Dott. Flavio Ciardi

PREMESSA

Lo scorso 22 febbraio la Commissione Affari Costituzionali del Senato ha approvato all’unanimità un emendamento di Fratelli d’Italia al disegno di legge di conversione del cosiddetto decreto-legge “Elezioni” al fine di consentire agli studenti c.d. “fuori sede”, circa mezzo milione di persone, di votare alle prossime elezioni europee dell’8 e 9 giugno 2024, senza dover tornare nel loro comune di origine[1].

Il d.l. Elezioni è stato licenziato dal Governo alla fine di gennaio e pubblicato in G.U. il 29 gennaio 2024, è stato approvato dall’aula del Senato il 13 marzo 2024, per poi essere trasmesso all’altro ramo del Parlamento per l’esame definitivo entro il 29 marzo p.v.

A fronte di un’approvazione da parte di tutti i partiti, sia di maggioranza che di opposizione, non ci sono ragioni per pensare che la disposizione possa essere successivamente emendata dalla Camera in sede di conversione. Con ogni probabilità, quindi, alle prossime elezioni europee gli elettori che, per motivi di studio, vivono in un comune diverso da quello di residenza e sono impossibilitate a recarvisi in occasione della consultazione, previa richiesta al comune nelle cui liste elettorali sono iscritti, potranno votare nel comune di temporaneo domicilio, a condizione però che vivano fuori sede da almeno tre mesi[2].

Per quanto non sia risolutiva, si tratta di una misura attesa da tempo che consente di estendere ulteriormente i confini delle modalità di esercizio del diritto di voto e che permette all’Italia di recuperare decenni di ritardo rispetto al resto dell’Europa continentale e, addirittura, due secoli rispetto alla Gran Bretagna, dove studenti e professori potevano votare fuori sede già nel XIX secolo.

In un’epoca sempre più proiettata nella dimensione digitale, dove le scelte dei consumatori (e forse degli elettori) poggiano anche su interazioni e condivisioni in rete, l’avvio di una riflessione parlamentare che si interroghi sull’assenza di partecipazione alle urne è tutt’altro che irrilevante e si inserisce, certamente, in un progressivo quadro di riforma del sistema elettorale e istituzionale.

Si stima, infatti, che dei 4,9 milioni di elettori (il 10% dell’elettorato) in questa condizione[3], circa il 38% necessiti di almeno quattro ore complessive di viaggio – andata e ritorno – mediante collegamenti autostradali; fra questi circa il 14% impiega un tempo persino superiore alle dodici ore.

I “fuorisede” rappresentano, dunque, un’importante categoria di elettori, spesso molto giovani, che, ormai da troppo tempo, trova non poche difficoltà nell’esercizio del proprio diritto di voto[4], con evidente pregiudizio sotto il profilo della compartecipazione alla vita democratica del Paese nonché dell’effettività di disposizioni costituzionali di centrale rilevanza, primi su tutti gli artt. 1, 3 e 48 Cost. Pur costituendo solo uno dei molteplici fattori determinanti il più complesso (e ormai cronico) fenomeno dell’astensionismo, il dibattito parlamentare richiede una riflessione approfondita della problematica che altrimenti rischia di restare insoluta, perpetrando un vulnus costituzionale che, come si vedrà, appare assai significativo. A tal fine, perciò si ritiene utile svolgere dapprima una sintetica ricognizione della disciplina vigente, per poi affrontare alcuni snodi tematici, anche in chiave comparata.

IL PRECEDENTE DELL’ESTENSIONE DEL VOTO AI RESIDENTI ALL’ESTERO E ALTRE IPOTESI DEROGATORIE VIGENTI

La disciplina italiana vigente si differenzia a seconda che il territorio diverso da quello di residenza sia all’estero o all’interno dei confini nazionali.

I primi interrogativi sull’estensione dei confini del diritto di voto risalgono all’Assemblea costituente. Come noto, infatti, il voto, riconosciuto a tutti i cittadini che abbiano compiuto la maggiore età, è delineato dall’art. 48 Cost., che, al secondo comma, ne individua le caratteristiche fondamentali, prevedendo che, lo stesso, debba essere conforme a canoni di personalità, uguaglianza, libertà e segretezza. Se, da un lato, il primo carattere preso in considerazione dal legislatore costituente impone che il voto sia espresso dal cittadino “di persona” e, unitamente all’elemento dell’eguaglianza, rende illegittime forme di voto plurimo o multiplo; dall’altro, libertà e segretezza sono poste a presidio, rispettivamente, dell’insussistenza di forme di coercizione e della fondamentale esigenza di riservatezza[5].

L’esercizio del voto rappresenta, dunque, un diritto e insieme un dovere civico[6] legandosi, inscindibilmente, al secondo comma dell’art. 1 Cost. e agli artt. 2 e 3 Cost. Come pilastro del principio supremo della libertà-dignità della persona[7], al di là di ogni discriminazione e disuguaglianza economica e sociale, rientra, a pieno titolo, fra i diritti inviolabili e doveri inderogabili di solidarietà politica per il quale s’impone la rimozione di quegli ostacoli che limitano la libertà e l’eguaglianza dei cittadini al momento della partecipazione alle urne. In via di principio, quindi, il suo esercizio non può essere limitato che per ipotesi residuali, quali l’incapacità civile, la presenza di sentenza penale irrevocabile o nelle ipotesi di indegnità morale definite dalla legge: non dovrebbe, quindi, poter sussistere alcun condizionamento dovuto a ragioni di natura economica, sociale o connesso alla provenienza territoriale al momento del suo esercizio, che deve essere, quindi, quanto più ampio ed effettivo.

La prospettata ricostruzione ­– garante di un esercizio effettivo – emerse subito in seno all’Assemblea costituente, all’interno della quale, come emerge dalla lettura dei lavori preparatori, il tema fu dibattuto e non mancarono proposte volte a riconoscere tale diritto ai cittadini fuori dal territorio nazionale, consentendo agli italiani emigrati di poter votare senza dover fronteggiare spese o rischi per rimpatriare.

La formulazione originaria della disposizione, infatti, nulla diceva circa un suo possibile esercizio da parte di coloro che – lontani dal territorio nazionale – fossero impossibilitati a prendere parte alle operazioni elettorali[8]. Nel testo definitivo dell’art. 48 Cost., approvato il 22 maggio del 1947, gli emendamenti volti al riconoscimento del diritto di voto anche all’estero non ebbero seguito. Ebbene, l’assenza di un indirizzo in tal senso da parte del legislatore costituente profilò, fin da subito, i contorni di un problema legato, non tanto alla titolarità formale del diritto, quanto alla carenza di effettività, mancando nel testo la garanzia di poter concretamente esercitare il diritto in ragione della distanza materiale dal seggio elettorale.

La lacuna normativa è stata colmata in occasione delle modifiche apportate all’art. 48 dalla la l. cost. n. 1/2000 che, nell’istituire la circoscrizione Estero, ha demandato alla legge ordinaria[9] la disciplina del voto dei cittadini ivi residenti, oggi legittimati – ove iscritti all’A.I.R.E. – ad esercitarlo per corrispondenza. Dunque, al riconoscimento formale del diritto di voto anche ai cittadini italiani residenti all’estero, la Costituzione ha affiancato, come profilo di garanzia, un’incisiva riserva di legge che impone sia di stabilire requisiti e modalità per l’esercizio di tale diritto sia il compito, ben più ambizioso, di garantirne l’effettività.

Infine, per gli elettori temporaneamente all’estero, la legge elettorale del 6 maggio 2015, n. 52 c.d. Italicum, introducendo l’art. 4-bis, ha ampliato il perimetro di operatività del voto per corrispondenza anche a quei cittadini che si trovano per un periodo di almeno tre mesi all’estero per ragioni di lavoro, studio e cure mediche, nonché ai familiari conviventi con gli stessi[10].

Quella dei residenti all’estero non costituisce, tuttavia, l’unica eventualità in cui l’ordinamento ha approntato apposite misure per garantire l’effettività del diritto di voto, consentendo il voto in un Comune diverso da quello di residenza. Sussistono, già da tempo, ulteriori ipotesi derogatorie, rispetto alla regola che impone l’esercizio dello stesso nel luogo di residenza, riferite, però, esclusivamente ad alcune categorie di elettori “fuori sede” nel territorio nazionale[11].

Pur volendo ammettere che la platea degli elettori, ai quali è consentito l’esercizio del diritto di voto in un Comune o in una sezione diversa da quella di residenza, sia gradualmente aumentata, a testimonianza di una viva sensibilità dell’ordinamento verso la fondamentale esigenza di effettività del diritto di voto, non può non rilevarsi altresì come le ipotesi considerate concentrino l’attenzione esclusivamente verso coloro che sono impossibilitati ad esercitare il voto in ragione del servizio prestato nell’ambito del procedimento elettorale, per ragioni di appartenenza a singole categorie di lavoratori o ancora per particolari condizioni personali. Diversamente, gli elettori domiciliati in altro luogo del territorio nazionale, anche per comprovate ragioni connesse all’esercizio di diritti fondamentali – ad esempio di studio, lavoro e salute – per poter votare alla luce della vigente normativa permarrebbe la regola di doversi recare presso il Comune nelle cui liste elettorali risultino iscritti[12].

Alla luce del quadro normativo evidenziato, indubbiamente, emerge una condizione di disparità fra i cittadini domiciliati in altro luogo del territorio nazionale e gli italiani (anche temporaneamente) all’estero[13] per i quali sono previste modalità alternative di esercizio del diritto voto. Ciò si pone, apparentemente, in violazione del principio di uguaglianza formale che, impone di trattare in modo analogo casi analoghi, rifiutando scelte legislative connotate dal carattere dell’irragionevolezza[14].

Sebbene, sia chiaro che le motivazioni alla base della tassatività e limitatezza delle ipotesi derogatorie siano dovute all’esigenza di assicurare che il voto risponda realmente ai canoni di libertà e segretezza, eludendo il rischio di ogni possibile alterazione della volontà espressa, il quadro di regolazione appare comunque incongruente. Pur risultando ragionevole una disciplina legislativa volta garantire l’attuazione del diritto di voto, secondo i canoni delineati della disposizione costituzionale dell’art. 48 Cost., sotto altra prospettiva, non sembra potersi ritenere che il legislatore possa realizzare tale fine non bilanciando le modalità scelte anche alla luce dei principi di solidarietà e uguaglianza sostanziale previsti dal secondo comma dell’art. 3 Cost., laddove impone alla Repubblica la rimozione di quegli ostacoli che impediscono un’effettiva partecipazione all’organizzazione politica del Paese[15].

É evidente, quindi, quanto sia sempre più necessario un intervento legislativo che sappia porre rimedio agli ostacoli esistenti in riferimento all’esercizio del diritto di voto, assicurandone l’effettività indipendentemente dal luogo in cui si vive e dalle condizioni socioeconomiche. L’emendamento al d.l. “Elezioni”, qualora trovasse conferma in sede di conversione alla Camera, rappresenterebbe un primo tassello, per quanto la relativa formulazione dell’art. 1-ter lo abbia presentato come un tentativo sperimentale. Sicuramente, però, l’intervento si muove nella direzione di rendere maggiormente agevole e sostenibile l’esercizio del diritto di voto potendo, inoltre, produrre effetti positivi anche sui sempre crescenti numeri dell’astensionismo.

DIRITTO DI VOTO E ASTENSIONISMO ELETTORALE

Tra i principi costituzionali che raccordano lo Stato-apparato con lo Stato-comunità va incluso quello democratico-rappresentativo, il quale prende forma anzitutto attraverso l’affermazione contenuta nell’art. 1 Cost. sull’appartenenza al popolo della sovranità, la quale è, per sua natura, strettamente collegata al momento elettorale.

