SOMMARIO: 1. Le fonti del rapporto di lavoro dei dipendenti delle autonomie locali – 2. L’impatto della riforma del Titolo V della Costituzione sulla materia de qua – 3. Le ragioni contrarie alla competenza legislativa statale – 4. Le ragioni a favore alla competenza legislativa statale – 4.1 L’ascrivibilità del personale locale alla materia dello “ordinamento civile” – 4.2 Più in generale: la competenza esclusiva statale in materia di ordinamento degli enti locali – 4.3 Altre ragioni in favore della competenza legislativa statale in materia – 4.4 Il parere della Conferenza dei presidenti delle regioni e province autonome – 5. Probabili linee evolutive del quadro normativo nella materia de qua.

1. Le fonti del rapporto di lavoro dei dipendenti delle autonomie locali
Il personale dipendente dagli enti locali è costituito da impiegati sottoposti a regime di diritto privato, il cui rapporto di lavoro di lavoro è disciplinato dalle norme generali del codice civile, dalla normativa speciale del d.lgs. 165/1990 (sui dipendenti delle amministrazioni pubbliche), del Tuel (sui dipendenti degli enti locali), delle leggi di settore (su materie specifiche quali i diritti sindacali) e dai contratti collettivi di lavoro, nonché – a livello integrativo – dalle fonti normative locali (statuti e, soprattutto, regolamenti).

La contrattazione collettiva (il CCNQ – contratto collettivo quadro – sottoscritto in data 9 agosto 2000 per il quadriennio contrattuale 2002-05) ha individuato un “comparto regioni e autonomie locali”, nel quale sono compresi i dipendenti degli enti locali insieme a quelli delle regioni.

Precisamente il comparto comprende il personale dipendente: dalle regioni a statuto ordinario; dagli enti pubblici non economici dipendenti dalle regioni a statuto ordinario; dagli istituti autonomi per le case popolari, dai consorzi regionali degli istituti stessi e dalla loro associazione nazionale (ANIACAP); dai comuni, dalle province; dalle comunità montane; dalle ex istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza (ex IPAB), che svolgono prevalentemente funzioni assistenziali; dalle università agrarie e Associazioni agrarie dipendenti dagli enti locali; dalle camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura e dalle loro associazioni regionali cui esse partecipano ed i cui dipendenti siano disciplinati dai contratti collettivi relativi al rapporto pubblico; dalle autorità di bacino. In apposite aree contrattuali nell’ambito del comparto sono poi stipulati i contratti di lavoro della dirigenza locale e dei segretari comunali.

La definizione del comparto assume rilievo fondamentale ai fini della disciplina contrattuale del rapporto di lavoro in quanto – come noto – è nel suo ambito che si individuano le associazioni sindacali dotate della rappresentatività necessaria per essere ammesse alle trattative e, dall’altra parte, i comitati di settore rappresentativi dei datori di lavoro in seno all’ARAN. È il comparto, pertanto, che delimita l’ambito soggettivo (la categoria di dipendenti) della disciplina negoziale del rapporto di lavoro.

Alla contrattazione nazionale svolta a livello di comparto consegue, poi, una contrattazione decentrata locale, integrativa della prima, svolta a livello di singolo ente ovvero, per l’area dei segretari comunali e provinciali, di singola sezione regionale dell’Agenzia nazionale dei segretari. Il contratto individuale di ogni singolo lavoratore completa quindi la disciplina, seppure aggiungendovi una regolamentazione minima e limitata a pochi oggetti secondari (fatta eccezione per i segretari comunali e provinciali e, per certi versi, per alcuni dirigenti).

Ciò premesso, la disciplina del rapporto di lavoro dei dipendenti degli enti locali è attualmente articolata secondo i seguenti livelli:

1) legislazione nazionale (d.lgs. 165/2001, Tuel, Codice civile e alcune leggi di settore, quali la legge 146/1990 sull’esercizio del diritto di sciopero), per i principi generali;

2) contrattazione nazionale di comparto, per la disciplina del rapporto di lavoro, (classificazione del personale, funzioni di ogni figura professionale, retribuzione, altri aspetti giuridici ed economici);

3) fonti normative locali (statuto, regolamenti di organizzazione e altri regolamenti), per la definizione di istituti organizzativi che hanno riflessi sul rapporto di lavoro (quali l’attribuzione di risorse e obiettivi ai singoli incarichi dirigenziali, l’accesso all’impiego, gli orari di apertura al pubblico, la gestione del personale, ecc.);

4) contrattazione integrativa, decentrata a livello di singolo ente per la disciplina degli aspetti di dettaglio del rapporto di lavoro (gli orari di servizio, la gestione dei procedimenti disciplinari, il controllo degli accessi, l’attribuzione e la quantificazione delle voci stipendiali accessorie previste dalla contrattazione nazionale, ecc.); sono gli stessi contratti collettivi nazionali del personale delle autonomie locali a indicare quali materie sono decentrate a favore della contrattazione integrativa locale;

5) contrattazione individuale, con la quale si istituisce il singolo rapporto di lavoro; per la maggior parte dei dipendenti il contratto individuale ha un contenuto prestabilito e si limita a richiamare o a riprodurre norme dei contratti collettivi applicabili; per alcuni fra i segretari comunali e provinciali e fra i dirigenti, invece, il contratto individuale può contenere importanti precisazioni in merito agli incarichi aggiuntivi (rispetto al nucleo “minimo” previsto dalla legislazione e dalla contrattazione nazionale) e alla relativa retribuzione.

2. L’impatto della riforma del Titolo V della Costituzione sulla materia de qua
L’elencazione di fonti appena riportata – secondo l’interpretazione che a noi sembra preferibile – non subisce sostanziali modifiche a opera della riforma del Titolo V della Costituzione, introdotta dalla legge costituzionale 3/2001.

Infatti, il testo novellato dell’art. 117 Cost. si limita a statuire che l’ordinamento civile (ossia la disciplina delle relazioni negoziali che costituiscono espressione dell’autonomia privata riconosciuta ai soggetti giuridici) [1] rientra tra le materie sottoposte alla potestà legislativa esclusiva dello Stato.

Ora, è un dato acquisito che il rapporto di lavoro rientri fra gli oggetti del diritto civile e che il diritto del lavoro sia una branca del diritto privato, con alcuni aspetti pubblicistici legati, soprattutto, alla regolazione pubblica del mercato del lavoro e alla specifica materia del diritto sindacale. Ciò vale anche per il lavoro alle dipendenze di enti pubblici, compresi quelli locali territoriali, il quale è stato ormai definitivamente privatizzato, con il d.lgs. 80/1998, che ha completato il lungo cammino intrapreso dal legislatore con il d.lgs. 29/1993 e che è ora cristallizzato nel d.lgs. 165/2001 (il c.d. testo unico delle norme generali sull’impiego alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni).

Il d.lgs. 165/2001 detta quindi una disciplina tipica del lavoro alle dipendenze pubbliche che, se è sicuramente speciale rispetto a quella dettata dal Codice civile per tutto il lavoro dipendente privato, è però comunque una componente dell’ “ordinamento civile”, tanto che ove non vi siano esplicite norme speciali si applica il diritto generale stabilito dal Codice civile o dalle altre leggi in materia di lavoro dipendente [2].

Si pensi alle disposizioni della legge 146/1990 sul diritto di sciopero: esse non distinguono certo secondo la qualità – pubblica o privata – del datore di lavoro, bensì guardano alla qualità del lavoro svolto e all’effetto che ha l’astensione dal lavoro sulla continuità dei servizi essenziali, siano essi svolti da dipendenti di compagnie aeree private oppure da dipendenti comunali addetti alla nettezza urbana. Sarebbe inimmaginabile lasciare a ogni singola regione la disciplina dell’esercizio del diritto di sciopero soltanto ove esercitato da personale degli enti locali, continuando nel contempo ad assicurare una disciplina unitaria nazionale per la stessa materia se riferita ai dipendenti di imprese private. Si giungerebbe al paradosso per cui il servizio di igiene urbana sarebbe considerato diversamente, o comunque sarebbe disciplinato in modo differenziato lo sciopero in quell’ambito, a seconda che esso venga svolto direttamente dai comuni (come avviene nei più piccoli), o che sia affidato ad aziende “ex-municipalizzate”.

In altre parole, la qualità – pubblica o privata – del datore di lavoro non muta la natura del rapporto di lavoro, che è in ogni caso privatistica, sia o meno regolata dal solo Codice civile o anche da leggi speciali (quale il d.lgs. 165/2001).

3. Le ragioni contrarie alla competenza legislativa statale
D’altro canto, è anche vero che, ai sensi dello stesso articolo 117 Cost., sono oggetto di legislazione esclusiva statale – per ciò che concerne gli enti locali – soltanto la disciplina elettorale, gli “organi di governo” e le “funzioni fondamentali”. Non vi è, come si vede, alcun accenno esplicito alla materia del personale dipendente.

Su quest’ultima constatazione, la dottrina vicina alle posizioni regionaliste sostiene che la potestà legislativa in materia di personale degli enti locali spetta univocamente alle regioni, secondo il noto meccanismo della residualità della competenza legislativa statale, introdotto nel novellato articolo 117 Cost. dalla citata legge costituzionale 3 del 2001.

Tale assunto è altresì fondato sulla ritenuta attrazione della materia del personale degli enti locali nella sfera dell’organizzazione, ambito del quale competono alla legislazione statale soltanto gli oggetti prima indicati (organi di governo e funzioni fondamentali). In effetti, prima della c.d. “privatizzazione” iniziata nel 1993 con d.lgs 29, era proprio questa la scelta di fondo del legislatore, sulla quale si fondava sin dalle origini la posizione del diritto del lavoro pubblico nel campo pubblicistico del diritto.

4. Le ragioni a favore della competenza legislativa statale
4.1 L’ascrivibilità del personale locale alla materia dello “ordinamento civile”
Una prima obiezione a quanto appena riferito è che non alla competenza normativa regionale, ma semmai a quella locale sarebbe attratta la materia del personale degli enti locali ove si dovesse ritenere non più compatibile con la Costituzione una competenza normativa statale (ma si veda meglio quanto detto nel sottoparagrafo 4.2).

Una seconda obiezione, che impedisce anche l’accesso all’ipotesi della competenza normativa “esclusivamente” locale (la quale, peraltro, avrebbe il poco desiderabile effetto di creare migliaia di statuti giuridici differenti per un’importante, unitaria categoria di lavoratori) risiede nella ragione di fondo della “privatizzazione”, o meglio della “contrattualizzazione” dell’impiego alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni.

Infatti, la contrattualizzazione – seppure fatto dell’ultimo decennio in una storia più che secolare – non è scelta contingente, bensì riforma epocale e d’importanza cruciale. Anzi, è tutta la storia del lavoro pubblico, soprattutto di quello locale, che dev’essere guardata dall’angolo visuale dell’affrancamento del rapporto di lavoro dalla unilaterale potestà pubblica.

Alle origini dello Stato unitario, nella seconda metà del XIX secolo, il rapporto di lavoro alle dipendenze degli enti locali era totalmente privatizzato, per così dire, nel senso che l’unica norma di diritto pubblico che interveniva in materia era l’articolo 10 della legge 2248/1965 [3], All. A, il quale disponeva che “ogni comune (…) deve (…) avere un segretario ed un ufficio comunale” (quindi dei dipendenti ove necessario per le dimensioni dell’ufficio stesso); non si dettava alcun’altra statuizione in merito all’organizzazione interna o al personale.

Fino ai primi anni settanta del secolo XX, inoltre, non esisteva uno statuto nazionale dell’impiegato locale (eccezione fatta per i segretari comunali e provinciali, che erano però dipendenti statali), né una vera contrattazione collettiva di livello nazionale.

Nell’ottocento, ogni tentativo di stabilire una disciplina legale del lavoro alle dipendenze degli enti locali – e ve ne furono molti per la categoria dei segretari comunali e provinciali – era bloccato in seno allo stesso Parlamento con motivazioni che sembrano stranamente confliggere con il forte centralismo della classe politica italiana dell’epoca. Si diceva, infatti, che l’imposizione della presenza di un funzionario e di un ufficio nell’organizzazione comunale era il massimo di compressione dell’autonomia organizzativa consentito dai principi generali dell’ordinamento: la citata legge del 1865, appunto, imponeva la presenza di un segretario e di un ufficio in tutti i comuni, non disponendo altro sull’organizzazione interna degli enti. E invero, le prime leggi sugli enti locali, pur imponendo un forte controllo sugli stessi e pur facendone esternamente dei terminali dello Stato attraverso l’attribuzione di numerosissime spese obbligatorie (che poco spazio lasciavano alle iniziative autonome, dette “spese facoltative”), rispettarono sempre la potestà autoorganizzativa dei comuni e delle province.

Organizzazione e disciplina del personale locale, dunque, sono stati per lungo tempo fra i pochi, ma rispettati, capisaldi dell’autonomia locale: illuminante, di questa impostazione, il discorso di Sidney Sonnino alla Camera dei Deputati in occasione della discussione sul progetto che poi sarebbe divenuto la legge 5965/1888: “un certo potere discrezionale sugli impiegati, entro limiti contrattuali, (…) è condizione della buona amministrazione” [4].

La prima limitazione dell’autonomia degli enti locali nella materia del personale giunge soltanto agli albori del secolo successivo, con la previsione di garanzie di stabilità a favore dei segretari comunali e provinciali (i quali, all’epoca, erano ancora dipendenti degli enti locali con contratto di lavoro privatistico), con la legge 7 maggio 1902, n. 144.

La regolamentazione del lavoro alle dipendenze degli enti locali, dunque, si ha soltanto nel novecento e, come già accennato, un compiuto statuto nazionale dell’impiegato locale arriva solo negli anni settanta. Per analogia con il rapporto di lavoro alle dipendenze dello Stato si tratta di uno statuto pubblicistico; ma ciò, a ben vedere, non è che la prima risposta al problema della tutela del lavoratore nella dinamica negoziale. La successiva privatizzazione del rapporto, che giunge come per gli altri comparti del pubblico impiego nel 1993, da un’ulteriore riposta completando un iter evolutivo lungo un secolo e mezzo.

È la contrattualizzazione, infatti, la risposta non tanto e non solo al problema della tutela dell’impiegato locale, ma anche e soprattutto alla questione della composizione dei contrastanti interessi in una effettiva dinamica negoziale che lascia, di volta in volta, alle parti (datoriale e sindacale) la disciplina del rapporto secondo un incontro ottimale di interessi contrapposti alle reciproche prestazioni (attività lavorativa contro retribuzione e altri benefici).

Il fatto che tale strada assimili il lavoro alle dipendenze del datore pubblico con quello alle dipendenze del datore privato non significa altro che una corretta equiparazione di tutti i lavoratori di fronte alla tematica della tutela della parte debole del rapporto e, più in generale, in riferimento alla disciplina stessa del rapporto di lavoro.

Si tratta, perciò, di un traguardo fondamentale che non può essere considerato alla stregua di una scelta contingente e quasi occasionale del legislatore, tale da potere essere posta fra gli eventi “accidentali” della legislazione ordinaria (cioè che non definiscono un istituto nella sua essenza).

È, insomma, un elemento caratterizzante del rapporto di lavoro alle dipendenze degli enti pubblici, che definisce ormai lo stesso rapporto come istituto di diritto privato, sottoposto quindi alle norme di diritto civile e di conseguenza riservato alla disciplina legislativa esclusiva dello Stato (ai sensi dell’articolo 117, comma 1, lettera l della Costituzione).

Ciò premesso, non sembra che possa dubitarsi, anche nel nuovo quadro costituzionale, della persistente centralità della scelta operata dal legislatore nazionale con la contrattualizzazione dei rapporti di lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni. È un dato normativo che appare saldamente inserito nell’alveo dell’ordinamento civile.

In altre parole, per tutti i dipendenti pubblici il riconoscimento del valore dell’autonomia contrattuale, individuale e collettiva, non può che essere ricondotto al legislatore statale, che ha il compito di provvedere alla disciplina uniforme del diritto dei contratti e tra questi del contratto di lavoro.

La legge nazionale, infatti, definisce la qualificazione delle fattispecie e individua gli schemi contrattuali tipici e gli equilibri di fondo, regola gli istituti che incidono sulla struttura del contratto e le cause di estinzione, ecc. Tale potestà legislativa esclusiva sussiste, indifferentemente, per il lavoro pubblico e per quello privato [5].

Ne consegue che la competenza legislativa in materia di personale degli enti locali spetta allo Stato, in quanto rientrante nella più ampia materia dello “ordinamento civile”, che l’articolo 117, lett. l riserva alla legislazione esclusiva statale.

4.2 Più in generale: la competenza esclusiva statale in materia di ordinamento degli enti locali
Ma v’è da chiedersi, sotto un angolo visuale più generale, se il mantenimento del lavoro alle dipendenze degli enti locali nell’ambito della legislazione nazionale, almeno a livello di principi, non sia assicurato comunque nel nuovo quadro costituzionale, anche a prescindere dall’iscrizione della materia nella riserva di legge statale sullo “ordinamento civile”, di cui all’articolo 117, lett. l [6].

La risposta ruota attorno ai due dati testuali del nuovo articolo 114 e del nuovo articolo 117:

a) il riconoscimento dell’autonomia statutaria, normativa ed organizzativa di Comuni, Province e Città Metropolitane, secondo i principi fissati dalla Costituzione;

b) l’attribuzione alla legislazione esclusiva dello Stato della materia relativa ad organi di governo, sistema elettorale e funzioni fondamentali degli enti locali;

La lettura combinata delle due disposizioni implica che il riferimento dell’autonomia normativa locale ai “principi fissati nella Costituzione” non può intendersi nel senso che l’autonomia degli enti locali prescinda totalmente dalla mediazione legislativa, cui spetta la definizione delle linee di fondo, dei principi entro cui la prima deve muoversi. Fra tali principi deve essere ricompreso anche e soprattutto il principio di legalità, cui fa capo il rispetto delle nuove norme costituzionali sul riparto tra Stato e Regioni della potestà legislativa (il testo novellato dell’articolo 117).

Ma v’è un’altra norma costituzionale, questa non toccata dalla riforma del Titolo V, che assume un peso determinante nella questione de qua: l’articolo 97, il quale stabilisce la nota riserva (relativa) di legge sull’organizzazione dei pubblici uffici (“i pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge”).

Ciò, ove non si considerasse sufficiente quanto appena detto, sgombra il campo da ogni residuo dubbio sulla possibilità che le fonti normative locali regolino in via esclusiva la materia dell’impiego locale, fermo restando che – con tutta evidenza – la legge potrà recare soltanto principi generali ed essere articolata su linee fondamentali, poiché deve rispettare il principio costituzionale di autonomia di comuni e province.

Il problema si ribalta, a questo punto, al livello superiore, quello del riparto fra competenza legislativa statale e competenza legislativa regionale. A quale legge, dunque, è riservata la materia dell’organizzazione dei pubblici uffici? Statale o regionale?

Tutto depone per la competenza statale. Infatti, fra le materie fondamentali riservate alla legislazione esclusiva dello Stato rientra – a termini dell’articolo 117 – la funzione organizzativa degli enti locali, per la parte non definitivamente ed esclusivamente attribuita alla diretta competenza normativa locale: organi di governo, sistema elettorale e funzioni fondamentali.

In altre parole, ciò che non rientra in queste materie è direttamente attribuito alla fonte normativa locale (statuti e regolamenti); ma fra ciò che vi rientra vi sono i principi generali in materia di organizzazione e di funzioni fondamentali. Non residua uno spazio proprio, in tali materie, per la legislazione regionale, ne ve n’è uno concorrente, attesa la mancanza di ogni esplicita previsione fra le materie di legislazione concorrente.

