoranze

La protezione delle persone appartenenti a minoranze costituisce parte integrante della politica dell’UE in materia di diritti umani.
In seguito al processo di allargamento, i gruppi appartenenti alle minoranze sono più che raddoppiati e contribuiscono quindi notevolmente alla diversità culturale, etnica e linguistica dell’Unione. Questo incremento del numero di cittadini dell’UE appartenenti a minoranze nazionali arricchisce l’Unione sotto tutti gli aspetti.
La Costituzione europea, firmata il 29 ottobre 2004 a Roma, contempla, tra i valori dell’Unione, il rispetto dei diritti delle persone appartenenti ad una minoranza (articolo I-2).
Attualmente l’articolo 13 del Trattato CE permette alla Comunità di adottare provvedimenti contro la discriminazione delle persone appartenenti alle minoranze. La Comunità si è avvalsa di questa possibilità quando ha adottato la direttiva 2000/43/CE del Consiglio, del 29 giugno 2000, che attua il principio di parità di trattamento fra le persone, indipendentemente dalla razza e dall’origine etnica.
La Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea afferma, tra l’altro, che tutte le persone sono uguali davanti alla legge (articolo 20), vieta qualsiasi forma di discriminazione, anche fondata sull’appartenenza ad una minoranza nazionale (articolo 21), e stabilisce che l’Unione rispetta la diversità culturale, religiosa e linguistica (articolo 22).
In riferimento alla direttiva 2000/43/CE l’UE ha varato nel 2003 una campagna quinquennale di informazione con lo slogan “per la diversità, contro la discriminazione” mirante alla promozione dei diritti nel contesto della normativa europea in materia di antidiscriminazione.
Il Parlamento europeo ha affrontato il problema dell’importanza delle lingue e delle culture delle minoranze in varie occasioni. Nel 2003 ha adottato una risoluzione sulle lingue europee regionali o meno diffuse – le lingue delle minoranze dell’UE – nel contesto dell’allargamento e della diversità culturale.
L’ultimo allargamento dell’Unione europea ha comportato l’inclusione di un gran numero di persone appartenenti alla comunità Rom. Convinta della necessità di promuovere e tutelare i diritti umani dei Rom e di adottare misure efficaci per favorirne l’integrazione sociale, l’Unione europea ha preso parte attivamente all’elaborazione del piano d’azione per migliorare la situazione dei Rom e dei Sinti nell’area dell’OSCE, adottato nella riunione del Consiglio ministeriale dell’OSCE tenutasi a Maastricht nel dicembre 2003, e ne ha vigorosamente sostenuto l’attuazione.
Nel campo della tutela e dei diritti delle persone appartenenti alle minoranze relativamente alle relazioni esterne dell’UE c’è da notare che essa collabora con organizzazioni regionali e internazionali, quali l’OSCE (partecipando attivamente ai lavori della riunione annuale, e sostenendone le attività per quanto concerne le misure che agevolano l’attuazione di impegni inerenti ai diritti delle persone appartenenti alle minoranze); il Consiglio d’Europa (che svolge un ruolo indispensabile nella protezione delle minoranze grazie anche al lavoro della Commissione europea per la democrazia attraverso il diritto e della Commissione europea contro il razzismo e l’intolleranza); e le Nazioni Unite (seguendo con grande interesse le attività del gruppo di lavoro sulle minoranze, che ogni anno riceve l’incarico di riesaminare l’attuazione della dichiarazione del 1992 sui diritti delle persone appartenenti alle minoranze nazionali, etniche, linguistiche o religiose, nonché di esplorare le possibili soluzioni dei problemi che interessano le minoranze stesse).
Gli standard europei relativi a tale materia si riflettono in particolare negli strumenti giuridicamente vincolanti del Consiglio d’Europa: la Convenzione europea di salvaguardia dei diritti dell’uomo e della libertà fondamentali e il suo protocollo addizionale n. 12 (che entrerà in vigore l’1/4/2005), che impone il divieto generalizzato della discriminazione, e la Convenzione quadro per la protezione delle minoranze nazionali, che costituisce il primo strumento multilaterale giuridicamente vincolante sulla protezione delle persone appartenenti alle minoranze nazionali.
La giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo e il monitoraggio istituito dalla Convenzione quadro per la protezione delle minoranze nazionali danno un impulso significativo all’intero sistema della protezione delle minoranze in tutta Europa.

3.7Tratta degli esseri umani

L’Unione europea ha continuato a sviluppare una politica globale per prevenire e reprimere la tratta degli esseri umani. Tale politica è basata su un approccio multidisciplinare che comprende elementi di prevenzione, di protezione e assistenza alle vittime e ai testimoni nel quadro dei procedimenti penali, di diritto penale sostanziale nonché di cooperazione di polizia e giudiziaria.
Va sottolineata l’importanza dell’articolo 5 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea che afferma: “E’ proibita la tratta degli esseri umani”.
La Commissione ha inoltre proposto discussioni a livello di esperti organizzando riunioni sulla tratta di esseri umani nel quadro del Forum UE per la prevenzione del crimine organizzato.
Il 20 ottobre 2003 il Consiglio ha adottato una risoluzione sulle iniziative contro la tratta di esseri umani, in particolare delle donne, che esorta gli Stati membri, tra l’altro, a portare avanti l’impegno a proseguire a livello nazionale, europeo e internazionale la loro azione ovunque possibile in cooperazione con le ONG e, se del caso, offrendo ad esse sostegno, nonché a sottolineare l’impegno riguardo a provvedimenti concreti, quali campagne volte ad una maggiore sensibilizzazione e a un’intensificazione della cooperazione transfrontaliera e internazionale nei settori della prevenzione, della protezione e dell’assistenza alle vittime, al fine di conseguire risultati tangibili nella lotta alla tratta di esseri umani.
Gli Stati membri dovrebbero inoltre sostenere e proteggere le vittime, conformemente alla legislazione nazionale, per rendere possibile il rientro in condizioni di sicurezza nei paesi d’origine o un’adeguata protezione nei paesi ospitanti.
Infine, la risoluzione invita gli Stati membri ad utilizzare le risorse finanziarie dell’iniziativa comunitaria EQUAL per promuovere, conformemente alla legislazione nazionale, l’integrazione sociale e professionale di coloro che ne beneficiano.

3.8Tortura ed altre pene o trattamenti crudeli, disumani o degradanti

La prevenzione e l’eliminazione di tutte le forme di tortura ed altre pene o trattamenti crudeli, disumani o degradanti, costituisce un’altra priorità dell’Unione, come sancito dall’articolo 4 della Carta dei diritti fondamentali, la quale afferma che “nessuno può essere sottoposto a tortura, ne a pene o trattamenti inumani o degradanti”. In particolare l’Unione si augura che tutti i paesi rispettino il divieto incondizionato di tortura imposto dal diritto internazionale.
In occasione della 60° sessione della Commissione dei diritti dell’uomo delle Nazioni Unite l’UE ha fatto riferimento alla tortura in due dichiarazioni. Ha sottolineato che tutti gli Stati devono creare un quadro giuridico, giudiziario ed amministrativo efficace per garantire che non possano verificarsi casi di tortura e punire chiunque se ne rendesse responsabile. Ha esortato tutti gli Stati a ratificare la Convenzione delle Nazioni Unite contro la tortura, ad accettare i ricorsi individuali presentati a titolo della stessa e a prendere in considerazione la possibilità di aderire al protocollo facoltativo alla Convenzione (che rafforza la prevenzione della tortura mediante sopralluoghi effettuati da organi internazionali di sorveglianza indipendenti).
Tutti gli Stati dell’UE hanno appoggiato la risoluzione omnibus sulla tortura presentata dalla Danimarca, che è stata adottata per consenso. Il testo relativo al divieto assoluto di tortura, anche nei conflitti armati, è stato rafforzato, e come nuovo elemento è stato aggiunto nella risoluzione il riferimento al divieto di inviare una persona in un paese in cui rischia la tortura.
Ma l’impegno fin qui profuso non appare sufficiente: basta pensare al recente comportamento in Iraq da parte di una minoranza di militari di un paese “esportatore di democrazia” come gli Stati Uniti, o alle sequenze filmate di decapitazione che i terroristi islamici hanno messo in circolazione.
La Comunità europea ha stanziato consistenti finanziamenti per la prevenzione della tortura e la riabilitazione delle vittime.
Per il 2004 sono stati previsti 10 milioni di euro per progetti di riabilitazione delle vittime della tortura e 6 milioni di euro per la prevenzione della tortura.
Tra il 2003 e il 2004 il protocollo facoltativo alla Convenzione contro la tortura è stato ratificato da Albania, Danimarca, Malta e Regno Unito, che sono stati i primi paesi a procedere alla ratifica.
Il protocollo entrerà in vigore quando sarà ratificato da almeno 20 Stati.

3.9Abolizione della pena di morte

L’UE è contraria alla pena di morte in qualsiasi circostanza e considera l’abolizione della stessa come un importante passo verso l’accrescimento della dignità umana e il progressivo sviluppo dei diritti umani. Tale approccio è dovuto alla convinzione che essa costituisca una patente violazione del diritto alla vita e all’umana dignità. L’UE è pertanto impegnata a favorire l’abolizione universale della pena di morte e avvia azioni sistematiche a questo riguardo nei suoi rapporti con i paesi terzi.
Secondo gli ultimi dati di Amnesty International, 79 paesi hanno abolito la pena di morte per ogni reato, 15 l’hanno abolita per reati ordinari (vale a dire che essi la mantengono per reati nell’ambito della legislazione militare o per reati commessi in circostanze eccezionali, come in tempo di guerra), 23 paesi sono abolizionisti de facto poiché non vi si registrano esecuzioni da almeno dieci anni oppure hanno assunto un impegno a livello internazionale a non eseguire condanne a morte. Tuttavia 78 paesi la mantengono per reati ordinari.
In questo contesto l’UE ha accolto favorevolmente l’entrata in vigore il 1° luglio 2003 del protocollo n. 13 della Convenzione europea sulla salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, che abolisce la pena di morte in qualsiasi circostanza.
Gli orientamenti dell’Unione europea per affrontare la pena di morte sono stati elaborati nel 1998 e messi in pratica in questi anni, adottando una strategia che avvia rimostranze nei confronti dei paesi che la mantengono.
Inoltre l’UE, ormai da otto anni, presenta una risoluzione sulla pena di morte, dal contenuto sostanzialmente uguale nel corso degli anni, alla Commissione dell’ONU sui diritti dell’uomo.
In essa si invitano tutti gli Stati ad abolire la pena di morte o ad imporre una moratoria su tutte le esecuzioni e si invitano tutti gli Stati che la mantengono a rispettare le norme minime stabilite dal Consiglio economico e sociale delle Nazioni Unite del 1984.
In essa è stata anche espressa preoccupazione per il fatto che certi Stati applicano la pena di morte in contrasto con i limiti stabiliti dal Patto internazionale relativo ai diritti civili e politici e dalla Convenzione dei diritti del fanciullo.
In particolare la risoluzione sollecita gli Stati a non imporre la pena di morte a disabili mentali, a persone che erano minorenni al momento del reato, o a madri che hanno figli piccoli a carico.
La risoluzione stabilisce inoltre che la pena capitale, qualora si applichi, deve infliggere il meno possibile di sofferenze e non deve essere eseguita in pubblico o in qualsiasi altra forma degradante.

3.10Diritti dei bambini

La promozione e la protezione dei diritti dei bambini costituisce un elemento importante della politica dell’Unione in materia di diritti umani.
Nel dicembre 2003, l’UE ha adottato nuovi “orientamenti sui bambini confrontati ai conflitti armati”, in seguito a consultazioni con il rappresentante speciale del Segretario generale delle Nazioni Unite per i bambini nei conflitti armati. Gli orientamenti costituiscono un impegno importante ad avvalersi degli strumenti a disposizione dell’UE per affrontare l’impatto a breve, medio e lungo termine dei conflitti sui bambini, anche tramite il monitoraggio e le relazioni dei capi missione, dei comandanti militari e dei rappresentati speciali dell’UE, e tramite iniziative, dialogo politico, cooperazione multilaterale e operazioni di gestione delle crisi.
Il Comitato politico e di sicurezza dell’UE (CPS) ha approvato misure volte ad attuare gli orientamenti, anche prevedendone, se del caso, l’inclusione nell’operato e nel mandato dei rappresentanti speciali dell’UE e nelle azioni intraprese nei settori della PESD e della gestione delle crisi.
Nel dicembre 2003 si è tenuto a Roma il quinto Forum dell’Unione europea sui diritti umani, organizzato congiuntamente dalla Presidenza italiana e dalla Commissione europea.
La Presidenza ha deciso di incentrare il Forum sulla protezione dei minori nel diritto internazionale; in tale sede si è, in particolare, discusso approfonditamente degli orientamenti dell’UE sui bambini e sui conflitti armati adottati dal Consiglio “Affari generali e relazioni esterne” (CAGRE).
La sessione plenaria si è conclusa formulando una serie di raccomandazioni ai governi degli Stati membri dell’UE e degli Stati aderenti, in cui si riaffermano gli orientamenti dell’UE per una migliore protezione degli interessi dei bambini.
Da sottolineare è anche la decisione quadro, del dicembre 2003 del Consiglio, sulla lotta contro lo sfruttamento sessuale dei bambini e la pornografia infantile. Tale decisione definisce i reati in questione e contiene disposizioni in materia di pene, responsabilità delle persone giuridiche e sanzioni applicabili a queste ultime, giurisdizione ed esercizio dell’azione penale, protezione e assistenza delle vittime.
Gli Stati membri sono tenuti ad attuare la decisione entro gennaio 2006.