A partire dalla natura bicefala del voto come diritto e come dovere, esso è stato ritenuto un diritto funzionale perché il relativo esercizio non si limita a soddisfare un interesse del titolare, ma ha ad oggetto un interesse più ampio, quello dell’intera comunità, poiché attraverso l’espressione del suffragio ciascuno concorre a formare l’organo deputato a rappresentare l’intero corpo elettorale[16].

Nonostante la formulazione di principio, nel nostro Paese, il calo dell’affluenza al voto è un dato che può, oramai, considerarsi tristemente consolidato. Le più recenti statistiche evidenziano percentuali preoccupanti che attestano una progressiva decrescita di cittadini che si recano alle urne, registrandosi al contempo un inevitabile incremento degli astenuti, con un’incidenza in termini numerici realmente significativa[17].

Le possibili cause del progressivo calo della partecipazione dei cittadini al voto hanno diversa natura. Si è, infatti, ampiamente consapevoli della complessità del fenomeno dell’astensionismo, in larga parte dovuto non tanto alle modalità con cui il voto viene esercitato quanto, piuttosto, al progressivo e costante svilimento del ruolo del Parlamento[18], della rappresentanza politica[19], in particolare sotto il profilo della disaffezione verso la politica e la classe dirigente, di una crisi del sistema partitico o ancora condizioni socioeconomiche svantaggiate[20].

La sempre crescente distanza tra rappresentanti e rappresentati ha, infatti, acuito la generale percezione di sfiducia e disinteresse – soprattutto nella fascia giovanile della popolazione[21] – nelle istituzioni politiche[22], determinando una radicale trasformazione nel rapporto tra forze politiche ed elettorato[23].  Tra le spiegazioni che si sono susseguite[24] sembra vi sia, in buona misura, la diminuzione di un serio dibattito attorno alle questioni di maggior interesse per la vita del paese, complice la decadenza della classe politica, sempre più asservita a logiche di partito, anziché radicata nel valore della rappresentanza degli interessi dei rappresentati. Le formazioni politiche, da portavoce di serrati e complessi dibattiti su ogni aspetto della vita collettiva, si sono tramutate in soggetti sempre più distanti da un effettivo rapporto di dialogo con i propri elettori con i quali, ormai, l’usuale forma di comunicazione consiste in ridotti slogan o in messaggi pubblicati sui social network dal contenuto standardizzato e, talvolta, persino contraddittorio.

Da un punto di vista eminentemente descrittivo, quale fenomeno complesso ed eterogeneo, l’astensionismo si può manifestare in differenti forme[25].  Si è così evidenziato, recentemente, come questo possa essere variamente classificato a seconda delle ragioni, dirette o indirette, che spingono i cittadini a non recarsi a votare. Oltre all’astensionismo c.d. “per disinteresse” (scaturente dalla scarsa considerazione per le elezioni e per la politica in genere) e all’astensionismo c.d. “di protesta” (originato dalla sfiducia nelle istituzioni e nel metodo democratico), assume particolare rilievo quello “involontario”[26], laddove consistente parte di tale categoria è costituita da coloro che, per ragioni di studio o lavoro, sono lontani dal Comune di residenza, annoverando, infatti, al suo interno una porzione di elettori non trascurabile[27].

A partire dalle elezioni del 1979 l’affluenza alle consultazioni parlamentari ha subito un progressivo e quasi continuo calo che l’ha portata dal 93,4% del 1976 al 63,8% del 2022[28]. In oltre 30 anni l’affluenza è calata di 10 punti, passando da oltre il 90% fino a valori comunque superiori all’80%, nel successivo quindicennio il calo dell’affluenza ha subito una drastica accelerazione. Tra il 2008 e il 2022 infatti la quota di elettori che si sono recati alle urne si è ridotta di quasi 17 punti percentuali.

La continua crescita del numero di persone che si astengono dal voto costituisce comprensibilmente un elemento di preoccupazione rispetto al grado di legittimazione del sistema rappresentativo. I risultati elettorali delle elezioni politiche del 2022, infatti mostrano come la coalizione che ha ricevuto più voti, ottenendo la maggioranza parlamentare, ha raccolto il consenso di poco più di 1 elettore su 4. È stato invece il “partito del non voto” l’opzione più comune in questa tornata elettorale, rappresentando la scelta di quasi il 40% del corpo elettorale.

Le considerazioni sviluppate consentono di comprendere come, con riferimento alla problematica rappresentata, non sia più procrastinabile una risposta sul piano normativo. Pur non essendo certamente possibile contrastare l’astensionismo unicamente attraverso un ampliamento delle modalità di esercizio del voto, l’adozione di scelte legislative in una direzione di apertura potrebbe determinare influssi positivi su una maggiore partecipazione alle consultazioni elettorali e sul dibattito che li precede.  È, infatti, un dato sufficientemente tangibile che, se l’elettore è consapevole che non potrà fare ritorno al proprio luogo di residenza per esprimere il proprio voto, nella maggior parte dei casi, avrà scarso interesse nei confronti della campagna elettorale e diminuirà progressivamente la sua attenzione sul dibattito politico in corso (non solo in vista delle elezioni).

A riprova di ciò, si noti come nelle recenti tornate elettorali si sono registrate significative diminuzioni della partecipazione al voto (del 7% nel 2018 e del 10,75% nel 2022) proprio in relazione ai cittadini delle regioni meridionali (campani, pugliesi, calabresi, lucani, sardi e siciliani), notoriamente i più interessati dai fenomeni migratori – per ragioni di studio o lavoro – verso i più ricchi territori del centro e nord Italia[29].

Riemerge, dunque, quanto sia rilevante lo stretto legame che intercorre tra l’(in)effettivo esercizio del diritto di voto e le condizioni socioeconomiche della persona nonché, parallelamente, il nesso esistente tra tali condizioni e il fenomeno astensionistico. Le attuali modalità di esercizio del diritto voto che, solo in casi eccezionali, consentono la sua espressione in luoghi diversi dalla residenza sembrano contribuire ad alimentare non solo la scarsa partecipazione dei cittadini agli appuntamenti elettorali ma, anche, il disinteresse politico. L’approvazione di un’apposita disciplina volta a consentire l’esercizio del voto anche fuori dal Comune di residenza, non solo per la categoria degli studenti universitari c.d. “fuori sede”, ma anche ai lavoratori o a chi si trova fuori dal suo comune di residenza per motivi di salute potrebbe, dunque, rappresentare un incentivo per molti cittadini che, a causa di difficoltà logistiche ed economiche, sono costretti di fatto a rinunciarvi.

TENTATIVI INCOMPIUTI DI RIFORMA DEL VOTO FUORI DAL COMUNE DI RESIDENZA

Spetta, dunque, alla legge elettorale individuare un meccanismo che sia in grado di assicurare le caratteristiche del voto e che contemporaneamente ne renda effettivo l’esercizio rimuovendo gli ostacoli che rendono irragionevolmente difficile per una porzione dell’elettorato la presenza al seggio nel giorno stabilito. Al netto degli interventi normativi già introdotti al fine di rimuovere tali ostacoli, e fermo il preoccupante dato dell’astensionismo, si tratta di provare a valutare se sussistono – ed eventualmente quali sono – altri ambiti attorno ai quali è possibile intervenire per agevolare la partecipazione al voto.

Eppure, malgrado sia mancata per molto tempo l’effettiva volontà di addivenire all’approvazione di una disciplina organica della materia, negli ultimi anni non sono mancate all’attenzione del dibattito parlamentare proposte in tema di estensione del voto ai “fuorisede”. Si sono susseguite, infatti, varie proposte dal contenuto eterogeneo e accomunate dall’obiettivo di estendere la partecipazione nei confronti di coloro che, per le ragioni più volte richiamate, si trovavano di fatto impossibilitati a partecipare alle urne, tuttavia, il percorso di approvazione di una disciplina in grado di far fronte a una tale esigenza è risultato assai travagliato.

Nella XVIII^ legislatura erano stati presentati almeno cinque disegni di legge per introdurre modalità di voto a distanza per gli studenti “fuori sede” alle elezioni politiche e a quelle europee. Mentre uno era stato presentato al Senato, a sua volta, basato su un tentativo non andato in porto nella XVI^ legislatura da Giuseppe Lumia e Stefano Ceccanti, riprendeva la possibilità di votare per corrispondenza alle elezioni politiche, i restanti quattro erano stati incardinati alla Camera. Il primo di questi era stato presentato il 28 marzo 2019 dall’On. Madia (e da altri deputati del Partito democratico) il cui esame in commissione era cominciato nel maggio 2021; gli altri, invece, erano stati depositati nell’aprile 2021, dietro presentazione di deputati di centrodestra e del Movimento 5 stelle (su proposta dei costituzionalisti Roberto Bin e Salvatore Curreri e di collettivi studenteschi).

L’esame parlamentare di queste proposte, tuttavia, si è fermato nel maggio 2022, dopo appena cinque sedute e incontri informali, a fronte della caduta del Governo Draghi, sebbene, attese le speranze e gli interessi in gioco, vi fosse un accordo di maggioranza per il quale il 24 luglio 2022 in commissione le forze politiche avrebbero dovuto ritirare le rispettive proposte e presentare un testo unico basato sul Libro bianco dell’astensionismo[30].

Nell’attuale legislatura, la XIX, la Camera dei deputati ha approvato (il 4 luglio 2023) un disegno di legge[31], risultante dall’esame di più disegni di legge d’iniziativa parlamentare volti al riconoscimento del diritto di esercizio del voto in un Comune diverso da quello di residenza (molte delle quali già avanzate nella legislatura precedente)[32]. Tali iniziative, prospettavano diverse modalità di approccio e risposta al problema degli elettori “fuorisede”, oltre che un diverso grado di approfondimento[33]. Infatti, sebbene convergessero nel dettare una puntuale disciplina dell’esercizio del diritto di voto nel luogo di domicilio temporaneo per motivi specifici, divergevano sotto il profilo della sfera di operatività, ossia nell’individuazione del novero di consultazioni elettorali (ferme restando le consultazioni referendarie) cui applicare la nuova disciplina[34]. Conseguentemente le sopracitate iniziative sono state accorpate alla proposta C.115 (Madia), il cui testo è stato integralmente emendato e approvato dalla Camera dei deputati, e trasmesso al Senato (A.S. n. 787) optando per il conferimento di una delega legislativa al Governo da esercitarsi entro il termine di diciotto mesi.

La delega (che richiama i principi costituzionali di eguaglianza, personalità, libertà, segretezza, sicurezza del voto), fra l’altro, reca la disciplina dell’esercizio del diritto di voto degli elettori che, per alcuni specifici motivi, si trovino in un Comune situato in una Regione diversa da quella in cui sia posto il Comune di residenza – esercizio “fuori sede” circoscritto allo svolgimento di consultazione referendarie ed elettorali europee, prevedendo un requisito temporale del soggiorno “fuori sede”, di almeno tre mesi, limitando i motivi del soggiorno a studio, lavoro o cure mediche – aggiungendosi a tali casi la prestazione di assistenza in qualità di caregiver familiare[35]. Quanto alla modalità di voto prescelta, cioè quella del voto in presenza o presso il Comune di temporaneo domicilio (per le consultazioni referendarie) o presso sezioni speciali, istituite a tal fine in ogni capoluogo di Regione (per le elezioni europee)[36].

Eppure, sebbene tutti i partiti, in passato, hanno, più volte, dimostrato interesse per consentire il voto a distanza, nonostante la Camera abbia approvato la legge di delega al Governo a luglio 2023, per sette mesi, nell’altro ramo del Parlamento, è, invece, rimasto bloccato presso la Commissione Affari Costituzionali del Senato senza essere calendarizzato e senza che nessun partito, di maggioranza e di opposizione, si ponesse il problema di approvare il provvedimento con celerità e consentire ai circa 5 milioni di persone di votare agevolmente alle prossime consultazioni europee nel luogo di domicilio. Solo a seguito della pressione sulla maggioranza da parte delle associazioni[37] si è giunti a una soluzione di compromesso che correggesse il tiro, approvando l’emendamento al D.L. “Elezioni”, pur ciò non consentendo a tutti di votare a distanza[38].