4.3 Altre ragioni in favore della competenza legislativa statale in materia
In aggiunta a quanto fin qui argomentato, a favore del mantenimento della competenza legislativa statale in materia di personale degli enti locali e, di conseguenza, della gerarchia delle fonti prima descritta, militano anche altre considerazioni.

In primo luogo, l’articolo 39 della Costituzione, il quale, nel momento in cui attribuisce efficacia erga omnes alla contrattazione nazionale (con generico riferimento al rapporto di lavoro dipendente, dove ormai sono assimilati quello alle dipendenze di datori privati e quello alle dipendenze di datori pubblici), non può che presupporre una regolazione legislativa nazionale.

In secondo luogo, il novellato articolo 117 – come più volte evidenziato – prevede che la legge statale effettui la determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti diritti sociali e civili, ivi compresi quelli legati alla prestazione di lavoro dipendente.

In terzo luogo, fra le materie riservate alla legislazione nazionale dal citato articolo 117, v’è la tutela della concorrenza.

A ciò si aggiunga che – con esclusivo riferimento alla specifica ma importante tematica del principio di distinzione fra attività di indirizzo politico e attività gestionale-amministrativa – la riserva di legge allo Stato della disciplina degli “organi di governo” degli enti locali (articolo 117) sembra configurare una impermeabilità da altre fonti legislative, rimettendo al legislatore nazionale la scelta in ordine al previsione e al mantenimento del principio (nel senso che, nel disciplinare gli organi di governo, la legge può e deve indicarne le relative funzioni e i limiti delle rispettive sfere di competenza, anche nei riguardi degli organi burocratici).

Non del tutto chiara, invece, appare anche la perimetrazione della materia della tutela e della sicurezza del lavoro, attribuita dall’articolo 117 della Costituzione alla legislazione concorrente statale-regionale.

4.4 Il parere della Conferenza dei presidenti delle regioni e province autonome
Non si può concludere l’esposizione delle ragioni che militano a favore della competenza statale in materia senza citare un atto dal rilievo che potrebbe dirsi quasi conclusivo, considerata la fonte: il documento della Conferenza dei presidenti delle regioni e delle province autonome del 21 marzo 2002, dedicato appunto allo “Impatto della legge costituzionale n. 3/2001 su rapporto di lavoro pubblico e ruolo delle regioni nella contrattazione collettiva”.

Con tale dichiarazione, infatti, la Conferenza afferma di ritenere che nella nozione di ordinamento civile “siano ricompresi gli aspetti fondamentali del rapporto di lavoro privato e quindi del rapporto di lavoro pubblico, oltre che la disciplina del diritto sindacale”. Di conseguenza – prosegue il documento – “poiché il rapporto di lavoro pubblico è stato fatto rientrare nella disciplina privatistica, possiamo quindi concludere che, parimenti ai lavoratori privati, anche per quelli alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni, il legislatore regionale trova un limite invalicabile nella contrattazione nazionale, che può a sua volta ricevere una regolamentazione di sostegno da parte del legislatore nazionale”.

5. Probabili linee evolutive del quadro normativo nella materia de qua
Se, quindi, le regioni non sono dotate di potestà legislativa sulle materie della disciplina dei rapporti di lavoro, dei livelli essenziali dei diritti sociali e civili, della tutela della concorrenza e sulla perequazione finanziaria, è con riferimento a questi ambiti che può essere, de plano, colto lo spazio di intervento della contrattazione nazionale, quale potere eteronomo “filiato” dalla legislazione nazionale.

Legislatore e contrattazione nazionale, tuttavia, non possono comprimere la potestà legislativa regionale, sconfinando oltre le linee ordinamentali e i livelli essenziali laddove si vada “ad incrociare la materia dell’ordinamento e dell’organizzazione amministrativa, che il legislatore regionale può, a suo piacimento, regolare direttamente o distribuire tra le varie possibili fonti di regolamentazione interne, ivi compresa la contrattazione collettiva.” [7]

Si è affermato, in proposito, che le regioni dovrebbero avere “piena disponibilità in ordine alla disciplina dei raccordi tra regole generali del lavoro e regole della propria organizzazione” [8]. Sotto questo profilo, considerazioni critiche si sono addensate, in primis, sull’attuale modello di contrattazione collettiva centrato sull’ARAN e sulla rappresentanza legale di tutte le pubbliche amministrazioni agli effetti della contrattazione collettiva nazionale, sistema sorretto da una legislazione statale il cui titolo di intervento appare in dubbio.

Si potrebbe, tuttavia, anche qui osservare come “l’intervento conformativo del legislatore statale in ordine alla rappresentanza di parte pubblica in sede di contrattazione nazionale abbia ancora una sua giustificazione costituzionale in quanto funzionale ad assicurare in modo adeguato su tutto il territorio nazionale – in virtù della presenza di un unico agente negoziale – l’omogeneità dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti sociali (art. 117, comma 2, lett. m) dei lavoratori pubblici e, in via indiretta, degli stesi cittadini utenti dei servizi da essi erogati o forniti” [9]. Peraltro, se si accedesse a quest’ultima prospettiva, apparirebbe, comunque, indispensabile rivisitare e adattare ARAN e comitati di settore al nuovo contesto, dovendo il potere normativo contrattuale nazionale esprimersi in modo coerente con la ricollocazione in capo alle regioni del potere normativo in materia di organizzazione e ordinamento. I due organismi in questione “dovrebbero essere strutturati come una diretta emanazione delle Regioni e vedersi riconosciuti poteri negoziali sensibilmente ridotti [..] Le Regioni dovrebbero contare assai più di prima negli ambiti in cui hanno potestà legislativa piena in materia ordinamentale: sanità, istruzione e, ovviamente, personale regionale” [10].

In buona sostanza, si prospetta una sorta di “ritirata” del contratto collettivo nazionale dai temi che più strettamente si saldano a quegli aspetti organizzativi che possono avere riflessi ordinamentali, a fronte della possibilità di diversificazione, da parte degli enti forniti di autonoma potestà legislativa e regolamentare, dei propri modelli organizzativi (si pensi ai criteri generali per l’attribuzione degli incarichi dirigenziali finora stabiliti dai CCNL).

Nel contempo, sotto un profilo precipuamente ordinamentale, fermo restando che “all’indomani della privatizzazione, non dovrebbe essere più possibile far ricadere all’interno dell’espressione ‘ordinamento e organizzazione amministrativa’ lo stato giuridico economico del personale” – si osserva – “la riconduzione formale nell’ambito della competenza esclusiva dello Stato non potrà che tener conto di una situazione ormai consolidatasi tale da concedere alle Regioni una notevole capacità di manovra in materia” [11]. La stessa autorevole opinione afferma, comunque, che non sembra possa ritenersi che “dalla riforma costituzionale derivi una “delegittimazione” dell’Aran e della contrattazione collettiva di comparto, relativamente alle Regioni, anche se la spinta in proposito potrà anche essere molto forte: per assorbirla, bisognerebbe probabilmente dar via libera ad un distinto comparto per le Regioni con un contratto quadro che lasci loro una notevole capacità di adattamento a livello di contrattazione decentrata”.

Agli antipodi di questa posizione si colloca l’opinione – assai meno condivisibile – di chi vorrebbe far ricadere anche la disciplina del rapporto di lavoro presso gli enti locali nella competenza legislativa esclusiva delle regioni [12].

Fra tutti gli interventi in materia, del resto, assume un rilievo che potrebbe dirsi quasi conclusivo, considerata la fonte, il già citato documento della Conferenza dei presidenti delle regioni e delle province autonome del 21 marzo 2002, (Impatto della legge costituzionale n. 3/2001 su rapporto di lavoro pubblico e ruolo delle regioni nella contrattazione collettiva”). A quanto già riferito poco sopra, si deve qui aggiungere soltanto che il documento – favorevole all’appartenenza alla nozione di “ordinamento civile” degli “aspetti fondamentali del rapporto di lavoro privato e quindi del rapporto di lavoro pubblico, oltre che la disciplina del diritto sindacale”, e quindi all’affermazione della competenza legislativa statale in materia – puntualizza, peraltro, che “nell’ambito della conferma di un sistema bipolare di contrattazione, nazionale e integrativa, occorre prioritariamente alleggerire i contenuti del contratto nazionale di comparto”.

Ciò premesso, si delinea quindi un possibile scenario futuro caratterizzato da:

1) una legislazione nazionale di principi e di inquadramento generale del rapporto di lavoro alle dipendenze degli enti locali, nonché di disciplina della contrattazione collettiva;

2) un contratto collettivo “cornice” che definisca i minimi salariali e le principali questioni normative (spostando le restanti esigenze di regolazione verso i contratti integrativi di livello locale, rispetto ai quali prevedere anche forme di rappresentanza della parte pubblica anche a livello regionale);

3) il rafforzamento del ruolo delle regioni nella composizione dei comitati di settore dell’ARAN;

4) la costituzione – mediante l’apposito contratto collettivo “quadro” – di uno specifico comparto “Regioni e enti collegati”, caratterizzato da un forte accento sulla contrattazione integrativa di livello regionale, ma comunque pur sempre inscritto in un livello di legislazione nazionale, come l’attuale comparto “autonomie locali e regioni”.

— *** —

[1] La lett. l) del secondo comma dell’art 117 Cost. riunifica in uno “giurisdizione e norme processuali; ordinamento civile e penale; giustizia amministrativa”, cioè le tra branche classiche del diritto positivo (in senso oggettivo): civile, penale e processuale.

[2] Cfr. F. Carinci, Osservazioni sulla riforma del Titolo V della Costituzione. La materia del lavoro, in Italian Labour Law eJournal (www.dirittodellavoro.it), per il quale, “comunque si intenda l’espressione ‘ordinamento civile’, di certo il diritto del lavoro ricade all’interno della nozione ‘ordinamento civile’, sia nella sua parte sindacale, tutta ricostruita in parziale difformità dalla Costituzione formale, in chiave di autonomia collettiva-privata, sia nella sua parte individuale, tutta fondata sul contratto di lavoro. Discorso, questo, che oggi all’indomani della cd. privatizzazione o contrattualizzazione del pubblico impiego vale sia per il lavoro nelle imprese sia per l’impiego alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni”.

[3] È appena il caso di ricordare che si tratta della legge di unificazione amministrativa dello Stato italiano, adottata per far seguire all’unità politica una generale uniformazione dei sistemi amministrativi.

[4] Intervento dell’On.le Sonnino, del 2 luglio 1888, contro le garanzie di stabilità dell’impiego a favore dei segretari; cfr. Romanelli, R., Sulle carte interminate – un ceto di impiegati tra privato e pubblico: i segretari comunali in Italia, 1860-1915, Bologna, 1989, p. 195.

[5] La dottrina che sostiene, di contro, la possibilità per la legislazione regionale di scegliere tra il metodo della contrattazione e altro metodo (ripublicizzazione del rapporto compresa), finisce poi per ammettere il carattere chimerico di un simile obiettivo per il lavoro alle dipendenze delle regioni, giacché “difficilmente si tornerà indietro dalla scelta della contrattualizzazione, ormai entrata a far parte del patrimonio culturale sia della parte datoriale che dei lavoratori” (G. Naimo, Il rapporto di lavoro alle dipendenze delle Regioni alla luce della modifica del Titolo V della Costituzione, in www.giust.it).

[6] A. Riccardo, Riflessioni sulla competenza legislativa in materia di personale degli enti locali a seguito della riforma costituzionale del Titolo V¸ in corso di pubblicazione, per gentile concessione dell’Autore.

[7] L. Zoppoli, La riforma del Titolo V della Costituzione e la regolazione del lavoro nelle pubbliche amministrazioni: come ricomporre i pezzi di un difficile puzzle?, in Il lavoro nelle pubbliche amministrazioni, 2002, 1 (supplemento), 161.

[8] A Corpaci, “Revisione del titolo V della parte II della Costituzione e sistema amministrativo”, in Il sistema amministrativo dopo la riforma del titolo V della Costituzione, raccolta degli atti del convegno del 31 gennaio 2002, Roma, a cura della Presidenza del Consiglio – Dipartimento affari regionali, 43.

[9] A. Viscomi, “Prime riflessioni sulla struttura della contrattazione collettiva nelle pubbliche amministrazioni nella prospettiva della riforma costituzionale”, in Il lavoro nelle pubbliche amministrazioni, 2002, 1 (supplemento), 173.

[10] L. Zoppoli, La riforma del Titolo V, cit., 162-163.

[11] F. Carinci, Osservazioni sulla riforma del Titolo V, cit.

[12] Cfr ancora G. Naimo, Il rapporto di lavoro alle dipendenze delle Regioni alla luce della modifica del Titolo V della Costituzione, in www.giust.it. La tesi – il cui autore è un consulente della Regione Calabria – è, del resto, minoritaria.

Note

L'articolo Il nuovo Titolo V della Costituzione: l’impatto della riforma sulla normazione in materia di personale degli enti locali proviene da Giustamm.

Sommario:

1. La responsabilità del pubblico funzionario

1.1. Responsabilità per danno e responsabilità per risultato

1.2. Parallelismo fra l’evoluzione della responsabilità e l’organizzazione della P.A.

2. Il responsabile del procedimento ex articolo 4 l. 241/1990.

2.1. Nozione

2.2. Individuazione del responsabile del procedimento e profili organizzativi

2.3. Responsabile dell’unità organizzativa e responsabile del procedimento

2.4. Compiti del responsabile del procedimento

2.5. Tipi di responsabilità

3. Su alcune forme speciali di responsabilità dei pubblici funzionari

3.1. Disciplina generale e discipline speciali

3.2. Il responsabile del trattamento dei dati ex articoli 8 e 15 l. 675/1996

3.3. Il responsabile del servizio per la tenuta del protocollo informatico ex articolo 12 del d.P.R. 428/1998

1. La responsabilità del pubblico funzionario
1.1. Responsabilità per danno e responsabilità per risultato

Per due millenni, dal diritto romano a quello moderno, la categoria giuridica della responsabilità ha mantenuto il suo carattere originario di obbligo nascente dalla causazione di un danno. Nel corso del tempo sono mutate le condizioni e gli ambiti: dalla responsabilità per fatto altrui a quella per fatto proprio, dalla responsabilità per generica lesione a quella per danno ingiusto da atto illecito, dalla responsabilità civile a quella penale e amministrativa.

Non è mutata, invece, fino a tempi recenti, la concezione della responsabilità come sanzione, secondo l’antica accezione linguistica del termine rispondere quale sinonimo di “ricambiare” (dal verbo latino spondere, promettere, cui si antepone la preposizione oppositiva re-). È, questa, la responsabilità aquiliana, consacrata per la prima volta dalla lex Aquilia nel III secolo a.C., e sancita nel nostro ordinamento giuridico dall’articolo 2043 del Codice civile, vero grundgesetz valevole in ogni ambito e in tutte le branche del diritto (con alcuni distinguo per il penale) e anche con riferimento alla pubblica amministrazione.

Esiste anche, peraltro, una diversa accezione giuridica della categoria in esame, che si è andata delineando nell’ultimo secolo, in parallelo con il rafforzamento del diritto amministrativo e, più recentemente, con la riscoperta dell’anima organizzativista dello stesso. Si tratta della concezione della responsabilità quale “dovere di cura” cui, anche sotto il profilo linguistico, fa da sponda l’accezione latina di produzione, resa, assicurazione. Tale forma di responsabilità può essere anche definita come “responsabilità gestionale”, o “di risultato”. Quest’ultima caratterizzazione del termine ha rilievo pressoché esclusivo nel diritto amministrativo, e assume importanza soprattutto alla luce delle recenti innovazioni legislative in tema di responsabilità dei pubblici funzionari, delle quali si tratterà più avanti.

Entrambe le facce della bifronte categoria costituiscono responsabilità per comportamenti e sono accomunate dalla funzione di garanzia intesa, nel primo significato, quale garanzia della riparazione dell’eventuale danno e, nel secondo, quale garanzia del buon fine dell’azione amministrativa, cioè, in altre parole, del risultato.

Tuttavia dietro ciascuna di esse vi sono due modi quasi opposti di intendere i doveri del pubblico funzionario. Il primo è quello tradizionale, per il quale il principale obbligo dell’amministrazione verso i privati risiede pur sempre nel neminem laedere e quindi, a ben vedere, in una attenta e corretta applicazione delle regole giuridiche, con particolare riferimento a quelle procedimentali, il cui rispetto basta a escludere l’ingiustizia del danno eventualmente cagionato (anche perché – almeno prima della nota sentenza della Corte di cassazione n. 500/1999 – l’atto legittimo degrada i diritti soggettivi a interessi legittimi, non suscettibili di tutela aquiliana)[1]. Il secondo è quello moderno, per il quale l’amministrazione, e i suoi funzionari, hanno in primo luogo l’obbligo di perseguire il pubblico interesse e conseguire gli obiettivi assegnati attraverso una complessa attività di cura; questa deve anche, naturalmente, essere legittima e non ledere alcuno, ma tali requisiti non assurgono più al rango di finalità bensì tornano al loro ruolo genuino di vincoli posti dal legislatore alla discrezionalità della pubblica amministrazione[2].

1.2. Parallelismo fra l’evoluzione della responsabilità e l’organizzazione della P.A.
Nel passaggio dalla prima concezione alla seconda si identifica buona parte dell’evoluzione recente del diritto amministrativo. Diverse innovazioni legislative e giurisprudenziali, infatti, vi hanno avuto riflessi diretti o indiretti: la trasparenza dell’azione amministrativa, il diritto d’accesso, la separazione fra attività di indirizzo politico e attività di gestione, l’istituzione del responsabile del procedimento, l’affermazione della risarcibilità degli interessi legittimi.

Sono tutte novità legislative o interpretative riconducibili al decennio di riforme degli anni novanta. L’antesignana, però, risale ai primi anni settanta e coincide con l’introduzione della c.d. “responsabilità dirigenziale”, con il d.P.R. 30 giugno 1972, n. 748. A lungo sostanzialmente disapplicata nella pratica, e di conseguenza sottovalutata nelle elaborazioni teoriche dottrinali, tale ultima forma di responsabilità ha rappresentato il primo ingresso della responsabilità gestionale e per obiettivi nel nostro ordinamento.

La responsabilità dirigenziale, infatti, soprattutto alla luce della ridefinizione operata dal d.lgs. 29/1993 e dal d.lgs. 80/1998, si identifica non con un obbligo di riparare il danno cagionato con un comportamento non giuridico o antigiuridico bensì con il dovere di raggiungere gli obiettivi assegnati al dirigente dal vertice politico attraverso gli strumenti di programmazione suoi propri.

Come appena accennato, siffatta concezione di responsabilità, incentrata sul risultato piuttosto che sul danno, si è affermata al termine di un lungo processo evolutivo della struttura decisionale nella pubblica amministrazione. La trasformazione della concezione tradizionale di responsabilità in quella moderna ha coinciso, infatti, con il passaggio dall’amministrazione ministeriale verticistica a quella improntata alla separazione dei poteri e all’autonomia dei dirigenti.

Si tenga presente che, fino alla riforma della dirigenza del 1972 (d.P.R. 748), i pubblici funzionari non avevano un proprio spazio di discrezionalità come tale riconosciuto e tutelato dalla legge. Ogni loro potere discendeva dal vertice politico dei ministeri e degli enti pubblici diversi dallo Stato, attraverso il meccanismo della delega. La responsabilità limitata alla causazione di danni ingiusti, cioè quella da atto illecito, costituiva il logico pendant alla mancanza di poteri propri; infatti i funzionari, anche dei gradi più alti, non potevano essere ritenuti responsabili del raggiungimento di risultati che non toccava a loro conseguire essendo limitata la loro funzione all’esecuzione delle direttive dei vertici politici e al necessario coordinamento degli uffici.

Tanto forte era il legame concettuale fra una simile costruzione della pubblica amministrazione e la tradizionale concezione della responsabilità del singolo atto e dello specifico danno che De Stefani, il padre della riforma amministrativa fascista degli anni venti, affermava l’impossibilità di una responsabilità per risultati in un sistema gerarchico a causa del frazionamento delle competenze; era, pertanto, possibile solo una responsabilità per atti formali, del tipo più antico[3].