3.11Diritti umani delle donne

L’Unione europea si è sempre sforzata di promuovere la protezione dei diritti umani delle donne, essendo consapevole delle violazioni dei diritti di cui esse sono vittime, mirando ad aumentare la consapevolezza di ciò in tutte le sue attività e incoraggiando la piena partecipazione delle donne alla vita politica, sociale ed economica.
In seguito alla quarta conferenza mondiale sulle donne svoltasi a Pechino nel 1995, l’Unione europea ha messo la parità di genere al centro delle sue preoccupazioni e ha attuato una duplice strategia per la promozione di tale parità, consistente nel combinare l’integrazione di genere con azioni specifiche.
Subito dopo l’adozione della piattaforma di Pechino, il Consiglio europeo di Madrid ha deciso di effettuare annualmente valutazioni dell’attuazione della parità di genere. Nei primi anni tali valutazioni avevano carattere generale, ma dal 1999 il Consiglio ha adottato conclusioni su indicatori e indici di riferimento, rendendo così il processo annuale di controllo più mirato e strutturato. Nel contempo, per monitorare i progressi conseguiti a livello UE dopo la Conferenza di Pechino, la Commissione europea ha elaborato relazioni annuali sulle pari opportunità.
L’adozione del Trattato di Amsterdam ha rappresentato un’altra tappa importante.
La parità fra uomini e donne diviene infatti uno dei compiti espliciti della Comunità (articolo 2), mentre l’articolo 3 impone alla Comunità di eliminare le disuguaglianze e di promuovere la parità in tutte le sue attività.
Il Consiglio europeo di Lisbona del 2000 ha invitato la Commissione e gli Stati membri a favorire tutti gli aspetti della parità di opportunità nelle politiche dell’occupazione, compresa la riduzione della segregazione occupazionale, e a contribuire e a conciliare la vita professionale con la vita familiare, in particolare cercando di migliorare i servizi di custodia dei bambini.
Nel maggio 2004 i Ministri dell’UE per le pari opportunità hanno ribadito l’obiettivo della parità di genere come compito centrale dell’Unione. Inoltre è stata approvata la costituzione di un Istituto europeo per le questioni di genere, che funge da fonte di conoscenze specialistiche e di apprendimento, per contribuire al conseguimento di una maggiore parità tra donne e uomini e per aumentare le opportunità di condividere le conoscenze, i dati e le informazioni sulle migliori prassi. L’Unione ha cercato di attuare il principio del rispetto dei diritti umani delle donne eliminando le discriminazioni per l’accesso ai beni e servizi basate sul sesso, riducendo il divario di genere all’interno dell’Unione, reprimendo la violenza contro le donne e la prostituzione forzata, cercando di assicurare l’equilibrio tra vita professionale e privata e fornendo infrastrutture per la custodia dei bambini. Ne è un esempio la direttiva (2004/113/CE) del Consiglio del 13 dicembre 2004 mirante alla creazione di un sistema per la lotta alla discriminazione fondata sul sesso per quanto riguarda l’accesso a beni, servizi e la loro fornitura, rendendo effettivo negli Stati membri il principio della parità di trattamento tra uomini e donne.
Nelle sedi multilaterali l’UE ha rivolto, in varie occasioni, appelli a tutti gli Stati a favore della firma, ratifica e completa attuazione della Convenzione sull’eliminazione di ogni forma di discriminazione nei confronti della donna (CEDAW) e del suo protocollo opzionale. L’Unione continua ad essere preoccupata per il numero significativo e il contenuto delle riserve, alcune delle quali riguardano disposizioni fondamentali della Convenzione, anche se gli Stati membri si sono impegnati a riesaminare costantemente le riserve avanzate.
L’UE apprezza la decisione della comunità internazionale, confermata al più alto livello nella dichiarazione del millennio delle Nazioni Unite, di incentivare gli sforzi per l’attuazione della Convenzione e dei compiti del Comitato per l’eliminazione della discriminazione contro le donne e invita fermamente gli Stati ad accettare la modifica dell’articolo 20, paragrafo 1, che consentirebbe al Comitato una maggiore flessibilità.

3.12Diritti umani e attività economiche

Per quanto riguarda la responsabilità sociale delle imprese (RSI), le attività a livello UE si sono concentrate sul Forum multilaterale europeo sulla RSI. Avviato nell’ottobre 2002 a seguito della pubblicazione, nel luglio dello stesso anno, della comunicazione della Commissione intitolata “Responsabilità sociale delle imprese: un contributo delle imprese allo sviluppo sostenibile”, il Forum ha riunito soggetti interessati (essenzialmente imprese, sindacati e ONG) per una serie di tavole rotonde sui seguenti temi: migliorare le conoscenze sulla RSI e facilitare lo scambio di esperienze e buone prassi; rafforzare la RSI nelle piccole e medie imprese (PMI); aspetti della RSI relativi allo sviluppo; diversità, convergenza e trasparenza delle prassi e degli strumenti delle RSI.
La Commissione ha inoltre continuato a promuovere le direttive dell’OSCE per le imprese multinazionali, che rappresentano un punto di riferimento nazionale per il comportamento responsabile delle imprese su aspetti quali i diritti umani, le norme del lavoro e la corruzione.
L’UE sostiene l’iniziativa del Segretario generale delle Nazioni Unite Kofi Annan in cui esorta la leadership aziendale ad aderire a un’iniziativa internazionale (il “Global Compact”) che dovrebbe avvicinare le imprese alle Agenzie delle Nazioni Unite, al mondo del lavoro e alla società civile per sostenere i principi nei settori dei diritti umani, del lavoro, dell’ambiente e della lotta alla corruzione.
Dal settembre 2003 la Comunità europea presiede il gruppo di controllo del “processo di Kimberly”, l’iniziativa multilaterale sostenuta dalle Nazioni Unite, mirante a eliminare il commercio di diamanti provenienti da zone di conflitto, che hanno contribuito al finanziamento della guerra civile e a violazioni dei diritti umani su larga scala in numerosi paesi africani.
Il sistema di preferenze generalizzate (SPG) dell’UE, quale attualmente applicato in base al regolamento (CE) n. 2501/2001 del Consiglio, promuove un approccio che incentiva i diritti dei lavoratori.
Il regime speciale di incentivazione della tutela dei diritti dei lavoratori impone il rispetto di tutte le “norme fondamentali del lavoro” su cui si basa la dichiarazione dell’OIL del 1998 sui principi e i diritti fondamentali del lavoro.
Il sistema è disponibile per i paesi che ne fanno richiesta e recentemente è stato accordato alla Moldava e allo Sri Lanka.
L’SPG prevede una serie di circostanze in cui le preferenze possono essere eccezionalmente ritirate, come in caso di riduzione in schiavitù o di violazione dei diritti sindacali. A tutt’oggi la Birmania/Myanmar è l’unico paese a cui sono state ritirate le preferenze per tali motivi.
Il codice di condotta dell’Unione europea per l’esportazione di armi, adottato dal Consiglio dei ministri europeo nel 1998, fissa parametri elevati per quanto riguarda la responsabilità in materia di esportazione di armi.
Questi comprendono una valutazione di tutte le domande di licenza di esportazione con riguardo alla situazione dei diritti umani nel paese di destinazione. Gli Stati membri dell’UE valutano l’atteggiamento del paese destinatario nei riguardi dei principi stabiliti dagli strumenti internazionali in materia di diritti umani e non rilasciano licenze di esportazione qualora esista il rischio evidente che i beni oggetto della prevista esportazione possano essere utilizzati a fini di repressione interna nel paese di destinazione.
Gli Stati membri valutano inoltre con particolare attenzione anche le domande di licenze di esportazione verso paesi in cui le organizzazioni, quali le Nazioni Unite, il Consiglio d’Europa o la stessa UE, hanno constatato gravi violazioni dei diritti umani.
Gli Stati membri dell’UE incoraggiano gli altri Stati esportatori di armi a sottoscrivere questi principi e gli altri criteri del codice di condotta dell’UE.

4. LE AZIONI IN MATERIA DI DIRITTI UMANI SULLA SCENA INTERNAZIONALE

4.1Strategie, azioni e posizioni comuni

Le strategie comuni si prefiggono di individuare obiettivi e aumentare l’efficacia delle azioni dell’UE tramite il rafforzamento della coerenza generale della politica dell’Unione. Sono adottate a livello di Consiglio europeo (Capi di Stato e di governo) per essere attuate dall’Unione in settori nei quali gli Stati membri hanno importanti interessi in comune.
Nel settore della politica estera e sicurezza comune, strategie comuni sono state adottate nei confronti della Russia, che dal 1999 ha portato a un ulteriore rafforzamento a tutti i livelli del dialogo politico, compresa anche la questione della Cecenia.
Nel vertice Ucraina-UE, del 7 ottobre 2003, è stato riaffermato che il rafforzamento e la stabilità delle istituzioni che garantiscono la democrazia e lo stato di diritto, nonché le riforme politiche e economiche, sono di vitale importanza per lo sviluppo di quel paese.
Nel quadro dell’attuazione della strategia comune sulla regione mediterranea, adottata nel giugno 2000, l’UE ha continuato ad adoperarsi per istituire un dialogo più strutturato nei settori dei diritti umani, della democrazia, dello stato di diritto e del buon governo.
Le azioni comuni riguardano situazioni specifiche in cui si considera necessaria un’azione concreta dell’Unione.
Negli ultimi due anni l’UE ne ha intraprese un numero considerevole, come la missione di polizia dell’Unione europea (EUPM), avviata il 1° gennaio 2003, che ha garantito la continuità della forza di polizia internazionale delle Nazioni Unite in Bosnia-Erzegovina; o come la missione di polizia dell’Unione europea, del dicembre 2003, nell’ex repubblica iugoslava di Macedonia (EUPOL “Proxima”).
Le posizioni comuni definiscono l’approccio dell’Unione europea in relazione a una questione di interesse generale, di natura geografica o tematica.
Gli Stati membri devono garantire che le loro politiche nazionali siano conformi alle posizioni comuni come quella su Cuba che l’UE ha mantenuto nella quattordicesima valutazione nel giugno 2004, ribadendo che gli obiettivi dell’Unione europea nelle relazioni con Cuba restano l’incoraggiamento di un processo di transizione pacifica verso una democrazia pluralistica, il rispetto dei diritti umani e delle libertà fondamentali, nonché una ripresa economica sostenibile e un miglioramento del livello di vita del popolo cubano.

4.2Iniziative e dichiarazioni

Le iniziative intraprese in materia di diritti umani nei confronti delle autorità dei paesi terzi e le dichiarazioni alla stampa costituiscono uno strumento importante della politica estera dell’UE e le conclusioni delle sessioni del Consiglio possono ugualmente affrontare i temi dei diritti umani.
Le iniziative sono abitualmente condotte, talvolta in modo riservato, dalla Troika o dalla Presidenza. L’UE può altresì rendere dichiarazioni pubbliche per invitare un governo o altre parti a rispettare i diritti dell’uomo o per compiacersi di sviluppi positivi.
I principali temi trattati sono la detenzione arbitraria, le sparizioni forzate, la pena di morte, la tortura, i rifugiati e i richiedenti asilo, le elezioni libere, le esecuzioni extragiudiziali, la libertà di espressione e di associazione, il diritto a un processo equo.

4.3Clausole sui diritti umani negli accordi di cooperazione con paesi terzi

La cosiddetta “clausola sui diritti umani” è stata sistematicamente inclusa negli accordi bilaterali
sugli scambi e la cooperazione della Comunità europea con paesi terzi sin dai primi anni Novanta. Questa clausola è molto importante per la strategia politica dell’UE sullo sviluppo e costituisce un passo decisivo verso l’armonizzazione dei diritti umani.
Essa stabilisce che il rispetto dei diritti umani e democratici è alla base delle politiche interne ed esterne delle parti, pertanto in caso di violazione di questi principi, l’UE può imporre talune misure negative che possono arrivare fino alla sospensione dell’accordo. Tuttavia, la motivazione principale della clausola consiste nel costituire una base positiva per promuovere i diritti umani nei paesi terzi attraverso il dialogo e la persuasione.

4.4Attività finanziate nell’ambito dell’iniziativa europea per la democrazia e i diritti dell’uomo

L’Iniziativa europea per la democrazia e i diritti dell’uomo (EIDHR) sostiene azioni nel campo dei diritti umani, della democratizzazione, della prevenzione dei conflitti.
Le operazioni sono essenzialmente realizzate in partenariato con ONG e organizzazioni internazionali, come previsto dai regolamenti 975/1999 e 976/1999 del Consiglio.
Le attività dell’EIDHR finanziate dall’UE tra il luglio 2003 e giugno 2004, si sono svolte mediante quattro canali: inviti a presentare proposte di progetti individuati (come il progetto per la Lotta contro le impunità e promozione della giustizia internazionale, o per la Promozione dei diritti della donna nella regione del Maghreb, o quello al Sostegno della riabilitazione delle vittime della tortura); i programmi Microprogetti, concepiti per intensificare l’appoggio alle iniziative della società civile locale (gestiti direttamente dalle delegazioni della Commissione e selezionati tramite inviti locali a presentare proposte); i progetti mirati, utilizzati per progetti elaborati con organizzazioni internazionali e regionali; e le missioni di osservazione elettorale.