Il dato particolare, di tutta evidenza – che mostra un approccio differente rispetto a molte delle iniziative precedentemente proposte a livello parlamentare – si rinviene nella limitazione dell’intervento – per il momento – ai soli studenti universitari c.d. “fuori sede”, contemplando l’esercizio del voto fuori dal comune di residenza per le consultazioni referendarie ed europee, con possibilità soltanto in un eventuale momento successivo di estensione anche alle elezioni politiche.

Perciò, il compromesso che è stato trovato tra la maggioranza e i tecnici del Ministero, in sede di emendamento, prevede di sperimentare il voto a distanza per mezzo milione di studenti “fuori sede” perché raccolti in città universitarie, e quindi, più semplice da identificare come categoria. I lavoratori “fuori sede”, invece, ovvero circa 4,3 milioni di persone rimangono esclusi ed esposti alle conseguenze pregiudizievoli che, come si è avuto modo di analizzare, ineriscono a diritti fondamentali.

LE POSSIBILI ALTERNATIVE AL VOTO NEL COMUNE DI RESIDENZA NELLA PROSPETTIVA DELLE NUOVE TECNOLOGIE

La recente presa in carico del tema da parte del legislatore, invero, oltre a garantire l’esercizio effettivo del voto a prescindere dal luogo di residenza, eliminando disparità di trattamento ormai evidenti, potrebbe possedere riflessi positivi perfino sulla mitigazione dell’astensionismo.

Come si è avuto modo di verificare, tale fenomeno origina da fattori diversificati e alquanto complessi, rispetto ai quali quello dei “fuorisede” costituisce soltanto una delle ragioni determinanti. Tuttavia, va da sé che la conferma o un eventuale ampliamento di un’apposita disciplina volta a consentire l’esercizio del voto anche fuori dal Comune di residenza rappresenterebbe un incentivo per molti cittadini che, a causa di difficoltà logistiche ed economiche, sono costretti di fatto a rinunciarvi. Appare necessario, allora, riflettere sulle possibili soluzioni alternative rispetto al quadro attuale (con particolare riguardo al contesto europeo) e vagliarne – anche alla luce degli strumenti offerti dalle nuove tecnologie – l‘applicabilità o meno nel nostro ordinamento.

La prospettiva verte, soprattutto, su modalità oggi sempre più diffuse e variamente utilizzate in diversi Paesi – anche al di fuori all’area europea – che hanno registrato notevoli successi in termini di un aumento della partecipazione. Una delle opzioni possibili è rappresentata dal voto per corrispondenza, modalità in Italia ammessa solo come alternativa per l’esercizio del voto da parte degli elettori all’estero[39] stanti i rilievi critici sollevati dalla Corte sulla possibile estensione anche ai residenti in Italia, in particolare riferiti al rispetto dei caratteri di “personalità”, “libertà” e “segretezza”.

Al di là dei confini nazionali, invece, non sembrano ravvisarsi i medesimi rilievi, anzi il caso della Svizzera – secondo un’indagine condotta dalla Cancelleria Federale e dalla Conferenza dei Cancellieri di Stato presso i cantoni – dimostra che oltre il 50% degli elettori preferisca esercitare il diritto di voto per corrispondenza (e, infatti, nei cantoni in cui tale modalità è possibile indipendentemente dalla richiesta del cittadino, è stato registrato un significativo aumento della partecipazione alle elezioni[40]). Non può, quindi, non evidenziarsi che il contesto europeo già offra analoghe discipline per l’esercizio dell’elettorato attivo per corrispondenza, in particolare nelle legislazioni di Regno Unito, Irlanda, Lussemburgo, Ungheria, Slovenia, Polonia, Austria e Spagna, così come, volgendo lo sguardo oltre oceano, la medesima opportunità a distanza è altresì riconosciuta, in nord America, negli Stati Uniti e in Canada.

Per quanto non sia possibile una trattazione unitaria, appare riportare alcuni esempi[41]. L’Austria ha approvato, nel 2012, una legge costituzionale federale che ha introdotto il voto per corrispondenza, su richiesta dell’elettore all’autorità competente (e sebbene sia limitato a specifiche categorie di elettori impossibilitati a recarsi al seggio per motivi di studio, lavoro o altre comprovate ragioni, l’utilizzo è contemplato per tutte le elezioni federali). Allo stesso modo la Spagna prevede la manifestazione del voto tramite il sistema postale, all’interno territorio nazionale, sia alle elezioni a livello nazionale (politiche ed europee) che a livello locale (regionali, comunali), subordinandola ad una richiesta espressa a seguito della quale non è più possibile recarsi al seggio per l’espressione “di persona” del voto. Infine, in Germania, per eleggere i membri del Bundestag, già dal 1957, la legge elettorale ammette al voto per corrispondenza tutti gli elettori, che, semplicemente, lo richiedano e in ciascuna circoscrizione elettorale del Paese, è presente almeno un seggio preposto al voto per corrispondenza[42].

Il voto per corrispondenza non è tuttavia l’unica modalità in uso a livello europeo che consente l’esercizio del diritto di elettorato attivo a coloro che non possono essere fisicamente presenti nel proprio seggio elettorale il giorno delle votazioni. In alcuni Stati è, infatti, permesso il c.d. voto per delega. Sebbene, anche su quest’ultimo sussistano profili di problematicità in ordine a un’ipotetica operatività nel nostro ordinamento – essendo difficilmente conciliabile con i requisiti della personalità e segretezza per i quali l’esercizio del voto dev’essere “di persona”, senza possibilità di delega o procura[43]– di nuovo, bisogna riconoscere che la prospettiva europea dimostra maggiore apertura, a fronte della larga diffusione cui si assiste. Così, nel Regno Unito, Polonia, Belgio, Paesi Bassi e Svezia, all’elettore assente nei giorni di apertura dei seggi è consentito delegare una persona di propria fiducia per esprimere il voto nel rispetto delle procedure e cautele previste[44].

Infine, al di là di ulteriori esperienze di Paesi europei in cui è previsto anche il voto anticipato o in un diverso seggio elettorale, osservando specifiche condizioni individuate dalle singole legislazioni elettorali[45], appare necessario riportare come da tempo si faccia riferimento anche a quelle nuove modalità di espressione del suffragio riconducibili al c.d. “voto elettronico”[46]. Queste, rese possibili dalle nuove tecnologie sono considerate strumenti utili per implementare la partecipazione al voto, in quanto consentono il voto, o recandosi tradizionalmente presso il seggio, dove si esprimerà la scelta avvalendosi di dispositivi “elettronici”, oppure “da remoto”, tramite l’utilizzo dell’infrastruttura internet, come dimostra l’esperienza dell’Estonia, primo paese al mondo ad averlo consentito nel 2005 in occasione delle elezioni nazionali[47]. Più in particolare, ci si riferisce alle forme di voto meglio conosciute come “e-voting” e “i-voting”: nel primo caso l’elettore si presenta fisicamente presso le urne ed esprime il voto, in modo “presidiato”, attraverso uno strumento informatico anziché tramite scheda cartacea; nell’altra ipotesi, invece, l’esercizio avviene addirittura “a distanza” e in modo “non presidiato”, tramite un dispositivo di accesso alla rete[48].

Posta tale distinzione, non possono sottacersi le problematiche connesse all’applicabilità di simili tecnologie nel nostro sistema, benché il fine sia quello di rimuovere quegli ostacoli che impediscono un accesso pieno ed effettivo al voto.

Un primo punto critico nasce dalla considerazione che l’e-voting, al di là degli evidenti aspetti connessi alla sicurezza nella gestione dei suffragi espressi telematicamente, non mitigherebbe le significative difficoltà già rappresentate dalla necessità per gli elettori, comunque, di recarsi di persona al seggio. Per altro verso, l’i-voting solleva evidenti criticità sia rispetto all’osservanza dei canoni contemplati dall’art. 48 Cost. – non potendo, ad esempio, esservi certezza dell’assenza di condizionamenti al momento della votazione – che rispetto al requisito dell’attendibilità degli strumenti tecnici attraverso cui il voto viene manifestato e successivamente gestito.

A tal riguardo, le istituzioni europee hanno rilevato come, al momento, le tecnologie e i sistemi informatici si mostrano ancora troppo vulnerabili per garantire, con efficienza, la sicurezza del voto elettronico, evidenziando come l’esercizio dell’elettorato attivo tramite procedure digitali potrebbe limitare l’effettività del principio di universalità del voto, con possibili ricadute di precludere la partecipazione agli elettori con scarse conoscenze dell’informatica di base[49].

Il voto elettronico, perciò, malgrado alcune suggestioni derivanti dal possibile utilizzo della tecnologia blockchain, apparentemente in grado di garantire maggiore affidabilità sul piano della segretezza nel momento della votazione, appare oggi soluzione difficilmente praticabile[50].

Le criticità emerse sul voto elettronico, nonché la considerazione di una non fattibilità allo stato attuale, impediscono, perciò l’effettiva applicazione nel nostro ordinamento, risultando necessario valutare strade differenti per l’estensione del voto anche fuori dal Comune di residenza al di là dei singoli casi già previsti dal legislatore.

IL VOTO “PRESIDIATO ANTICIPATO” NEI LAVORI DELLA COMMISSIONE DI ESPERTI PER FAVORIRE LA PARTECIPAZIONE DEI CITTADINI AL VOTO

Alla luce delle considerazioni che precedono, è indubbio che, nel sistema elettorale italiano, alcune delle modalità di voto a distanza, previste nelle citate esperienze estere, evocherebbero diverse perplessità in ordine alla loro compatibilità con il dettato costituzionale (con particolare riguardo alla necessità che questo sia sempre, a norma dell’art. 48, secondo comma, Cost., personale, libero e segreto), tuttavia, è altrettanto vero che altrettanti meccanismi, ampliativi dei confini dell’esercizio del voto in un luogo diverso dalla residenza, appaiono pienamente attuabili.

A seconda delle strade che si intende percorrere, tra le alterative possibili rientra quella di giungere all’ampliamento del voto per corrispondenza, ad esempio, consentendo agli elettori domiciliati in altro luogo del territorio italiano di richiedere previamente la consegna delle schede elettorali nel luogo di domicilio (come avviene nella legislazione spagnola) o, adibire, gli uffici territoriali del Governo a “seggi speciali per il voto anticipato” come accade negli uffici di registrazione nazionali in Danimarca. Unitamente a queste, fra le varie ipotesi vagliate a fronte delle criticità di cui si è avuto modo di discorrere in riferimento alle forme alternative al voto nel Comune di residenza, rientrano quelle del c.d. voto in seggio diverso il giorno delle elezioni[51] e il c.d. “voto anticipato presidiato”.