Questa concezione della responsabilità dei funzionari pubblici era ispirata all’ideologia cavouriana sulla quale era stata disegnata la prima amministrazione italiana (anzi, già quella del Regno di Sardegna, datando la legge Cavour di riforma dell’amministrazione centrale 1853, con il n. 1843).

La legge 1483/1853 diede, all’epoca, un assetto moderno allo stato sabaudo, conformandolo al modello montesquieano della divisione dei poteri e della responsabilità dell’esecutivo di fronte al legislativo. L’oggetto fondamentale della riforma fu appunto il potere esecutivo, ovvero la pubblica amministrazione; l’obiettivo di Cavour era una ristrutturazione delle strutture amministrative che le rendesse coerenti al modello. A questo fine tutte le competenze amministrative furono concentrate nei ministeri, e vennero abolite le “aziende”, che fino ad allora svolgevano la gestione economica dei servizi amministrativi.

Il risultato fu una struttura piramidale, con il vertice occupato dal ministro, legittimato dalla fiducia del Parlamento – e quindi degli elettori – in quanto membro del Governo. Soltanto il ministro poteva emanare atti (tutti i provvedimenti dell’amministrazione, infatti, portavano la sua firma), in quanto esclusivamente sulla sua persona incombeva la responsabilità politica.

La concezione ideologica di fondo era che, se la funzione esecutiva é svolta in virtù di un’investitura elettorale, attra­verso la mediazione del Parlamento, allora tutta la struttura amministrativa deve fare capo ad organi responsabili davanti alle Camere ed al corpo elettorale. Corollario del principio della separazione dei poteri, con il correlato meccanismo della fiducia par­lamentare, é dunque la struttura piramidale della pubblica amministrazione, che de­v’essere, per così dire, “riassunta” tutta nella persona del ministro responsabile. In un modello così congegnato non v’è posto per entità amministrative al di fuori della struttura ministeriale[4].

I presupposti di questo ordinamento (un suffragio censitario assai ridotto ed un’amministrazione semplice e numericamente limitata), tuttavia, vennero a mancare con la fine dello Stato liberale[5]. Già con la Sinistra al potere, ma soprattutto a partire dal 1912, con il suffragio universale, lo Stato si trasformò ed assunse caratteri più popolari; ne conseguì l’assunzione di compiti ed attività in numero sempre cre­scente (i c.d. fini secondari, o di progresso). Aumen­tarono quindi i servizi pubblici e l’intervento statale nell’economia. Si cominciò a disaggregare la pubblica amministrazione in una pluralità di soggetti[6]. È stato un cammino quasi secolare, ancora oggi non invertito nonostante le recenti tendenze nella direzione della “privatizzazione”.

La Costituzione repubblicana, all’articolo 97, collegò espressamente l’ordinamento degli uffici alle sfere di competenza dei pubblici funzionari, nonché alle loro attribuzioni e responsabilità (comma II), stabilendo un nesso fra quest’ultima e l’organizzazione delle pubbliche amministrazioni. Come noto, peraltro, il dettato costituzionale in materia è stato successivamente interpretato in maniera decisamente restrittiva.

La riforma del 1972, con l’introduzione della responsabilità dirigenziale, ha sostituito – nel rapporto fra vertice politico e vertice burocratico – il principio di direzione al vecchio principio di gerarchia, superando la tradizionale identificazione fra ministro (o altro vertice politico) e amministrazione.

Il principio di direzione supera lo strumento dell’ordine e lo trasforma nella direttiva, dal contenuto ampio e non puntuale, tale da lasciare spazi di discrezionalità al destinatario. Inoltre, il citato d.P.R. 748/1972 introduce sfere di competenza proprie dei dirigenti, distinguendo fra atti definitivi che possono essere adottati dai vertici burocratici e atti di esclusiva competenza del vertice politico.

Tuttavia, la facoltatività dell’esercizio dei poteri dirigenziali – rispetto alla parallela intangibilità e alla potenziale elasticità di quelli dei vertici politici – ha impedito l’effettivo affermarsi dell’autonomia decisionale dei dirigenti e, di conseguenza, della loro reale responsabilizzazione con riferimento al risultato più che alla legittimità dei singoli atti. A ciò si aggiunga che, già dagli albori dello Stato unitario (con la legge di contabilità generale 22 aprile 1869, n. 5026, che istituì il sistema della Ragioneria generale e delle ragionerie centrali presso i ministeri) il circuito contabile dell’amministrazione pubblica italiana è stato separato da quello gestionale-amministrativo; ne è derivata una sostanziale impossibilità di attribuire la responsabilità per la cura della cosa pubblica e per il raggiungimento dei concreti obiettivi assegnati sia ai funzionari amministrativi che a quelli contabili: i primi perché istruivano e concludevano i procedimenti ma non emettevano ordini di spesa; i secondi poiché non influivano in modo esplicito e diretto sul processo decisionale. In terzo luogo, si deve evidenziare che anche la più temuta delle responsabilità dei pubblici funzionari, cioè quella patrimoniale nei confronti dell’erario (sub specie di responsabilità amministrativa e responsabilità contabile), è stata sempre legata alla causazione di uno specifico atto colposo o doloso, e non alla insufficiente risultato dell’attività gestionale.

Alla piena ed effettiva affermazione della responsabilità per risultato si è giunti soltanto dopo il trascorso decennio di riforme, i cui momenti fondamentali possono essere succintamente indicati nei seguenti:

1. legge 142/1990 sull’ordinamento degli enti locali (generalizzata ed esplicita introduzione della dirigenza negli enti locali e prima apparizione del principio di separazione fra attività di indirizzo politico e attività di gestione amministrativa);

2. legge 241/1990 sul procedimento amministrativo (introduzione della figura del responsabile del procedimento, sulla quale v. infra);

3. d.lgs. 29/1993 di riforma del pubblico impiego (privatizzazione dell’impiego alle dipendenze di pubbliche amministrazioni e definitiva consacrazione del principio di separazione fra attività di indirizzo politico e attività di gestione amministrativa);

4. d.lgs. 77/1995 di riforma del bilancio degli enti locali (trasformazione del bilancio in uno strumento di programmazione generale, con riduzione delle unità fondamentali di spesa e di entrata e decisivo aumento della discrezionalità dei centri di spesa);

5. contratti collettivi nazionali di lavoro della dirigenza pubblica del quadriennio 1994-1997 (ancoraggio di una componente stipendiale al raggiungimento dei risultati);

6. legge 94/1997, di riforma del bilancio statale e sull’unificazione dei ministeri del tesoro e del bilancio e programmazione economica (trasformazione del bilancio statale in uno strumento di programmazione generale, con riduzione delle unità fondamentali di spesa e di entrata e decisivo aumento della discrezionalità dei centri di spesa);

7. legge 127/1997, c.d. “Bassanini bis” (decisivo rafforzamento della separazione fra politica e amministrazione negli enti locali, anche di piccole dimensioni, con l’attribuzione ai responsabili di servizio non aventi qualifica dirigenziale delle funzioni decisionali e delle relative responsabilità);

8. d.lgs. 80/1998 e d.lgs. 387/1998, sul pubblico impiego (seconda riforma della dirigenza con radicali modifiche al d.lgs. 29/1993, con la privatizzazione dei dirigenti generali, con l’attribuzione delle risorse finanziarie per obiettivi ai singoli dirigenti e con la definitiva consacrazione della responsabilità per risultati, anche attraverso la durata a tempo determinato e per fini individuati nel contratto individuale degli incarichi);

9. legge 265/1999, c.d. “Napolitano-Vigneri” (modifiche all’ordinamento degli enti locali con riordinamento della legge 142/1990 alla luce delle novità introdotte dalla “Bassanini bis”);

10. d.lgs. 286/1999 di riordino dei meccanismi di valutazione e controllo nella pubblica amministrazione (predisposizione di strumenti e meccanismi idonei a verificare e a misurare il raggiungimento degli obiettivi assegnati da parte dei dirigenti).

11. d.lgs. 300/1999 e d.lgs. 303/1999 di riordino dell’amministrazione dello Stato (adeguamento delle strutture amministrative ai nuovi principi di separazione fra politica e amministrazione e alla responsabilità dirigenziale).

Le riforme appena elencate hanno segnato l’ingresso in quella che voce autorevole chiama “terza fase” evolutiva della responsabilità dei dirigenti pubblici[7]. La principale differenza rispetto al sistema istituito dal d.P.R. 748/1972 risiede nell’esclusività della competenza attribuita ai dirigenti. Le sfere di competenza dei vertici politici e dei vertici burocratici sono rigidamente delimitate, tanto da fare propendere certa giurisprudenza a ritenere viziato da incompetenza assoluta, e quindi emesso in carenza di potere, l’atto adottato in violazione di detta delimitazione[8].La tecnica di distribuzione della competenza, nel potere esecutivo, passa così da una tecnica basata sull’identità a una basata sulla distinzione, a seconda della natura dell’attività da svolgere[9]. A ciò si accompagna l’assegnazione ai dirigenti di risorse finanziarie finalizzate al perseguimento degli obiettivi indicati nei contratti individuali d’incarico, sanando l’antico divorzio fra amministrazione e finanza.

Conseguenza del nuovo regime di competenza e di attribuzione dei poteri di spesa, introdotto dal legislatore sia in considerazione del fallimento del sistema del d.P.R. 748/1972, sia al fine di ovviare a quella che si era andata rivelando negli ultimi decenni come una mancanza di capacità della classe politica ad amministrare (nel senso specifico del termine), è stata la definitiva affermazione del nuovo modello di responsabilità del quale s’è parlato fin qui: la responsabilità intesa come cura, come attività, come obbligo di rispondere dei risultati conseguiti piuttosto che quale passivo comportamento de damno vitando rispettoso in primo luogo del neminem laedere; una responsabilità nuova che accompagna l’evoluzione da un’amministrazione “per atti” a una “per attività” e, in prospettiva, da un diritto amministrativo orientato alla fase patologica e alla riparazione giurisdizionale della lesione dei diritti e degli interessi a uno orientato alla fase fisiologica e al soddisfacimento degli stessi diritti e interessi, privati e pubblici.

Alla luce di quanto esposto devono essere intese le forme particolari di responsabilità del pubblico funzionario sulle quali si dirà nel prosieguo, tutte identificabili come responsabilità di cura o di risultato.

2. Il responsabile del procedimento ex articolo 4 l. 241/1990
2.1. Nozione
La prima forma di responsabilità annoverabile fra quelle della nuova tipologia è anche la più generale, poiché si riscontra necessariamente in ogni ambito amministrativo. Essa, infatti, ricorre in relazione a ogni procedimento amministrativo, indipendente dall’amministrazione procedente e dall’oggetto dello stesso.

L’articolo 4 della legge 241/1990 è, infatti, una norma generale di una legge di principi. Esso, come noto, prevede che tutte “le pubbliche amministrazioni sono tenute a determinare, per ciascun tipo di procedimento relativo ad atti di loro competenza, l’unità organizzativa responsabile della istruttoria e di ogni altro adempimento procedimentale, nonché dell’adozione del provvedimento finale”.

La legislazione di settore, precedente ma soprattutto successiva alla legge 241/1990, ha introdotto specifiche figure di responsabile del procedimento, differenziate per l’ambito specialistico della materia. Ne sono esempi il responsabile unico per le fasi di realizzazione dei lavori pubblici (articolo 7 della legge 109/1994, c.d. legge “Merloni”), il responsabile del trattamento dati (articolo 8 della legge 675/1996, c.d. legge sulla privacy), il responsabile della sicurezza (articolo 15 della legge 675/1996) e il responsabile del servizio per la tenuta del protocollo informatico (articolo 12 del d.P.R. 428/1998). Sono figure comunque accomunate dall’appartenenza all’unico genus creato dalla legge 241/1990, del quale condividono gli aspetti di fondo. È opportuno, pertanto, esaminare preventivamente la figura generale del responsabile del procedimento.

Questa ha – come il tipo di responsabilità di cui è portatore – una duplice valenza: verso l’interno dell’amministrazione, intesa come cura dell’interesse pubblico soddisfatto attraverso l’organizzazione degli uffici e il raggiungimento dell’obiettivo assegnato; verso l’esterno quale responsabilità per i risultati conseguiti non già nei confronti dell’amministrazione e ai fini della retribuzione aggiuntiva, bensì nei confronti dei privati interessati o dei cittadini e ai fini della soddisfazione dei loro interessi e diritti.

2.2. Individuazione del responsabile del procedimento e profili organizzativi
Come già ricordato, l’articolo 4 fa obbligo alle amministrazioni di indicare, per ciascun procedimento, l’unità organizzativa responsabile. Tale individuazione, secondo l’interpretazione del Consiglio di Stato, ad onta della dottrina prevalente[10], deve avvenire attraverso regolamento adottato ai sensi dell’articolo 17, commi 3 e 4 della legge 400/1988, poiché trattasi di disposizione di carattere normativo[11].

Nell’ambito delle unità organizzative, alla precisa identificazione del responsabile deve provvedere il dirigente delle stesse unità. Questo, infatti, ai sensi dell’articolo 5 della legge 241/1990 assegna a sé o ad altro dipendente la responsabilità dell’istruttoria e di ogni altro adempimento inerente al singolo procedimento. In mancanza di individuazione la responsabilità di tutti i procedimenti assegnati all’unità organizzativa dal regolamento di cui sopra è del dirigente (articolo 5, comma 2).

La distribuzione delle competenze e delle connesse responsabilità procedimentali avviene, pertanto, secondo il seguente schema:

1) l’amministrazione si dota di apposito regolamento di organizzazione con il quale individua i procedimenti e ne attribuisce la competenza e le responsabilità alle diverse unità organizzative in cui si suddivide, salvo che la legge non disponga già in materia (come le norme di depenalizzazione fanno nei riguardi delle prefetture); la mancata adozione del regolamento, trattandosi di atto doveroso, inficia tutti i procedimenti amministrativi di competenza dell’amministrazione per illegittimità (contrasto con l’articolo 4 della legge 241/1990);

2) i capi delle unità organizzative adottano uno o più atti amministrativi con i quali assegnano a sé o a propri subordinati la responsabilità dei singoli procedimenti; la mancata adozione degli atti comporta – come già esposto – la responsabilità diretta del capo dell’unità organizzativa (articolo 5)[12].

Una volta individuato, il responsabile del procedimento deve essere noto agli interessati e ai controinteressati (un obbligo di comunicazione è sancito dall’articolo 5, comma 3 della legge 241/1990).

2.3. Responsabile dell’unità organizzativa e responsabile del procedimento
Giova soffermarsi brevemente sulla qualificazione professionale del responsabile del procedimento e del responsabile dell’unità organizzativa. La legge 241/1990 parla di dipendente per il primo caso e di dirigente per il secondo. In realtà, a seconda delle diverse amministrazioni sia l’uno che l’altro possono essere soggetti di qualifica dirigenziale o di altra qualifica. Nelle strutture ministeriali, di norma, i capi delle unità organizzative sono dirigenti o funzionari di qualifica immediatamente inferiore (ex IX livello, attualmente personale inquadrato nell’area C3). Negli enti locali sono dirigenti o dipendenti di altra qualifica, solitamente non inferiore all’ex VI livello – area C3 (ma il CCNL in vigore, quadriennio 1998-2001, impone che nei comuni con almeno un dipendente di VII qualifica – area D1 i responsabili dei servizi appartengano a tale area). Nelle carriere speciali, come la diplomatica o la prefettizia, sono dipendenti aventi qualifiche diverse ma equiparate a quelle dirigenziali del personale c.d. “privatizzato”.

Naturalmente i responsabili dei singoli procedimenti sono di qualifica inferiore rispetto ai capi delle unità organizzative (oppure di pari qualifica ma con incarico subordinato). Questi, ai sensi del novellato articolo 16, comma 1, lett. e, del d.lgs. 29/1990 (dal d.lgs. 80/1998), svolgono funzioni di coordinamento e controllo dei responsabili dei procedimenti appartenenti alla propria unità organizzativa nonché funzioni sostitutive in caso di inerzia. Ciò perché – è il caso di sottolinearlo – la responsabilità del responsabile del procedimento non esclude quella del dirigente dell’unità organizzativa, relativa all’andamento generale dell’attività gestionale di competenza della stessa. I poteri del dirigente dell’unità organizzativa, comunque, non devono spingersi fino a privare di contenuto l’autonomia organizzativa e decisionale di cui deve godere il responsabile del procedimento, per poter efficacemente svolgere il ruolo conferitogli: i limiti sono quelli indicati dal citato articolo 16 (coordinamento, controllo, da intendersi quale verifica periodica degli stati di avanzamento delle pratiche, e sostituzione per inerzia).

Il termine “unità organizzativa” usato dal legislatore della 241/1990 è volutamente generico, dovendosi applicare a tutte le pubbliche amministrazioni (sopra si è fatto l’esempio dello Stato e degli enti locali territoriali, ma organizzazioni di tipo diverso presentano, solo per citarne alcune, le scuole, le università, gli enti pubblici non territoriali, le aziende). Qualche difficoltà identificativa può sorgere per le amministrazioni più ramificate. Spetta alla discrezionalità delle stesse prevedere quali procedimenti siano da riservarsi alla diretta competenza delle più grandi ripartizioni (dipartimenti, direzioni generali o centrali) e quali a quella delle unità più piccole. Criterio generale è che la qualità di “unità organizzativa” ai fini della legge 241/1990 debba essere attribuita ai più piccoli uffici aventi rilevanza esterna e comunque più vicini al cittadino. Ciò sia per ragioni pratico-organizzative (agli uffici più elevati nella piramide organizzativa e ai loro dirigenti devono essere lasciate solo funzioni di indirizzo, coordinamento e controllo), sia per una doverosa attuazione anche all’interno delle organizzazioni pubbliche del principio di sussidiarietà[13].

A ben vedere anche l’uso che si fa del termine “dirigente” in relazione alle tematiche della responsabilità e della competenza è generico e non corrisponde all’inquadramento contrattuale e retributivo della qualifica. Dirigente – ai fini degli effetti giuridici degli atti posti in essere – è colui che dirige e che risponde dell’attività complessiva di una unità organizzativa, a prescindere dalla qualifica formale rivestita. Vero è che il d.lgs. 29/1997, il d.lgs. 286/1998 (sui sistemi di valutazione e controllo nelle pubbliche amministrazioni) danno un ruolo ben definito al dirigente, inteso proprio come dipendente iscritto nell’apposito ruolo unico (per i ministeri); ma è vero anche che numerose discipline speciali, nonché la generale possibilità di reggenza degli uffici di livello dirigenziale da parte dei funzionari di qualifica immediatamente inferiore, impediscono di identificare univocamente il grado con la funzione.

Il responsabile del procedimento non riveste, dal canto suo, una posizione necessariamente sovraordinata rispetto ai colleghi coinvolti nel procedimento stesso. Tuttavia, poiché non può aversi responsabilità senza poteri, è evidente che le sue indicazioni relative al procedimento di cui è responsabile costituiscono direttive per gli altri impiegati. Si ritiene che il responsabile non possa delegare la responsabilità e i poteri conferitigli ad altri soggetti, stante il carattere fiduciario dell’investitura e in osservanza del generale principio per cui delegatus delegari non potest.