4.5Patto di stabilità per l’Europa sud-orientale

L’Unione europea continua ad appoggiare il patto di stabilità, di cui ha assunto il ruolo guida fin dalla sua adozione a Colonia il 10 giugno 1999. I fondatori, oltre 40 paesi e organizzazioni partner, si sono impegnati a sostenere i paesi dell’Europa sud-orientale nei loro “sforzi di promozione della pace, della democrazia, del rispetto dei diritti dell’uomo e della prosperità economica, al fine di raggiungere la stabilità nell’intera regione.” Il patto di stabilità ha perseguito tale obiettivo globale promuovendo la cooperazione regionale tra i paesi della regione e aiutandoli ad integrarsi nelle strutture europee.
La parte principale dell’attività del patto inerente ai diritti umani si svolge nel quadro del tavolo di lavoro I sulla democratizzazione e sui diritti umani, mirante a sostenere i paesi dell’Europa sud-orientale nel soddisfare i criteri di Copenaghen. Il tavolo di lavoro I persegue la promozione di media indipendenti e la promozione di un approccio funzionale alla riconciliazione, in particolare nelle zone di confine, nonché la partecipazione della società civile e la coesione sociale.
Il tavolo I attualmente opera nel settore dei diritti umani e delle minoranze nazionali, (come la promozione della partecipazione delle donne in politica o la formazione delle donne Rom), attraverso la promozione del dialogo tra le autorità locali e nazionali e la società civile sul miglioramento delle relazioni interetniche e il rafforzamento della protezione giuridica dei diritti umani di tutti i cittadini.
Il tavolo II si occupa essenzialmente di questioni economiche, ma include anche un importante capitolo sociale che riguarda le competenze sullo sviluppo economico e i diritti sociali (sanità pubblica, alloggio, occupazione, dialogo sociale e protezione sociale).
Il tavolo III ha come obiettivo principale quello di trattare le questioni relative alla migrazione e ai rifugiati attraverso l’iniziativa regionale in materia di migrazione, asilo e rifugiati (MARRI). L’iniziativa è intesa a promuovere la sicurezza umana nelle regione, favorendo e coordinando gli sviluppi nei settori dell’asilo, della migrazione della gestione delle frontiere e dei rimpatri.

5. CONCLUSIONI

Il processo di promozione e tutela dei diritti dell’uomo sta diventando una delle priorità delle politiche comunitarie, e le questioni attinenti a tali tematiche figurano sempre più spesso all’ordine del giorno dell’UE.
Ciò è dimostrato ad esempio dal fatto che l’Alto Rappresentante Javier Solana e il Commissario per le relazioni esterne Chris Patten hanno manifestato preoccupazioni concernenti i diritti dell’uomo con paesi terzi in numerose occasioni durante Troike e riunioni bilaterali o multilaterali.
Tuttavia va sottolineato il ruolo fondamentale che l’Unione europea occupa nella scena mondiale in materia di diritti umani, con l’auspicio che il recente allargamento dell’Unione europea a 25 Stati possa apportare ulteriori e notevoli benefici.
L’attenzione riservata dall’UE alla situazione esterna relativa alla loro tutela ha determinato una maggiore attenzione all’interno dell’Unione stessa, come dimostra l’adozione della Carta dei diritti fondamentali e il continuo esame delle modalità per monitorare nel modo migliore la situazione dei diritti dell’uomo all’interno dell’UE.
Ciò è dimostrato anche dal discorso del 25 gennaio 2005 di Franco Frattini (Commissario per la giustizia, la libertà e la sicurezza, nonché vicepresidente della Commissione europea), il quale ha sottolineato come i diritti fondamentali e la lotta alla discriminazione costituiscano le linee guida dell’intera Commissione Barroso.
Frattini ha soggiunto che, nel novembre 2004, è stato costituito un gruppo di commissari responsabili dei diritti fondamentali con il compito di guidare la politica e garantire la coerenza delle iniziative della Commissione nel campo dei diritti fondamentali, della lotta alla discriminazione, delle pari opportunità e dell’integrazione sociale delle minoranze.
Frattini, ha proseguito dicendo che la Commissione nel dicembre 2004 ha preso la decisione di far accompagnare tutte le iniziative importanti, soprattutto quelle di carattere legislativo, da una valutazione integrata del loro possibile impatto, contenente un’analisi dei diritti sanciti nella Carta dei diritti fondamentali.
Inoltre la decisione della Commissione di estendere il mandato dell’Osservatorio europeo dei fenomeni di razzismo e xenofobia per trasformarlo in un’Agenzia dei diritti fondamentali è una diretta conseguenza della crescente importanza assunta da questo tema in seno all’Unione europea. Tale progetto è inoltre coerente con l’obiettivo di creare uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia, stabilito ufficialmente nelle conclusioni del Consiglio europeo di Tampere e rafforzato nell’ambito del programma dell’Aja.
Quanto ai tempi necessari per la sua messa in opera, Frattini ha dichiarato che la Commissione intende adottare una proposta di regolamento sull’Agenzia nel prossimo mese di maggio e che essa potrà essere operativa dal 1° gennaio 2007.

(pubblicato il 3.2.2005)

Note

L'articolo Il ruolo dell’Unione Europea nella tutela dei Diritti Umani (*) proviene da Giustamm.

L’Italia, con la legge 7 aprile 2005 n. 57 (GURI n. 92 del 21 aprile 2005 – Supplemento Ordinario n. 70), è il primo dei sei paesi fondatori (Francia, Germania, Belgio, Olanda, Lussemburgo e Italia) ad aver ratificato il trattato che adotta una Costituzione per l’Europa, firmato a Roma il 29 ottobre 2004.
Dopo l’approvazione da parte della Camera il 25 gennaio 2005, con 436 voti favorevoli, 28 contrari e 5 astenuti, il via libera definitivo si è avuto dal Senato il 6 aprile scorso con un SI a larga maggioranza (216 voti favorevoli e 16 contrari). Contestualmente è stato approvato un ordine del giorno con il quale si chiede “al governo di proseguire nell’impegno di introdurre le radici giudaico- cristiane nelle prossime modifiche del trattato”.

Fino ad oggi hanno ratificato il trattato costituzionale, oltre all’Italia, l’Ungheria, la Slovenia, la Lituania e la Grecia, nonché la Spagna, dopo il successo del referendum consultivo (76% di SI), anche se in attesa del passaggio parlamentare.

Forte è l’attesa e la preoccupazione per il referendum francese, che si terrà il prossimo 29 maggio, il cui possibile esito negativo potrebbe influenzare anche altri Stati che hanno scelto lo stesso sistema di ratifica.
Ma c’è di più.
Il progetto di legge costituzionale approvato dal Parlamento francese, oltre a sancire la legittimità di un referendum popolare per approvare o rigettare la Costituzione europea, rende il popolo francese (che come tutti i popoli è soggetto ai mutamenti occasionali dell’opinione pubblica) l’arbitro esclusivo della futura estensione dell’Unione, in quanto il progetto in questione contiene una norma che prescrive il ricorso al referendum per l’ingresso di nuovi membri nell’Unione europea, escludendolo per le adesioni dei paesi che hanno già avviato i relativi negoziati (Romania, Bulgaria, Croazia).
Insomma la previsione di tale referendum obbligatorio sembra costituire una sorta di deterrente ad adesioni affrettate o volute contro la volontà francese.

In attesa dei referendum è difficile fare ipotesi riguardanti l’entrata in vigore della Costituzione europea (sempre se entrerà in vigore), in quanto all’art. IV-447 è previsto che entro il 1° novembre 2006 non saranno depositate tutte le ratifiche presso il governo italiano, essa entrerà in vigore il primo giorno del secondo mese successivo all’avvenuto deposito delle ratifiche da parte dei 25.

Il trattato costituzionale consta di 448 articoli suddivisi in quattro parti e preceduti da un preambolo:
– nella prima parte, quella propriamente più costituzionale, sono contenuti i valori, gli obiettivi, la ripartizione delle competenze fra Stati membri e Unione, l’assetto istituzionale, gli strumenti d’azione, il quadro finanziario e le disposizioni per l’appartenenza all’Unione;
– nella seconda parte è stata incorporata la Carta dei diritti fondamentali dell’Unione proclamata dal Consiglio europeo di Nizza il 7 dicembre 2000;
– nella parte terza sono contenute le disposizioni relative alle politiche e al funzionamento dell’Unione;
– infine, la parte quarta contiene le disposizioni generali e finali e vari protocolli, alcuni dei quali già presenti ed allegati ai precedenti trattati.

Gli obiettivi (art. I-3) al cui perseguimento dovrà essere improntata l’azione dell’Unione, sono:
– un elevato livello di occupazione;
– il progresso scientifico e tecnologico;
– la lotta contro l’esclusione sociale e le discriminazioni;
– la promozione della giustizia;
– la protezione sociale e la coesione territoriale;
– il rispetto delle diversità linguistiche e lo sviluppo del patrimonio culturale europeo;
– l’affermazione e la promozione dei valori e degli interessi dell’Unione anche nei rapporti con il resto del mondo.

Per quanto riguarda l’azione esterna dell’Unione, la creazione della figura del Ministro degli affari esteri europeo (art. I-28) rappresenta una delle innovazioni di maggior rilievo introdotte dalla Costituzione europea. Il Ministro raccoglierà le competenze dell’Alto Rappresentante per la politica estera e di sicurezza comune e del Commissario europeo per le relazioni esterne, con il supporto di un servizio europeo per l’azione esterna (art. III-296) composto da funzionari provenienti dal Segretariato Generale del Consiglio, dalla Commissione e dal personale dei diplomatici nazionali.

Il trattato costituzionale prevede inoltre l’istituzione di un’agenzia europea per gli armamenti (artt. I-41 e III-311) alla quale si accompagna l’obbligo degli Stati membri di mettere a disposizione dell’Unione le proprie capacità militari e civili. In materia di difesa europea – pur escludendo da questo settore la possibilità di cooperazioni rafforzate, contrariamente a quel che era stato richiesto dalla Convenzione europea – la Costituzione europea introduce una particolare forma di cooperazione: la cooperazione strutturata permanente (art. III-312).

L’Unione che nasce dalla Costituzione europea rispetta anche il sistema delle autonomie locali e regionali (art. I-5) e prevede il coinvolgimento diretto dei parlamenti nazionali nel controllo del rispetto del principio di sussidiarietà (art. I-11), al quale si aggiunge la possibilità per tali parlamenti di consultare i parlamenti regionali con poteri legislativi (protocollo sull’applicazione dei principi di proporzionalità e sussidiarietà).

Il ruolo dei parlamenti nazionali viene poi valorizzato ed accresciuto nell’ambito dello spazio di libertà di sicurezza e giustizia (art. III-260) e nell’ambito delle attività di Eurojust e Europol (artt. III-276 e III-273).

La semplificazione degli strumenti giuridici dell’Unione ha costituito uno dei principali temi affrontati nel corso dei lavori della Convenzione europea con il risultato di una razionalizzazione che riduce gli atti normativi da quindici a sei: legge europea, legge quadro europea, regolamenti, decisioni, raccomandazioni e pareri ed una distinzione tra atti regolamentari e legislativi.

La Costituzione europea porta a compimento il processo di “comunitarizzazione” dello spazio di libertà, sicurezza e giustizia che implica il diritto di iniziativa della Commissione, la codecisione tra Parlamento e Consiglio e la regola generale della maggioranza qualificata in seno al Consiglio (art. I-42), con alcune eccezioni come le misure relative al diritto di famiglia (art. III-269) o la cooperazione giudiziaria in materia penale (artt. III-270, III-271, III-274, III-277).

Qualora uno Stato membro fosse oggetto di un attacco terroristico, di una calamità naturale o provocata dall’uomo, il progetto prevede una clausola di solidarietà che obbliga l’Unione e gli Stati membri ad agire congiuntamente (art. I-43).

Infine, tra le innovazioni più importanti del progetto, vi è quella della democrazia partecipativa – fino ad ora prevista solo dalla Costituzione portoghese – in base alla quale i cittadini e le associazioni rappresentative devono avere la possibilità di partecipare attivamente alla vita dell’Unione, mentre un numero significativo di cittadini (1 milione) appartenenti ad un numero significativo di Stati (che sarà fissato da una legge europea) avrà il diritto di chiedere alla Commissione di presentare una proposta riguardante l’adozione di un atto legislativo (art. I-47).

Note

L'articolo L’italia ratifica la costituzione per l’europa proviene da Giustamm.

I cittadini francesi hanno votato contro la Costituzione europea.
Nel referendum che si è tenuto domenica 29 maggio, il 54,87% ha detto NO alla ratifica del Trattato costituzionale, contro il 45,13%.
Ma le cause che hanno determinato tale risultato ormai contano poco.
Ora occorre riflettere come sia stato possibile che un paese fondatore della CEE, del MEC e dell’UE abbia potuto bocciare un documento elaborato per anni dalla CIG, presieduta da un suo illustre rappresentante: Giscard d’Estaing.

E occorre altresì riflettere sull’effetto domino del “NON” francese sui referendum in itinere negli altri paesi, che potrebbe verificarsi già il 1° giugno con il voto degli olandesi.
Ma soprattutto occorre rimboccarsi le maniche per capire se si è ancora in tempo a salvare l’Unione e, nell’affermativa, cosa fare.
Lo scenario che si prospetta è veramente ampio:

1) Revisione del Trattato costituzionale

Tale via sarebbe percorribile qualora più paesi non dovessero ratificarlo per motivi ben individuati.
Una volta verificata l’esistenza delle premesse si potrebbe convocare una nuova CIG per proporre un testo idoneo a superare le difficoltà adombrate il quale, peraltro, troverà una feroce opposizione da parte dei paesi che hanno approvato il primo testo.
Ma nella fase attuale questa strada non appare percorribile perché il “NON” francese non è stato rivolto contro qualche norma del Trattato, ma contro tutto il Trattato.

2) Individuazione di uno status particolare dentro l’Unione dei paesi che non ratificano

Detti paesi potrebbero restare nell’Unione previo esonero del rispetto di alcune norme del Trattato da loro ritenute penalizzanti. E’ stata questa la soluzione trovata dopo la mancata approvazione del trattato di Maastricht sul referendum danese del 1992, quando la Danimarca negoziò un accordo che esonerava il paese dal rispetto di alcune norme del Trattato.
E’ chiaro, peraltro, che detta esenzione come contropartita deve avere un costo, ed è chiaro altresì che il paese che ne fruisce assumerebbe un ruolo di secondo piano nell’Unione, cosa che potrebbe capirsi per paesi come Malta, Estonia, Lituania…ma per la Francia?