Pur sussistendo problematiche operative per la prima delle due opzioni[52], quella del voto anticipato presidiato costituisce, invece, un’alternativa piuttosto interessante, come testimonia la proposta della Commissione di Esperti istituita presso la Presidenza del Consiglio dei ministri al fine di favorire la partecipazione dei cittadini al voto[53]. Difatti, nell’ambito di un più ampio disegno finalizzato alla digitalizzazione della tessera elettorale[54], mutuando l’esperienza del più noto green pass, la Commissione ha ipotizzato l’istituzione di un “election pass”, tramite il quale esercitare il voto, in via anticipata, presso uffici postali presenti sul territorio, o più generalmente presso gli uffici pubblici comunali. In particolare, questi sarebbero chiamati, mediante una specifica app, ad accertare l’identità e il diritto di voto del cittadino, oltre che a individuare il seggio elettorale di residenza dello stesso[55]. In tal modo, l’interessato esprimerebbe il voto all’interno di cabine installate nell’ufficio, sulla falsariga di quelle istituite presso il seggio, secondo le modalità appositamente previste e il plico, contenente la scheda di voto e la dichiarazione all’interno della busta etichettata con l’indirizzo del seggio elettorale di destinazione, verrebbe spedito e consegnato nella sede del seggio cui l’interessato appartiene[56]. Concluse le suddette operazioni, perciò, non sussisterebbe il rischio di un eventuale riesercizio del suffragio, rappresentando proprio l’election pass, lo strumento contenente la dichiarazione di avvenuto esercizio del voto[57].

Sebbene sia, ancora, necessaria un’approfondita valutazione sia in termini di sostenibilità economica che organizzativa, ad esempio, con riguardo all’effettiva idoneità o meno, degli uffici postali all’espletamento di una simile procedura, la proposta risulta particolarmente interessante.

Ebbene, ancora una volta, si potrebbe obiettare perplessità inerenti la garanzia della non alterazione delle votazioni espresse e la verificabilità della correttezza delle operazioni compiute[58]. Al tal proposito, ad esempio, potrebbero sussistere alcune criticità a livello di sicurezza della tecnologia del “pass” elettronico, come ha già dimostrato la recente sperimentazione del Green pass, durante l’esperienza della pandemia Covid-19, nell’ambito della quale si è assistito a molteplici episodi di falsificazione. Ciononostante, al di là della specifica formulazione avanzata dalla Commissione, certamente migliorabile in sede di studio di fattibilità, il dato che rimane comunque significativo è che la modalità del “voto anticipato presidiato” in sé, risulta, forse, essere, l’unica reale opzione per assicurare la partecipazione di quei milioni di cittadini che si trovano fuori dal Comune di residenza al momento delle votazioni. Questa tipologia di voto, in conclusione, sembra poter garantire una partecipazione capillare, senza tuttavia intaccare (o eccessivamente comprimere) quegli standard minimi di garanzia – a livello di “personalità”, “libertà” e “segretezza” – previsti dalla Costituzione, rispetto ai quali altre ipotesi, come ad esempio il voto elettronico, sembrano porsi in modo maggiormente complesso.

CONSIDERAZIONI CONCLUSIVE

Le considerazioni sviluppate consentono di comprendere come quella degli “elettori fuorisede” costituisca una tematica di stringente attualità che richiede una risposta certamente più ampia di quella, da ultimo, data dal legislatore.

Pur rappresentando la recente estensione in favore degli studenti universitari “fuori sede” un significativo punto di svolta, anche alla luce del citato panorama europeo, appare quanto mai necessario e non più procrastinabile un intervento legislativo destinato a coinvolgere una platea ben più ampia di quella considerata. È necessario, infatti, un allargamento della possibilità di esercitare il suffragio tout court, che eviti di cedere troppo in termini di garanzie del diritto in parola ma che, al contempo, tenga conto del contesto socioeconomico del Paese.  evitando distinzioni di sorta o riserve derogatorie per singole categorie di soggetti.

Al contrario, la recente modifica in discussione sembra indirizzarsi nella direzione opposta, in quanto incrementa ulteriormente l’elenco delle ipotesi di deroga alla regola generale del voto nel Comune di residenza – istituendo una riserva in favore degli studenti “fuori sede”– ma, in tal modo, esclude soggetti (ad esempio i lavoratori) che per gli stessi motivi si trovino fuori dal Comune di residenza, o coloro che, prescindendo dai motivi, vi si trovino per un tempo inferiore ai tre mesi ad esempio per motivi turistici.

Si è, infatti, avuto modo di vedere come, in concreto, a prescindere dalla categoria di soggetti che si vuole considerare – in un’epoca di sempre maggiori trasferimenti per ragioni di lavoro, studio e salute – sussistono, comune, difficoltà nell’esercizio del diritto di voto da imputare nella maggior parte dei casi proprio alla normativa che richiede, salvo limitate eccezioni, l’esercizio nel comune nelle cui liste elettorali il cittadino risulta iscritto. Le ripercussioni che ne conseguono sono, finora, risultate tutt’altro che limitate in termini numerici, contribuendo, seppur parzialmente, ad incrementare il già strutturale fenomeno dell’astensionismo, soprattutto con riferimento alle regioni del Sud.

Se l’espressione del voto rappresenta un diritto fondamentale ma, soprattutto, un momento nodale per la vita delle democrazie moderne – tanto da esser definito un dovere civico (art. 48, secondo comma, Cost.) –, è evidente come il legislatore, per espresso imperativo costituzionale, non possa disinteressarsi delle problematiche relative al suo esercizio dovendo, al contrario, intraprendere ogni azione utile al fine di garantirne e favorirne il più ampio livello di effettività.

La posta in gioco – si è visto – non si riferisce solo agli art. 1, secondo comma e 48 della Carta costituzionale quanto, piuttosto, al principio dell’uguaglianza formale (art. 3, primo comma, Cost.) ma, soprattutto, al più penetrante obbligo derivante dal principio dell’uguaglianza sostanziale.

È parso fino ad oggi tutt’altro che semplice trovare un’alternativa all’esercizio del voto nel Comune di residenza in grado di soddisfare i puntuali requisiti imposti dalla Carta, e ciascuna delle varie

ipotesi ha evidenziato aspetti di potenziale criticità.  Fra le varie modalità considerate, quella del “voto anticipato presidiato” pare esibire maggiori garanzie al riguardo, replicando di fatto i caratteri del voto nel giorno delle elezioni. Al di là della circostanza del suo espletamento in un momento antecedente alla data istituita per l’apertura dei seggi quest’opzione – come del resto proposta dalla Commissione di esperti incaricata di redigere il Libro bianco sull’astensionismo – dovrebbe essere riconosciuta come preferibile in quanto verosimilmente orientata a inverare i primi tre articoli della Carta fondamentale e in grado di rispettare le garanzie costituzionali di personalità, libertà e segretezza del voto, o comunque di non incidere in modo eccessivamente pregiudizievole sulle stesse.

La vera sfida che si pone è, perciò, quella di individuare un adeguato contemperamento fra il sostegno alla partecipazione al voto e il rispetto delle caratteristiche imposte dall’art. 48, comma 2, Cost., assicurando al contempo appropriati livelli di attendibilità e verificabilità sotto il profilo procedurale. Occorre interrogarsi, su un piano oggettivo, se i costi in termini di minore rappresentatività degli organi elettivi, costituiti attraverso l’espressione della volontà di un numero meno vasto di elettori, siano troppo elevati rispetto a quelli da sostenere per formarlo, anche tenendo conto del voto di coloro che, per motivi di forza maggiore legati alle attuali procedure, non potrebbero partecipare alle consultazioni elettorali. Allo stesso modo, su un piano soggettivo, si tratta di capire se è preferibile accordare prevalenza al rispetto dell’art. 48, comma 2, Cost. o se è più opportuno leggerlo in funzione della possibilità di esercitare il diritto, anche perdendo l’apporto di un numero più vasto di elettori alla legittimazione della rappresentanza.

Per saggiare l’effettività dei diritti fondamentali occorre valutarne la concreta portata, prestando attenzione non solo all’an, ma anche al quomodo della formazione della volontà politica chiamata a rappresentare il popolo. Si può forse sostenere che se l’an deve essere certus, è inevitabile aggiornare il test di ragionevolezza delle procedure esistenti in relazione alle modalità disponibili e alle proposte di espressione del suffragio, che potrebbe contribuire all’obiettivo di colmare il divario tra politica e società civile adeguando i principi sanciti dalla Carta costituzionale alle esigenze dello sviluppo storico e sociale

La strada intrapresa, limitando l’intervento alle sole consultazioni elezioni europee se per un verso potrebbe offrire maggiori vantaggi sul piano gestionale e operativo, rischia tuttavia di fornire una risposta solo parziale, lasciando un vuoto normativo rispetto a un insieme di appuntamenti elettorali, quali le elezioni politiche, di fondamentale importanza per la partecipazione democratica.

Ci si augura, quindi che il dibattito parlamentare in corso sul tema, anche alla luce della legge di delega al Governo in discussione alla Camera, riesca ad approntare una risposta efficace a una problematica rispetto alla quale sembrano non esserci più alibi, traendo spunto anche dalla prospettiva europea e internazionale emersa nel tempo, tenendo conto che, a seconda della direzione che s’intraprenderà, determinerà effetti positivi o negativi rilevanti sul già grave fenomeno dell’astensionismo e conseguentemente sul grado di legittimazione della rappresentanza politica.

[1] Decreto-legge 29 gennaio 2024, n. 7, recante “Disposizioni urgenti per le consultazioni elettorali dell’anno 2024 e in materia di revisione delle anagrafi della popolazione residente e di determinazione della popolazione legale”, convertito in legge, con modificazioni, da parte del Senato in data 13 marzo 2024, successivamente trasmesso alla Camera il 15 marzo 2024 (rif. C.1780) per l’esame definitivo.

[2] La modifica sul voto a distanza degli studenti “fuori sede” prevede che lo studente o la studentessa debba presentare almeno 35 giorni prima del voto una richiesta al proprio comune di residenza e articola, altresì, le modalità sulla base del luogo di domicilio dello stesso, in particolare secondo due diverse procedure. In un primo caso, se lo studente si trova a dover votare all’interno della stessa circoscrizione del comune di residenza potrà semplicemente votare in un seggio nel comune in cui ha il domicilio. La procedura in questo caso è agevolata perché la scheda elettorale è la stessa, trovandosi le sedi all’interno della stessa circoscrizione. Quindi, lo studente fuori sede dovrà dunque presentare una richiesta al suo comune di residenza almeno 35 giorni prima della data delle elezioni: a quel punto il comune che riceve la richiesta ha 15 giorni per approvarla e trasmetterla al comune di domicilio, che a sua volta darà allo studente fuori sede una apposita autorizzazione almeno 5 giorni prima del voto, da presentare al seggio.  In un secondo caso, al contrario lo studente fuori sede che vive in una città che ricade in una circoscrizione elettorale diversa da quella in cui ricade il comune di residenza, invece, dopo aver presentato le medesime richieste burocratiche al proprio comune di residenza, e ottenuta l’autorizzazione, dovrà votare in appositi seggi del capoluogo della regione dov’è domiciliato. In ogni capoluogo di regione saranno, infatti, allestite «speciali sezioni elettorali», almeno una ogni 800 elettori fuorisede ammessi al voto (nel caso in cui ce ne siano meno di 800, ne sarà garantita comunque almeno una). La procedura, per il secondo caso, è quindi più complessa in quanto le circoscrizioni sono diverse, e di conseguenza i candidati e le schede non coincidono. Il capoluogo di regione del luogo di domicilio costituisce, perciò, un punto di raccolta per tutti gli elettori “fuori sede”.

[3] Per elettore “fuori sede” può intendersi il cittadino elettore che si trovi per motivi di studio, di lavoro, di cure mediche o assimilabili, in territorio diverso da quello di residenza.

[4]Appare utile in premessa specificare come fra le principali cause alla base della scelta di non votare da parte dell’elettore rientrino motivi dovuti a complessità economiche e logistiche insite in spostamenti, talvolta anche molto lunghi – a fronte dei quali ogni meccanismo di sostegno economico pubblico è risultato ad oggi insufficiente.