Un sistema interessante di distribuzione delle responsabilità è quello attuato dall’INPS, una delle amministrazioni pubbliche più avanzate sotto il profilo organizzativo e più attente all’efficienza e alla misurazione delle prestazioni. Nelle sedi dell’INPS (=uffici periferici) è stata istituita una figura apposita, il responsabile di processo, cui il contratto nazionale d’amministrazione in vigore ha dato riconoscimento anche sotto il profilo retributivo. Si tratta di un funzionario, inquadrato come “quadro”, di qualifica sub-dirigenziale che sovrintende all’intero procedimento di competenza della sede (che è, per l’INPS, l’unità organizzativa cui fa riferimento la legge 241/1990, diretta da un funzionario con qualifica dirigenziale). Si può dire che per l’INPS la nuova distribuzione delle competenze e delle responsabilità introdotta dal d.lgs. 29/1993 e dal successivo d.lgs. 80/1998 ha correttamente comportato una riorganizzazione complessiva della struttura (la cui mancanza era stata, invece, una delle ragioni del fallimento della riforma del 1972).

Fin qui si è dato per scontato che l’intero procedimento sia di competenza della stessa unità organizzativa, e che l’adozione del provvedimento finale sia di competenza del suo dirigente. In alcuni casi, tuttavia, il procedimento è suddiviso fra più unità organizzative (procedimenti complessi). In tal caso la legge impone un distinguo: se le unità amministrative appartengono a diverse amministrazioni la responsabilità del procedimento non potrà che essere suddivisa fra le diverse unità amministrative interessate; se, invece, queste appartengono alla medesima amministrazione, sembra corretta l’interpretazione che, anche per un fondamentale favor per il privato interessato, considera doverosa l’identificazione di un unico responsabile[14].

Si pone, in tal caso, il problema dell’inquadramento del rapporto fra il responsabile e i capi delle unità organizzative interessate. Per evitare il porsi della questione, il Dipartimento della funzione pubblica si è espresso, nell’immediatezza della pubblicazione della legge 241/1990, in senso contrario alla possibilità di individuare un responsabile unico[15]. Tuttavia, una più moderna concezione delle strutture amministrative consente, anzi impone, di mutuare dalla organizzazioni private l’assetto delle organizzazioni di progetto o quello c.d. “a matrice”. In buona sostanza, con tali modalità organizzative, un responsabile del procedimento (o del processo, secondo la terminologia adottata dall’INPS) può fare riferimento, per l’uso delle diverse strutture intervenienti, a diverse unità organizzative. Naturalmente si affievolisce, in tal caso, la sua dipendenza dai capi delle stesse, che diviene soltanto funzionale e limitata alle singole fasi procedimentali. Continuano, però, a dipendere dai capi delle unità tutte le risorse delle stesse, di personale, strumentali e finanziarie. Inoltre, permane il già citato potere sostitutivo in caso di inerzia, da ricondursi, evidentemente, in capo al dirigente della prima ripartizione amministrativa che comprenda nel suo seno tutte le unità organizzative coinvolte (in altre parole, il minimo comun dirigente…).

Nulla quaestio¸ invece, riguardo alla competenza ad adottare il provvedimento finale. La stessa legge 241/1990, infatti, considera eventuale l’ipotesi che questa coincida con la responsabilità del procedimento (articolo 5, comma 1). Altrettanto eventuale, pur se statisticamente maggioritaria, è la possibilità che l’adozione competa al dirigente dell’unità organizzativa. In ogni caso non vi è alcun ostacolo concettuale alla scissione dell’istruttoria dalla sottoscrizione dell’atto finale, tanto più in una pubblica amministrazione in cui, per un secolo abbondante, questa è stata la regola (visto che tutti gli atti erano di competenza dei vertici politici).

2.4. Compiti del responsabile del procedimento
L’articolo 6 della legge 241/1990 individua i compiti del responsabile del procedimento.Questi possono schematicamente essere così elencati:

1) valutazione preliminare delle condizioni di ammissibilità, dei requisiti di legittimazione e dei presupposti rilevanti per l’emanazione del provvedimento finale; siffatto esame preliminare importa nel diritto amministrativo il principio processualistico di economia per il quale l’esame dell’ammissibilità della questione deve precedere e, se del caso, escludere la valutazione della fondatezza della domanda;

2) compimento di tutti gli atti istruttori necessari all’emanazione del provvedimento finale (accertamenti tecnici, ispezioni, richieste di documenti, di rettifiche o di dichiarazioni, studi giuridici, ecc.); la necessarietà degli atti istruttori deve essere intesa in modo restrittivo: il compimento di atti non strettamente necessari o la richiesta di documenti non necessari, a meno che non ricorrano straordinarie e motivate esigenze (articolo 1, comma 1, della legge 241/1990), possono comportare l’annullamento giurisdizionale del provvedimento per eccesso di potere[16];

3) indizione delle conferenze di servizi previste dall’articolo 14 della legge 241/1990 o, in mancanza dell’apposita competenza, proposta dell’indizione agli organi competenti; si ricorda che l’indizione della conferenza di servizi segue l’accertamento della necessità di un esame contestuale di vari interessi pubblici coinvolti in un procedimento amministrativo, ovvero di acquisire intese, concerti, nulla osta o assensi comunque denominati da parte di altri organi o enti pubblici;

4) cura delle comunicazioni, delle pubblicazioni e delle notificazioni previste dalle leggi e dai regolamenti in vigore;

5) adozione del provvedimento finale, ove ne sussista la competenza; in mancanza, trasmissione degli atti all’organo adottante.

2.5. Tipi di responsabilità
Dall’esame dei compiti appena elencati appare chiaro che la responsabilità del soggetto in esame è responsabilità di cura e di risultato, nel senso più volte chiarito nel corso dell’esposizione. Tuttavia incombono sul predetto anche le più tradizionali responsabilità per fatto illecito e per danno ingiusto, sotto il profilo civile, penale e amministrativo. È il caso di esaminarle separatamente.

1) Responsabilità penale

Il responsabile del procedimento può essere chiamato a rispondere penalmente a cagione dell’incuria nell’adempimento dei propri compiti quando questa integri omissione d’atti d’ufficio ai sensi dell’articolo 328, comma 2, del Codice penale (modificato dalla legge 86/1990, non a caso coeva della legge 241/1990). Si ricorda che costituisce omissione il mancato compimento degli atti del proprio ufficio entro trenta giorni della richiesta dell’interessato salva risposta recante esposizione delle ragioni del ritardo. Il termine coincide, non a caso, con quello generale individuato dalla legge 241/1990 (articolo 2, comma 3). Secondo l’opinione prevalente in dottrina, l’ampliamento del termine generale, che è consentito alle amministrazioni dallo stesso articolo 2 della legge 241/1990, comporta anche l’estensione del termine di cui all’articolo 328 c.p. Ciò perché l’interpretazione estensiva è ammessa in quanto in favor rei; in ogni caso la maggiore lunghezza del termine indicato dai regolamenti in materia costituisce se non altro scriminante, sub specie di esercizio di un diritto e adempimento di un dovere.

Il comportamento omissivo del responsabile del procedimento non può normalmente integrare gli estremi dell’abuso d’ufficio (articolo 323 c.p.), soprattutto a seguito della recente riforma del reato, che ha introdotto il dolo specifico dell’intenzione dell’agente di procurare a sé o ad altri un ingiusto vantaggio patrimoniale ovvero un danno ingiusto (legge 234/1997).

2) Responsabilità civile

Il funzionario che ha la cura del procedimento risponde civilmente dei danni cagionati a terzi con violazione degli obblighi fissati dall’articolo 6 della legge 241/1990 (v. supra). È questa una delle ragioni per cui il legislatore impone la comunicazione agli interessati dell’identità del responsabile del procedimento (articolo 5, comma 3).

3) Responsabilità amministrativa

Il funzionario preposto alla gestione del procedimento risponde anche sotto il profilo amministrativo, sotto i diversi aspetti che tale responsabilità assume:

– contabile o erariale (a seconda che si abbia o meno maneggio di valori), per i danni cagionati all’amministrazione;

– disciplinare, per le violazioni dei doveri del responsabile del procedimento in quanto pubblico dipendente, in applicazione dei contratti collettivi e delle eventuali norme di legge.

4) Responsabilità gestionale

Già la responsabilità disciplinare, nella misura in cui prescinde da un danno, si avvicina a quella gestionale la quale, come più volte precisato, riguarda le modalità di gestione delle attività affidate e i risultati da queste conseguite.

Poiché non si dà responsabilità senza sanzione, oltre che senza poteri, sorge un problema a proposito della possibilità di configurarne il tipo gestionale a carico dei funzionari che non rivestono la qualifica di dirigente.

Infatti, per i dirigenti la responsabilità gestionale si identifica con quella dirigenziale e ha le seguenti sanzioni, elencate in ordine di gravità:

-mancata corresponsione della retribuzione di risultato (anche unitamente ad una della sanzioni successive);

-mancata conferma dell’incarico alla scadenza;

-rimozione dall’incarico e, per i dirigenti statali, messa a disposizione del ruolo unico.

Per i responsabili non dirigenti predette sanzioni non sono applicabili. Posto che la sanzione della rimozione spetterebbero alla disciplina legale, va peraltro denunciata una carenza dei contratti collettivi in merito alla previsione di una parte della retribuzione dei funzionari di grado più alto legata ai risultati, qualora incaricati della responsabilità di procedimenti.

Tuttavia, una sanzione già allo stato individuabile esiste: è la mancata conferma nell’incarico al quale, in molti contratti, sono legate apposite voci retributive. Per esempio, nel CCNL degli enti locali sono previste apposite indennità, di un certo valore, per le c.d. posizioni organizzative, cioè per gli incarichi che pongono il dipendente in posizione di coordinamento di un gruppo di lavoro o di una sezione operante all’interno di un servizio avente rilevanza esterna. Nello stesso contratto sono previste indennità superiori per i responsabili dei servizi i quali, come si è già detto, possono anche non essere dirigenti, soprattutto nei piccoli comuni. Il contratto di settore dell’INPS prevede un indennità per i responsabili di processo, come già accennato. Altri contratti di lavoro prevedono forme simili di retribuzione aggiuntiva. La mancata conferma dei soggetti incaricati comporta, quindi, la perdita di dette indennità, la cui misura è sovente non trascurabile (da 10 a 15 milioni annui per le posizioni organizzative e le responsabilità di processo; da 10 a 25 milioni per le responsabilità dei servizi).

A ciò si aggiunga che le singole amministrazioni, e addirittura, in sede di contrattazione decentrata, i singoli uffici possono prevedere altre forme di incentivazione la cui perdita per responsabilità nella cattiva gestione e nel mancato raggiungimento degli obiettivi costituisce una sanzione sufficiente.

Da ultimo, si tenga presente che i contratti collettivi dell’ultima tornata (1997-2001) hanno reintrodotto, dopo una perniciosa latitanza che durava dal 1981-83, forme di progressione in carriera per il personale di tutti i livelli. Anche questa può costituire un incentivo, nonché, a contrario, una sanzione, per il corretto espletamento dei doversi inerenti la responsabilità gestionale.

Si deve peraltro sottolineare come la limitazione del sistema delle nomine e dei controlli di gestione alla dirigenza – almeno nelle grandi amministrazioni – costituisca una incompletezza del nuovo sistema organizzativo della pubblica amministrazione. In particolare, lascia perplessi il totale silenzio del d.lgs. 286/1999, che ha recentemente riordinato l’intero complesso dei meccanismi di valutazione e controllo, non preveda alcuna forma di controllo e valutazione sull’operato dei dipendenti non dirigenti.

3. Su alcune forme speciali di responsabilità dei pubblici funzionari
3.1. Disciplina generale e discipline speciali
Fin qui si sono esposte le grandi linee della responsabilità dei pubblici funzionari, lasciando volutamente in ombra i profili tradizionalmente più studiati della responsabilità per danni verso terzi e del rapporto fra quella dell’amministrazione e quella dei dipendenti, disciplinato dal notissimo articolo 28 della Costituzione. Sull’argomento esiste stampa sterminata e qualsiasi manuale fornisce complete esposizioni.

Si è preferito, invece, soffermarsi sulla seconda faccia della responsabilità del funzionario pubblico, già definita “bifronte”: quella gestionale, della cura fisiologica dell’interesse pubblico, del risultato.

Anche se ogni forma di responsabilità presenta sempre le due facce, dunque anche quella tradizionale della riparazione del danno in sede civile, penale e amministrativa, le tipologie speciali delle quali si dirà adesso – ma anche altre qui non trattate, come quella del responsabile unico dei procedimenti di progettazione, realizzazione e gestione dei lavori pubblici o quella del responsabile per la sicurezza ex legge 626/1994 – sono inquadrabili principalmente nella responsabilità “di cura” e facilmente comprensibili se esaminate alla luce degli elementi esposti nel paragrafo sul responsabile del procedimento.

3.2. Il responsabile del trattamento dei dati ex articoli 8 e 15 l. 675/1996
La legge 31 dicembre 1996, n. 675, meglio nota come legge sulla privacy o, meglio, sulla protezione dei dati personali, istituisce una nuova figura di responsabile (anche) nelle pubbliche amministrazioni. Si tratta del responsabile del trattamento dei dati. Prima di definire e descrivere tale figura è necessario, però, richiamare alcune nozioni di base sul trattamento dei dati.

La legge 675/1996, conforme ad altre discipline europee e a quella comunitaria (anzi, in molti punti anticipatrice delle stesse) e intervenuta dopo anni di polemiche sul disinvolto uso dei dati personali da parte di soggetti attivi nel mondo del commercio e della pubblicità, ha lo scopo di assicurare che il trattamento[17] dei dati personali[18] si svolga nel rispetto dei diritti, delle libertà fondamentali, nonché della dignità delle persone fisiche, con particolare riferimento alla riservatezza e all’identità personale.

A questo fine è stata istituita un’apposita autorità amministrativa indipendente (il Garante per la tutela delle persone e degli altri soggetti rispetto al trattamento dei dati personali) alla quale, chiunque intenda procedere ad un trattamento di dati personali soggetto al campo di applicazione della presente legge è tenuto a darne notificazione.

Il Garante verifica che i dati raccolti siano:

a) trattati in modo lecito e secondo correttezza;

b) raccolti e registrati per scopi determinati, espliciti e legittimi, ed utilizzati in altre operazioni del trattamento in termini non incompatibili con tali scopi;

c) esatti e, se necessario, aggiornati;

d) pertinenti, completi e non eccedenti rispetto alle finalità per le quali sono raccolti o successivamente trattati;

e) conservati in una forma che consenta l’identificazione dell’interessato per un periodo di tempo non superiore a quello necessario agli scopi per i quali essi sono stati raccolti o successivamente trattati.

L’interessato deve essere sempre informato sugli scopi della raccolta dei dati e deve dare il proprio consenso al loro utilizzo (salvo in alcuni casi in cui non è richiesto, elencati dall’articolo 12).

L’interessato, infine, ha sempre il diritto di chiedere la visione o la cancellazione dei dati personali che lo riguardano e il garante, per questo e per gli altri fini fin qui indicati, dispone di poteri di accertamento che comprendono facoltà di indagine e ispezione, nonché di poteri di condanna alla cessazione dei comportamenti che violino le disposizioni ora descritte.

Regimi speciali, più restrittivi, sono indicati per i c.d. dati sensibili, cioè quelli idonei a rivelare l’origine razziale ed etnica, le convinzioni religiose, filosofiche o di altro genere, le opinioni politiche, l’adesione a partiti, sindacati, associazioni od organizzazioni a carattere religioso, filosofico, politico o sindacale, nonchè i dati personali idonei a rivelare lo stato di salute e la vita sessuale; questi possono essere oggetto di trattamento solo con il consenso scritto dell’interessato e previa autorizzazione del Garante (articolo 22). Regimi derogatori, più permissivi, sono invece dettati per il trattamento dei dati da parte delle pubbliche amministrazioni che operino nei settori della pubblica sicurezza, della difesa e della giustizia (articolo 4).

La legge 675/1996 individua, per ogni trattamento di dati personali, un titolare. Questo è definito dall’articolo 1, comma 2, lettera d), come la persona fisica, la persona giuridica, la pubblica amministrazione e qualsiasi altro ente, associazione od organismo cui competono le decisioni in ordine alle finalità ed alle modalità del trattamento di dati personali, ivi compreso il profilo della sicurezza. Al titolare sono imposti dalla legge alcuni obblighi specifici, tutti riconducibili – in buona sostanza – al rispetto dei limiti legali al trattamento dei dati.

Per quanto concerne la presente trattazione ciò che interessa è la possibilità che titolare sia una pubblica amministrazione. In questo, come negli altri casi, l’amministrazione titolare può nominare uno o più responsabili del trattamento dei dati personali.

Quest’ultimo soggetto svolge – in ambito amministrativo – funzioni latamente riconducibili a quelle del responsabile del procedimento. Infatti egli, a norma dell’articolo 8 della legge, cura il procedimento amministrativo di tenuta e gestione dei dati personali. Ne discende che su di lui incombono gli stessi poteri e responsabilità incombenti sul soggetto di cui all’articolo 4 della legge 241/1990.

Vi sono, peraltro, dei doveri ulteriori (previsti con generico riferimento al titolare). L’articolo 15 prescrive, infatti, che i dati personali oggetto di trattamento devono essere custoditi e controllati, anche in relazione alle conoscenze acquisite in base al progresso tecnico, alla natura dei dati e alle specifiche caratteristiche del trattamento, in modo dal ridurre al minimo, mediante l’adozione di idonee e preventive misure di sicurezza, i rischi di distruzione o perdita, anche accidentale, dei dati stessi, di accesso non autorizzato o di trattamento non consentito o non conforme alle finalità della raccolta. Le misure tecniche di sicurezza sono state individuate con un apposito regolamento, delegato dallo stesso articolo 15 ai sensi dell’articolo 17, comma 1, della legge 400/1988, e adottato con d.P.R. 28 luglio 1999, n. 318. I contenuti del regolamento sono decisamente tecnici e non meritano una disamina giuridica in questa sede, anche per ragioni di spazio. Si rinvia, pertanto, alla lettura del testo riportato in appendice. Basti qui ricordare che assumono particolare importanza la riservatezza dei dati e la limitazione all’accesso degli stessi mediante uso di apposite password qualora siano conservati in forma elettronica.

La legge 675/1996 non distingue i doveri del responsabile da quelli del titolare. Il rapporto fra i due soggetti, pertanto, è regolato dai principi generali già esposti circa il rapporto fra dirigente dell’unità operativa e responsabile del procedimento nonché dall’atto amministrativo con cui il titolare del trattamento designa uno o più responsabili. In questo senso va letta la disposizione che, nel consentire al titolare l’individuazione di più responsabili, ne legittima la suddivisione di compiti, lasciando spazio al potere di organizzazione delle amministrazioni (articolo 8, comma 3). Ancora più esplicito è il comma 4 dell’articolo 8, che impone che i compiti affidati al responsabile debbano essere analiticamente specificati per iscritto.

La regolamentazione specifica dei rapporti, dunque, costituisce la lex specialis di ogni singolo trattamento di cui sia nominato un responsabile. Dalla stessa, ad esempio, deriva la possibilità del responsabile piuttosto che del titolare di impartire istruzioni ai soggetti concretamente incaricati dei trattamenti di dati (articolo 8, comma 5).

Anche nell’ambito in esame la mancata individuazione di un responsabile lascia il complesso degli obblighi e delle responsabilità in materia al titolare. La decisione in merito assume, pertanto, una rilevante importanza.

La legge non dice nulla, tuttavia, sull’individuazione del titolare o del responsabile. Anzi, usa volutamente un’espressione quanto mai ampia e atecnica, identificando – nell’articolo 1 – l’uno e l’altro con l’intera pubblica amministrazione. È evidente che se titolare può considerarsi, caso per caso, l’ente o organo pubblico competente al trattamento dei dati, responsabile può essere soltanto uno o più singoli funzionari, nominativamente individuati (sembra inutile, più ancora che inammissibile, l’individuazione di un’altra amministrazione o di un ufficio nel suo complesso da parte dell’amministrazione titolare). Vale comunque la considerazione per cui la responsabilità è, in virtù di un principio generale, personale.