3) Individuazione di uno status particolare fuori dell’Unione dei paesi che non ratificano

E’ una soluzione alquanto garantista. Il farsi da parte del paese che non ratifica – specialmente nei casi di schiacciante maggioranza dei “NO” (70-80%) – equivarrebbe ad una fuga o recesso volontario che assicurerebbe la sopravvivenza dell’Unione e del Trattato, semplificando di molto la problematica. Ma le difficoltà nascono, innanzitutto, dalla improbabile scelta dello Stato di recedere volontariamente dal Patto, e, successivamente, dall’istituzione di un regime di associazione esterna le cui modalità di attuazione richiederebbero lunghe e difficili trattative in relazione alla delicatezza dei problemi da risolvere.

4) Congelamento del Trattato costituzionale

E’ la soluzione più semplice. Il Trattato verrebbe accantonato in attesa di tempi migliori. Ma questa soluzione sarebbe la più impopolare e la meno accettabile da parte di quegli Stati (la grandissima maggioranza) che ritengono che il Trattato soddisfi l’irrinunciabile esigenza di disporre di norme primarie a livello europeo che assicurino e incentivino il processo di integrazione, fortemente rallentato negli ultimi anni.

5) Decisione autoritaria

Gli Stati che hanno ratificato decidono di proseguire autonomamente. Si avrebbe in tal modo uno strappo al tradizionale metodo della concertazione delle decisioni, con effetti devastanti sul resto della coalizione i cui appartenenti diverrebbero associati di serie B, a fronte del gruppo di avanguardia destinato alla funzione di leader.

6) Accordi settoriali

Verificata l’impossibilità di approvare il testo costituzionale gli Stati – in attesa di tempi migliori – potrebbero stipulare accordi bilaterali o plurilaterali per dare applicazioni a norme del Trattato non approvato ritenute di particolare rilevanza.
E’ questa una soluzione estemporanea che denuncerebbe in modo clamoroso l’insuccesso che si è abbattuto sull’UE e che potrebbe condurre al definitivo abbandono del progetto di Trattato costituzionale.

Nonostante la probabile batosta referendaria che si sta per abbattere sull’Unione (probabile il NO di Olanda e Gran Bretagna) e che si ripercuoterà in modo amplificato sullo scetticismo antieuropeo destinato a frenare in modo drammatico il processo di integrazione, la prosecuzione delle ratifiche deve continuare, sia perché il 49% degli europei (221,5 milioni di persone) ha già detto SI alla Costituzione, sia in base alla dichiarazione n. 30 annessa al Trattato che deferisce la questione al Consiglio europeo se entro due anni dalla firma del Trattato i quattro quinti degli Stati membri lo hanno ratificato e se uno o più Stati membri hanno incontrato delle difficoltà nelle procedure di ratifica.

Occorre parallelamente avviare al più presto un processo politico e diplomatico da parte delle istituzioni comunitarie e degli Stati membri per trovare eventuali rimedi possibili entro ottobre 2006, fermo restando che nel frattempo l’Unione non resti paralizzata, ma intensifichi gli sforzi per rilanciare le sue politiche.

Un’ultima notazione riguarda – tra i vari errori commessi nel portare avanti il progetto – l’utilizzazione dello strumento referendario per la ratifica scelto dalla Francia – peraltro – quando nel paese i sondaggi (dicembre 2004) accreditavano al SI il 70%, a fronte del 18% dei NO. In pochi mesi la percentuale negativa è salita al 54,5%.
Atteso che il testo del Trattato del dicembre 2004 è lo stesso del maggio 2005, l’esito del voto francese potrebbe non essere stato pronunciato contro il Trattato ma contro il Governo in carica, per cui, dopo un congruo periodo di decantazione, caratterizzato da elezioni politiche anticipate, il testo potrebbe essere riproposto alla valutazione referendaria, con esito probabilmente diverso.

Note

L'articolo LA FRANCIA BOCCIA LA COSTITUZIONE EUROPEA proviene da Giustamm.

La Corte di Giustizia con sentenza nella causa C-475/03 ha stabilito che: “L’art. 33 della sesta direttiva del Consiglio del 17 maggio 1977, 77/388/CEE, in materia di armonizzazione delle legislazioni degli Stati membri relative alle imposte sulla cifra di affari – Sistema comune di imposta sul valore aggiunto: base imponibile uniforme, come modificata dalla direttiva del Consiglio 16 dicembre 1991, 91/680/CEE – deve essere interpretato nel senso che esso non osta al mantenimento di un prelievo fiscale avente le caratteristiche dell’imposta di cui si discute nella causa principale”.
Con questa affermazione la Corte si è espressa sulla domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dalla Commissione Tributaria Provinciale di Cremona con ordinanza 9 ottobre 2003, nella causa dinanzi ad essa pendente fra Banca Popolare di Cremona e Agenzia delle Entrate Ufficio Cremona, nella quale si poneva la questione “se l’art. 33 della direttiva 77/388/CEE (così come modificato dalla direttiva 91/680/CEE) debba essere interpretato nel senso che esso vieti di assoggettare all’imposta regionale sulle attività produttive (IRAP) il valore della produzione netta derivante dall’esercizio abituale di una attività autonomamente organizzata, diretta alla produzione o allo scambio di beni ovvero alla prestazione di servizi”, chiedendo quindi alla Corte di pronunciarsi sulla compatibilità dell’IRAP (istituita a partire dal 1° gennaio 1998 con il D.Lgs. 15 dicembre 1997, n. 446 emanato su delega contenuta nell’art. 3, commi 143, 144 e 147, della L. 23 dicembre 1996, n. 662) con la sesta direttiva IVA, e in particolare con il divieto, per gli Stati membri, di introdurre o mantenere sistemi fiscali aventi natura di imposte sulla cifra di affari.
La sentenza della Corte ha ribaltato le conclusioni dell’avvocato generale il quale sosteneva che un’imposta nazionale come l’IRAP, deve essere qualificata come imposta sulla cifra di affari e quindi vietata dall’art. 33, n.1 della sesta direttiva perché: è riscossa su tutte le persone fisiche e giuridiche che esercitano abitualmente un’attività diretta alla produzione o allo scambio di beni alla prestazione di servizi; colpisce la differenza tra i ricavi e i costi dell’attività tassabile; è applicata in ordine a ciascuna fase del processo di produzione e di distribuzione corrispondente ad una cessione o ad una serie di cessioni di beni o servizi effettuate da un soggetto passivo; impone, in ciascuna di tali fasi, un onere che è globalmente proporzionale al prezzo al quale i beni o i servizi sono ceduti.
Di diverso avviso la Corte, la quale ha evidenziato che l’IVA si applica in modo generale alle operazioni aventi ad oggetto beni o servizi; è proporzionale al prezzo percepito dal soggetto passivo d’imposta quale contropartita dei beni e servizi forniti; viene riscossa in ciascuna fase del procedimento di produzione e di distribuzione, compresa quella della vendita al minuto, a prescindere dal numero di operazioni effettuate precedentemente; gli importi pagati in occasione delle precedenti fasi del processo sono detratti dall’imposta dovuta, cosicché il tributo si applica, in ciascuna fase, solo al valore aggiunto della fase stessa, e in definitiva il peso dell’imposta va a carico del consumatore.
Invece l’IRAP è applicata, in modo generalizzato, a tutte le operazioni commerciali di produzione o di scambio aventi ad oggetto beni e servizi poste in essere nell’esercizio in modo abituale di un’attività; inoltre, è calcolata con un procedimento diverso da quello utilizzato per l’IVA e colpisce il valore netto della produzione (differenza tra il valore e costo della produzione sulla base del conto economico, come definiti dalla legislazione italiana) dell’impresa (società o persona fisica) nel territorio di una regione, nel corso di un determinato periodo; è riscossa in ogni fase del processo di produzione o di distribuzione; la somma delle IRAP riscosse nelle varie fasi del ciclo, dalla produzione alla immissione al consumo, è pari all’aliquota IRAP applicata al prezzo di vendita di beni e servizi praticato in sede di immissione al consumo.
Quindi mentre l’IVA è riscossa in ciascuna fase al momento della commercializzazione e il suo importo è proporzionale al prezzo dei beni o servizi forniti, l’IRAP è calcolata sul valore netto della produzione dell’impresa nel corso di un certo periodo.
La sua base imponibile è infatti uguale alla differenza che risulta, in base al conto economico, tra il “valore della produzione” e i “costi della produzione”, come definiti dalla legislazione italiana.
Essa comprende elementi come le variazioni delle rimanenze, gli ammortamenti e le svalutazioni, che non hanno un rapporto diretto con le forniture di beni o servizi in quanto tali, per cui l’IRAP non deve essere considerata proporzionale al prezzo dei beni o dei servizi forniti.
Inoltre la Corte osserva che l’esistenza di differenze relativamente al metodo per calcolare la detrazione dell’imposta già pagata non può sottrarre un’imposta al divieto contenuto nell’art. 33 della sesta direttiva qualora tali differenze siano più che altro di natura tecnica, e non impediscano che tale imposta funzioni sostanzialmente nello stesso modo dell’IVA.
Pertanto, si può collocare all’esterno dell’ambito applicativo dell’art. 33 della sesta direttiva un’imposta che colpisce le attività produttive in modo tale che non sia certo che la stessa vada, in definitiva, a carico del consumatore finale, come avviene per un’imposta sul consumo come l’IVA.
Quindi, mentre l’IVA, attraverso il sistema della detrazione dell’imposta previsto dagli artt. 17-20 della sesta direttiva, grava unicamente sul consumatore finale ed è perfettamente neutrale nei confronti dei soggetti passivi che intervengono nel processo di produzione e di distribuzione che precede la fase di imposizione finale, indipendentemente dal numero di operazioni avvenute (sentenze 24 ottobre 1996, causa C 317/94, Elida Gibbs, Racc. pag. I 5339, punti 19, 22 e 23, nonché 15 ottobre 2002, causa C 427/98, Commissione/Germania, Racc. pag. I 8315, punto 29), lo stesso non si verifica per l’IRAP.
Da un lato, infatti, un soggetto passivo non può determinare con precisione l’importo dell’IRAP già compreso nel prezzo di acquisto dei beni e dei servizi.
Dall’altro, se un soggetto passivo potesse includere tale costo nel prezzo di vendita, al fine di ripercuotere l’importo dell’imposta dovuta per le sue attività sulla fase successiva del processo di distribuzione o di consumo, la base imponibile dell’IRAP comprenderebbe di conseguenza non solo il valore aggiunto, ma anche l’imposta stessa, cosicché l’IRAP sarebbe calcolata su di un importo determinato a partire da un prezzo di vendita comprendente, in anticipo, l’imposta da pagare.
In ogni caso, anche se si può supporre che un soggetto passivo IRAP che effettua la vendita al consumatore finale tenga conto, nel determinare il suo prezzo, dell’importo dell’imposta incorporato nelle sue spese generali, non tutti i soggetti passivi si trovano nella condizione di poter così ripercuotere il carico dell’imposta, o di poterlo ripercuotere nella sua interezza.
Risulta da tutte queste considerazioni che, in base alla disciplina dell’IRAP, tale imposta non è stata concepita per ripercuotersi sul consumatore finale nel modo tipico dell’IVA.
Pertanto la Corte risolve la questione pregiudiziale dichiarando che un’imposta con le caratteristiche dell’IRAP si distingue dall’IVA in modo tale da non poter essere considerata un’imposta sulla cifra d’affari, ai sensi dell’art. 33, n. 1, della sesta direttiva.
La sentenza emessa dopo tre anni di processo, due pareri di avvocati generali (entrambi concordi sul fatto che l’IRAP, quale descritta dal giudice del rinvio, possiede le caratteristiche essenziali dell’IVA) e due udienze solenni, ribalta le aspettative della vigilia in quanto i giudici europei seguono quasi sempre le indicazioni dell’avvocato generale.
Essa libera il Governo italiano da un temuto rimborso di circa 100 miliardi di introiti, evitando nel contempo una nuova tegola sui conti pubblici per circa 35 miliardi di euro all’anno.
Grande successo quindi della diplomazia italiana che ha fatto valere le sue ragioni in virtù anche dell’autorizzazione della Commissione che nel 1997 aveva dato il via libera alla nuova imposta regionale voluta dall’allora Ministro delle Finanze.
Tuttavia la sentenza è stata ritenuta da alcuni frutto di un giudizio politico, più che giuridico, ma tale assunto sembra possa essere facilmente respinto.
Infatti, in punto di diritto, la sentenza sembra resistere facilmente alle adombrate critiche in quanto nessuno può negare le sostanziali differenze tra le due imposte, chiaramente elencate nella sentenza.
Se poi le richieste dei due avvocati generali sono state disattese e se il deliberato ha fatto emettere un sospiro di sollievo alle malandate casse dei conti pubblici italiani, ciò non può essere posto a carico dei giudici della Corte – né in senso positivo, né negativo – i quali si sono pronunciati avendo presenti solo motivi di diritto.
Ma da un punto di vista politico il problema IRAP rimane. Infatti da molti essa è considerata un’imposta iniqua in quanto grava anche sull’occupazione e sugli oneri bancari, e il suo gettito viene utilizzato per pagare il deficit nel settore sanitario, spesso provocato da inefficienze pubbliche nella gestione.
Si resta pertanto in attesa di una sollecita revisione dell’imposta.

Note

L'articolo Corte di Giustizia: Irap compatibile con l’ordinamento comunitario proviene da Giustamm.