[5] In proposito E. GROSSO, Art. 48, in R. BIFULCO, A. CELOTTO, M. OLIVETTI (a cura di), Commentario alla Costituzione, Torino, 2006, p. 970 ss., secondo cui con la previsione del carattere della “libertà” del voto la Carta costituzionale «esige che i cittadini siano protetti, nell’esercizio del suffragio, da pressioni e controlli che potrebbero di fatto impedire che il voto sia effettivamente la libera espressione della coscienza di ogni singolo elettore», risultando così indispensabile sia «impedire che l’elettore possa essere vittima di coazioni fisiche o di minacce» sia soprattutto «che egli non sia soggetto a forme indebite di coazione psicologica, tali da pregiudicare la spontaneità della manifestazione di volontà espressa». Sotto il profilo della “segretezza”, inoltre, l’autore osserva come un simile connotato sia «strettamente connesso a quello di libertà in quanto ne costituisce la principale modalità di tutela». Infine, sul carattere di strumentalità della “segretezza” rispetto alla “libertà” del voto cfr. anche quanto in precedenza affermato da T. MARTINES, Artt. 56-58, in G. BRANCA (a cura di), Commentario alla Costituzione, Bologna, 1984, p. 43.

[6] La configurazione del diritto di voto quale “dovere civico” rappresenta il punto d’incontro fra le contrapposte visioni emerse – specie fra democrazia cristiana, da un lato, e forze di sinistra e liberali, dall’altro – in sede costituente. Se per un verso si riteneva che il voto costituisse una funzione e pertanto un dovere sanzionabile in caso di inosservanza, per altro verso lo stesso era concepito come un diritto ascrivibile al singolo, esercitabile liberamente. Una simile divergenza era riconducibile, oltre che a motivi di orientamento politico-ideologico, anche a ragioni operative, variando a seconda della capacità di ciascun partito di organizzarsi capillarmente sul territorio al fine di indurre gli elettori a recarsi alle urne. In proposito v. F. FURLAN, Articolo 48, in S. BARTOLE, R. BIN (a cura di), Commentario breve alla Costituzione, Padova, 2008, pp. 495 ss.

[7] F. MODUGNO, I “nuovi diritti” nella giurisprudenza costituzionale, Giappichelli, Torino, 1995, p. 107

[8] In particolare, nella seduta del 20 maggio 1947 l’on. Piemonte propose di intervenire sulla formulazione del secondo comma dell’art. 48 Cost. inserendo, dopo la parola “segreto”, le seguenti: «ed è esercitato anche dal cittadino all’estero»; ciò al fine «di permettere agli italiani emigrati di potere votare nel luogo dove si trovano senza dover ricorrere a notevoli spese e danni per rimpatriare» (On. Giuseppe Piemonte, seduta dell’Assemblea costituente del 20 maggio 1947).

In occasione di ciò, l’on. Piemonte tentò di avvalorare la proposta facendo espresso riferimento a esperienze di oltre confine che, già da tempo, consentivano la partecipazione dei propri cittadini lontani dal territorio nazionale, ad esempio con il voto per corrispondenza come in Norvegia e Danimarca; Nella medesima direzione si muove, ancora nella seduta del 20 maggio 1947 l’On. Schiavetti, il quale, oltre a sottolineare l’importanza di mantenere il legame degli italiani all’estero con la madre Patria, rimarcò il nesso tra l’esercizio effettivo del diritto di voto e le condizioni socioeconomiche della persona, sostenendo che la possibilità per i cittadini all’estero di restare iscritti nelle liste elettorali e, quindi, di poter far ritorno in Italia per l’esercizio dell’elettorato attivo, non costituisse un’efficacie garanzia della loro partecipazione alla vita democratica del Paese poiché questa forma di esercizio del diritto avrebbe comunque riguardato solo una piccola minoranza di cittadini italiani, per lo più residenti in Francia o Svizzera, con le risorse economiche per sostenere il rientro in Patria, diversamente la maggior parte dei cittadini residenti all’estero avrebbe potuto esercitare il proprio diritto solo in ipotesi di eccezione. (On. Fernando Schiavetti, seduta dell’Assemblea costituente del 20 maggio 1947). Invero, sul punto, anche l’on. Piemonte, nel citato intervento, aveva posto in luce la necessità di consentire agli italiani emigrati di poter votare nel luogo in cui vivono anche per evitare di sostenere notevoli spese e danni per rimpatriare (seduta dell’Assemblea costituente del 20 maggio 1947).

Gli emendamenti volti al riconoscimento del diritto di voto anche all’estero non ebbero tuttavia seguito e nel testo definito dell’art. 48 Cost., approvato il 22 maggio del 1947, fecero ingresso solo le ricordate disposizioni riguardanti l’elettorato (primo comma), le caratteristiche del voto (secondo comma) e le ipotesi di una possibile limitazione del diritto (terzo comma). Sebbene non fecero ingresso nel testo costituzionale, l’esigenza di consentire l’esercizio dell’elettorato attivo anche ai cittadini all’estero non subì battute d’arresto e nel gennaio del 2000 fu realizzata una revisione costituzionale dell’art. 48 nella direzione già auspicata nel 1947 dagli onorevoli Piemonte e Schiavetti.

[9] La modifica apportate dall’art. 1 della L. Cost. n. 1 del 2000, ha introdotto il terzo comma dell’art. 48 Cost. che recita espressamente che «La legge stabilisce requisiti e modalità per l’esercizio del diritto di voto dei cittadini residenti all’estero e ne assicura l’effettività. A tale fine è istituita una circoscrizione Estero per l’elezione delle Camere, alla quale sono assegnati seggi nel numero stabilito da norma costituzionale e secondo criteri determinati dalla legge». Successivamente, con legge 27 dicembre 2001, n. 459 recante “Norme per l’esercizio del diritto di voto dei cittadini italiani all’estero”, è stata data attuazione alla riserva di legge, il cui regolamento attuativo è il D.P.R. 2 aprile 2004, n. 104. Occorre precisare, però, come l’esercizio del diritto di voto per tali cittadini è consentito per le elezioni di Camera e Senato, per i referendum abrogativi e costituzionali, per le elezioni dei membri del Parlamento europeo di spettanza italiana ma non per l’elezione dei Consigli regionali o degli enti locali, così come per i referendum su base locale.

[10] Vi si prevede che i cittadini italiani che, per motivi di lavoro, studio o cure mediche, si trovino, per un periodo di almeno tre mesi in cui ricada la data di quella consultazione elettorale, in un Paese estero in cui non siano anagraficamente residenti, possano votare per corrispondenza nella circoscrizione Estero per le elezioni politiche e per i referendum previsti dagli articoli 75 e 138 della Costituzione, previa opzione valida per un’unica consultazione elettorale. Con le stesse modalità possono votare i familiari conviventi. Sono dunque poste alcune condizioni: durata del soggiorno all’estero non inferiore a tre mesi; motivi di lavoro, studio o cure mediche; opzione sottoscritta dall’elettore. Essa deve pervenire al Comune di iscrizione elettorale entro il trentaduesimo giorno antecedente la data di svolgimento della consultazione elettorale, nonché deve contenere l’indirizzo postale al quale inviare il plico elettorale ed una dichiarazione attestante il possesso dei requisiti per l’esercizio del diritto di voto secondo tale modalità. Ricevuta la comunicazione di opzione, il Comune trasmette immediatamente in via informatica al Ministero dell’interno le generalità e l’indirizzo all’estero degli elettori che hanno esercitato l’opzione, annotandola sulle liste sezionali. Entro il ventottesimo giorno antecedente la data di svolgimento della consultazione elettorale, il Ministero dell’interno comunica l’elenco dei suddetti elettori al Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale per la trasmissione agli uffici consolari competenti, che inseriscono i nominativi degli elettori in elenchi speciali finalizzati a garantire l’esercizio del voto per corrispondenza nella circoscrizione Estero. Le schede così votate per corrispondenza per le elezioni politiche sono scrutinate congiuntamente a quelle dei cittadini italiani residenti all’estero iscritti nelle relative liste elettorali.

[11] Rilevante a tal fine è il D.P.R. 30 marzo 1957, n. 361 recante “Approvazione del testo unico delle leggi recanti norme per l’elezione della Camera dei deputati” che, pur postulando il principio generale per cui il voto può essere esercitato da chi è iscritto nelle liste degli elettori della sezione (art. 47) individua una prima deroga in coloro che assolvono un ruolo all’interno della procedura elettorale, ossia i presidenti, scrutatori e segretari del seggio che votano nella sezione presso cui esercitano il loro ufficio, anche se iscritti come elettori in altra sezione o in altro Comune, cui si aggiungono i rappresentanti di lista, chiamati ad esercitare il voto nella sezione presso cui prestano le loro funzioni (art. 48); analogamente i candidati alla competizione elettorale possono votare in qualsiasi sezione della circoscrizione presso cui si sono proposti e, ancora, votano inoltre nella sezione in cui esercitano le loro funzioni anche allorquando iscritti come elettori in altra sezione gli ufficiali e agenti della forza pubblica in servizio durante la consultazione elettorale (art. 48), oltre alle ipotesi previste dagli artt. 49 e 50.  Inoltre, al di là delle ipotesi connesse alla procedura elettorale o alle ragioni di servizio, esistono anche misure per consentire l’esercizio del voto a chi, per ragione di cura o detenzione, si trova nell’impossibilità materiale di recarsi al seggio. È l’ipotesi dei degenti in ospedali o case di cura, che sono ammessi a votare nel luogo di ricovero (art. 51) così come dei detenuti, cui – ove aventi diritto – è consentito l’esercizio del voto nel luogo di detenzione.  Infine, più di recente la legge elettorale del 6 maggio 2015, n. 52 c.d. Italicum ha ampliato il perimetro di operatività del voto per corrispondenza anche a quei cittadini che si trovano per un periodo di almeno tre mesi all’estero per ragioni di lavoro, studio e cure mediche, nonché ai familiari conviventi con gli stessi.

[12] Una stima numerica complessiva degli elettori ‘fuori sede’ è stata resa nella relazione “Per la partecipazione dei cittadini. Come ridurre l’astensionismo e agevolare il voto”, pubblicata in data 14 aprile 2022 dal Ministero per i Rapporti con il Parlamento, reperibile su Riformeistituzionali.gov.it, contente la “Relazione della Commissione di esperti con compiti di studio e consulenza, di analisi ed elaborazione di proposte, anche di carattere normativo, e iniziative idonee a favorire la partecipazione dei cittadini al voto, istituita con decreto del Ministro per i rapporti con il Parlamento, con delega alle riforme istituzionali, on. dott. Federico D’Incà”. Il dato (riferito al 2018) che emerge è quello di circa 4,9 milioni di elettori, svolgenti la propria attività lavorativa, o di studio in corsi scolastici e universitari, in luoghi diversi dalla Provincia (o Città metropolitana) di residenza. Tra loro, gli studenti erano circa 591.500 e di questi, circa 1,85 milioni lavoravano o studiavano in luoghi distanti almeno quattro ore (in termini di percorrenza stradale, computando andata e ritorno) rispetto alla Provincia di residenza. In termini relativi, la quota più consistente era nel Mezzogiorno. Considerando, invece, una distanza invece superiore a otto ore, le stime erano di circa 1,13 milioni di lavoratori e studenti. (Dati altresì riportati nella Nota breve n. 46 del Senato della Repubblica, pubblicata il 3 febbraio 2024).

[13] Ciò connota un’ulteriore problematica colorazione rilevante anche ai sensi dell’art. 3, secondo comma, della Costituzione che, come noto, pone in capo alla Repubblica il dovere di «rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale, che, limitando di fatto la libertà e l’eguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana e l’effettiva partecipazione di tutti i lavoratori all’organizzazione politica, economica e sociale del Paese».

[14] S. TALINI, Far ritorno al luogo di residenza o rinunciare all’adempimento del proprio dovere civico? fasc. n. 23/2022, in Federalismi.it, p. 277 ss.