La stessa legge 675/1996, con ciò contraddicendo la genericità dell’articolo 1, obbliga le amministrazioni titolari a scegliere i responsabili, se intendono nominarli, fra i soggetti che, per esperienza, capacità e affidabilità, forniscano idonea garanzia del pieno rispetto delle norme in materia di trattamento, con riguardo anche al profilo della sicurezza dei dati. Con ciò pare allontanato ogni residuo dubbio sulla possibilità che il responsabile, in ambito amministrativo, non sia una persona fisica. D’altro canto, se pure – per esempio – l’amministrazione dell’Interno intendesse identificare genericamente la prefettura come responsabile del trattamento di dati di cui il Ministero è titolare, i relativi doveri e le connesse responsabilità, in mancanza di ulteriori specificazioni ricadrebbero sul capo dell’ufficio, cioè sul prefetto il quale, in applicazione dell’articolo 5 della legge 241/1990, potrebbe poi autonomamente individuare un funzionario responsabile del trattamento dei dati. In ogni caso vi sarebbe un atto di individuazione, poiché, anche nel primo, l’atto di delega alla prefettura varrebbe, ai fini della responsabilità – che è esclusivamente personale – quale delega al prefetto.

3.3. Il responsabile del servizio per la tenuta del protocollo informatico ex articolo 12 del d.P.R. 428/1998
Un’altra tipologia di responsabilità speciale, ma senza dubbio riconducibile al paradigma della responsabilità di cura o gestionale e governata dai principi generali valevoli per i responsabili dei procedimenti ex legge 241/1990 è quella inerente alla tenuta del protocollo informatico o, rectius, al sistema di protocollo informatico.

Questo è – secondo la definizione correttamente fornita dall’articolo 1, lett. c, dela d.P.R. 428/1998 (regolamento sul protocollo informatico) – l’insieme delle risorse di calcolo, degli apparati, delle reti di comunicazione e delle procedure informatiche utilizzati dalle amministrazioni per la gestione dei documenti.

L’articolo 2 del citato regolamento fa obbligo a tutte le amministrazioni di individuare, nell’ambito del proprio ordinamento, gli uffici da considerare ai fini della gestione unica o coordinata dei documenti per grandi aree organizzative omogenee, assicurando criteri uniformi di classificazione e archiviazione, nonché di comunicazione interna tra le aree stesse. L’ampio spazio di discrezionalità lasciato dal regolamento alle amministrazioni consentirà una opportuna elasticità nell’adeguamento al nuovo sistema da parte di amministrazioni molto diverse fra loro. In alcuni ministeri, ad esempio, le aree potrebbero corrispondere con i dipartimenti mentre in altri potranno avere dimensioni molto più ridotte, anche per necessità di segretezza e di separazione di alcuni dati rispetto agli archivi generali. Nelle amministrazioni più piccole e senza particolari esigenze (scuole e piccoli comuni), l’area omogenea potrà coincidere con l’intera amministrazione.

Nell’ambito di ciascuna area omogenea – ai sensi dell’articolo 12 – deve essere istituito il sistema di protocollo informatico gestito da un apposita unità organizzativa (denominata servizio)[19].

Spettano al servizio così istituito la tenuta del protocollo informatico, della gestione dei flussi documentali e degli archivi dell’area di appartenenza. Il servizio è posto alle dirette dirette dipendenze della stessa area organizzativa omogenea (rectius: del dirigente dell’area organizzativa omogenea).

La responsabilità e la direzione del servizio devono essere affidate, per il secondo comma dell’articolo 12, a un dirigente o un funzionario (cioè di un dipendente di area C, per i ministeri e D per gli enti locali), “comunque in possesso di idonei requisiti professionali o di professionalità tecnico archivistica acquisita a seguito di processi di formazione definiti secondo le procedure prescritte dalla disciplina vigente”.

Al responsabile spetta la gestione del servizio al fine di assicurane lo svolgimenti dei compiti assegnati dal regolamento. L’articolo 12, comma 3, in particolare, stabilisce che il servizio:

a) attribuisce il livello di autorizzazione per l’accesso alle funzioni della procedura, distinguendo tra abilitazioni alla consultazione e abilitazioni all’inserimento e alla modifica delle informazioni;

b) garantisce che le operazioni di registrazione e di segnatura di protocollo (cioè dell’apposizione o l’associazione, all’originale del documento, in forma permanente e non modificabile, delle informazioni riguardanti il documento stesso) si svolgano nel rispetto delle disposizioni del regolamento;

c) garantisce la corretta produzione e la conservazione del registro giornaliero di protocollo;

d) cura che le funzionalità del sistema in caso di guasti o anomalie siano ripristinate entro ventiquattro ore dal blocco delle attività e, comunque, nel più breve tempo possibile;

e) conserva le copie in luoghi sicuri e differenti;

f) garantisce il buon funzionamento degli strumenti e dell’organizzazione delle attività di registrazione di protocollo, di gestione dei documenti e dei flussi documentali, incluse le funzionalità di accesso e le attività di gestione degli archivi;

g) autorizza le operazioni di annullamento;

h) vigila sull’osservanza delle disposizioni del regolamento da parte del personale autorizzato e degli incaricati

La responsabilità è evidentemente, come già accennato, di tipo gestionale. Valgono, pertanto, le considerazioni già esposte a proposito del responsabile del procedimento, anche con riguardo agli incentivi e alle sanzioni, con particolare riferimento alla possibilità che il responsabile non sia un dirigente ma un funzionario.

Lo stesso rinvio ai principi generali vale anche per la tematica dei rapporti fra il dirigente dell’area organizzativa omogenea e il responsabile del servizio di protocollo. Rispetto alla materia dei dati personali, anzi, nell’ambito in questione il parallelo è semplificato dalla precisa identificazione delle unità organizzative e dei soggetti fatta dal d.P.R. 428/1998.

— *** —

[1] Sulla concezione tradizionale della responsabilità della pubblica amministrazione e del pubblico funzionario come applicazione del principio del neminem laedere si diffonde buona parte della manualistica istituzionale e della pubblicistica tradizionale. Limitandosi ad alcuni testi di riferimento, si veda – per un inquadramento generale dell’argomento – Virga, P., Diritto amministrativo – I volume: i principi, Milano, 1989, pp. 399 e ss.; per una ricostruzione del percorso giurisprudenziale sulla responsabilità per danno illecito, si veda Galli, R., Corso di diritto amministrativo, Padova, 1991, pp. 491 e ss.; un esplicita affermazione della derivazione civilistica dell’istituto si trova in Baldanza, A.,“Responsabilità della pubblica amministrazione” in Dizionario enciclopedico del diritto, diretto da Galgano, F., Padova, 1996, pp. 1282 e ss.

[2] Sulla concezione – o meglio sulle concezioni – moderne della responsabilità si veda la completa ricostruzione di Torchia, L., La responsabilità dirigenziale, Padova, 2000, pp. 18-37.

[3] De Stefani, A., Prefazione, in Spaventa, R., Burocrazia, ordinamenti amministrativi e fascismo, Milano, 1928, p. 5 ss. Cfr. anche De STEFANI, A., Una riforma al rogo, Roma, 1963.

[4] ROMANO, F., “Le amministrazioni indipendenti”, in Nuovi percorsi monografici di diritto amministrativo, a cura di F. Caringella, Napoli, 1999.

[5] Ma la concezione cavouriana di una burocrazia cieca esecutrice delle decisioni ministeriali appariva poco adeguata alla pratica amministrativa già all’epoca della sua formulazione. Bettino Ricasoli, nel 1866, tentò invano di ottenere la conversione di un decreto legge con il quale aveva introdotto la possibilità di creare direzioni generali di fatto svincolati dall’autorità dei ministri (cfr. SEPE, S., Burocrazia e apparati amministrativi: evoluzione storica e prospettive di riforma, Milano, 1996, p. 41).

[6] Secondo Giannini, M. S., Il potere pubblico. Stati e amministrazioni pubbliche, Bologna, 1986, pp. 75-80, che per primo iniziò a usare il termine “pubbliche amministrazioni” in luogo di “pubblica amministrazione”, mentre nell’amministrazione tradizionale “gli uffici amministrativi hanno compiti meramente serventi rispetto agli organi istituzionali dell’ente”, nello Stato moderno si identifica “un congiunto di amministrazioni diverse”. Lo Stato contemporaneo è, pertanto, “un ente ad amministrazioni disaggregate e, conseguentemente, ad organi disaggregati”.

[7] Torchia, L., cit., p. 24.

[8] L’esclusività della competenza dirigenziale è confermata dall’abrogazione – con il d.lgs. 80/1998 e con la legge 127/1997 – del potere di avocazione del vertice politico (eccezion fatta per il potere di annullamento ministeriale per soli motivi di legittimità). Nell’amministrazione statale, il ministro non può né avocare né revocare e, in caso di inerzia del dirigente competente, può intervenire soltanto in via indiretta, nominando un commissario ad acta (articolo 14 del riformato d.lgs. 29/1993).

[9] Cfr. Torchia, L., cit., p. 29. La netta separazione delle sfere di competenza ha anche spinto la giurisprudenza del Consiglio di Stato a ritenere abolito il rimedio giustiziale del ricorso gerarchico al ministro avverso gli atti adottati dai dirigenti (parere del 30 settembre 1998, n. 1273).

[10] Cfr. Sandulli, M. A., in AA.VV., Procedimento amministrativo e diritto di accesso ai documenti, Milano, 1991, p. 98 e ss.

[11] Parere del 21 novembre 1991, n. 141. Osserva in proposito Caringella, F., Il procedimento amministrativo, Napoli, 1998, p. 62, che l’affermata natura regolamentare ha la vantaggiosa conseguenza di imporre il passaggio al vaglio consultivo del Consiglio di Stato per il prescritto parere sugli schemi di regolamento, così favorendo “un prezioso compito di omogeneizzazione e raccordo delle soluzioni prospettate”.

[12] Nel caso in cui l’unità organizzativa sia un organo collegiale, secondo la giurisprudenza, non trova applicazione la possibilità di identificazione di un responsabile del procedimento diverso dal presidente dell’organo. Così, con riferimento al Consiglio superiore della magistratura, T.A.R. Lazio, sez. I, 5 aprile 1993, n. 568, in Foro it., 1993, III, 476, con n. di Fuzio.

[13] Per il principio di sussidiarietà – sancito dal Trattato di Maastricht, articolo 3B, 2 comma (articolo 6 nel Trattato UE, nuova numerazione) e dall’articolo 4, comma 3, della legge 59/1997 – lo Stato, nei confronti delle regioni e degli enti locali, come l’Unione Europea nei confronti degli stati membri, deve trattenere a sé soltanto quelle funzioni che, per loro natura, non possono essere attribuite agli enti minori, in quanto “incompatibili con le dimensioni” degli stessi.

Ne discende che la generalità delle competenze e delle funzioni amministrative deve essere attribuita, in ordine gerarchico inverso, innanzitutto ai comuni, quindi alle provincie ed alle comunità montane, quindi alle regioni ed infine allo Stato. Il quale, da ultimo, a sua volta cede all’Unione Europea, in sede di legislazione comunitaria, le sole funzioni che non possono che essere svolte in ambito continentale. In buona sostanza, il meccanismo funziona nel modo seguente: al comune spettano tutte le funzioni amministrative con l’esclusione di quelle che esso non può svolgere a causa delle proprie ristrette dimensioni (sia come entità che come istituzione), ovvero perché esulano dall’interesse locale. Queste funzioni devono essere attribuite alla provincia o, ratione materie, se presente, alla comunità montana, con l’esclusione di quelle che non possono essere adeguatamente svolte in ambito provinciale. Queste devono essere riservate alle regioni e, soltanto se esulino anche dall’ambito territoriale e di interesse regionale, oppure dalle effettive possibilità gestionali delle amministrazioni regionali, allo Stato.

Scopo di siffatto modello di distribuzione delle competenze è quello di favorire l’assolvimento di funzioni e compiti di rilevanza sociale da parte delle famiglie, delle associazioni e delle comunità locali, tramite l’attribuzione delle responsabilità pubbliche alle autorità amministrative più vicine ai cittadini interessati (e dunque da questi maggiormente controllabili con gli istituti della democrazia rappresentativa).

Si usa distinguere, in dottrina, una sussidiarietà verticale, che è quella intercorrente fra i diversi livelli di governo della cosa pubblica, da una sussidiarietà orizzontale, che intercorre, invece, fra le pubbliche amministrazioni in genere e i soggetti privati. Entrambe, peraltro, sono componibili nell’unico disegno piramidale di competenze che parte dagli individui per giungere, attraverso le formazioni giuridiche private e pubbliche intermedie, fino allo Stato.

Per maggiori approfondimenti si veda Caringella, F., Crisafulli, A., De marzo, G., Romano, F., Il nuovo volto della pubblica amministrazione – tra federalismo e semplificazione, Napoli, 1999, p. 11 ss.

[14] Cfr. Caringella, F., cit., p. 63.

[15] Circolare 5 dicembre 1990, n. 58307/7.463.

[16] Cfr. Corso-Teresi, procedimento amministrativo e diritto d’accesso ai documenti amministrativi, Rimini, 1991, p. 85.

[17] Per trattamento dei dati si intende qualunque operazione o complesso di operazioni, svolti con o senza l’ausilio di mezzi elettronici o comunque automatizzati, concernenti la raccolta, la registrazione, l’organizzazione, la conservazione, l’elaborazione, la modificazione, la selezione, l’estrazione, il raffronto, l’utilizzo, l’interconnessione, il blocco, la comunicazione, la diffusione, la cancellazione e la distruzione di dati.

[18] Per dato personale si intende, qualunque informazione relativa a persona fisica, persona giuridica, ente od associazione, identificati o identificabili, anche indirettamente, mediante riferimento a qualsiasi altra informazione, ivi compreso un numero di identificazione personale.

[19] In sede di prima applicazione, ai sensi del comma 3 dell’articolo 2, le amministrazioni centrali dello Stato provvedono alla gestione informatica dei documenti presso gli uffici di registrazione di protocollo già esistenti presso le direzioni generali e le grandi ripartizioni che a queste corrispondono, i dipartimenti, gli uffici centrali di bilancio, le segreterie di gabinetto.

Note

L'articolo La responsabilità del funzionario pubblico nel nuovo diritto amministrativo proviene da Giustamm.

1) Le prime censure di incostituzionalità sulla “riforma Bassanini”

Con la sentenza n. 408 del 14 dicembre 1998 la Corte costituzionale interviene per la prima e, fino ad oggi, unica volta su testi legislativi appartenenti alla c.d. “riforma Bassanini”. Formano oggetto del giudizio di conformità alla Costituzione, infatti, diverse disposizioni della legge 15 marzo 1997, n. 59 (c.d. “Bassanini uno”) e del successivo decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281 (in materia di Conferenze Stato-Regioni e Stato-Città).

Si può preliminarmente anticipare che, nel complesso, le leggi di riforma appena citate abbiano dimostrato una buona tenuta di fronte al sindacato della Consulta, la quale, con la decisione in commento, ha accolto soltanto una – e certamente non la più importante – delle numerose richieste di dichiarazione di illegittimità costituzionale avanzate dalle regioni ricorrenti (Regione Puglia e Regione Siciliana); tanto che, se non fosse per un doveroso rispetto alla terminologia corretta, si sarebbe tentati di definire la pronunzia, che tecnicamente è una sentenza di accoglimento parziale, come decisione “di quasi rigetto” (ci sia consentita questa atecnica ed antiestetica espressione per porre in miglior rilievo il tono generale della sentenza).

Invero, la norma caducata non è di rilevanza eccezionalmente importante, se collocata nel quadro generale della riforma. L’interesse della sentenza risiede, piuttosto, nelle dichiarazioni di infondatezza delle censure di incostituzionalità mosse dalle ricorrenti. Queste, infatti, pur nella loro variegata diversità, tendono tutte ad attaccare uno dei punti più delicati delle riforme “Bassanini” e cioè il rapporto fra lo Stato, le Regioni e gli enti locali.

E’ appena il caso di ricordare che la legge 59/1997 e i successivi decreti delegati adottati dal Governo su delega della stessa, nonché molte disposizioni della legge 127/1997 (c.d. “Bassanini bis”) e della legge 191/1998 (c.d. “Bassanini ter”), disegnano, in complesso, un nuovo quadro del riparto di funzioni amministrative fra i soggetti sopra richiamati. Si tratta di un quadro innovativo, rispetto al precedente, ed ispirato all’attuazione del c.d. federalismo amministrativo, secondo i dettami del principio di sussidiarietà, nella misura massima consentita dalla Costituzione vigente. Si è parlato, infatti, di un “federalismo a costituzione invariata”, espressione imprecisa ma suggestiva che vorrebbe indicare la concessione della massima autonomia possibile ed il trasferimento di tutte le funzioni trasferibili agli enti locali ed alle Regioni senza procedere a modifiche costituzionali. Come noto, le riforme Bassanini sono state anche una risposta all’impossibilità di giungere ad una revisione della Costituzione, da più parti auspicata, a causa di difficoltà politiche che hanno impedito il coagularsi di una maggioranza sufficiente in Parlamento.

Come appena accennato, il principio cardine della riforma è quello cosiddetto di sussidiarietà. È questo un principio di derivazione comunitaria, posto alla base del Trattato dell’Unione (o Trattato di Maastricht), secondo il quale lo Stato deve trattenere a sé soltanto le funzioni amministrative che, per loro natura, non possono essere attribuite alle Regioni o agli enti locali, in quanto “incompatibili con le dimensioni” degli stessi. Per converso, la totalità delle funzioni amministrative localizzabili a livello regionale o sub-regionale deve essere attribuita alle Regioni o agli enti minori. La sfera di competenza dello Stato diviene residuale. Di conseguenza, lo Stato, ma anche le Regioni e gli enti intermedi, assumono una posizione sussidiaria rispetto al Comune il quale, essendo l’ente locale più vicino al cittadino, diventa il punto di riferimento delle competenze amministrative e dei servizi pubblici.

Il meccanismo posto in atto dal legislatore con la legge 59/1997 e con gli altri testi legislativi prima richiamati è quello del conferimento di funzioni e compiti statali alle Regioni e agli enti locali, nonché di funzioni e compiti regionali agli enti locali, alla stregua del principio di sussidiarietà appena descritto e di altri principi enunciati dall’articolo 4, comma 3, della legge 59. Tale conferimento, termine introdotto con la legge “Bassanini”, si concreta, secondo i casi, in un trasferimento, in una delega o in un’attribuzione di poteri e funzioni.

Se si tiene presente quanto appena ricordato, ed in particolare la decisa tendenza legislativa a porre il Comune al centro del sistema amministrativo, non può meravigliare la reazione negativa di alcune Regioni, soprattutto con riferimento ai due temi fondamentali della cessione di attribuzioni regionali agli enti locali e dell’esercizio della funzione di indirizzo e coordinamento sugli enti locali. Da anni, ormai, si è andato delineando nella politica italiana un dibattito acceso attorno ai temi del cosiddetto neo-centralismo regionale, che vede opposti i fautori delle autonomie locali e del “dimagrimento” dell’apparato statale, riuniti da un’interpretazione puntuale del principio di sussidiarietà, ai sostenitori del regionalismo, i quali sostengono, invece, la centralità dell’ente regionale nel sistema amministrativo soprattutto in vista di un futuro, auspicato assetto federalista della Repubblica, nel quale le Regioni assumerebbero ruolo e funzioni simili a quelli dei länd tedeschi.

Sono questi i leit motiv dei ricorsi che la Regione Siciliana e la Regione Puglia hanno presentato davanti alla Corte costituzionale, avvalendosi della facoltà loro concessa dall’articolo 134, secondo comma, della Costituzione. Si tratta di quattro ricorsi, due per regione, con i quali ciascuna ricorrente censura norme sia della legge 59/1997 sia del decreto legislativo 281/1997.