1.1 Origini

La Corte dei conti europea è stata istituita dal Trattato di Bruxelles del 22 luglio 1975, ed è divenuta operativa nell’ottobre 1977, con sede a Lussemburgo. Essa, in quanto istituzione di audit esterno dell’Unione europea, svolge un ruolo essenziale per i cittadini dell’Unione contribuendo a migliorarne tutti gli aspetti della gestione finanziaria dei fondi.
Il Trattato di Maastricht del 7 febbraio 1992 ha riconosciuto alla Corte il ruolo di istituzione dell’Unione europea, alla pari del Parlamento europeo, del Consiglio, della Commissione e della Corte di giustizia.
Il Trattato (in vigore il 1° novembre 1993) ha introdotto l’obbligo per la Corte di presentare una dichiarazione annuale (nota con l’acronimo di DAS, dal termine francese déclaration d’assurance) concernente l’affidabilità dei conti del bilancio comunitario e la legittimità e la regolarità delle rispettive operazioni.
La sua funzione è stata ribadita e rafforzata dal Trattato di Amsterdam del 2 ottobre del 1997, che ha ampliato il campo d’azione del controllo della Corte al secondo e terzo pilastro dell’Unione (politica estera e di sicurezza, cooperazione giudiziaria in materia penale).
Il Trattato (in vigore il 1° maggio 1999) ha accentuato il ruolo della Corte in tema di misure per la prevenzione delle frodi, confermandole inoltre il potere di ricorrere presso la Corte di giustizia per salvaguardare le proprie prerogative nei confronti delle altre istituzioni dell’UE.
Il Trattato di Nizza del 26 febbraio 2001 (in vigore il 1° febbraio 2003) ne ha stabilito la composizione prevedendo anche la pronuncia di talune relazioni o pareri in Sezioni, piuttosto che in seduta plenaria, confermando la prassi di pubblicare valutazioni specifiche DAS per ciascuno dei settori principali dell’attività comunitaria.

1.2 Funzioni e composizione

Il suo mandato è definito dagli artt. 246-248 del Trattato che istituisce la Comunità europea.
In particolare la Corte controlla tutte le entrate e spese dell’Unione, i fondi europei di sviluppo e, a meno che l’atto costitutivo non escluda tale esame, di ogni organismo creato dall’Unione, verificandone la legittimità e la regolarità e accertandone la sana gestione finanziaria, ovvero il rispetto dei criteri di economicità, efficienza ed efficacia; predispone una relazione annuale con le sue osservazioni sull’esecuzione del bilancio dell’Unione per ogni esercizio finanziario, comprendente anche una dichiarazione di affidabilità (DAS) dei conti dell’Unione per l’esercizio di riferimento e sulla legittimità e regolarità delle relative operazioni; può presentare in ogni momento proprie osservazioni su problemi specifici di sua scelta, sotto forma di relazioni speciali; riferisce su ogni caso di irregolarità o sospetto di frode riscontrato nell’esercizio della sua attività di audit; formula pareri formali prima dell’adozione di disposizioni normative dell’UE a carattere finanziario; viene consultata su qualsiasi proposta di misure nell’ambito della lotta contro le frodi; assiste l’autorità competente per il discarico – il Parlamento europeo – nell’esercizio della sua funzione di controllo dell’esecuzione del bilancio dell’Unione europea con la pubblicazione di audit e di pareri.
La Corte non ha funzioni giurisdizionali e pertanto le sue relazioni ed i suoi pareri non sono giuridicamente vincolanti. Tuttavia, i suoi lavori vengono utilizzati per migliorare la gestione finanziaria da coloro che hanno la responsabilità di gestire ed amministrare i programmi e le finanze dell’UE e di legiferare su tali materie.
In base al Trattato, la Corte dei conti europea è composta da un componente per ogni Stato membro, nominati dal Consiglio dell’Unione, previa consultazione del Parlamento europeo, in base alle proposte presentate da ogni Stato, tra personalità che fanno o hanno fanno parte, nei rispettivi paesi, di istituzioni di controllo esterno o che posseggono una qualifica specifica per tale funzione.
I membri che la compongono si riuniscono in collegio, esercitano le loro funzioni in piena indipendenza e sono nominati per un periodo di sei anni, con mandato rinnovabile.
La Corte è diretta da un Presidente eletto al proprio interno, con mandato triennale rinnovabile, il cui ruolo è quello di primus inter pares. Egli presiede le riunioni della Corte, controlla l’attuazione delle decisioni del collegio e la corretta gestione dell’Istituzione e delle sue attività. La rappresenta in tutti i rapporti esterni, in particolare di fronte al Parlamento e alle altre istituzioni dell’Unione e di controllo degli Stati membri.
La Corte opera come organo collegiale ed i suoi membri adottano le relazioni di audit e i pareri mediante voto a maggioranza. Essa stabilisce il proprio regolamento interno, sottoposto all’approvazione del Consiglio, ed è organizzata in gruppi di audit composti da un certo numero di unità specializzate che si occupano dei diversi settori del bilancio.
Il gruppo di controllo CEAD (coordinamento, valutazione, affidabilità e sviluppo) è responsabile del coordinamento della dichiarazione di affidabilità, della garanzia della qualità e dello sviluppo della metodologia di audit della Corte.
La Corte assegna ciascun membro ad un gruppo, il quale è presieduto da un “Decano”, eletto al proprio interno per un periodo di due anni rinnovabile. Il Decano provvede, in accordo con gli altri membri, al buon funzionamento del gruppo e delle sue unità. Esiste inoltre una commissione amministrativa, composta da membri in rappresentanza di tutti i gruppi di audit, responsabile delle questioni amministrative che richiedono una decisione formale della Corte.
E’ finanziata dal bilancio generale dell’Unione europea adottato dal Parlamento previa consultazione del Consiglio.
Il bilancio della Corte nel 2004 ammonta a circa 95 milioni di euro, pari allo 0,1% del totale delle spese dell’Unione e all’1,6% dell’insieme delle spese di funzionamento delle istituzioni ed organismi dell’UE.
La Corte affida il controllo dei propri rendiconti finanziari ad una società esterna di audit la quale riferisce al Parlamento europeo ed al Consiglio. I rendiconti finanziari e la relazione del revisore indipendente che l’accompagna sono pubblicati sulla Gazzetta ufficiale dell’Unione europea e sul sito web della Corte.
Come per le altre istituzioni dell’Unione, l’esecuzione del bilancio della Corte è soggetta alla decisione del Parlamento europeo di concedere il discarico per la gestione del bilancio di ciascun esercizio.

1.3 L’ambito dell’audit

I compiti di audit si distinguono in periodici e selezionati.
I compiti periodici sono svolti annualmente dalla Corte ed includono l’audit dei rendiconti finanziari dell’UE, dei fondi europei di sviluppo e di tutti gli altri organismi o agenzie creati dall’Unione; quelli selezionati, invece, sono svolti quando la Corte sceglie settori di bilancio o temi gestionali di interesse specifico da sottoporre ad audit approfondito.
Essa organizza e attua la propria attività in maniera indipendente dalle altre istituzioni dell’Unione e dai governi nazionali, e per gli audit selezionati ha potere di decidere i temi, il metodo, nonché le modalità ed i tempi per presentare osservazioni e rendere pubblici i risultati dell’audit.
La Corte, come anche altre istituzioni pubbliche di controllo, non svolge ogni anno un audit approfondito su ogni singolo settore di bilancio, ma solo di una selezione di temi gestionali e di bilancio.
Per individuare i compiti di audit la Corte esegue regolarmente un’analisi di rischio dell’intero ambito, tenendo conto degli aspetti già noti, della consistenza finanziaria e dei risultati precedenti.
I potenziali settori di audit vengono classificati in ordine di priorità sulla base sia dei risultati dell’analisi di rischio che della necessità di assicurare una equilibrata distribuzione degli audit tra tutti i settori di bilancio.
Tra gli altri fattori considerati al momento della selezione definitiva dei compiti da svolgere vi sono le indicazioni specifiche del Parlamento europeo, del Consiglio e dell’opinione pubblica nel suo insieme.
La Corte esegue gli audit conformemente alle proprie politiche e norme di controllo, che adattano al contesto comunitario le norme internazionali generalmente riconosciute che si basano in particolare sulle norme di controllo pubblicate dall’Organizzazione internazionale delle istituzioni superiori di controllo (INTOSAI) e sulle norme di controllo internazionali pubblicate dalla Federazione internazionale dei contabili (IFAC).
Il Trattato riconosce alla Corte il diritto di accesso a tutte le informazioni di cui possa aver bisogno nell’espletamento delle sue funzioni, per cui gli audit possono essere svolti presso altre istituzioni dell’Unione, presso le sedi degli organismi o delle persone giuridiche che gestiscono fondi per conto dell’Unione e presso gli Stati membri e beneficiari, compresi tutti i livelli di amministrazione, sino al beneficiario finale dei fondi UE.
Con la sua attività la Corte dà un valore aggiunto alla gestione finanziaria, non soltanto evidenziandone le carenze ma individuando il modo migliore per gestire i fondi dell’Unione.
A tal fine fornisce suggerimenti su un uso ottimale delle risorse per migliorare l’ottemperanza alle norme e alle disposizioni, ridurre il rischio di errori e irregolarità, migliorare l’organizzazione delle attività dell’Unione ed i suoi sistemi di controllo interno, rendere più trasparenti le azioni dell’Unione affinando i metodi e le procedure contabili ed, infine, conseguire gli obiettivi politici dell’UE in maniera più efficace e efficiente.
Essa riferisce inoltre su ogni caso di irregolarità e sospetto di frode, atteso che la responsabilità primaria in materia di prevenzione, individuazione e indagine su errori e irregolarità compete ai responsabili della gestione e dell’esecuzione dei programmi dell’UE, ossia alla Commissione europea e agli Stati membri.
La Corte valuta come la Commissione e gli Stati membri adempiano alle loro responsabilità in tale ambito, ed indica i necessari interventi.
Quando la Corte viene a conoscenza di un presunto caso di frode, corruzione o di qualsiasi altra attività illecita nello svolgimento della propria attività o su segnalazione di un privato, trasmette immediatamente l’informazione all’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) che ha la responsabilità di svolgere indagini dettagliate, di promuovere provvedimenti giudiziari negli Stati membri o beneficiari e di seguire l’eventuale recupero dei fondi.

1.4 Il metodo di audit

Due sono i tipi audit: l’audit finanziario e il controllo sulla sana gestione finanziaria.
Il primo consiste nell’esame dei rendiconti finanziari di tutte le entrate e le spese relative al bilancio generale dell’Unione europea, dei fondi europei di sviluppo e di tutti gli organismi ed agenzie creati dall’Unione.
In generale questi rendiconti comprendono il bilancio finanziario, il conto del risultato economico, il prospetto dei flussi di cassa, la situazione di variazione del patrimonio netto e le note esplicative. L’obiettivo è verificare se i procedimenti finanziari presentino fedelmente la situazione finanziaria e i risultati dell’esercizio; se le operazioni e tutti gli elementi dell’attivo e del passivo siano stati contabilizzati in maniera integrale e l’adeguatezza dei principi contabili utilizzati, nonché delle stime significative effettuate dai responsabili della gestione.
La Corte controlla anche la legittimità e la regolarità delle operazioni con cui l’UE finanzia e dà esecuzione al bilancio, al fine di garantire che le operazioni siano state eseguite in conformità alla normativa vigente, che esse esistano in realtà, che siano state calcolate correttamente e che i beneficiari degli aiuti UE abbiano adempiuto ai loro obblighi.
L’audit copre tutti gli aspetti, dall’esame della riscossione delle entrate e del pagamento delle spese da parte della Commissione ai vari livelli dell’amministrazione, sino ai singoli elementi delle entrate dell’UE o degli importi percepiti dal beneficiario finale.
Come detto in precedenza, la Corte è tenuta a presentare una dichiarazione (DAS) che comprende un parere sull’affidabilità dei rendiconti finanziari dell’Unione, nonché un parere sulla legittimità e regolarità delle operazioni.
La DAS si basa sui risultati di audit finanziari dettagliati, con l’obiettivo di comunicare all’autorità competente al discarico se i rendiconti finanziari consolidati del bilancio generale dell’Unione europea, redatti dalla Commissione europea, presentino fedelmente le attività finanziarie dell’esercizio e la loro situazione al termine dello stesso, e se sono state rispettate, nell’esecuzione del bilancio, le disposizioni legali e contrattuali.
Il parere complessivo DAS della Corte si basa su valutazioni specifiche per ciascuno dei settori principali dell’attività dell’Unione e forniscono informazioni dettagliate sulle fonti di errore, sulle lacune e su possibili miglioramenti di carattere gestionale.
Le valutazioni specifiche si basano sui seguenti elementi: valutazione del funzionamento dei sistemi di controllo interno (in particolare, i sistemi di supervisione) sia presso la Commissione sia negli Stati membri e beneficiari; elementi probatori ricavati da verifiche svolte su un campione di operazioni per ogni settore del bilancio; elementi probatori ottenuti dai controlli delle finanze dell’UE svolti da altri revisori; analisi dei rapporti annuali d’attività e delle dichiarazioni dei direttori generali della Commissione europea.
Le valutazioni specifiche DAS comprendono elementi di monitoraggio intesi a fornire una valutazione oggettiva sulla qualità della gestione finanziaria e a permettere il monitoraggio dei progressi realizzati nel tempo.
La dichiarazione DAS è inserita nella relazione annuale della Corte e trasmessa al Parlamento europeo e al Consiglio; viene altresì pubblicata, unitamente ai rendiconti finanziari dell’UE, sulla Gazzetta ufficiale dell’Unione europea.
Oltre al parere sull’esecuzione del bilancio generale, la Corte emette anche una dichiarazione di affidabilità dei conti dei fondi europei di sviluppo e sulla legittimità e regolarità delle operazioni, nonché sui rendiconti finanziari delle agenzie dell’Unione europea.
Per quanto riguarda il controllo della sana gestione finanziaria, l’obiettivo è valutare in che misura la Commissione e gli Stati membri abbiano applicato i principi di sana gestione finanziaria dei fondi dell’Unione europea, effettuando un controllo di “performance e verifica dell’ottimizzazione delle risorse”.
Una sana gestione finanziaria presuppone la verifica dell’economicità, dell’efficienza e dell’efficacia.
Pertanto la Corte adotta due metodi per svolgere tali controlli, a seconda dell’oggetto dell’audit e dell’analisi dei rischi.
Il primo metodo consiste nel valutare la gestione della spesa, ed in particolare le misure che sono state adottate per ottimizzare l’uso delle risorse, cui consegue una valutazione dell’approccio adottato dall’amministrazione e dei sistemi impiegati per assicurare l’uso ottimale delle risorse, nonché la verifica delle decisioni prese.
L’audit stabilisce se il metodo adottato è riuscito a conseguire un uso ottimale delle risorse e, in caso contrario, come migliorarlo.
Il secondo metodo consiste nel valutare se un dato programma o progetto abbia conseguito i suoi obiettivi e sia pervenuto ad un impiego ottimale delle risorse esaminando se, e in che modo, siano stati raggiunti gli obiettivi previsti per una specifica spesa, e valutando se, per ottenere tale risultato, sia stata impiegata la quantità ottimale.
In questo caso l’audit stabilisce se le risorse siano state impiegate in modo ottimale e, in caso contrario, quali misure apportare.