[15] In argomento autorevole dottrina ha rilevato come tale principio, letto in stretta sinergia con il primo comma dell’art. 3 e con l’art. 2 Cost., richieda una interpositio legislatoris, rendendo necessarie previsioni legislative che conferiscano – nei diversi ambiti di espressione dello Stato sociale – concretezza ed effettività ai principi della solidarietà e dell’eguaglianza sostanziale. Sul punto V. ONIDA, Eguaglianza e diritti sociali, in AA.VV., Corte costituzionale e principio di eguaglianza. Atti del convegno in ricordo di Livio Paladin, CEDAM, Padova, 2002, p. 105

[16] E. GROSSO, Art. 48, in R. BIFULCO, A. CELOTTO, M. OLIVETTI (a cura di), Commentario alla Costituzione, Torino, 2006, p. 966 ss., sostiene che l’esercizio del voto è uno «strumento diretto al funzionamento dell’ordinamento democratico, e quindi parte di una funzione collettiva».

[17] Secondo il Report “L’astensionismo e il partito del non voto”, in Openpolis.it, pubblicato in data 11 ottobre 2022, da un’analisi dei dati relativi alle elezioni politiche è emersa una riduzione sensibile nella partecipazione al voto che va dal 92,23% del 1948 al 63,79% del 2022. In particolare, se tra il 1948 e la metà degli anni ‘70 l’affluenza è rimasta su valori essenzialmente stabili, a seguito delle elezioni del 1976 si è innescata una vera e propria parabola discendente, con alcuni momenti di timida ripresa nel corso degli anni ‘80. La vera svolta si è registrata negli anni ’90, quando alle elezioni del 1996 tale “sacca” di elettori ha superato per la prima volta il partito vincitore. Tuttavia, come anticipato, è nel settembre 2022 che il fenomeno ha assunto dimensioni imponenti, attestandosi su una percentuale di circa il 37,2% del corpo elettorale, ossia oltre 17 milioni di elettori; dato, quest’ultimo, ulteriormente incrementato di 9 punti percentuali rispetto alle precedenti elezioni del 2018. Alle stesse conclusioni si può giungere rispetto ai dati relativi al c.d. “partito del non voto”, in cui rientrano sia i “non votanti” che una porzione di votanti con scheda bianca.

[18] S. TALINI ha avuto modo di osservare come numerose scelte testimonino il progressivo svilimento del sistema parlamentare. L’autrice fa riferimento alla recente legge di revisione costituzionale «che ha ridotto il numero dei parlamentari (legge Cost. 19 ottobre 2020, n. 1) – senza una parallela riforma in grado di “bilanciare” gli effetti distorsivi della modifica, all’aumento dell’autonomia differenziata delle regioni a statuto ordinario, alle proposte di modifica in materia di iniziativa legislativa popolare e di referendum abrogativo nel corso dalla XVIII legislatura […] proposte e interventi che, se guardati nella loro complessità indicano un depotenziamento assai preoccupante del ruolo del Parlamento, alterando ineluttabilmente l’impianto rappresentativo nella nostra forma di governo» (così S. TALINI, Dalla formulazione astratta alle conseguenze di sistema. Riflessioni attorno alla proposta di revisione costituzionale in materia di iniziativa legislativa popolare e referendum, in Diritto e società, 1, 2019, pp. 103 e 104).

[19] A. CELOTTO sostiene che «la crisi della rappresentanza attanaglia da decenni il sistema costituzionale italiano, i cittadini hanno perso fiducia nel Parlamento, faticano a riconoscere nei partiti efficaci strumenti di intermediazione e congiunzione tra cittadini ed istituzioni, come emerge da quei fenomeni, inequivocabili quanto allarmanti, quali l’astensionismo e la disaffezione» (così A. CELOTTO, Introduzione a Le nuove “sfide” della democrazia diretta, A. CELOTTO, G. PISTORIO (a cura di), Editoriale Scientifica, Napoli, 2015, p. VII).

[20] Recenti analisi sulle possibili connessioni fra ristrettezze economiche e mancata partecipazione al voto, hanno osservato come l’astensionismo registri tassi decrescenti in quei Paesi europei ove il reddito pro-capite risulta più elevato cfr. P. MASCI, L’astensionismo: Italia e Stati Uniti, in Nuova Antologia, Vol. 630, Fasc. 2306, Aprile-Giugno 2023, p. 98 ss

[21] Nella direzione di favorire una maggiore partecipazione al voto delle generazioni più giovani, si muove la recente riforma costituzionale n. 1 del 2021 che, attraverso una modifica dell’art. 58 Cost., ha ridotto da venticinque a diciotto anni l’età minima per prendere parte all’elezione dei membri del Senato della Repubblica. L’elettorato attivo viene, dunque, uniformato a quello già previsto, dall’art. 56 Cost., per l’elezione dei componenti della Camera dei deputati. Tale modifica finalizzata a tentare di rispondere alla crisi della democrazia ha portato, in parte, ad interrogarsi di nuovo sui fondamenti della democrazia stessa, anche a partire dalle norme che regolano l’attribuzione del diritto di voto.

[22] A testimonianza della sempre maggiore sfiducia dei cittadini nei confronti dei partiti e, dunque, della rappresentanza politica, i recenti dati pubblicati dall’ISTAT nel 2021 in riferimento alla fiducia nelle istituzioni: considerando una scala da 1 a 10 il voto attribuito al Parlamento italiano è di 4,6 e, nei confronti dei partiti politici, addirittura del 3,3 (dati reperibili in istat.it).

[23] Le leggi elettorali per la Camera dei deputati (art. 90 d.p.r. 5 febbraio 1948, n. 26) e per il Senato della Repubblica (art. 25 l. 6 febbraio 1948, n. 29, che rimandava al testo unico per l’elezione della Camera) del 1948 prevedevano invece che il sindaco di ogni comune dovesse redigere una lista con i nomi di tutti gli elettori che non si erano recati al seggio senza un giustificato motivo e che tale elenco dovesse essere esposto per trenta giorni all’albo comunale; inoltre, sul certificato di buona condotta dell’astenuto veniva riportata la menzione, per la durata di cinque anni, “non ha votato”. Analogamente gli artt. 4, 75 e 115 del d.p.r. 30 marzo 1957, n. 36. Le leggi elettorali del 1993 hanno però abrogato tali sanzioni.

[24] Per una dettagliata riflessione concernente le principali cause dell’astensionismo in Italia, si rinvia alla relazione “Per la partecipazione dei cittadini. Come ridurre l’astensionismo e agevolare il voto”, pp. 73-79, pubblicata in data 14 aprile 2022 dal Ministero per i Rapporti con il Parlamento, reperibile su Riformeistituzionali.gov.it, contente la “Relazione della Commissione di esperti con compiti di studio e consulenza, di analisi ed elaborazione di proposte, anche di carattere normativo, e iniziative idonee a favorire la partecipazione dei cittadini al voto, istituita con decreto del Ministro per i rapporti con il Parlamento, con delega alle riforme istituzionali, on. dott. Federico D’Incà”. In particolare, la Relazione si sofferma sul fenomeno dell’astensionismo apparente, inteso come “rigonfiamento” della percentuale di partecipazione al voto dovuta unicamente alle differenti normative esistenti nella disciplina dell’elettorato attivo (tipologie di consultazioni elettorali e referendarie, individuazione del corpo elettorale e delle modalità di esercizio del diritto di voto) e sul ben più problematico fenomeno dell’astensionismo reale (pp. 58-93), ricomprendendo all’interno dei motivi che lo determinano proprio la lontananza dal luogo di residenza per ragioni di lavoro o studio (pp. 68-72), a cui si affiancano i motivi dovuti a turismo, sport o divertimento.

[25] A. MAZZOLA L’effettività del suffragio tra astensionismo e nuove modalità di espressione alla luce dei principi costituzionali in Consulta online 3/2023, pp. 993 ss. sostiene che «Consci della “debole” legittimazione popolare, pare che i governanti abbiano voluto comprenderne le ragioni non limitandosi a indagare se l’astensionismo elettorale è solo frutto della perdita di fiducia dei governati nei loro confronti, ma interrogandosi anche sulla eventualità che la lontananza dalle urne dipenda da impossibilità materiali degli elettori di recarsi al seggio nel giorno delle consultazioni. Il Ministro per i rapporti con il Parlamento nel 2017 ha pertanto nominato una Commissione di esperti incaricata di studiare il fenomeno dell’astensionismo elettorale, il cui lavoro è terminato con l’elaborazione del Libro bianco “Per la partecipazione dei cittadini. Come ridurre l’astensionismo e agevolare il voto” pubblicato il 14 aprile 2022. La ricerca ha sottolineato che il trend della partecipazione degli elettori al voto è in costante calo negli ultimi quarant’anni e ha teorizzato la differenza tra astensionismo apparente, reale e involontario»; Quest’ultima voce ha riguardo a tutti coloro che vorrebbero recarsi al seggio per esprimere il proprio suffragio e tuttavia a causa di motivi di lavoro, di studio, sanitari, di vacanza e altro incontrano ostacoli insuperabili ad essere presenti.

[26] L’astensionismo involontario discende dalla concreta impossibilità di partecipare al voto per impedimenti di natura oggettiva o materiale e riguarda categorie di elettori fra loro diversificate, quali grandi anziani, anziani con infermità, ospiti di presìdi residenziali sociosanitari o assistenziali nonché, più globalmente, coloro che per turismo, sport o divertimento non partecipano alle votazioni.

[27]  Si tratta di poco meno di cinque milioni di cittadini maggiorenni che, a cagione della distanza fra il luogo di abituale dimora e il Comune nelle cui liste elettorali sono iscritti, nonché a causa dei costi di spostamento spesso significativi, decidono di non partecipare al voto. La mancata partecipazione alle urne, quindi, dovuta a complessità economiche e logistiche insite in spostamenti talvolta anche molto lunghi ed a fronte dei quali ogni meccanismo di sostegno economico pubblico è risultato ad oggi insufficiente. Si stima che dei 4,9 milioni di elettori che si trovano in questa condizione, circa il 38% necessiti di almeno quattro ore complessive di viaggio – andata e ritorno – mediante collegamenti autostradali; fra questi circa il 14% impiega un tempo persino superiore alle dodici ore. In proposito V. il documento “Per la partecipazione dei cittadini. Come ridurre l’astensionismo e agevolare il voto”, cit. pubblicata il 14 aprile 2022, reperibile su Riformeistituzionali.gov.it, contente la “Relazione della Commissione di esperti con compiti di studio e consulenza, di analisi ed elaborazione di proposte, anche di carattere normativo, e iniziative idonee a favorire la partecipazione dei cittadini al voto, istituita con decreto del Ministro per i rapporti con il Parlamento, con delega alle riforme istituzionali, on. dott. Federico D’Incà”.

[28] Report elaborato da openpolis su dati di Eligendo aggiornati al 30 settembre 2022, dai quali emerge che alle elezioni politiche del 18 aprile 1948 ha partecipato il 92% degli aventi diritto al voto; a quelle del 19 maggio 1968 si è registrata un’affluenza di poco inferiore al 93% alla Camera e di poco superiore alla stessa cifra per il Senato; successivamente si è avuto un calo progressivo, alle elezioni del 26 giugno 1983 l’affluenza è stata di poco superiore all’88%; diminuisce ulteriormente alle consultazioni elettorali del 13 maggio 2011, quando l’affluenza si attesta poco sopra l’81% e procede in picchiata fino alle elezioni del 25 settembre 2022, che hanno visto una partecipazione al voto appena inferiore al 64% degli aventi diritto al voto

[29] I dati sulla partecipazione al voto anche nelle recenti elezioni amministrative e nei referendum abrogativi e costituzionali, sono reperibili su Eligendo, il sistema integrato di diffusione dei dati elettorali del Ministero dell’Interno.