2) I ricorsi della Regione Siciliana e della Regione Puglia contro la legge 59/1997

Il primo ricorso è quello avanzato dalla Regione Siciliana nell’immediatezza della pubblicazione della legge 59/1997. Il punctum dolens dei rapporti fra Stato, Regioni ed enti locali emerge con chiarezza già dalla premessa con cui la ricorrente espone le proprie censure: il modello di organizzazione amministrativa cui si sarebbe ispirato il legislatore delle leggi “Bassanini” vede la sostanziale equiparazione delle Regioni, delle Provincie e dei Comuni; ciò è in contrasto con il disegno costituzionale il quale, invece, garantisce diversamente l’autonomia regionale rispetto a quella degli enti locali. La Regione Siciliana non impugna, però, la legge 59 sotto questo profilo poiché non ritiene applicabili a se stessa le norme sul riparto di funzioni amministrative in essa contenute, in virtù della specialità del proprio Statuto.

Un dato, per quanto extra-giuridico, merita di essere ricordato a questo punto. Proprio nelle regioni a statuto speciale, ed in particolare in Sicilia, sono state più accese le polemiche fra enti locali ed apparato regionale a proposito del riparto di competenze e, più in generale, dei reciproci rapporti. Ad esempio, gli amministratori locali hanno in più occasioni stigmatizzato la permanenza di penetranti controlli sugli atti affidati ai Co.Re.Co. a fronte della decisiva, drastica riduzione degli stessi che ha interessato gli enti locali delle regioni a statuto ordinario.

La Regione Siciliana, sul medesimo presupposto dell’illegittima equiparazione fra Regioni ed enti locali, impugna l’articolo 9 della legge 59/1997 nella parte in cui prevede l’occasionale unificazione delle Conferenze Stato-Regioni e Stato-città ed autonomie locali nella nuova Conferenza Unificata. Secondo la ricorrente, le relazioni fra lo Stato e gli enti locali devono passare attraverso le Regioni. Per le stesse ragioni viene contestata anche la delega al Governo per il riordino e la valorizzazione della Conferenza Stato-città, primo passo per lo svuotamento della funzione che la regione ricorrente definisce come di “necessaria intermediazione” fra Stato ed enti locali. In particolare, per le Regioni a statuto speciale, la previsione di cui all’articolo 9 si concreterebbe in una lesione della “padronanza del sistema amministrativo interno” costituzionalmente garantita dagli statuti regionali. Senza dichiararlo, la ricorrente accenna addirittura ad una possibile illegittimità costituzionale della stessa Conferenza Stato-città. In altri termini, secondo la visione giuridico-politica della Regione Siciliana, il rapporto con gli enti locali all’interno della Sicilia sarebbero esclusivo appannaggio dell’amministrazione regionale, così come la Regione stessa gode di esclusiva competenza legislativa riconosciuta dallo Statuto speciale.

La centralità del nodo dell’esercizio delle funzioni di indirizzo e coordinamento si conferma in tutta evidenza nel secondo gruppo di censure. E’ opportuno premettere che l’articolo 8 della legge 59/1997 prevede che gli atti di indirizzo e coordinamento delle funzioni amministrative regionali sono adottati dal Governo previa intesa con la Conferenza permanente Stato-Regioni, oppure con la singola Regione interessata.

La ricorrente Regione impugna il comma 5, lettera c, dell’articolo 8, il quale abroga parzialmente l’articolo 2, comma 3, lettera d) della legge 23 agosto 1988, n. 400. Uno dei passaggi abrogati di quest’ultima norma includeva gli atti di indirizzo e coordinamento fra quelli sottoposti al Consiglio dei ministri; ciò, per quanto riguardava le Regioni a statuto speciale, “nel rispetto delle relative disposizioni statutarie”. L’abrogazione di predetta norma comporterebbe la scomparsa dell’obbligo di conformare l’esercizio della funzione di indirizzo agli statuti speciali, col rischio – secondo la ricorrente – di una “particolare pervasività” della funzione. Inoltre, conseguirebbe alla caducazione del precetto la tendenziale riserva al Consiglio dei ministri della funzione di indirizzo e coordinamento, in contrasto con gli articoli 92 e 95 della Costituzione, dai quali – sempre per la Regione Siciliana – discenderebbe la necessaria concentrazione dei poteri di indirizzo politico ed amministrativo in capo all’organo collegiale di governo.

Dell’articolo 8 viene impugnata anche la previsione, contenuta nel comma 3, per la quale il Governo, in caso di urgenza, può adottare atti di indirizzo e coordinamento senza il previo esperimento delle procedure di intesa con la Conferenza Stato-Regioni. Secondo la ricorrente l’impugnata disposizione è incostituzionale in quanto la stessa Costituzione fornisce al Governo altri, più idonei e più regolamentati strumenti per i casi urgenti, come il decreto legge e l’esercizio dei poteri di ordinanza.

Ancora sull’articolo 8 si appunta l’ultima censura della Regione Siciliana. Il comma 2, per la ricorrente, è in contrasto con la Costituzione nella parte in cui prevede che, ove l’intesa fra il Governo e la Conferenza (o la Regione interessata) non sia raggiunta entro il termine di quarantacinque giorni dalla prima consultazione, gli atti di indirizzo possano essere adottati dal Consiglio dei ministri previo parere della Commissione parlamentare per le questioni regionali. Ciò che viene contestato non è la previsione di un meccanismo atto a superare situazioni di stallo, bensì – con censura non priva di puntiglio – la violazione del principio di leale collaborazione fra Stato e Regioni insita nella mancata indicazione del requisito del comportamento leale da parte del Governo ai fini del legittimo ricorso al meccanismo stesso.

La difesa della Presidenza del Consiglio, costituitasi in giudizio, aderendo in certo qual modo all’osservazione preliminare della ricorrente Regione circa il proprio difetto d’interesse ad impugnare la legge 59/1997 per i profili più generali, obietta, in primo luogo, che il ricorso sarebbe inammissibile appunto perché la legge impugnata riguarda soltanto le Regioni a statuto ordinario.

Ciò premesso, la difesa resiste e ribatte, punto per punto, alle censure mosse dalla ricorrente: l’articolo 8 della legge 59/1997 non introduce nuovi poteri che possano in alcun modo ledere le prerogative regionali; esso, piuttosto, detta disposizioni procedimentali da applicarsi ad atti costituenti esercizio di funzioni e compiti attribuiti da specifiche norme di legge. Ne consegue che non sarebbe riscontrabile, o quantomeno non sarebbe attuale, la lamentata lesione della sfera di autonomia riconosciuta alle Regioni dalla Costituzione ravvisata, dalla ricorrente, nell’abrogazione della norma che prevedeva la necessaria concentrazione dei poteri di indirizzo politico ed amministrativo in capo all’organo collegiale di governo. Ma soprattutto, per la difesa, la Costituzione non richiede espressamente in alcuna parte una riserva al Consiglio dei Ministri della funzione di indirizzo e coordinamento.

Per analoghe ragioni si afferma, infine, l’infondatezza della denunciata illegittimità costituzionale delle norme che prevedono poteri sostitutivi ed altri meccanismi per le situazioni di urgenza o di mancata intesa in seno alla Conferenza Stato-Regioni. E ciò, osserva la difesa in risposta ad una esplicita censura della ricorrente, perché quei meccanismi non sono irragionevoli proprio in virtù del richiamo al principio della leale collaborazione il quale, dove non espresso, deve sempre presumersi (trattandosi di principio di rango costituzionale).

Il ricorso presentato dalla Regione Puglia in immediatamente dopo quello della Regione Siciliana appare più articolato, per il maggior numero di disposizioni di cui si assume l’incostituzionalità, a causa della diversa posizione della ricorrente, che è Regione a statuto ordinario.

Anche la seconda ricorrente, comunque, premette una censura di fondo, dal carattere più politico che tecnico, per cui l’intero impianto della legge 59/1997 sarebbe censurabile perché ispirato ad un complesso disegno di riduzione delle garanzie apprestate dalla Costituzione in favore dell’autonomia regionale. Anche nel secondo ricorso ritorna il tema dell’equiparazione, che si assume illegittima, fra Regioni ed enti locali nel conferimento di funzioni e compiti operato dallo Stato.

Gli articoli 1 e 2 della legge, in primo luogo, vengono impugnati appunto perché attribuiscono le competenze dismesse dallo Stato in modo indiscriminato e generico alle Regioni, alle Provincie , ai Comuni ed agli altri enti territoriali. Osserva la ricorrente che, nell’ambiguo concetto di conferimento (e sull’ambiguità di questo termine non le si può davvero dare torto) il legislatore della legge 59/1997 fa rientrare ed assimila categorie affatto distinte, quali il trasferimento e la delega di funzioni, che la Costituzione prevede con riguardo alle Regioni, e l’attribuzione di funzioni, prevista, invece, nei riguardi degli enti locali. Alla confusa, illegittima unificazione degli istituti del trasferimento e dell’attribuzione conseguirebbe una grave incertezza sulle materie cui si applica il primo o il secondo meccanismo, nonché sugli enti cui sarebbero spettati, a seguito dell’esercizio della delega da parte del Governo, i compiti dismessi dallo Stato.

In altre parole, ricorrerebbero, per la ricorrente, gli estremi della delega ad oggetto indeterminato. Quest’ultimo, infatti, sarebbe soltanto apparentemente precisato nel conferimento di funzioni amministrative, poiché la legge delega n. 59/1997 non indica le materie da dismettere bensì quelle da mantenere in capo all’amministrazione dello Stato, in applicazione del noto procedimento residuale imposto dal rispetto del principio di sussidiarietà (il quale, però, a differenza di quelli in materia di delega legislativa dettati dall’articolo 76 Cost., non è principio costituzionale). L’indeterminatezza in merito ai destinatari dei “conferimenti” di competenze amministrative statali farebbe emergere infine – ancora una volta – l’illegittima equiparazione fra Regioni ed enti locali, visto che il Governo, in assenza di principi direttivi, potrebbe liberamente distribuire fra questi ultimi e le prime i compiti dismessi.

Nell’articolo 4, comma 3, lettera a) della legge 59/1997, addirittura, il principio di sussidiarietà sarebbe usato in funzione antiregionalista. Come ricordato all’inizio di questa nota, il principio in parola implica la concentrazione di gran parte delle funzioni amministrative nel livello di governo più vicino al cittadino, cioè – nel sistema italiano – in capo al Comune. La norma censurata prevede appunto che le Regioni, similmente a quanto fa lo Stato, trasferiscano agli enti locali tutte le funzioni di loro competenza ai sensi dell’articolo 117 della Costituzione che non richiedono l’esercizio unitario a livello regionale. Ciò, per la ricorrente, sarebbe di nocumento all’ampiezza della sfera di competenza delle Regioni, in quanto le stesse, da un lato, vedono lo Stato attribuire le proprie dismesse competenze indiscriminatamente a tutti i soggetti destinatari del conferimento, con preferenza, peraltro, a favore degli enti locali e, dall’altro, sono tenute a trasferire agli enti minori le funzioni amministrative regionali.

Di conseguenza sarebbe incostituzionale la previsione – contenuta nell’articolo 4, comma 5 – di un potere sostitutivo dello Stato, da esercitarsi (e già più volte esercitato) con decreti legislativi, nel caso di inadempimento delle Regioni all’obbligo di individuare puntualmente le funzioni trasferite o delegate agli enti locali e quelle mantenute, invece, in capo all’amministrazione regionale. Una delega al Governo di siffatta portata, si dice, sarebbe incerta nell’an, poiché non si sa se le Regioni saranno inadempienti o meno, e nel quomodo, poiché non sono espressi i principi e i criteri direttivi cui informare l’eventuale intervento governativo per la distribuzione delle competenze. Sarebbero, dunque, violati gli articoli 76, 5, 115, 117, 118 e 119 della Costituzione.

Alle censure di carattere generale fin qui esposte, la Regione Puglia aggiunge poi una serie di rilievi di illegittimità riferiti all’istituzione della Conferenza unificata. L’unificazione fra la Stato-Regioni e la Stato-città, secondo la ricorrente, costituirebbe un organo dalla composizione variabile, di volta in volta indicata discrezionalmente dal Governo, in cui si confronterebbero soggetti affatto diversi ed operanti su due piani distinti: da un lato le Regioni, le cui funzioni e competenze sono istituite e garantite dalla Costituzione; dall’altro gli enti locali, con funzioni e compiti determinati e disciplinati dalla legge ordinaria.

Più in particolare, l’articolo 9 della legge 59/1997, per la ricorrente, è costituzionalmente illegittimo nella parte in cui prevede che la Conferenza Stato-Regioni partecipi anche ai processi decisionali di interesse interregionale e infraregionale. Soprattutto quest’ultima previsione inciderebbe in misura rilevante sull’autonomia amministrativa ed organizzativa delle Regioni nei rapporti con gli enti locali, nonché nei rapporti con le altre Regioni.

Sulla problematica dell’esercizio della funzione di indirizzo e coordinamento da parte del Governo nazionale, il ricorso della Regione Puglia ripercorre la via argomentativa già tracciata da quello presentato dalla Regione Siciliana. Anche per la seconda ricorrente è illegittimo l’articolo 8, comma 5, lettera d) (abrogativo di parte dell’articolo 2, comma 3, lettera d) della legge 23 agosto 1988, n. 400), in virtù della necessaria spettanza al Consiglio dei Ministri della deliberazione degli atti d’indirizzo e coordinamento. Su questo punto viene ripetuto più o meno quanto già affermato nel primo ricorso. In aggiunta, la Regione Puglia osserva che la disciplina dettata dall’articolo 8 della legge 59/1997 nella materia in questione appare viziata nella misura in cui favorisca il tramonto dell’esercizio in via legislativa della funzione di indirizzo a favore di una procedura tutta in via amministrativa. Vi sarebbe, in buona sostanza, una palese violazione del principio di legalità sostanziale, in contrasto con gli articoli 5 e 128 della Costituzione.

Ulteriore censura è mossa dalla ricorrente avverso il disposto dell’articolo 3, lettera c), ai cui sensi, in sede di emanazione dei decreti delegati, devono essere individuate le forme di cooperazione strutturale e funzionale, con previsione di controlli sostitutivi statali, nonché la presenza di rappresentanti statali nelle strutture di raccordo. Tale norma sarebbe in contrasto con l’articolo 9, lettera b) della stessa legge 59/1997, che statuisce, invece, la concentrazione delle forme di raccordo in capo alla Conferenza Stato-Regioni; sarebbe, altresì, contrastante con gli articoli 5, 117, 118, 119 e 123 della Costituzione, poiché le forme di cooperazione che operino a livello regionale o infraregionale spetterebbero alla competenza regionale.

Di dubbia costituzionalità sarebbe ancora, secondo la Regione Puglia, la disposizione di cui all’articolo 3, lettera f), che prevede la possibilità per l’amministrazione statale di avvalersi di uffici regionali e locali d’intesa con gli enti interessati o con gli organismi rappresentativi degli stessi. Si tratta di una nuova forma di avvalimento, ulteriore rispetto a quella già prevista dalla Costituzione a favore delle Regioni sugli uffici degli enti locali: proprio per questo se ne postula la illegittimità, soprattutto in considerazione che la norma non prevede la condizione della necessaria copertura finanziaria degli oneri aggiuntivi a carico dell’amministrazione che si avvale degli uffici regionali. Vi sarebbe, pertanto, violazione degli articoli 118 e 119 della Costituzione.

In ultimo, la ricorrente censura i commi dal primo al settimo dell’articolo 20 della legge 59/1997. Le norme contestate, nonché giudicate oscure ed ambigue, intervengono nella materia della delegificazione e, se interpretate estensivamente, possono condurre ad affermare il potere dei regolamenti statali di delegificazione di incidere sulle materie di competenza regionale, in contrasto con la Costituzione e con la consolidata giurisprudenza della Corte costituzionale.

La difesa della Presidenza del Consiglio dei Ministri chiede, come per il primo ricorso, che il secondo venga dichiarato inammissibile o comunque infondato. Nell’ordine, sono queste le controdeduzioni avanzate dall’Avvocatura Generale dello Stato.

Per quanto attiene all’articolo 1 della legge 59/1997, si ribadisce che la formula onnicomprensiva usata dal legislatore (il “conferimento a Regioni ed enti locali”) di per sé non implica né potrebbe in alcun modo implicare una equiparazione sostanziale fra i soggetti destinatari del conferimento stesso. I decreti legislativi delegati dovranno tenere conto delle peculiarità specifiche di ogni gruppo di destinatari delle funzioni dismesse dallo Stato (e, con il senno del poi, si può dire che ciò è avvenuto in maniera sufficientemente organica e coerente con l’adozione del decreto legislativo 112/1998, che ha attuato gran parte del conferimento). Paradossali sono poi giudicate dalla difesa le censure relative al principio di sussidiarietà, il quale è, con tutta evidenza, ispirato alla salvaguardia, alla tutela ed alla valorizzazione delle autonomie, prime fra tutte quelle regionali. Ancora meno comprensibile appare, secondo l’avviso dell’Avvocatura (che chi scrive si sente di condividere appieno), la contestazione relativa al meccanismo “residuale” usato dal legislatore per individuare le materie che lo Stato dovrà dismettere: un’espressione quale “tutte le materie escluse le seguenti” non può essere considerata fonte di incertezze o di confusione, né tantomeno causa di effetti limitativi della sfera di competenza dei soggetti cui spetta il conferimento di “tutte le materie”. Il legislatore delegato, dal canto suo, non potrebbe privilegiare gli enti locali a svantaggio delle Regioni, come dalle ricorrenti paventato, senza violare i principi di località e di sussidiarietà, il cui rispetto è imposto dalla stessa legge 59/1997.

Quanto ai poteri sostitutivi, la difesa sostiene in primo luogo l’inammissibilità delle censure, poiché volte a lamentare una generica incostituzionalità che non ridonda in lesione della sfera di attribuzioni delle Regioni. Inoltre, l’oggetto della delega non può certo dirsi indefinito, come preteso dalla Regione Puglia, bensì soltanto condizionato all’inadempimento regionale; infine, gli auspicati e, presunti assenti, principi e criteri direttivi dell’esercizio dei poteri sostitutivi ci sono, e si trovano elencati nei primi commi dello stesso articolo 4 di cui si assume l’illegittimità.

Quanto alla unificazione delle Conferenze, ed alla supposta incostituzionalità del relativo articolo 9, l’Avvocatura erariale rileva che la ratio ispiratrice dell’istituto, lungi da voler essere impositiva o autoritativa, è la stessa che presiede alle conferenze di servizi, e risiere nella valorizzazione dell’esame contestuale di affari e problemi di interesse comune da parte di tutti i soggetti tutori degli interessi da ponderare e contemperare. Soltanto i decreti delegati attuativi dell’unificazione – afferma la difesa – potrebbero essere concretamente lesivi della sfera di competenza regionale, attraverso la previsione di forme e modi di partecipazione degli enti locali. Come si vedrà fra breve, entrambe le Regioni ricorrenti, infatti, non hanno mancato di impugnare il decreto legislativo 281/1997, attuativo della delega in materia di Conferenze Stato-Regioni e Stato-Città.

Per ciò che concerne la funzione di indirizzo e coordinamento (articolo 8), l’Avvocatura ribadisce gli argomenti già esposti contro il ricorso della Regione Siciliana, aggiungendo che la scelta dei meccanismi di sicurezza per le situazioni di urgenza o di inerzia, in assenza di esplicite prescrizioni costituzionali, è evidentemente rimessa al legislatore ordinario.

Sull’articolo 3, lettera c), che rinvia al legislatore delegato per la disciplina delle forme di cooperazione strutturale e funzionale, con previsione di controlli sostitutivi statali per l’esercizio delle funzioni conferite e della presenza di rappresentanti statali nelle strutture di raccordo, la difesa sostiene che la genericità della disposizione non consente di configurare un attentato attuale alle prerogative regionali; dovrà, semmai, attendersi l’adozione dei decreti legislativi delegati.