1.5 La procedura di audit

Ogni audit si compone di tre fasi principali: la pianificazione, il controllo e la stesura della relazione.
Per quanto riguarda la pianificazione, la Corte programma i lavori su base sia pluriennale che annuale. Il programma di lavoro pluriennale permette la definizione e l’aggiornamento della strategia della Corte, mentre quello annuale definisce i compiti specifici da svolgere nel corso dell’anno in questione.
Nel caso di audit selezionati, il lavoro inizia con uno studio preliminare inteso a valutare l’opportunità di procedere, raccogliendo ed analizzando i dati trasmessi dalla Commissione europea e dalle amministrazioni degli Stati membri e beneficiari, al fine di predisporre un quadro d’insieme dei principali sistemi di gestione e di controllo interno, elencando in maniera dettagliata i rischi connessi e le fonti di potenziali elementi probatori.
Tali informazioni aiutano a definire “obiettivi di audit generali e specifici” (dichiarazione precisa di ciò che l’audit intende conseguire e/o delle domande a cui dovrà rispondere), nonché il tipo e la portata delle verifiche dettagliate necessarie per conseguirli.
La relazione dello studio preliminare si conclude con una valutazione dell’impatto previsto dell’audit dettagliato nonché dei suoi costi complessivi.
Per ogni audit i revisori preparano un piano d’indagine che descrive l’ambito, la metodologia e gli obiettivi dell’audit da raggiungere nel modo più efficiente ed efficace in termini di costo. Nel piano di indagine sono altresì specificate le risorse umane e di altra natura necessarie per completare il compito di audit e le informazioni pratiche quali, ad esempio, i paesi da visitare e come raccogliere gli elementi probatori, nonché un calendario per lo svolgimento dell’audit.
Il piano d’indagine è integrato da un programma che descrive dettagliatamente le verifiche necessarie per concludere l’indagine, e entrambi devono essere approvati dal gruppo di audit competente.
La fase del controllo ha lo scopo di ottenere elementi probatori sufficienti, pertinenti e affidabili che permettano ai revisori di trarre conclusioni sugli obiettivi dell’audit. Essa consiste in visite di controllo presso gli organismi o le istituzioni UE, le amministrazioni degli Stati membri e beneficiari, e presso i beneficiari finali dei fondi UE.
Dopo aver terminato il lavoro istruttorio, l’équipe di audit redige una lettera ufficiale in cui vengono illustrati dettagliatamente i risultati. Questa contiene delle constatazioni preliminari e viene inviata agli organismi controllati, ovvero alle autorità dello Stato membro responsabili per la gestione dei fondi UE, nel caso di spese gestite in maniera concorrente, e alla Commissione, nel caso di spese gestite direttamente.
Lo scopo della lettera è consentire agli organismi controllati di confermare l’accuratezza fattuale dei risultati e di offrire loro la possibilità di fornire eventuali altre informazioni e spiegazioni che si rendano necessarie. Dopo che i revisori hanno ottenuto elementi probatori sufficienti, pertinenti ed affidabili, le informazioni vengono analizzate ed utilizzate come base per formulare conclusioni su ciascuno degli obiettivi dell’audit.

La terza ed ultima fase riguarda la stesura delle relazioni con le quali si comunicano i risultati dell’audit all’entità controllata, all’autorità competente per il discarico, ed al pubblico più in generale.
Dopo aver terminato il lavoro programmato i revisori redigono un progetto di relazione di audit contenente i risultati ed eventuali raccomandazioni per migliorare la situazione, il quale viene dapprima esaminato dal gruppo e poi trasmesso alla Corte per l’approvazione.
Tale progetto viene poi inviato all’entità controllata al fine di una discussione bilaterale nel corso della quale quest’ultima valuta i fatti esposti e risponde ufficialmente alle osservazioni.
Sulla base della risposta, la Corte mantiene le sue osservazioni iniziali oppure le modifica per correggere eventuali errori e adotta formalmente la relazione di audit nella sua versione definitiva.

1.6 L’impatto dei lavori della Corte

Le relazioni ed i pareri della Corte si distinguono in:
– relazione annuale, che contiene la dichiarazione di affidabilità e altre osservazioni sull’esecuzione del bilancio generale dell’UE e dei Fondi europei di sviluppo per ogni esercizio finanziario;
– relazioni annuali specifiche, relative a ciascun organismo ed agenzia dell’UE;
– relazioni speciali, contenenti i risultati degli audit finanziari dettagliati e dei controlli sulla sana gestione finanziaria su specifici settori di bilancio o su temi gestionali;
– pareri, che espongono i pareri della Corte su disposizioni normative, nuove o modificate, che hanno un impatto finanziario.
Il Presidente della Corte presenta la relazione annuale in una seduta plenaria del Parlamento europeo, dopo averla presentata alla Commissione per il controllo dei bilanci. Nel dibattito che segue viene esposto il punto di vista della Commissione, quindi il Presidente della Corte presenta la relazione anche alla riunione del Consiglio ECOFIN, composto dai ministri economici e finanziari degli Stati membri.
Le relazioni speciali, come le relazioni annuali specifiche, vengono di norma presentate alla Commissione per il controllo dei bilanci del Parlamento europeo dal membro della Corte che ne ha la responsabilità.
Le relazioni della Corte vengono inoltre esaminate o prese in considerazione anche da altre commissioni specializzate del Parlamento europeo e del Consiglio.
Il Parlamento europeo adotta risoluzioni sulle constatazioni di audit della Corte, mentre il Consiglio formula raccomandazioni sulle azioni correttive che la Commissione o le altre istituzioni UE devono adottare alla luce dei risultati del controllo della Corte.
Le relazioni della Corte dei conti europea per un dato esercizio finanziario rappresentano il punto di partenza della procedura di discarico annuale, in quanto conclude il ciclo finalizzato a render conto dell’uso dei fondi dell’Unione, avviato con l’approvazione del bilancio da parte del Parlamento e del Consiglio.

1.7 La procedura di discarico annuale

L’autorità competente per il discarico (il Parlamento europeo) dopo aver esaminato i conti annuali del bilancio generale redatti dalla Commissione europea, su proposta della Commissione per il controllo dei bilanci e su raccomandazione del Consiglio, decide se concedere il discarico.
L’ammissione a tale procedura esprime il giudizio politico del controllo esterno sull’esecuzione del bilancio e consiste nella decisione con cui il Parlamento europeo “libera” la Commissione per la gestione del bilancio.
Concedere il discarico, quindi, significa dare atto alla Commissione e alle altre istituzioni UE della sana gestione finanziaria e del buon utilizzo degli stanziamenti nella realizzazione degli obiettivi delle politiche dell’UE, conformemente ai programmi.

La mancata concessione del discarico rappresenta una delle maggiori critiche che il Parlamento europeo possa rivolgere alla Commissione o ad un’altra istituzione UE.
Il Parlamento europeo può anche rinviare il discarico sino a quando la Commissione, o un’altra istituzione dell’UE, non abbia adottato le iniziative necessarie per correggere carenze particolarmente rilevanti, fermo restando l’obbligo della Commissione di riferire ogni anno all’autorità competente in merito alle misure adottate sulla base delle precedenti decisioni.
Alcuni anni dopo il completamento di un audit, la Corte svolge un esame sul seguito avuto alle osservazioni di audit (follow-up), con l’obiettivo di verificare quali misure correttive siano state adottate a seguito delle raccomandazioni della Corte. I risultati di tale lavoro vengono esposti nella relazione annuale della Corte e comunicati al Parlamento europeo.

1.8 La cooperazione con le istituzioni superiori di controllo nazionali

Il Trattato stabilisce che la Corte dei conti europea e le istituzioni superiori di controllo (ISC) degli Stati membri cooperano in uno spirito di reciproca fiducia, pur mantenendo la loro indipendenza, per cui le visite di controllo della Corte negli Stati membri devono essere effettuate in collaborazione con le istituzioni superiori di controllo nazionali o con altri servizi nazionali competenti.
In sostanza l’istituzione superiore di controllo nazionale, nel caso di visite od ispezioni, deve fornire ai revisori della Corte il supporto pratico e logistico, nonché le specifiche conoscenze sui temi dell’audit.
Il programma di lavoro annuale della Corte viene trasmesso alle ISC, alla Commissione europea, al Parlamento europeo ed al Consiglio e ai presidenti delle istituzioni superiori di controllo degli Stati membri. Le annuali riunioni del comitato di contatto offrono la possibilità di discutere questioni d’interesse comune e facilitano lo scambio di informazioni e la cooperazione pratica, nel rispetto dell’indipendenza e del mandato costituzionale di ciascuna istituzione.
A partire dal 1996, la Corte ha organizzato incontri formali regolari con i presidenti delle ISC dei paesi candidati all’ingresso nella Comunità europea, al fine di sviluppare ed armonizzare gli approcci ed i metodi di controllo in vista di una gestione e di un controllo efficiente ed efficace dei fondi dell’Unione europea.

Affrontiamo ora il tema della Corte dei conti italiana al fine di mettere in evidenza le sostanziali differenze che esistono tra le due istituzioni, apparentemente svolgenti medesime funzioni, se pure una a livello europeo e l’altra a livello nazionale.

2.1 Origini e funzioni

La Corte dei conti italiana è un organo a rilevanza costituzionale, quindi non organo necessario e indefettibile (nel senso che la sua assenza non determinerebbe un mutamento del regime vigente).
La sua collocazione nel titolo III della Costituzione, dedicato al Governo, e nella sezione II, dedicata agli organi ausiliari, potrebbe far pensare che la Corte sia un organo ausiliario del Governo: è, tuttavia, lo stesso art. 100 ad imporre alla legge di assicurarne l’indipendenza di fronte al Governo.
Del resto, la Corte dei conti è per tradizione considerata la longa manus del Parlamento, ovvero lo strumento principale attraverso il quale le Camere esercitano il controllo politico sull’operato del Governo e della Pubblica amministrazione.
Può, quindi, affermarsi che la Corte è in un rapporto di ausiliarietà e di sostegno sia col Governo che col Parlamento, senza che ciò escluda possibili contrapposizioni, tenuto conto che essa opera in veste neutrale ed obiettiva nell’interesse generale della comunità e a tutela della finanza pubblica.
Con riferimento alla Corte dei conti si discute anche sulla sua natura di autorità indipendente, almeno relativamente all’attività di controllo.
In realtà la Corte dei conti, come il Consiglio di Stato, è organo giurisdizionale, pur non appartenendo all’ordine della magistratura ordinaria. L’organizzazione interna è infatti mutuata dal modello della magistratura ordinaria in quanto i dipendenti di entrambi organi (escluso il personale amministrativo) sono magistrati e i loro procedimenti assumono tutti la forma di giudizi.
La disciplina dell’organizzazione e del funzionamento della Corte, contenuta nel testo unico del 1934 e in altre leggi speciali, è stata profondamente modificata dalle leggi nn. 19 e 20 del 14 gennaio 1994, recanti disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti, e da successivi decreti-legge, più volte reiterati, l’ultimo dei quali è stato convertito nella legge n. 639 del 20 dicembre 1996.
Recentemente la Corte è stata oggetto di modifiche nella struttura e nel funzionamento ad opera della deliberazione 14/2000 delle Sezioni Riunite della Corte stessa e della legge n. 202 del 21 luglio 2000.

2.2 Struttura

L’attuale struttura della Corte si articola in:
– una sezione centrale di controllo di legittimità su atti del Governo e delle amministrazioni (suddivisa in due collegi);
– una sezione centrale di controllo sulla gestione delle amministrazioni dello Stato (suddivisa in due collegi)
– una sezione autonomie (che sostituisce la Sezione enti locali) esercitante i controlli finanziari e le analisi comparative sull’andamento delle gestioni degli enti locali;
– sezioni regionali di controllo presenti in ogni regione ad autonomia ordinaria;
– una sezione di controllo per gli affari comunitari ed internazionali;
– tre sezioni giurisdizionali centrali;
– sezioni giurisdizionali regionali, presenti in tutte le regioni nonché nelle province autonome di Trento e Bolzano.
L’art. 3 del decreto legislativo n. 286/99 attribuisce alla Corte il potere di determinare il numero, la composizione e la sede degli organi adibiti a compiti di controllo preventivo su atti o successivo su pubbliche amministrazioni e degli organi di supporto, anche in deroga a previgenti disposizioni di legge.
Quanto al Presidente della Corte dei conti, la legge n. 202/2000 ne prevede la scelta tra i magistrati della Corte che abbiano effettivamente esercitato per almeno tre anni funzioni direttive o funzioni equivalenti presso organi costituzionali nazionali o in istituzioni dell’Unione europea.
La nomina avviene con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Presidente del Consiglio dei Ministri, previa deliberazione del Consiglio dei Ministri, sentito il parere del Consiglio di Presidenza della Corte stessa.