[30] Relazione “Per la partecipazione dei cittadini. Come ridurre l’astensionismo e agevolare il voto”, cit., pubblicata in data 14 aprile 2022 dal Ministero per i Rapporti con il Parlamento, reperibile su Riformeistituzionali.gov.it.

[31] Si tratta della proposta C. 115 – A recante “Delega al Governo in materia di esercizio del diritto di voto in un comune situato in una regione diversa da quella del comune di residenza, in caso di impedimenti per motivi di studio, lavoro, cure mediche o prestazione di assistenza familiare”, approvata nella seduta di martedì 4 luglio 2023 con 159 voti favorevoli, passato all’esame del Senato (A.S.-787) e assegnato alla I Commissione del Senato, in sede referente.

[32] Si riporta, per completezza l’elenco delle iniziative parlamentari susseguitesi: A.C. 115, recante “Disposizioni per l’esercizio del diritto di voto in un comune diverso da quello di residenza, in caso di impedimenti per motivi di studio, lavoro o cura”; A.C. 424, recante “Disposizioni concernenti l’esercizio del diritto di voto da parte degli elettori che, per motivi di studio, di lavoro o di cura, hanno temporaneamente domicilio in una regione diversa da quella di residenza”; A.C. 769, recante “Disposizioni concernenti l’esercizio del diritto di voto da parte degli elettori che, per motivi di studio, di lavoro o di cura, hanno temporaneamente domicilio in una regione diversa da quella di residenza”; A.C. 907, recante “Disposizioni in materia di espressione del voto fuori del comune di residenza in occasione dello svolgimento dei referendum previsti dagli articoli 75 e 138 della Costituzione e dell’elezione dei membri del Parlamento europeo spettanti all’Italia”; A.C. 88, recante “Disposizioni concernenti l’esercizio del diritto di voto per le elezioni della Camera dei deputati, del Senato della Repubblica e dei membri del Parlamento europeo spettanti all’Italia nonché per i referendum da parte degli elettori che, per motivi di studio o di lavoro, hanno temporaneamente domicilio in una regione diversa da quella di residenza”.

[33] In particolare, le proposte C. 115 (Madia), C. 424 (Grippo), C. 769 (Zanella), C. 907 (Pavanelli) convergevano sul riconoscere sul voto all’interno del Comune di temporaneo domicilio per motivi di studio, lavoro e cura, mentre della proposta C. 88 (Magi e Della Vedova) limitava l’operatività solo a motivi di studio o lavoro, e non anche di cura.  Inoltre, sebbene alcune fossero rivolte a consultazioni elettorali diverse, (dall’elezione dei membri di Camera, Senato e Parlamento europeo nonché ai referendum), altre presentavano un ambito più circoscritto, concentrandosi sui soli referendum e sulle votazioni per il Parlamento europeo (C. 907), talaltra più esteso, includendovi anche le elezioni regionali e comunali (C. 424).

[34] Mentre nella maggior parte delle ipotesi si sviluppavano differenti e specifiche regolamentazioni per esercizio del voto, la proposta C. 424 limitava la sola possibilità di espressione di tale diritto presso il Comune di domicilio, previa comunicazione da inviare alla Prefettura locale, demandando poi a un regolamento ministeriale la disciplina attuativa L’unico articolo della proposta di legge A.C. 424, recita, infatti, che: «In occasione dello svolgimento delle elezioni della Camera dei deputati, del Senato della Repubblica e dei membri del Parlamento europeo spettanti all’Italia, per le elezioni regionali e comunali, nonché in occasione dello svolgimento delle consultazioni referendarie previste dagli articoli 75 e 138 della Costituzione, coloro che, per motivi di studio, di lavoro o di cura, hanno temporaneamente domicilio in un comune situato in una regione diversa da quella in cui si trova il comune nelle cui liste elettorali risultano iscritti possono esercitare il proprio diritto di voto nel comune in cui sono domiciliati, previa comunicazione da inviare alla prefettura-ufficio territoriale del Governo situata nella circoscrizione elettorale di domiciliazione. Entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, il Ministro dell’interno, con proprio regolamento, stabilisce i contenuti, i termini e le modalità della comunicazione di cui al comma 1 nonché la documentazione comprovante il domicilio». In proposito, si deve, tuttavia, ritenere che soluzioni di tal genere non sembrano potersi conciliare con la necessità di una disciplina elettorale a livello legislativo ordinario o, comunque, con l’esigenza di limitare l’esercizio del potere normativo del Governo entro un perimetro d’intervento stabilito dalla legge stessa. Inoltre, non sono mancate proposte (quale la C. 907) che adottano un atteggiamento più cauto, suggerivano l’operatività del voto fuori dal Comune di residenza solamente con riguardo ai referendum e alle elezioni del Parlamento europeo, o altre proposte (C. 115 e C. 769) che cercavano, invece, di individuare un bilanciamento, includendo nella disciplina sia le elezioni politiche che i referendum e le elezioni del Parlamento europeo oltreché, dall’altro, di definire una procedura generale che non determinasse potenziali criticità rispetto al dettato costituzionale. Le iniziative, in tal senso, riconoscevano la possibilità di esercitare il voto nel Comune di temporaneo domicilio a coloro che per ragioni di studio, lavoro o cura si trovassero in una regione diversa da quella in cui è situato il Comune di iscrizione.

[35] La definizione di questa categoria è contenuta nell’articolo 1, comma 255, della legge n. 205 del 2017.

[36] Ricompresa nell’ambito di delega è la determinazione dei termini e delle modalità, anche in via telematica, della richiesta da parte dell’elettore di esercizio del voto “fuori sede”, così come è da ritenersi ricompresa la complessiva materia della istituzione, composizione, funzionamento delle sezioni speciali (e se la loro istituzione sia connessa a un numero minimo e massimo soggetti richiedenti).

[37] Tra le principali associazioni promotrici delle istanze al Governo per consentire il voto ai fuori sede rientrano il Comitato Io Voto Fuori Sede, il Forum Nazionale Giovani, il sito Skuola.net, le associazioni Rena, Erasmus Student-Network, il Comitato Generale degli Italiani all’Estero, il Comitato Ventotene, l’ADI (Associazione Dottorandi e Dottori di ricerca), le associazioni studentesche Link Coordinamento Nazionale Universitario e Udu – Unione degli Studenti Universitari, i Giovani Democratici, il think tank Tortuga, la rivista Strade, l’Associazione Nazionale Famiglie Emigrati e l’Unione Nazionale delle Associazioni degli Immigrati e degli Emigrati.

[38] Si rileva, inoltre, come in concomitanza delle elezioni europee di giugno, oltre 3.000 Comuni italiani rinnoveranno il Sindaco e i Consigli comunali. Quindi si profilerà, per gli studenti “fuori sede” la necessità di vagliare se vi sia interesse a votare per il proprio Sindaco, e quindi tornare al proprio Comune di residenza per votare sia alle Amministrative che alle Europee. La ragione si rinviene nel fatto che le circoscrizioni elettorali sono diverse tra le Amministrative e le Europee e non è stato possibile pensare celermente a soluzioni che coinvolgessero anche le elezioni Amministrative.

[39] Modalità di esercizio del voto per i cittadini residenti all’estero prevista dalla legge 27 dicembre 2001, n. 459 recante “Norme per l’esercizio del diritto di voto dei cittadini italiani all’estero”, il cui regolamento di attuazione è il D.P.R. 2 aprile 2004, n. 104. Si ricorda che l’esercizio del diritto di voto per tali cittadini è consentito per le elezioni di Camera e Senato, per i referendum abrogativi e costituzionali, per le elezioni dei membri del Parlamento europeo di spettanza italiana ma non per l’elezione dei Consigli regionali o degli enti locali, così come per i referendum su base locale.

[40] I risultati del sondaggio pubblicato il 17 maggio 1999 sul sito della Cancelleria Federale Svizzera (CaF), reperibile su www.admin.ch dimostrano che «circa un elettore su due vota per corrispondenza invece di recarsi alle urne. L’uso del voto per corrispondenza è in costante aumento […]. Nella votazione federale del 29 novembre 1998, il 44% dei cittadini che hanno partecipato allo scrutinio hanno votato per corrispondenza. Se si considerano unicamente i Cantoni che applicano il sistema di voto agevolato per corrispondenza la proporzione arriva fino al 57%. Il tasso più elevato di voto per corrispondenza è stato registrato a Basilea Città (90%), Ginevra (89%) e Lucerna (81%). Il Ticino e il Giura sono nettamente in coda e si situano al 2% e 1%».

[41] Si veda in proposito il contributo “Per la partecipazione dei cittadini. Come ridurre l’astensionismo e agevolare il voto”, cit., pp. 115 ss. dove con riguardo all’esperienza tedesca si ricorda come tale modalità di voto – contemplata in origine solo per specifiche categorie di elettori – sia stata istituzionalizzata ormai da tempo a seguito dell’approvazione della legge federale 17 marzo 2008.

[42] I riflessi dell’uso di tale modalità sull’affluenza alle urne, secondo i dati pubblicati dalla Presidenza della commissione elettorale federale, evidenzia una percentuale dei votanti per corrispondenza in costante aumento: alle elezioni del 2005 gli elettori ammontavano al 18,6%, a quelle del 2009 al 21,4% e sono via via aumentati nei successivi appuntamenti elettorali, infatti, alle elezioni del 2017 il dato è salito al 28,6%. In proposito, il servizio scientifico del Bundestag ha espresso che «Il voto postale rafforza la democrazia perché allarga la percentuale di votanti, tuttavia, l’esclusivo ricorso ad esso non sarebbe compatibile con i principi costituzionali» (secondo quanto riporta A.M. JARACH, nel suo articolo pubblicato su ilFattoquotidiano.it in data 26 settembre 2021); Per un ulteriore approfondimento, vedasi la Nota breve n. 46 del Senato della Repubblica, pubblicata il 3 febbraio 2024, p. 8-10, all’interno della quale vengono brevemente analizzate la disciplina e i casi di voto “per corrispondenza” delle legislazioni in Germania e Spagna, nonché l’articolazione del sistema “misto” di voto per corrispondenza e per delega presente nel Regno Unito.

[43] Per una riflessione sulle criticità che può provocare tale tecnica si veda, da ultimo, F. SANCHINI, Il voto fuori dal Comune di residenza fra requisiti costituzionali, esigenze di effettività e tentativi (incompiuti) di regolamentazione, in federalismi.it, 24/2023 p. 208.

[44] Le condizioni per esprimere il voto per delega sono assai differenti. Ad esempio, in Francia, l’elettore che intende conferire una delega non è più tenuto a fornire una specifica motivazione relativa all’impossibilità di recarsi al seggio di persona mentre in altri Stati, il voto per delega è riconosciuto solo in presenza di specifiche circostanze quali, ad esempio, motivi di lavoro, studio, salute che devono essere dichiarate (come nel Regno Unito) o, in alcuni casi, specificamente documentate (ad esempio in Belgio). In Svizzera la compilazione della scheda da parte di una terza persona è autorizzata unicamente nel caso in cui l’avente diritto al voto non sia in grado di scrivere. Circa le modalità della richiesta, nella maggior parte dei Paesi, come Belgio, Francia e Regno Unito, è necessaria la presentazione di una domanda attraverso la compilazione, anche online, di moduli pubblicati sui siti istituzionali delle competenti Autorità. Una ricostruzione delle modalità con cui viene esercitato il voto per delega all’estero è contenuta all’interno della più volte citata relazione “Per la partecipazione dei cittadini. Come ridurre l’astensionismo e agevolare il voto”, cit., pp. 98-101; nonché vedasi la Nota breve n. 46 del Senato della Repubblica, pubblicata il 3 febbraio 2024, p.7-8, all’interno della quale vengono brevemente analizzate la disciplina e i casi di voto “per delega” delle legislazioni in Francia e Svezia.