Per quanto concerne l’avvalimento, l’Avvocatura ribatte alle censure sull’articolo 3, lettera f) evidenziando che trattasi di istituto tipicamente rientrante nel genus delle forme di collaborazione fra enti pubblici, pertanto sicuramente legittimo, e che la copertura finanziaria è materia soggetta alla disciplina dei decreti delegati. Non vi può essere, di conseguenza, attualità alcuna nei vizi contestati.

Infine, con riferimento ai primi sette commi dell’articolo 20, si afferma che le osservazioni di parte ricorrente sono puramente ipotetiche, nonché fondate su un’interpretazione errata. Appare palese, per la difesa, che la delegificazione non si possa applicare alle leggi regionali ma solo a quelle statali.

3) I ricorsi della Regione Siciliana e della Regione Puglia contro il decreto legislativo 281/1997

Ancora pendenti i ricorsi sopra descritti avanti al Giudice delle Leggi, il Governo esercita la delega concessagli con la legge 59/1997 adottando il decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, recante “definizione ed ampliamento delle attribuzioni della conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Provincie autonome di Trento e di Bolzano ed unificazione, per le materie ed i compiti di interesse comune delle Regioni, delle Provincie e dei Comuni, con la conferenza Stato-Città ed autonomie locali”.

La Regione Siciliana e la Regione Puglia, con due successivi ricorsi, ripropongono ed attualizzano le censure già avanzate in materia di Conferenze permanenti nei rispettivi gravami avverso la legge 59/1997.

La prima ricorrente si limita, in buona sostanza, a ribadire le censure del precedente ricorso, insistendo ulteriormente sulla pretesa illegittimità costituzionale degli articoli del decreto legislativo impugnati (che sono l’1, il 2, l’8, commi 1, 4 e 9), sia per contrasto con norme della Costituzione sia per conflitto con le disposizioni della Statuto speciale (articoli 14, 15, 17 e 20), “nella parte in cui, unificando la conferenza Stato-Regioni e quella Stato-città (…) non prevedano una qualche forma di preminenza nel processo decisionale delle Regioni”.

Ciò che, più concretamente, sarebbe lesivo delle prerogative regionali, peraltro, è – ad avviso della ricorrente – la possibile interpretazione delle norme impugnate nel senso in cui esse “paiono consentire di ritenere le determinazioni assunte nella conferenza unificata, con il dissenso della Regione Siciliana, vincolanti anche nei confronti di quest’ultima, pure in relazione alla sfera dei rapporti tra la Regione e gli enti locali siciliani, ovvero con riguardo all’ordinamento ed all’attività di questi ultimi”. Materia, questa dell’ordinamento degli enti locali, la quale, come noto, rientra nella competenza legislativa esclusiva della Regione Siciliana (e, dalla pubblicazione della legge costituzionale 2/1993, in quella di tutte le Regioni a statuto speciale).

La difesa della Presidenza del Consiglio chiede che il ricorso sia dichiarato inammissibile o infondato, ancora una volta, perché la legge delega 59/1997 ed il successivo decreto legislativo 281/1997 riguarderebbero esclusivamente le Regioni a statuto ordinario.

Seppure si dovesse ritenere che alcune disposizioni dei testi citati siano applicabili alla Regione Siciliana, le stesse lo sarebbero soltanto entro i limiti e nella parte in cui non confliggano con lo Statuto speciale, che è norma di rango super-primario.

Nel ricorso della Regione Puglia – più articolato e con maggiori elementi di novità rispetto al precedente – le censure si appuntano su altri articoli del decreto 281/1997 (il 2, il 3, l’8 e il 9), ma per motivi analoghi a quelli fatti rilevare dalla prima ricorrente.

La prima censura, che denuncia l’illegittimità degli articoli 8 e 9, ritorna sul tema dell’unificazione fra le due conferenze permanenti. Le modalità di convocazione e le funzioni della Conferenza unificata, si afferma, rappresenterebbero “la spia più evidente di un tentativo di decostituzionalizzare le garanzie dell’autonomia regionale”, con il fine di equipararle a quella degli enti locali anche negli strumenti e nelle procedure.

Con un secondo rilievo, la ricorrente denuncia la violazione dell’articolo 76 della Costituzione per eccesso di delega, che è individuato nel tenore dell’articolo 8, commi 2 e 3, e dell’articolo 9, commi 5, 6 e 7 del decreto 281/1997. Queste norme – che disciplinano la composizione e le modalità di convocazione nonché le funzioni della Conferenza Stato-città – eccederebbero la portata della delega concessa all’Esecutivo con l’articolo 9 della legge 59/1997. Essa, infatti, riguardava la definizione e l’ampliamento delle funzioni della conferenza Stato-Regioni e la sua unificazione con la Conferenza Stato-città (come lo stesso titolo del decreto 281/1997 conferma).

Infine, con un terzo motivo di ricorso, la Regione Puglia impugna la norma di cui all’articolo 3 del decreto legislativo poiché essa, contraddicendo il ruolo che il legislatore avrebbe voluto assegnare alla Conferenza Stato-Regioni, consente al Governo, in caso di motivata urgenza, di provvedere anche prescindendo dall’intesa con la Conferenza. I provvedimenti adottati, per la disposizione censurata, le saranno poi sottoposti dal Governo in via successiva, con semplice obbligo dell’Esecutivo di esaminarne le osservazioni ai fini di eventuali ulteriori deliberazioni. L’ipotesi dell’urgenza motivata sarebbe generica e si presterebbe ad un uso strumentale. Quanto detto vale, a maggior ragione, anche per l’articolo 2 del decreto legislativo, il quale consente al Governo, in caso di urgenza, di effettuare in via successiva la consultazione degli atti per i quali sia prevista consultazione obbligatoria. La legge delega, oltretutto, prevede soltanto che il legislatore delegato individui i casi nei quali è obbligatoria l’intesa in seno alla Conferenza Stato-Regioni, disciplinando i casi di dissenso.

Proprio per questa ragione, ribatte la difesa, la norma contestata non è illegittima. Come la legge 59/1997 delega al Governo la definizione dell’area della obbligatorietà dell’intesa, così demanda anche, necessariamente, l’individuazione di possibili ipotesi di esclusione della stessa; una di queste può ben essere l’urgenza. La disposizione, peraltro, appare pienamente in linea con la ratio legis. Non può, infatti, sfuggire la somiglianza con il meccanismo previsto dall’articolo 8 della legge di delega il quale, come prima ricordato, prevede la possibilità di esclusione dell’intesa per l’esercizio della funzione di indirizzo e coordinamento da parte del Governo nei caso di urgenza.

Quanto alle altre due censure, l’Avvocatura erariale afferma che la prima sarebbe viziata dalla astrattezza dell’equazione che ne è alla base e cioè dal supposto nesso eziologico fra unificazione delle conferenze ed equiordinazione degli ordinamenti regionali e locali. L’unificazione non conduce alla equiordinazione proprio perché giova, invece, a mettere a confronto ed a contemperare interessi e competenze di diverso livello (statale, regionale, locale).

La seconda, infine, sarebbe inammissibile. Il vizio di eccesso di delega, infatti, non comporterebbe alcuna lesione dell’autonomia regionale. In subordine, la difesa chiede che venga dichiarata infondata sulla base della considerazione che le norme del decreto 281/1997 non fanno che riproporre quelle contenute nel decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 2 luglio 1996, con il quale fu istituita la Conferenza Stato-città, “legificandole”.

4) La riaffermazione della validità dell’impianto normativo della legge 59/1997

La Corte costituzionale, investita del giudizio, classifica preliminarmente le censure fin qui esaminate in quattro gruppi.

Il primo riunisce le contestazioni di carattere più generale avanzate dalla Regione Puglia sugli articoli 1, 2, 3 e 4 della legge 59/1997.

Il secondo è quello dei rilievi mossi da entrambe le ricorrenti sull’articolo 8, in materia di esercizio del potere governativo di indirizzo e coordinamento.

Il terzo gruppo concerne le questioni sollevate dalle ricorrenti in ciascuno dei quattro ricorsi sulla disciplina e le funzioni della Conferenza Stato-Regioni e sulla sua unificazione con la Conferenza Stato-città ed autonomie locali.

Il quarto ed ultimo, infine, riguarda le censure della Regione Puglia sui primi sette commi dell’articolo 20 della legge 59/1997, in materia di regolamenti governativi di delegificazione.

Come accennato all’inizio di questa nota, soltanto le censure del secondo gruppo, cioè quelle relative alla funzione di indirizzo e coordinamento del Governo, sono state accolte dal Giudice delle leggi, con conseguente dichiarazione di illegittimità costituzionale. È questo il contenuto più rilevante, in quanto modificativo dell’ordinamento giuridico, della sentenza in commento. È questo, di conseguenza, l’argomento su cui focalizzare principalmente l’attenzione, rinviando, per la disamina puntuale delle questioni degli altri tre gruppi, alla lettura della motivazione riportata in epigrafe la quale, sostanzialmente, accoglie ed integra le argomentazioni della difesa (ci sia concesso, incidentalmente, di notare come sia difficile commentare una sentenza la cui motivazione è esemplare per ordine espositivo e chiarezza scientifica).

Vi sono, tuttavia, nella motivazione stessa, alcuni spunti di notevole interesse nonché alcune affermazioni e linee di ragionamento logico-giuridico che sono ulteriori rispetto a quelli già esposti dall’Avvocatura di Stato. Appare quindi opportuno qualche cenno in proposito.

Una prima menzione merita l’inquadramento generale che la Consulta antepone al rigetto delle censure mosse dalla Regione Puglia avverso gli articoli dall’1 al 4 della legge Bassanini, in materia di decentramento, conferimento e principio di sussidiarietà. Si tratta, invero, del tema di maggiore importanza fra i tanti toccati dalla vicenda processuale.

La ricostruzione prende le mosse dal dettato costituzionale. Come ricorda il redattore, la Carta fondamentale assegna al legislatore statale alcuni poteri finalizzati alla realizzazione del disegno di autonomia ispirato ai principi dell’articolo 5: il potere-dovere di regolare per ogni ramo della pubblica amministrazione “il passaggio delle funzioni statali attribuite alle Regioni” (articolo 118, primo comma e VIII disp. trans. e fin., comma 2); il potere di “delegare alla Regione l’esercizio di altre funzioni amministrative” (articolo 118, secondo comma); il potere di attribuire direttamente alle Provincie, ai Comuni ed agli altri enti locali le funzioni amministrative “di interesse esclusivamente locale”, anche nelle materie di spettanza regionale (articolo 118, primo comma); il generale potere di determinare le funzioni degli enti locali con legge ordinaria, fissando i limiti della loro autonomia (articolo 128).

Il punto è chiarire quali spazi di discrezionalità la Costituzione lasci al legislatore ordinario. E’ questo, infatti, il fulcro attorno al quale ruotano le contestazioni che postulano un esercizio della funzione legislativa – in materia di funzioni e compiti delle Regioni e degli enti locali – lesivo dei vincoli costituzionali.

Secondo l’interpretazione della Corte, sono ampi margini: il legislatore statale può scegliere liberamente le materie sulle quali delegare alle Regioni altre funzioni, ulteriori rispetto a quelle che devono loro essere necessariamente attribuite ai sensi degli articoli 117 e seguenti; può stabilire quali funzioni di interesse esclusivamente locale attribuire direttamente agli enti locali oppure, in alternativa, può decidere di demandare alle Regioni il compito di individuare la dimensione degli interessi (se locali o regionali) “in rapporto alle caratteristiche della popolazione e del territorio” (come si legge nell’articolo 3 della legge 142/1990), nell’esercizio della propria potestà legislativa ed ai sensi dell’articolo 118, comma 2, Cost. (il quale espressamente attribuisce al legislatore ordinario la facoltà di delegare alla Regione l’esercizio di altre funzioni amministrative oltre quelle di cui al precedente articolo 117); può, infine, definire le esigenze di raccordo ed istituire gli strumenti di coordinamento fra livelli diversi di governo della res pubblica.

In altre parole, conclude la Consulta, il legislatore ordinario è libero di scegliere un modello di riparto delle funzioni amministrative ispirato al potenziamento degli enti locali, mediante attribuzione diretta agli stessi di sfere di competenza, oppure uno che dia un maggior risalto al ruolo delle Regioni, demandando a queste ultime il compito di individuare l’assetto delle funzioni degli enti locali nelle materie attribuite dallo Stato alla competenza regionale. La scelta è politica, non essendovi vincoli giuridici costituzionali: il primo comma dell’articolo 118 dice espressamente che le funzioni “di interesse esclusivamente locale, possono essere attribuite dalle leggi della Repubblica alle Provincie, ai Comuni od ad altri enti locali”.

Il legislatore è altresì libero di adottare, come criterio ispiratore del riparto di funzioni, un principio quale quello di sussidiarietà. Come è libero di usare termini onnicomprensivi, per quanto impropri, quali “conferimento” ove con essi voglia semplicemente indicare per riassunto diversi strumenti ammessi tutti dalla Costituzione per il decentramento delle funzioni, fra i quali non v’è confusione alcuna, visto che la stessa legge 59/1997 li evoca quando indica espressamente cosa si debba intendere per conferimento (articolo 1, comma 1: trasferimento, delega, attribuzione).

Per quanto concerne, invece, le materie originariamente spettanti alla competenza amministrativa regionale ai sensi degli articoli 117 e 118 della Costituzione, la legge 59/1997 non adopera – come vorrebbe la ricorrente – il principio di sussidiarietà in modo da contrastare la libera determinazione delle Regioni sull’esercizio delle relative funzioni. Il legislatore ordinario, al contrario, ha opportunamente rimesso alle legislazioni regionali l’attuazione del principio in questione e degli altri principi indicati dall’articolo 4 della legge impugnata.

Vero è che la legge 59/1997 (articolo 4, comma 5) attribuisce al Governo il potere sostitutivo di rimediare all’eventuale inerzia legislativa delle Regioni nell’attribuzione dei compiti di interesse esclusivamente locale agli enti minori. Si potrebbe così configurare una violazione della libera determinazione cui s’è appena fatto cenno. Invero, ad avviso della ricorrente, tale previsione è illegittima per contrasto con l’articolo 76 della Costituzione, poiché, oltre a delineare un ingerenza del Governo nazionale in materie di competenza regionale, trattasi di delega dall’oggetto eventuale (dunque incertus an) ed indeterminato pertanto incertus quomodo).

Su questo punto appare opportuno aprire una parentesi di approfondimento per consentire una migliore intelligenza della decisione della Corte che, come premesso, rigetta anche questa censura di incostituzionalità. La sentenza, si è già detto en passant, fa un riferimento all’articolo 3, secondo comma, della legge 142/1990.

Questa disposizione si pone, infatti, in un’ideale linea di continuità che unisce l’articolo 118 della Costituzione, il citato articolo della legge 142/1990 e, da ultimo, proprio l’impugnato articolo 4, comma 5, della legge 59/1997. Sulla prima norma bisogna fare un passo indietro, per ricordare che, nel disegno del Costituente, le Regioni, per non gravarsi di strutture burocratiche che avrebbero replicato e moltiplicato il “gigantismo” della burocrazia statale, avrebbero dovuto amministrare prevalentemente e “normalmente”, come recita l’articolo 118, terzo comma, attraverso gli strumenti della delega e dell’avvalimento. L’esperienza dei fatti ha permesso di constatare che né l’uno né l’altro meccanismo hanno incontrato molto successo. Per motivi che possono ben essere intuiti, le regioni hanno preferito dotarsi di uffici propri e creare una pletora di enti strumentali da esse dipendenti, moltiplicando così le posizioni di potere e le occasioni di intervento nella vita economica e sociale delle rispettive comunità

L’articolo 3 della legge 142/1990 può essere visto come un primo tentativo di rivitalizzare l’istituto dell’amministrazione indiretta. Esso, infatti, affida alle Regioni il compito di organizzare l’esercizio delle funzioni amministrative a livello locale attraverso comuni e province. La norma, che non a caso ebbe una genesi travagliata (non era compresa nell’originario disegno di legge governativo), non ha avuto più fortuna del precetto costituzionale, ed è rimasta anch’essa in buona parte inattuata

L’articolo 4, comma 5, della legge 59/1997 è – in un certo senso – il secondo tentativo di ricondurre la prevalenza dell’esercizio delle funzioni regionali mediante amministrazione indiretta, preferendo allo strumento dell’avvalimento quello della delega e del trasferimento. La disposizione impugnata, infatti, come più volte ricordato, prevede che ciascuna regione adotti una legge di puntuale individuazione delle funzioni trasferite o delegate agli enti locali, “anche ai sensi dell’art. 3 della legge 142 del 1990”, entro il termine tassativo di sei mesi dall’emanazione dei decreti legislativi delegati. Da notare, incidenter tantum, che la norma prevede anche che, sulla falsariga di quanto accade con la stessa legge 59/1997 per lo Stato, le predette leggi regionali individuino ed elenchino (si presume tassativamente) le funzioni che rimarranno di competenza delle amministrazioni regionali. Decorso inutilmente il termine dei sei mesi, il Governo è delegato a provvedere con propri decreti legislativi, sentite le Regioni inadempienti. Dev’essere, peraltro, sottolineato che siffatti decreti governativi, sempre ai sensi dell’articolo 4, comma 5, restano in vigore fino al momento in cui saranno emanate le apposite leggi regionali. Si tratta, dunque, di un meccanismo di sostituzione a seguito di inerzia, limitata al tempo in cui l’inerzia perduri, senza compressione definitiva delle autonomie regionali.

Si può affermare, in conclusione, che la norma in esame integra e rafforza il disatteso articolo 3 della legge 142/1990 il quale, a sua volta, non faceva che attualizzare il detta costituzionale dell’articolo 118. Si può parlare di integrazione e rafforzamento perché la nuova disposizione affianca alla delega di funzioni amministrative anche il trasferimento delle stesse, ispirando l’una e l’altro al neo introdotto principio di sussidiarietà ed ovviando alle prevedibili inerzie regionali con il collaudato meccanismo dell’intervento sostitutivo. Come osserva l’estensore della sentenza in commento, “la legge n. 59 del 1997 va oltre, ma nella stessa direzione”.

Non vi è alcuna lesione della sfera di autonomia regionale perché il riparto operato dal Governo nazionale con decreti delegati è temporaneo, ha il solo fine di evitare che si verifichino situazioni di svantaggio di alcuni enti locali rispetto ad altri e, soprattutto, dura finche perdura l’inerzia delle Regioni.

Non vi è alcuna indeterminatezza nell’an o nel quomodo della delega legislativa al Governo poiché il primo si identifica nel fatto giuridico dell’inerzia delle Regioni (“un delega in tal modo condizionata al verificarsi di eventi estranei alla volontà sia del Parlamento delegante, sia del Governo delegato, non è di per sé in contrasto con il modello di cui all’articolo 76 della Costituzione”), mentre il secondo è determinato dal rispetto dei pluririchiamati principi ispiratori del conferimento (il principio di sussidiarietà e gli altri elencati dallo stesso articolo 4).

5) La legittimità delle norme in materia di Conferenze Stato-Regioni e Stato-città

Altri profili di un certo interesse si rinvengono fra le motivazioni con le quali la Corte rigetta in toto le censure di illegittimità costituzionale mosse da entrambe le ricorrenti alle disposizioni, sia della legge 59/1997, sia del decreto legislativo 218/1997, relative alla composizione, al funzionamento ed alle competenze delle Conferenze Stato-Regioni e Stato-città ed autonomie locali, nonché alla loro unificazione per l’esame delle questioni di interesse comune.