2.3 Funzioni di controllo

La funzione di controllo della Corte comprende: il controllo preventivo di legittimità, il controllo successivo sui singoli atti, il giudizio di parificazione, il controllo di gestione sugli enti sovvenzionati e il controllo sugli enti locali.
Nel controllo preventivo di legittimità la Corte verifica che gli atti ad essa sottoposti rispettino le norme del diritto oggettivo e siano, quindi, esenti da vizi di incompetenza, eccesso di potere e violazione di legge.
Il controllo incide sull’efficacia degli atti, paralizzandola qualora la Corte ricusi il visto.
L’atto da controllare è inviato alla Corte, che esercita il controllo a mezzo di un consigliere delegato, coadiuvato da appositi uffici di controllo: se emerge un’illegittimità, il vizio viene contestato all’amministrazione, che può sanarlo oppure non tener conto del rilievo, riproponendo l’atto nella sua formulazione originaria. In tal caso viene attivata la sezione di controllo, che può pronunciare il rifiuto del visto, costringendo l’amministrazione che intende superare detto rifiuto, a richiedere un’apposita deliberazione del Consiglio dei Ministri: a quest’organo spetta, infatti, decidere se l’atto, per superiori interessi pubblici, debba comunque proseguire il suo corso. In tal caso, le Sezioni unite della Corte, ove non ritengano venute meno le ragioni del rifiuto del visto, appongono il visto all’atto e ne ordinano la registrazione con riserva.
Ogni 15 giorni la Corte trasmette al Parlamento un elenco di tutti i provvedimenti registrati con riserva, affinché esso possa esercitare il controllo politico sul Governo e far valere la sua responsabilità, qualora ritenga che i superiori interessi posti a base della richiesta di registrazione con riserva non sussistano. Tuttavia, per alcuni atti previsti dall’art. 25 T.U. 1214/34 il rifiuto di registrazione è assoluto.
Allo scopo di accelerare il procedimento di controllo della Corte dei conti l’art. 27 della legge n. 340/2000, ha introdotto un’ipotesi di silenzio-assenso stabilendo che gli atti trasmessi alla Corte per il controllo preventivo di legittimità divengano in ogni caso esecutivi trascorsi sessanta giorni dalla loro ricezione, senza che sia intervenuta una pronuncia della Sezione di controllo.
La procedura può essere interrotta soltanto se la Corte solleva questione di legittimità costituzionale per violazione dell’articolo 81 della Costituzione, delle norme aventi forza di legge che costituiscono il presupposto dell’atto, ovvero sollevi, in relazione all’atto, conflitto di attribuzione.
La legge n. 20 del 1994 ha fortemente ridotto il numero di atti da sottoporre a controllo preventivo di legittimità, limitandoli ai seguenti:
– provvedimenti emanati a seguito di deliberazione del Consiglio dei Ministri;
– atti del Presidente del Consiglio dei Ministri e atti dei Ministri aventi ad oggetto la definizione delle piante organiche, il conferimento di incarichi di funzioni dirigenziali e le direttive generali per l’indirizzo e per lo svolgimento dell’azione amministrativa;
– atti normativi a rilevanza esterna, atti di programmazione comportanti spese ed atti generali attuativi di norme comunitarie;
– provvedimenti dei comitati interministeriali di riparto o assegnazione di fondi ed altre deliberazioni emanate nelle materie di cui alle suindicate alinee seconda e terza;
– provvedimenti di disposizione del demanio e del patrimonio immobiliare;
– decreti che approvano contratti delle amministrazioni dello Stato, escluse le aziende autonome: attivi, di qualunque importo; di appalto d’opera, se di importo superiore al valore stabilito dalla normativa comunitaria per l’applicazione delle procedure di aggiudicazione dei contratti stessi; altri contratti passivi, se di importo superiore al decimo del valore suindicato;
– decreti di variazione del bilancio dello Stato, di accertamento dei residui e di assenso preventivo del Ministero dell’Economia all’impegno di spese correnti a carico di esercizi successivi;
– atti che il Presidente del Consiglio dei Ministri richieda di sottoporre temporaneamente a controllo preventivo o che la Corte dei conti deliberi di assoggettare, per un periodo determinato, a controllo preventivo in relazione a situazioni di diffusa e ripetuta irregolarità rilevate in sede di controllo successivo.
Il dlgs 165/2001 (T.U. del pubblico impiego) ha abrogato l’art. 3, comma 1, lett. e) della legge n. 20/94 che sottoponeva al controllo preventivo di legittimità i contratti di lavoro collettivi.
Le Sezioni riunite della Corte possono, inoltre, ai sensi dell’art. 3, comma 3 della legge n. 20/94, stabilire con deliberazione motivata, che singoli atti di notevole rilievo finanziario, individuati per categorie ed amministrazioni statali, siano sottoposti all’esame della Corte per un periodo determinato. Si tratta di un controllo preventivo susseguente, che non incide sull’esecutività degli atti e si concretizza nella richiesta di riesame da parte dell’amministrazione statale interessata.
Il controllo successivo sui singoli atti si struttura sulla falsariga del controllo preventivo, concludendosi con l’apposizione del visto (e la dichiarazione di regolarità, quando il controllo viene esercitato sull’intera gestione) o con la sua ricusazione: in questo caso, tuttavia, gli effetti dell’atto si sono già prodotti e non possono più essere paralizzati, per cui l’unica conseguenza del controllo è l’obbligo per l’amministrazione di ripristinare, per quanto possibile, la situazione giuridica e finanziaria precedente. Attualmente l’art. 3, comma 8, fa salva soltanto la disciplina in materia di controlli successivi prevista dal dlgs 29/93, confluito nel dlgs 165/2001, dal dlgs 39/93 e dall’art. 166 della legge n. 312/80.
La Corte esercita anche la vigilanza sulla riscossione delle pubbliche entrate e sulle gestioni degli agenti dello Stato, in denaro e in materia. Tale controllo è tendenzialmente preordinato al giudizio di parificazione del rendiconto generale dello Stato.
Per quanto riguarda il giudizio di parificazione, entro il 31 maggio di ogni anno, il Ministero dell’Economia trasmette alla Corte il rendiconto generale dello Stato, vale a dire il documento contabile nel quale sono riassunti i risultati delle operazioni compiute nel corso di un esercizio finanziario. Sulla regolarità del rendiconto la Corte delibera a sezioni unite con le formalità della giurisdizione contenziosa, confrontandolo con le proprie scritture e con la legge di bilancio. A tale deliberazione è unita una relazione nella quale espone le ragioni per le quali ha apposto eventuali visti con riserva; le sue osservazioni intorno al modo col quale le varie amministrazioni si sono conformate alle discipline di ordine amministrativo o finanziario; le variazioni o le riforme che ritiene opportune per il perfezionamento delle leggi e dei regolamenti sull’amministrazione e sui conti del pubblico denaro.
Il rendiconto e i rispettivi allegati, con la deliberazione e la relazione predette, sono trasmessi dalla Corte al Ministro dell’Economia, che ne cura la presentazione al Parlamento.
Il controllo sulla gestione finanziaria degli enti cui lo Stato contribuisce in via ordinaria, non previsto dal testo unico del 1934, è stato introdotto dalla Costituzione.
A dare attuazione alla disposizione costituzionale ha provveduto la legge n. 259/58 che, per molti aspetti, può considerarsi il modello cui è ispirata la riforma del 1994. Tale controllo è stato fatto salvo dalla legge di riforma.
La legge n. 51/82 ha istituito un’apposita Sezione enti locali che, con il Regolamento adottato con deliberazione 14/2000 delle Sezioni Riunite della Corte dei conti, ha assunto la denominazione di Sezione delle Autonomie ed esercita i controlli finanziari e le analisi comparative sull’andamento delle gestioni degli enti locali. Questa Sezione riferisce al Parlamento sull’andamento generale della finanza regionale e locale con riferimento al quadro delle compatibilità generali di finanza pubblica poste dall’Unione europea e dal bilancio dello Stato e agli strumenti di equilibrio e solidarietà definiti dalla Costituzione e dalle leggi dello Stato.
In base all’art. 3, comma 4, della legge n. 20/94 “La Corte dei conti svolge, anche in corso di esercizio, il controllo successivo sulla gestione del bilancio e del patrimonio delle amministrazioni pubbliche, nonché sulle gestioni fuori dal bilancio e sui fondi di provenienza comunitaria, verificando la legittimità e la regolarità delle gestioni, nonché il funzionamento dei controlli interni a ciascuna amministrazione. Accerta, anche in base all’esito di altri controlli, la rispondenza dei risultati dell’attività amministrativa agli obiettivi stabiliti dalla legge, valutando comparativamente costi, modi e tempi dello svolgimento dell’azione amministrativa”. Il controllo viene esercitato su tutte le amministrazioni pubbliche.
All’interno di tale forma di controllo è prevista la possibilità per la Corte di chiedere alle amministrazioni pubbliche non territoriali (escluse, quindi, le Regioni, le Province e i Comuni) il riesame di atti ritenuti non conforme a legge. Se l’amministrazione conferma gli atti senza modificarli, la Corte, ove ne rilevi l’illegittimità, ne dà avviso all’organo generale di direzione.
Il controllo sulla gestione è finalizzato a stimolare nell’ente o nell’amministrazione processi di autocorrezione sia sul piano delle decisioni legislative, dell’organizzazione amministrativa e delle attività regionali, sia sul piano dei controlli interni. Il controllo permette, inoltre, di ravvisare quelle irregolarità e quegli illeciti che potranno essere oggetto della giurisdizione della Corte, avvicinando la funzione di controllo a quella giurisdizionale, con l’obiettivo di tutelare la finanza pubblica.
Ai sensi del dlgs 9 febbraio 1939, n. 273, la Corte dei conti a Sezioni riunite esprime il proprio parere su tutti i provvedimenti legislativi di iniziativa governativa che comportino il conferimento di nuove attribuzioni alla Corte, nonché la soppressione o la modificazione di quelle esistenti, o che comunque riguardino il suo ordinamento e le sue funzioni.
Il R.D. 18 novembre 1923, n. 2240, inoltre, prescrive che la Corte sia sentita sulle norme che portano modificazioni alla legge di contabilità generale dello Stato.

2.4 Funzioni giurisdizionali

Per quanto riguarda le attribuzioni giurisdizionali, la Corte giudica, con giurisdizione contenziosa, sui conti dei tesorieri, dei ricevitori, dei cassieri e degli agenti incaricati di riscuotere, di pagare, di conservare e di maneggiare denaro pubblico o di tenere in custodia valori e materie di proprietà dello Stato e di coloro che si ingeriscono senza legale autorizzazione negli incarichi attribuiti a detti agenti. L’agente viene costituito in giudizio all’atto della presentazione del conto (giudizio di conto).
Alla Corte spettano anche i giudizi di responsabilità aventi oggetto:
– la responsabilità contabile, che si fonda sul maneggio di denaro e altri valori della pubblica amministrazione;
– la responsabilità amministrativa, che si fonda sul danno patrimoniale, doloso o colposo, cagionato all’amministrazione;
– la responsabilità del funzionario che abbia causato danni a terzi, risarciti dalla pubblica amministrazione, nei confronti della stessa;
– è, infine, giudice unico in materia pensionistica, relativa alle pensioni a carico totale o parziale dello Stato a seguito dell’emanazione della l. 205/2000 (art. 5).
L’iniziale impostazione della legge n. 20/1994 ha trovato poi corrispondenza nelle legge costituzionale n. 3/2001 e nella legge di attuazione n. 131/2003; ma le vicende legislative successive stanno evidenziando la necessità di ulteriori interventi per definire in modo più appropriato gli ambiti e le modalità del controllo delle sedi regionali (art. 24 l. 289/2002; art. 1, comma 9, D.L. n. 168/2004, convertito nella legge n. 191/2004).
Le ragioni di tale prolungamento nel tempo degli interventi legislativi, ed anche una certa loro episodicità, sono da ricercare probabilmente nella nuova fisionomia dell’ordinamento della pubblica amministrazione e del suo profondo cambiamento strutturale avviato ormai da tempo e non ancora concluso.
L’amministrazione centrale statale ha infatti subito un processo di ridimensionamento attraverso il trasferimento di gran parte dei propri compiti al sistema territoriale, conservando fondamentalmente quelli di programmazione e regolazione generale.
Fenomeno che, anche se frettolosamente chiamato federalismo, evidenzia tuttavia la nuova logica delle competenze, orientata verso il territorio e non più verso le strutture ministeriali.
È questa la chiave di lettura a cui far ricorso per una approfondita riflessione sul principio di sussidiarietà accolto dalla recente riforma costituzionale.

2.5 Controllo sulla gestione

La Corte dei conti, magistratura indipendente tradizionalmente deputata, oltre che a giudicare comportamenti dannosi per l’erario, a verificare gli equilibri di finanza pubblica nella gestione delle risorse della collettività, come espressamente sancito nella Costituzione repubblicana, non poteva mancare all’appuntamento con la nuova sfida che propone la riforma del sistema.
L’autonomia organizzativa riconosciuta nel nuovo assetto costituzionale a Comuni, Città metropolitane, Province e Regioni include certamente anche l’istituzione di quei controlli che gli stessi enti ritengono necessario introdurre all’interno della propria struttura, in ragione del proprio interesse al migliore andamento dell’azione amministrativa.
Ma oltre a tale tipologia di controlli interni, resta comunque ferma e impregiudicata la necessità di analisi e valutazioni obiettive e imparziali da parte di un organo in posizione neutra, esterna agli interessati e da questi del tutto indipendente, le cui funzioni obbediscano a fondamentali esigenze dell’ordinamento, ovvero la Corte dei conti.
Come sopra evidenziato, il controllo preventivo di legittimità è stato limitato a poche tipologie di atti più significativi ed è stata introdotta la nuova figura del controllo sulla gestione, generalmente estesa nei confronti di tutte le amministrazioni pubbliche, nell’ambito di un ruolo di imparzialità ed equidistanza rispetto ai vari livelli di Governo: centrale, regionale, locale.
Risultato che è stato reso possibile mediante il superamento del modello formale della legittimità degli atti, al posto del quale ne è stato introdotto uno totalmente nuovo e diverso, basato su una tipologia di valutazioni allineata alle attuali necessità di snellezza, rapidità ed efficienza della attività amministrativa, in cui il servizio al cittadino e la immediatezza di risposte alle sue legittime aspettative viene elevato dal legislatore ad elemento centrale della funzione amministrativa, ridisegnando di conseguenza anche la funzione di controllo.
Nell’ambito della nuova funzione, la Corte è stata officiata dell’obiettivo primario di garantire gli equilibri economici-finanziari e di tutelare la finanza pubblica nel suo complesso, ponendosi nella sua concreta attività di ausilio all’efficienza, all’economicità e all’efficacia delle gestioni pubbliche,
funzione che, nel corrente lessico, viene qualificata controllo successivo sulla gestione.
La giurisprudenza costituzionale e l’espletamento concreto dell’attività ne hanno chiarito il contenuto e le modalità di esercizio, fissandone i principi che la caratterizzano.
Innanzitutto deve essere svolta nei confronti delle amministrazioni individuate ai sensi della legislazione vigente e si connota per la sua finalità essenzialmente collaborativa, dovendo essere indirizzata a stimolare nei confronti delle amministrazioni processi di autocorrezione sul piano delle decisioni, dell’organizzazione e della gestione, nonché su quello dei controlli interni.
I destinatari di tale funzione sono essenzialmente gli organi rappresentativi delle comunità territoriali che se ne giovano sia nell’espletamento dei compiti di controllo degli organi di gestione, sia nella elaborazione dei programmi, delle prescrizioni e delle regole a cui questi devono attenersi.