[45] Si vedano, in proposito, i casi di Portogallo, Danimarca, Croazia, Bulgaria, Grecia, Finlandia, Repubblica Ceca, Paesi Baltici, Romania, Slovacchia ed Estonia.

[46] F. CLEMENTI, Proteggere la democrazia rappresentativa tramite il voto elettronico: problemi, esperienze e prospettive (anche nel tempo del coronavirus). Una prima introduzione, in Federalismi.it, fasc. n. 6/2020, pp. 216 ss.

[47] L’ordinamento italiano non risulta però il solo a mostrare aspetti di cautela rispetto all’impiego di simili meccanismi, che appaiono limitatamente diffusi anche nel continente europeo. Basti pensare che, se per un verso l’e-voting trova testimonianze essenzialmente nell’esperienza belga e, in minor misura, nella legislazione francese che consente il voto elettronico in determinate circostanze come, ad esempio, per gli elettori residenti all’estero. In Germania sono stati fatti tentativi non andati a buon fine. Infatti, il voto elettronico presidiato è stato utilizzato per le elezioni federali fino a che il Tribunale costituzionale tedesco, con una pronuncia del 3 marzo 2009 ne ha dichiarato l’incostituzionalità ritenendo insussistenti adeguate garanzie di verifica dell’intera procedura di espletamento del voto.  Come già evidenziato l’unico

ordinamento ad aver istituzionalizzato invece l’i-voting è quello estone, dove tale modalità di voto – “reiterabile” in caso di ripensamento – è consentita esclusivamente mediante computer (e non ad esempio attraverso smartphone), previa identificazione telematica (tramite documento di riconoscimento elettronico o analoga identità informatica certificata) e con successiva conferma mediante firma digitale. In proposito v. F. SANCHINI, Il voto fuori dal Comune di residenza fra requisiti costituzionali, esigenze di effettività e tentativi (incompiuti) di regolamentazione, in federalismi.it, 24/2023 pp. 220-221; È, infine, necessario segnalare anche che in Italia il Ministero dell’Interno e il Ministero per l’Innovazione tecnologica e la Transizione digitale hanno adottato, il 9 luglio 2021, un decreto per l’avvio di una graduale sperimentazione del voto e dello scrutinio elettronico per le elezioni politiche, europee e per i referendum. Il riferimento è all’articolo 1, commi 627 e 628 della legge n. 160 del 2019 hanno istituito un Fondo per la sperimentazione del voto elettronico nelle elezioni politiche ed europee e nei referendum abrogativi e costituzionali. Le linee guida della sperimentazione sono state emanate con decreto del Ministero dell’interno (di concerto con il Ministro per l’innovazione tecnologica e la transizione digitale) del 9 luglio 2021, integrato da analogo decreto del 21 ottobre 2021 con riferimento alle elezioni amministrative. Un rinvio dell’avvio della sperimentazione alle elezioni politiche del 2023 è stato disposto dall’articolo 6, comma 3, del decreto-legge n. 41 del 2022.

[48] Un’ampia e approfondita ricognizione delle modalità con cui viene esercitato il voto a distanza in Europa e nel mondo è contenuta all’interno della citata Relazione “Per la partecipazione dei cittadini. Come ridurre l’astensionismo e agevolare il voto”, cit. pubblicata il 14 aprile 2022.

[49] Si vedano, al riguardo, le raccomandazioni del Consiglio d’Europa sugli standards dell’i-voting, la Risoluzione del Parlamento europeo del 16 marzo 2017 in ordine alla e-democrazia nell’Unione europea: potenziale e sfide (2016/2008(INI)), specialmente i punti 14 e 17, nonché la Raccomandazione del Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa CM/Rec(2017)5, del 14 giugno 2017.

[50] Non mancano alcune sperimentazioni avviate a livello nazionale laddove – al di là dell’isolata esperienza referendaria lombarda sull’autonomia differenziata. Si ricorda infatti che il 22 ottobre 2017 in Lombardia si è svolto il referendum consultivo per il riconoscimento di “ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia” a mente dell’art. 116, comma 3, Cost., ove ci si è avvalsi della forma del voto presidiato mediante dispositivi elettronici.

[51] Già previsto per gli elettori non deambulanti, che possono esercitare il voto presso una sezione del Comune in cui non vi siano barriere architettoniche, alle condizioni contemplate dalla legge 15 gennaio 1991, n. 15.

[52] Sebbene questa modalità consentirebbe di facilitare l’accesso al voto, qualora se ne consentisse un utilizzo privo di troppi vincoli burocratici, la sua operatività risulterebbe condizionata dalla tipologia di voto di volta in volta considerata. Difatti, per evitare complicati trasferimenti di schede (che potrebbero non pervenire in tempo utile per uno scrutinio contestuale con le altre schede del seggio d’iscrizione) e non alterare la rappresentanza, il voto dovrebbe essere esercitato solo nello stesso collegio o circoscrizione di riferimento (qualsiasi seggio del Comune, ad esempio, in caso di elezioni comunali; il collegio uninominale, in caso di elezioni politiche. In proposito v. il sopra richiamato documento “Per la partecipazione dei cittadini. Come ridurre l’astensionismo e agevolare il voto”, cit., pp. 255 ss.

[53] Ibidem, cit. p. 249 ss.

[54] Ibidem, cit. p. 222 ss Interessante appare anche la proposta di operare un’integrale digitalizzazione delle liste elettorali nonché di far ricorso all’election day, al fine di limitare la frammentazione degli appuntamenti elettorali.

[55] Ibidem, cit. p. 222 ss. In particolare, per la Commissione «l’election pass potrà essere scaricato e/o stampato direttamente dal cittadino elettore attraverso apposite app e/o sito web, oppure richiesto in forma cartacea allo sportello comunale. L’EP potrà essere verificato e/o annullato in tempo reale presso il seggio grazie, ad esempio, ad un’apposita app e, una volta utilizzato, non sarà più impiegabile dal cittadino per accedere ad un altro seggio per la stessa votazione. Inoltre, dopo aver votato, il cittadino potrà disporre, sempre tramite app e/o sito web, dell’attestato di avvenuta votazione». L’app consentirebbe, così, all’ufficio di procedere all’immediata stampa, su carta fornita da uffici abilitati del Ministero dell’Interno o del Poligrafico, sia della scheda elettorale associata all’elettore che della dichiarazione di avvenuto esercizio del voto che il cittadino è chiamato a sottoscrivere.

[56] Ibidem, cit. p. 252-254 Più nel dettaglio, secondo il Rapporto, «l’incaricato dell’Ufficio abilitato provvederebbe a consegnare all’elettore la scheda elettorale (o le schede elettorali), la dichiarazione di avere espresso il voto, la busta A previamente etichettata e una o più buste B (a seconda del numero delle schede), anch’esse fornite in anticipo agli Uffici, ma di dimensioni minori rispetto alle buste A. L’elettore esprimerebbe il proprio voto nella cabina appositamente allestita in modo da garantire i principi di segretezza e personalità; provvederebbe altresì a sottoscrivere la dichiarazione di voto; inserirebbe, quindi, la scheda o le schede votate nelle apposite buste B e queste ultime, unitamente alla dichiarazione di voto, nella busta A già etichettata con l’indirizzo del seggio elettorale di destinazione del voto. Il plico elettorale (busta A), firmato sulla chiusura, verrebbe quindi consegnato all’incaricato dell’Ufficio abilitato che provvederebbe, di fronte all’elettore, ad aggiungere la propria firma e un apposito timbro sulla chiusura. L’incaricato provvederebbe quindi, senza indugio a spedirlo al seggio di destinazione».

Il plico verrebbe così inviato tempestivamente a tale indirizzo, facendolo pervenire in tempo utile per essere scrutinato insieme alle altre schede del seggio di iscrizione. Con riguardo, invece, allo spoglio nel seggio d’iscrizione dell’elettore il «Presidente del seggio di destinazione del voto postale, dopo la conclusione delle operazioni di voto e prima dell’avvio dello scrutinio, alla presenza dei componenti del seggio e degli eventuali rappresentanti di lista, aprirebbe tutte le buste A pervenute per posta; provvederebbe, quindi, a separare la dichiarazione di voto dalla busta contenente la scheda elettorale; accerterebbe che la dichiarazione di voto sia stata sottoscritta ed aggiornerebbe il registro, aggiungendo ai votanti presso il seggio il numero degli elettori che abbiano espresso voti anticipati; annullerebbe la scheda qualora la dichiarazione di voto non fosse a inserita nella busta o non fosse firmata. Il Presidente, infine, aprirebbe le buste B contenenti le schede votate e, senza aprirle, le inserirebbe nell’urna insieme a tutte le altre schede prima di procedere alle normali operazioni di spoglio»

[57]  Rileva possibili criticità A. MAZZOLA L’effettività del suffragio tra astensionismo e nuove modalità di espressione alla luce dei principi costituzionali in Consulta online 3/2023, p. 1005 sostenendo che «l’impiego di strumenti di riconoscimento elettronici dovrebbe consentire la registrazione in tempo reale dell’avvenuta espressione del suffragio, rendendo di conseguenza impossibile all’elettore recarsi in un altro seggio per esprimersi nuovamente e perciò garantendo l’impossibilità di un doppio voto. Potrebbe invece essere compromessa, almeno in astratto, la segretezza perché i plichi contenenti i voti dovrebbero viaggiare dal luogo in cui è stata effettuata la votazione a quello in cui saranno scrutinati. La busta contenente la scheda elettorale sarebbe invero inclusa in un’altra busta all’interno della quale dovrebbe essere inserita – a parte – la dichiarazione dell’avvenuto esercizio del voto sottoscritta dall’elettore, rendendo quindi vulnerabile il plico. Nello spostamento potrebbe invero essere intercettato e desegretato, distrutto o altrimenti non recapitato al seggio di destinazione determinando l’“ineffettività” ex post del diritto di voto e sfalsando il risultato elettorale poiché formulato sulla base di un numero inferiori di voti espressi. Tuttavia, […] non pare possano esservi in concreto soggetti interessati a violare la segretezza delle buste. […] per gli scrutatori la scheda rimarrebbe anonima dal momento che quelle votate in anticipo sarebbero inserite nell’urna con quelle votate il giorno delle elezioni; quindi, scrutinate tutte assieme alla chiusura delle consultazioni elettorali».

[58] In proposito v. il sopra richiamato documento “Per la partecipazione dei cittadini. Come ridurre l’astensionismo e agevolare il voto”, cit., p. 251 ss. considera il rischio che alcune delle schede «non arrivino in tempo utile per lo scrutinio congiunto con le altre schede nei seggi di iscrizione degli elettori», dovendosi in tal caso comprendere «se dovranno essere considerate nulle (previa esplicita previsione normativa, analogamente a quanto previsto per il tardivo ritorno postale del voto all’estero presso i Consolati (cfr. art. 12, commi 7 e 8, della legge n. 459 del 2001), oppure se potranno essere ammesse nuovamente a conteggio successivo da parte degli Uffici elettorali circoscrizionali, regionali o comunali». Si osserva, comunque, che «il rischio potrebbe essere quasi eliminato stipulando opportune convenzioni con Poste Italiane” oltre al fatto che, “maggiore sarà l’ampiezza del periodo nel quale sarà possibile il voto anticipato, maggiore sarà l’efficacia di questo strumento nel promuovere la partecipazione elettorale e nel rimuovere le cause dell’astensionismo involontario». In tale prospettiva, e coerentemente con il disposto di cui al comma 4 degli artt. 56 e 57 Cost., al fine di conservare la connessione a livello rappresentativo fra l’elettore e il luogo di residenza, si richiederebbe la trasmissione tempestiva della scheda presso il Comune sede del seggio di iscrizione, così che il voto possa essere conteggiato assieme alle altre schede del seggio.

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