La censura più radicale, e dal carattere più generale, è quella che contesta l’unificazione delle Conferenze a causa della conseguente, presunta equiparazione delle Regioni e degli enti locali a fronte di statuti costituzionali nettamente differenziati; la sede naturale della cooperazione fra Regioni ed enti locali, secondo le ricorrenti, si troverebbe, al contrario, a livello regionale. La Regione Siciliana, addirittura, come s’è già avuto modo di riferire, lamenta che la legge 59/1997 non preveda “una qualche forma di preminenza delle Regioni nel processo decisionale”.

Con questa censura, ancora una volta si ritorna su uno degli aspetti fondamentali della riforma Bassanini: quello del coordinamento fra lo Stato e gli altri soggetti territoriali costituenti la Repubblica Italiana.

La Corte, dal canto suo, richiama gli argomenti già esposti a proposito della legittima potestà dello Stato di determinare con proprie leggi la disciplina dei rapporti con le Regioni e gli enti locali. Prevedere o meno strumenti quali le Conferenze di cui trattasi è una scelta costituzionalmente non vincolata, così come lo è stabilire l’unificazione occasionale fra due istituti non necessari né vietati nella Costituzione. Sembra anzi opportuna, alla Consulta, la previsione della unificazione delle due Conferenze, una volta che si sono istituite, in occasione dell’esame di problematiche di interesse comune, in quanto favorisce “l’integrazione dei diversi punti di vista e delle diverse esigenze emergenti in tema di assetto delle autonomie, lasciando meno spazio a rigide divisioni o contrapposizioni suscettibili di sfociare in ostacoli o resistenze al processo di decentramento”. Prova ne sia il fatto che la legge 59/1997 ed il successivo decreto legislativo 281/1997 non prevedono in alcun modo il venir meno dell’identità delle due Conferenze né delle rappresentanze in esse presenti, tanto che – come già ricordato in questa nota – il meccanismo di voto in seno alla Conferenza unificata è per gruppi (Governo, Regioni, enti locali) e non per capita.

Altro supposto profilo di illegittimità costituzionale, nonché punto critico della disciplina, per le ricorrenti, è quello della competenza attribuita dalla legge 59/1997 alla Conferenza Stato-Regioni anche nei processi decisionali “di interesse interregionale ed infraregionale” (articolo 9, comma 1, lettera a), i quali sarebbero invece riservati all’autonoma iniziativa delle Regioni.

Tuttavia, evidenzia la Corte, a ben vedere anche quando la Conferenza interviene in materie di interesse inter- o infraregionale, si tratta pur sempre di stabilire indirizzi di politica generale di competenza dello Stato. Premessa per l’intervento della Conferenza Stato-Regioni è, infatti, la presenza di un’implicazione negli “indirizzi di politica generale suscettibili di incidere nelle materie di competenza regionale” (articolo 12, comma 1, legge 400/1988). Esclusivamente alla luce di ciò deve intendersi l’espressione usata dalla legge 59/1997 e ribadita dal decreto legislativo 281/1997 “processi decisionali di interesse regionale, interregionale ed infraregionale”: l’intervento della Conferenza è previsto dalla legge soltanto quando le implicazioni di politica generale riguardino oggetti che, per la loro localizzazione, concernano una o più Regioni ovvero una parte del territorio di una Regione.

Sotto questo profilo, ci permettiamo di aggiungere che la stessa previsione della funzione consultiva obbligatoria della Conferenza in materie che sono e restano nella sfera di competenza statale è una decisiva apertura alle istanze regionaliste ed alla cooperazione fra lo Stato e le Regioni. Essa, infatti, non a caso è stata criticata dal fronte opposto di chi, non senza qualche ragione, ritiene di per se stessa incoerente la concertazione del contenuto di atti di indirizzo e di coordinamento con enti che vi sono assoggettati con l’esercizio del relativo potere da parte del Governo.

6) La legittimità del potere governativo di delegificare i procedimenti amministrativi

La sola Regione Puglia appunta alcune sue censure anche sulle disposizioni in materia di semplificazione e delegificazione dei procedimenti amministrativi, altro grande tema delle riforme “Bassanini”, accanto al decentramento di funzioni e compiti.

In particolare, secondo la ricorrente sono costituzionalmente illegittimi i commi dal primo al settimo dell’articolo 20 della legge 59/1997 poiché da quelle norme, a suo dire oscure, si potrebbe dedurre un potere dei regolamenti statali di delegificazione di incidere sulle materie di competenza regionale, in contrasto con l’articolo 117 della Costituzione nonché, più specificamente, con il principio secondo il quale i regolamenti governativi non sono legittimati a disciplinare materie di competenza regionale. Lo strumento della delegificazione, si obietta infine, non può operare sulle fonti per le quali non viene in rilievo tanto un rapporto di gerarchia quanto uno di competenza (regionale da una parte, statale dall’altra).

È opportuno ricordare che gli impugnati commi 1 e 2 dell’articolo 20 prevedono che, ogni anno, il Governo presenti al Parlamento un disegno di legge per la delegificazione di norme concernenti procedimenti amministrativi, “anche coinvolgenti amministrazioni centrali, locali o autonome”. In siffatto disegno di legge (il primo, quello per il 1998, è stato effettivamente presentato alla fine dello scorso anno e varato con legge 8 marzo 1999, n. 50) devono, fra l’altro, essere individuati i procedimenti relativi a funzioni amministrative di competenza regionale e locale, indicando i principi che si vuole restino regolati da legge della Repubblica.

I commi 3 e 4 disciplinano l’emanazione, l’entrata in vigore e gli effetti dei regolamenti di delegificazione. Il comma 5 detta i criteri ed i principi cui devono conformarsi i regolamenti (in primo luogo la semplificazione dei procedimenti, la riduzione dei termini e del numero degli stessi, l’accelerazione delle procedure contabili, ecc.). Il comma 6 dispone l’effettuazione di periodiche verifiche, da parte dei servizi di controllo interno, sugli effetti dei regolamenti.

Il comma 7, infine, stabilisce che “le Regioni a statuto ordinario regolano le materie disciplinate nei commi da 1 a 6 nel rispetto dei principi desumibili dalle disposizioni in essi contenute, che costituiscono principi generali dell’ordinamento giuridico” (utilizzando, così, la nota formula che implica applicabilità delle grandi riforme anche agli ordinamenti regionali). Nelle more dell’attività legislativa regionale, le norme ed i principi di cui ai primi sei commi dell’articolo 20, sempre per il comma 7, “operano direttamente nei riguardi delle Regioni fino a quando esse non avranno legiferato in materia”.

È quest’ultima, secondo la Corte, la disposizione che evita ed allontana ogni possibile profilo di incostituzionalità dei sette commi impugnati dalla ricorrente. L’immediata applicabilità dei regolamenti di delegificazione e semplificazione è soltanto temporanea e sostitutiva, ed ha lo scopo precipuo, nonché condivisibile ed anzi auspicabile, di evitare ingiustificate disparità di trattamento a danno dei cittadini residenti in regioni ove non si sia ancora legiferato nelle materie da semplificare, ancora sottoposti a procedure amministrative defatiganti rispetto a quelle cui sono soggetti i residenti nelle altre regioni.

Possiamo aggiungere a quanto detto in motivazione che non si verifica, quindi, la paventata invasione della sfera di competenza legislativa regionale. Il potere autonomo delle Regioni di legiferare in materia, sempre nei limiti ed entro i principi generali fissati da quella che è, a ben vedere, una “legge cornice” di cui all’articolo 117 della Costituzione, non è pertanto intaccato, poiché esse, in qualsiasi momento, possono emanare le leggi di delegificazione e semplificazione, con ciò determinando il venir meno dell’efficacia delle norme statali già vigenti in via temporanea e sostitutiva.

Rammentiamo, per completezza d’esposizione, che l’ultimo inciso del comma 7 stabilisce che anche le Regioni a statuto speciale e le Province autonome di Trento e Bolzano provvedono ad adeguare i propri ordinamenti alle norme fondamentali della legge 59/1997 in materia di semplificazione e delegificazione.

7) Illegittimità dell’articolo 8, comma 5, lettera c) della legge 59/1997: necessaria collegialità della funzione governativa di indirizzo e coordinamento nei confronti delle Regioni

Come più volte segnalato, l’unico contenuto innovativo dell’ordinamento giuridico, nella sentenza in epigrafe, è la dichiarazione di illegittimità costituzionale dell’articolo 8, comma 5, lettera c), della legge 59/1997.

La censura che ha dato luogo alla dichiarazione rientra (secondo la classificazione dall’estensore) nel secondo gruppo di contestazioni delle ricorrenti Regioni: quello relativo all’esercizio della funzione di indirizzo e coordinamento. Si tratta, evidentemente, di un argomento complesso, nel quale ritornano i grandi temi del decentramento, del conferimento e del principio di sussidiarietà, già toccati dalle censure più generali avanzate dalla Regione Puglia sui primi articoli della legge 59/1997.

L’articolo 8 stabilisce – lo ricordiamo – che gli atti governativi di indirizzo e di coordinamento sono adottati previa intesa con la Conferenza Stato-Regioni. Nel caso in cui l’intesa non sia raggiunta, sono invece adottati con delibera del Consiglio dei Ministri, previo parere della Commissione parlamentare per le questioni regionali. In caso di urgenza, infine, il Consiglio dei Ministri può procedere senza previa intesa (in tal caso i provvedimenti adottati sono poi sottoposti all’esame successivo della Conferenza, la quale può esprimere parere negativo sugli atti, obbligando così il Governo a riesaminarli).

Le ricorrenti individuano estremi di illegittimità costituzionali in ognuna delle disposizioni appena richiamate. In primo luogo, lamentano che la previsione dell’esercizio della funzione di indirizzo soltanto in via amministrativa violerebbe il principio di legalità sostanziale (affermato dalla giurisprudenza della stessa Corte costituzionale) il quale impone che norme specifiche di legge, conformative del potere governativo, siano poste a fondamento di ciascun atto di indirizzo.

Questa prima censura è subito rigettata. Le disposizioni in tema di indirizzo e coordinamento contenute nella legge 59/1997 – osserva la Consulta, accogliendo pienamente le argomentazioni della difesa – hanno portata meramente procedimentale. Di conseguenza, esse non valgono, da sole, a legittimare il Governo ad emanare atti di esercizio della funzione di indirizzo e coordinamento. Perché ciò sia possibile è sempre necessaria un’esplicita previsione legislativa che fondi e limiti sostanzialmente l’esercizio della funzione, indicando l’oggetto degli atti adottabili e dettando criteri sufficienti ad indirizzarne a loro volta il contenuto. La norma impugnata non può assolutamente essere interpretata come attributiva al Governo di un generale potere di adozione di atti di indirizzo e coordinamento.

Nella fattispecie, pertanto, non si ravvisa violazione del principio di legalità sostanziale.

Una seconda censura si appunta sulla previsione della facoltà di esercizio della funzione governativa di indirizzo senza intesa preventiva in caso di urgenza. Secondo le ricorrenti, la disposizione si presterebbe ad abusi da parte dell’Esecutivo. Per la Regione Siciliana, inoltre, sarebbe illegittima anche la norma che prevede la possibilità per il Governo di procedere all’adozione degli atti di indirizzo previo parere della competente commissione parlamentare in caso di mancato raggiungimento dell’intesa in sede di Conferenza Stato-Regioni; ciò perché non è prevista come obbligatoria la circostanza che il Governo abbia tenuto un comportamento leale, cioè effettivamente diretto al raggiungimento dell’intesa.

Anche questa seconda contestazione è rigettata dalla Corte. Essa, infatti, ribadisce che la previsione della previa intesa, per quanto positivamente e condivisibilmente improntata ad una connotazione meno autoritaria dei rapporti fra lo Stato e le Regioni, non è certo imposta dalla Costituzione. Ne consegue che, come il legislatore ordinario ne prevede la normale necessità, può altresì disporne la non necessarietà in casi eccezionali. Se poi l’Esecutivo intenderà usare, come paventato dalla Regione Siciliana, la facoltà di eccezione concessagli a fini elusivi della prescrizione dell’intesa, ciò atterrà alla sfera delle eventualità di fatto. In tal caso, ammonisce la Corte, si sarà di fronte ad una patologia costituzionale, sempre suscettibile di controllo e rimedio, tenuto conto “che il principio di leale cooperazione deve in ogni caso informare, ancorché non sia esplicitamente richiamato dalla legge, i rapporti reciproci fra Stato e Regioni”. Il Governo è avvertito.

L’ultima censura è quella che ha dato luogo all’unica pronunzia di illegittimità costituzionale. Le ricorrenti Regioni contestano la disposizione di cui all’articolo 8, comma 5, lettera c). Questa norma, disponendo l’abrogazione dell’articolo 2, comma 3, lettera d), della legge 400/1988, il quale includeva gli atti di indirizzo e coordinamento fra quelli sottoposti alla necessaria deliberazione del Consiglio dei Ministri, cagiona l’effetto di sottrarre l’adozione dei provvedimenti in questione alla competenza dell’organo consiliare di Governo, per lasciarla, evidentemente, ai singoli Ministeri o amministrazioni. L’articolo 8, infatti, prescrive la necessità della deliberazione del Consiglio soltanto nel caso in cui, come appena ricordato, non sia stato possibile raggiungere l’intesa in seno alla Conferenza Stato-Regioni oppure si versi in una situazione d’urgenza.

La Consulta accoglie le osservazioni delle ricorrenti, dichiara la fondatezza della questione e, di conseguenza, l’illegittimità costituzionale della norma impugnata.

La motivazione, spiega l’estensore, è da rinvenirsi nel principio giurisprudenziale, ripetutamente affermato, per cui l’esercizio in via non legislativa della funzione di indirizzo e coordinamento nei confronti delle Regioni è soggetto a requisiti procedimentali inderogabili. Fra questi v’è quello che vuole la funzione in oggetto di esclusiva competenza dell’organo collegiale di Governo.

La funzione di indirizzo, infatti, non può identificarsi con l’attività dell’amministrazione statale caso per caso competente per materia; essa è, piuttosto, espressione del potere “di assicurare la salvaguardia di interessi unitari non frazionabili”, demandato dalla legge all’interno Governo nazionale.

La necessaria collegialità degli atti di indirizzo e coordinamento ha il senso di una assunzione di responsabilità dell’organo chiamato espressamente dalla Costituzione ad esprimere, sotto la direzione del Presidente del Consiglio, la “politica generale del Governo” (articolo 95).

Lo scopo che il legislatore avrebbe voluto raggiungere con la norma in questione era quello di aggirare la deliberazione collegiale, per ragioni di semplificazione procedimentale, nei casi in cui fosse già stata raggiunta un’intesa con le Regioni interessate (direttamente o attraverso discussione in seno alla Conferenza Stato-Regioni). Neppure questo, tuttavia, è possibile secondo la Corte, per una duplice ragione. In primo luogo, perché la competenza di cui trattasi è “radicata nelle norme costituzionali concernenti la struttura e l’attività del Governo”; in secondo luogo, perché nemmeno l’intesa con le Regioni, tanto più se conseguita soltanto a maggioranza (e non all’unanimità) in seno alla Conferenza, “potrebbe consentire l’introduzione di nuovi vincoli all’autonomia delle singole Regioni al di fuori dei presupposti sostanziali e procedurali costituzionalmente necessari”.

Le interpretazioni possibili della posizione assunta dal Giudice delle leggi sono due: da un lato si può vedere la decisione in commento come una riaffermazione delle garanzie poste dalla Costituzione a tutela dell’autonomia regionale; dall’altro si può spostare l’accento sulla sottolineatura della necessaria collegialità della funzione sotto esame come richiamo sull’importanza della funzione medesima (dunque in un’ottica di corretta ripartizione delle competenze fra gli organi di Governo e dell’amministrazione statale).

I primi commenti hanno focalizzato tutta l’attenzione sulla prima interpretazione, descrivendo la sentenza come un intervento a tutela della sfera di autonomia delle Regioni. Tuttavia, non si può ignorare, sotto l’opposto profilo, la bocciatura di tutte le altre questioni di illegittimità costituzionale, numerose e concernenti aspetti fondamentali dell’impianto normativo della “riforma Bassanini”, sollevate dalla ricorrenti.

Come premesso in apertura di questa nota, la lettura complessiva della sentenza in epigrafe non può che essere di sostanziale conferma per l’operato del legislatore. Conferma che appare tanto più importante se si considera che la riforma c.d. del “federalismo amministrativo” ha allungato il telo protettivo della Costituzione ai limiti estremi consentiti, attuando, come è stato ripetutamente proclamato dai suoi artefici, il massimo decentramento possibile a “Costituzione invariata”. Tutto l’impianto è stato eretto sul solo secondo comma dell’articolo 118 (“Lo Stato può con legge delegare alla Regione l’esercizio di altre funzioni amministrative”).

Ad avviso di chi scrive è questo il senso complessivo della sentenza. Per quanto concerne, poi, la dichiarazione di illegittimità costituzionale dell’articolo 8, comma 5, lettera c) della legge 59/1997, sono probabilmente vere entrambe le interpretazioni: quella che pone l’accento sulla fondamentale affermazione dell’autonomia regionale ed anche quell’altra che non tralascia il richiamo alla corretta distribuzione di competenze fra gli organi dell’Esecutivo in merito ad un importante atto di alta amministrazione com’è il provvedimento governativo di indirizzo e coordinamento.

In conclusione, la decisione non va segnalata e ricordata soltanto per la sua ridotta efficacia modificativa dell’ordinamento, ma piuttosto per tutti i punti fermi che fissa nell’interpretazione delle norme trattate. Questi, in sintesi estrema, sono i seguenti:

1. il legislatore ordinario statale ha il potere discrezionale di regolare il passaggio di funzioni amministrative dello Stato alle Regioni ai sensi dell’articolo 118, primo comma, di delegare alle Regioni l’esercizio di altre funzioni amministrative ai sensi dell’articolo 118, secondo comma, nonché di attribuire direttamente agli enti locali le funzioni di interesse esclusivamente locale nelle materie di competenza regionale (ai sensi degli articoli 118 e 128);

2. nella sfera di autonoma determinazione discrezionale del legislatore ordinario rientrano anche il compito di identificare la dimensione territoriale degli interessi locali (come riaffermato nell’articolo 3, comma 2, della legge 142/1990) e quello di individuare le esigenze e gli strumenti di raccordo e coordinamento fra i diversi livelli di governo della cosa pubblica;

3. i limiti costituzionali dei predetti poteri governativi sono differenziati a seconda che le materie di cui trattasi siano quelle assegnate alla competenza regionale ai sensi dell’articolo 117 Cost., nel cui ambito è rimesso alle Regioni il compito di individuare le funzioni da decentrare ulteriormente agli enti locali, ovvero siano quelle ad essa attribuite ai sensi del secondo comma dell’articolo 118 (le “altre funzioni amministrative”), per le quali il riparto fra Regioni ed enti locali è di spettanza statale (attraverso lo strumento, nella fattispecie, dei decreti legislativi delegati);

4. il legislatore della legge 59/1997 ha rispettato i limiti suddetti ed il sistema delineato dalla legge “Bassanini” non comporta la paventata “decostituzionalizzazione” delle competenze regionali, incidendo esclusivamente sulle “altre funzioni amministrative” di cui all’articolo 118, comma secondo, le quali, evidentemente, così come sono attribuite dal legislatore ordinario possono dallo stesso essere conformate o tolte;

5. nell’ambito della propria discrezionalità, il legislatore statale è libero, pertanto, di ispirare la propria azione ai principi che ritenga più opportuni purché non siano contrastanti con la Costituzione (cosa che non può certo dirsi per il principio di sussidiarietà, che realizza la massima valorizzazione possibile delle istanze locali).

(*) La presente nota a sentenza è già stata pubblicata nel numero 8 (agosto) 1999 della Rivista “Urbanistica ed Appalti”.

Note

L'articolo Prime censure di incostituzionalità alla legge Bassanini: spetta esclusivamente al Consiglio dei Ministri l’adozione degli atti governativi di indirizzo e coordinamento nei confronti delle Regioni proviene da Giustamm.