2.7 Controllo collaborativo di cui alla L. n. 131/03

La recente legge 131/2003 ha fornito una base normativa più articolata rispetto al passato stabilendo molteplici collegamenti tra la Corte dei conti in sede di controllo, da un lato, e la Regione e il sistema delle autonomie dall’altro.
Innanzitutto, ai fini del coordinamento della finanza pubblica, compito della Corte è quello di operare la verifica degli equilibri di bilancio di Comuni, Città metropolitane, Province e Regioni in relazione al patto di stabilità interno ed ai vincoli derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione europea. Tale compito viene svolto a livello centrale.
Spetta poi alle Sezioni regionali di controllo la verifica, secondo i principi del controllo collaborativo, del perseguimento degli obiettivi posti dalle leggi statali e regionali di principio e di programma, secondo la rispettiva competenza, nonché della sana gestione finanziaria degli enti locali e del funzionamento dei controlli interni, riferendo sugli esiti delle verifiche esclusivamente ai Consigli degli enti interessati.
Nella legge è stato altresì previsto l’instaurarsi di legami molto stretti tra l’Istituto con le Regioni e il sistema delle autonomie.
Infatti, sia le Regioni che gli altri enti locali – questi ultimi tramite il Consiglio delle autonomie – possono richiedere alle Sezioni regionali forme di collaborazione ulteriori rispetto a quelle di carattere generale, ai fini della regolare gestione finanziaria, dell’efficienza e dell’efficacia dell’azione amministrativa, nonché pareri in materia di contabilità pubblica.
Inoltre le Sezioni regionali, per l’espletamento delle proprie funzioni, possono avvalersi di personale della Regione, sino a un massimo di dieci unità.
Infine è prevista la temporanea integrazione delle Sezioni regionali di controllo con due componenti, designati rispettivamente dal Consiglio regionale e dal Consiglio delle autonomie locali, il cui status è equiparato a tutti gli effetti, per la durata dell’incarico, a quello dei Consiglieri della Corte.

2.8 Controllo di gestione e controllo sulla gestione

Dalla legislazione vigente si ricavano due tipologie di controlli: controllo di gestione e controllo sulla gestione. Il primo è destinato a governare il processo gestionale, mentre il secondo è indirizzato a valutare detto processo.
Il controllo di gestione viene esercitato da organi interni all’ente e durante il processo gestionale, mentre il controllo sulla gestione viene esercitato da organi esterni e alla fine del percorso operativo. Il controllo esterno sull’attività gestionale delle pubbliche amministrazioni è esercitato dalla Corte dei conti ed attiene alla legittimità e alla scelta dei criteri gestionali adottati.
Il legislatore ha previsto che la Corte, oltre a verificare il funzionamento degli organi di controllo interno, utilizzi le rilevazioni svolte da questi ultimi ai fini della propria attività di referto.
La Comunità Europea ha sollecitato gli Stati aderenti a recepire nel proprio sistema amministrativo alcuni standard minimi di regolamentazione, ma l’adeguamento ha trovato un forte freno nella limitata flessibilità delle strutture amministrative tradizionali. Per ovviare a tale criticità bisogna giungere ad una corretta definizione del concetto di flessibilità mutuandola dal sistema di controllo di gestione delle strutture aziendali non pubbliche.
Anche le pubbliche amministrazioni (come le gestioni aziendali) operano in un sistema di risorse finite (risorse umane e materiali) la cui limitatezza sconta alcuni gradi di libertà, rappresentati, in modo sintetico, dalla seguente elencazione:
1. gli organi di governo;
2. i soggetti destinatari dell’azione amministrativa;
3. i soggetti che hanno rapporti contrattuali con l’ente pubblico;
4. i dipendenti;
5. la struttura operativa;
6. i procedimenti amministrativi.
Tanti più gradi di libertà (o variabili) la struttura riesce a gestire, tanto più essa risulta flessibile; al contrario, tanti meno gradi di libertà riesce a gestire, tanto più essa risulta rigida.
Gestire i gradi di libertà significa sfruttare in modo totale o parziale la possibilità di influire in ciascuna delle suddette variabili.
In relazione alla flessibilità, ogni struttura amministrativa deve essere consapevole di quanti gradi di libertà può gestire in relazione ai limiti propri, siano essi naturali o imposti.
Quando i limiti sono tali da impedire completamente il controllo di una variabile, la struttura perde un grado di libertà; al contrario, il margine di intervento su ciascuna variabile può avere una soglia massima oltre la quale non si riesce ad andare se non a costo di sostanziali trasformazioni della stessa struttura (break through), cioè attraverso una rottura o trasformazione di essa.
Il controllo delle variabili passa attraverso alcune funzioni decisorie, quali quella di autodeterminazione, di ottimizzazione e di adeguamento delle risorse.
L’autodeterminazione porta ad essere protagonisti delle proprie scelte e governare la struttura amministrativa sulla base di precise strategie, con la consapevolezza delle proprie azioni; armonizzare e ottimizzare significa stabilire e far convergere le giuste dosi di interventi con cui decidere e incidere sulle varianti, compensando i limiti dell’una con le maggiori potenzialità dell’altra; adeguamento continuo significa verifica costante dei risultati e conseguente perfezionamento del sistema di gestione.
Gli strumenti operativi che consentono di dare concreta attuazione ai principi su cui si basa il modello della gestione amministrativa sono il budget, la pianificazione strategica, il sistema organizzativo, il controllo di gestione.
Ciascuno di essi deve consentire un adeguato governo dei gradi di libertà garantendo, al tempo stesso, massima integrazione e sinergia con gli altri strumenti.
Il budget costituisce l’insieme delle risorse destinate a realizzare l’azione programmata in termini funzionali, economici e finanziari. Esso viene espresso in costi standard e si realizza nella formulazione di un bilancio preventivo.
La pianificazione strategica consiste nella indicazione degli obiettivi da realizzare in un dato arco di tempo, utilizzando un numero finito di risorse, e si realizza con due fondamentali strumenti: il sistema organizzativo e il controllo di gestione.
Il sistema organizzativo stabilisce i compiti, i ruoli e le responsabilità sulla cui base è costruita l’attività, definendo nel dettaglio i compiti dei soggetti di cui si compone la struttura, con individuazione di tutte le possibili relazioni tra procedimenti e funzioni. Una moderna tecnica di controllo dell’efficienza del sistema organizzativo è il “business process re-engineering” (revisione dei processi operativi), il cui uso presuppone l’esistenza di un buon livello di tecnica documentale o informatica in grado di consentire un approccio finalizzato a modificare l’assetto organizzativo per metterlo in grado di realizzare gli obiettivi assegnati.
Il controllo di gestione fornisce infine gli strumenti per il monitoraggio e susseguente continuo miglioramento del sistema fattori-variabili. Esso non è un metodo contabile, bensì un processo decisionale che rappresenta un momento di fondamentale importanza per il governo della struttura.
Detto controllo si fonda su due indici: di conduzione operativa, rappresentanti l’andamento quotidiano della struttura, e economici-amministrativi, indicanti gli obiettivi realizzati.

3. Conclusioni

Quanto fin qui esposto pone immediatamente in evidenza le sostanziali e ponderose differenze esistenti tra i due Istituti: la Corte italiana appare organismo con molteplici funzioni (amministrative, di controllo, giurisdizionali, consultive, inquirenti) ed in continua ricerca di identità che neanche i numerosi e recentissimi interventi legislativi sono riusciti a definire; anzi, ove fosse ancora possibile, l’hanno vieppiù disorientata.
A ciò hanno fortemente contribuito i maldestri tentativi di trasporre la normativa dettata per il controllo sulla gestione a livello comunitario in ambito nazionale, con risultati modesti e di scarso significato.
Di talché oggi la Corte dei conti italiana si dibatte alla ricerca di un modello di controllo tutto da inventare, a causa della inadeguatezza degli strumenti giuridici e tecnici che non le consentono di portare a termine controlli di elevata significatività.
Del tutto diverso è il discorso sulla Corte dei conti europea: normativa stringata e solida, funzioni ben definite e limitate, referti di altissimo livello.
Per ottenere analoghi risultati su base nazionale bisognerebbe puntare sulla collaborazione tra Corte europea e Corti degli Stati aderenti, attraverso una dichiarazione di affidabilità con caratteristiche e procedure affini.

Questa problematica era stata già affrontata nei Trattati: infatti nel Trattato di Bruxelles del 1975 era scritto che il controllo negli Stati membri andava fatto in collaborazione con gli organi di controllo nazionali.
Successivamente è stato precisato che questa collaborazione deve essere improntata ad uno spirito di reciproca fiducia.
Il Trattato di Nizza, poi, ha istituito il Comitato di contatto dei presidenti delle istituzioni nazionali di controllo, che collega le Corti nazionali con la Corte europea, e gli “agents de liaison”, cioè agenti di collegamento tra Corti nazionali e Corte europea.
Per ottenere significativi risultati le Corti nazionali devono puntare ineluttabilmente verso una omogeneità delle procedure di controllo, la quale consentirà loro di ottenere risultati “europei”.
Come è noto, l’83% dei fondi comunitari viene gestito e speso negli Stati aderenti, per cui in Italia ritorna annualmente una somma di circa 12 miliardi di euro, l’equivalente, cioè, di una manovra finanziaria.
Bisogna quindi attuare un sistema di certificazione sull’utilizzo di questi fondi, come peraltro già posto in essere per il FEOGA-garanzia e per i Fondi strutturali.
La Commissione ha infatti richieste, con un sistema complesso, idonee certificazioni agli Stati membri, ed ogni Stato ha adottato un proprio metodo: con intervento diretto o indiretto delle Corti dei conti, o attraverso la creazione di organi con partecipazione di funzionari o magistrati, o, ancora, affidando la certificazione ad organi pubblici esistenti o, infine, a società di revisione private.
È pertanto evidente la necessità di coordinamento, anche nell’ulteriore considerazione che la Corte europea si baserà sempre più sulle certificazioni degli Stati membri e sarebbe imperdonabile se le risultanze dei controlli della Corte europea fossero in contrasto con le risultanze delle certificazioni degli Stati aderenti.
D’altro canto questa tendenza verso la DAS (declaration d’assurance) è sempre più sentita dal Parlamento europeo, il quale non si accontenta più di una DAS globale su tutto il bilancio comunitario, ma pretende delle certificazioni per aree, o, per lo meno, per grandi aree o per Paesi membri.
Infatti nelle ultime relazioni annuali della Corte dei conti europea si riscontrano, per ogni grande area del bilancio comunitario, degli apprezzamenti specifici che consentono comparazioni tra di esse.
Si riscontra, quindi, che è in atto un movimento che porta, attraverso lo strumento delle certificazioni, ad una sorta di omogeneizzazione dei sistemi, perché la Commissione prima, e la Corte, poi, devono vegliare che le varie dichiarazioni rese dagli organi degli Stati membri seguano criteri uniformi.
Da questa necessità, che va in direzione di una maggiore responsabilizzazione degli Stati membri, la Commissione ha messo in moto un vero e proprio ripensamento al proprio interno che porta, da un lato, alla riforma dei controlli interni, e dall’altro, alla revisione dei regolamenti finanziari.
Sta ora alle Corti nazionali – e ai rispettivi poteri legislativi – provvedere ad analoga riconsiderazione delle proprie funzioni, in modo da adattarle alle esigenze in continua evoluzione di una società che muta rapidamente e che non si accontenta più di relazioni di “stile”, prive quindi di considerazioni e valutazioni in grado di indirizzare con efficacia l’azione futura.

Bibliografia

Bennati, Manuale di contabilità di Stato, Napoli 1990
Correale, Evoluzione e ruolo attuale della Corte dei conti, Atti del Convegno di Macerata, 1999
Lupò-Avagliano, Corte dei conti europea e Corte dei conti degli Stati membri, in Trib. Amm. Reg. 1996, II
Clemente, I controlli finanziari sulle Istituzioni dell’UE, in Rivista Corte dei conti, 1996-VI
Corte dei conti-Sezione del controllo Affari comunitari ed internazionali, in Rivista Corte dei conti 1998-VI
Buscema S.-Buscema A., Contabilità dello Stato e degli enti pubblici, Milano 1998
Pastori, Il controllo di gestione della Corte dei conti tra controllo e collaborazione, in Regioni 1995

Note

L'articolo La Corte dei conti europea e la Corte dei conti italiana: parallelismi e differenziazioni proviene da Giustamm.