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La Corte dichiara l’inammissibilità del Referendum abrogativo in materia elettorale in virtù del quesito eccessivamente manipolativo della delega.

Redazione Giustamm.it — Thu, 30 Sep 2021 17:34:00 +0000

La Corte dichiara l’inammissibilità del Referendum abrogativo in materia elettorale in virtù del quesito eccessivamente manipolativo della delega.

LEGGE ELETTORALE – AMMISSIBILITÀ DEL REFERENDUM IN MATERIA DI LEGGI ELETTORALI – ROSATELLUM – QUESITO ECCESIVAMENTE MANIPOLATIVO – INAMMISSIBILITÀ – IMMEDIATA APPLICABILITÀ DELLA NORMATIVA DI RISULTA – PROPORZIONALE – MAGGIORITARIO – DETERMINAZIONE DEI COLLEGI – UNICITA’ DEL QUESITO REFERENDARIO

Sommario – 1. Il Contesto storico – politico. – 2. Il giudizio della Corte in ordine alla chiarezza, omogeneità e univocità del quesito. – 3. L’inammissibilità del quesito eccessivamente manipolativo della delega. – 4. Considerazioni conclusive.

Il contesto storico – politico

La Corte Costituzionale “inaugura”, come da previsione, l’anno giudiziario con la pronuncia sulla ammissibilità del Referendum[1]abrogativo ex art. 75 Cost. relativo a talune disposizioni in materia di elezione dei componenti della Camera dei Deputati[2]e del Senato della Repubblica[3]. Invero, la richiesta, avanzata da cinque Consigli Regionali, si inserisce in un quadro politico fortemente scosso dai “tumulti” agostani del 2019, nonché dalla scure di un riassetto costituzionale, dovuto ad una più che mai discussa approvazione della Riforma Costituzionale di riduzione del numero dei parlamentari[4], a maggioranza assoluta (e non qualificata) e sotto la spada di Damocle del Referendum confermativo[5].
Pertanto, il giudizio circa l’ammissibilità o meno del referendum abrogativo si inserisce in un contesto politico – istituzionale molto magmatico, con il profilarsi sullo sfondo di un ennesimo intervento legislativo sulla materia elettorale. Già prima del cambio di maggioranza parlamentare, anche la XVIII aveva avuto modo di interessarsi di legge elettorale con l’approvazione della Legge 27 maggio 2019, n. 51[6].
A tal punto, è bene chiarire come, a prescindere dall’analisi giuridico – giurisprudenziale che qui risulta centrale, l’ammissibilità o meno del Referendum, con la possibilità di costruire per via referendaria un meccanismo esclusivamente maggioritario, mai approvato sin d’ora, tradisce le diverse sensibilità sul tema dei principali operatori politici. Dapprima, emerge chiaramente che la richiesta referendaria nasca, non dall’effettiva e sentita volontà di una parte politica di procedere alla sostituzione del meccanismo elettorale, quanto come un fallo di reazione al cambio di maggioranza, improvviso e imprevedibile, che aveva rimescolato le carte nello scacchiere politico italiano, con le dovute conseguenze sul tema.
Ed invero una pronuncia di ammissibilità del quesito referendario da parte della Consulta, a prescindere dalle valutazioni di merito, avrebbe aperto la porta ad un meccanismo esclusivamente proporzionale.
La richiesta di referendum mira, pertanto ad estendere alla totalità dei seggi il meccanismo di elezione maggioritario, tutt’oggi in vigore, invece, per una quota minoritaria, sperimentata, per la prima ed unica volta senza gli esiti sperati nella tornata elettorale del marzo 2018.
Il tentativo del 2017 di riproporre un “Mattarellum moderato”aveva portato all’approvazione della terza modifica della formula elettorale negli ultimi 20 anni[7], senza evidentemente trovare la stabilità tanto ricercata.
Al fine dell’analisi qui proposta è bene ricordare che il nuovo sistema prevede, appunto, un meccanismo proporzionale in collegi plurinominali per 2/3 degli eletti con soglie di sbarramento e listini bloccati, nonché la previsione di un meccanismo maggioritario per 1/3 degli eletti contraddistinto da collegi uninominali con la possibilità che il candidato venga sostenuto da una o più liste presenti nella quota proporzionale. Infine, la caratterizzazione del sistema determina che il solo voto alla lista venga attribuito anche al candidato nella quota uninominale[8].
Sul base del sistema delineato di sopra, si staglia la richiesta referendaria avanzata dai Consigli Regionali al fine di far ottenere una legge elettorale ove il meccanismo uninominale collegiale, ora dimensionato per il solo 33% dei seggi, diventi l’unico previsto. Ed è evidente che non possa passare sotto traccia, anche in relazione alla pronuncia qui in commento, che il requisito referendario, attraverso lo strumento dell’abrogazione parziale, miri a far sopravvivere la parte residuale del meccanismo di elezione. Pertanto, anche se non rileva ai fini del giudizio della Corte[9], non va tralasciato l’aspetto per cui la quota maggioritaria prevista dal legislatore del 2017 non rappresenta altro che un contemperamento all’eccessiva “proporzionalizzazione” del sistema elettorale, nel tentativo di combinare elementi propri dei due sistemi precedentemente in uso[10], nel tentativo di assicurare uno sprazzo governabilità.
Di certo non può passare inosservato che il giudizio sull’ammissibilità del referendum abrogativo porti con sé il carico della contesa politica[11], posto che, andando ad incidere sull’assetto delle Camere, sulla loro composizione e sui meccanismi di elezione dei singoli, si tenda ad attribuire connotazioni politiche al giudizio.

Il giudizio della Corte in ordine alla chiarezza, omogeneità e univocità del quesito

L’analisi della Corte Costituzionale, nella sentenza in commento, farebbe pensare ad una pronuncia di ammissibilità del Referendum abrogativo per i motivi che seguono. Ed invero, nell’iter logico seguito, la Corte non abbia mancato di sottolineare che il quesito presentasse quei presupposti, necessari, ai fini della pronuncia di ammissibilità del Referendum in materia di legge elettorale.  E, volendo invertire il punto di partenza dell’analisi e rintracciare il punto di impatto della pronuncia, la Corte chiarisce in maniera chiara che l’inammissibilità del Referendum sia esclusivamente dipesa dal carattere eccessivamente manipolativo del quesito[12].
A tal proposito, appare opportuno effettuare una breve ricognizione della precedente giurisprudenza sul tema.
L’iter logico giuridico, seguito dalla Consulta, non prescinde dalle pronunce precedenti sul tema ove la Corte si è ben guardata da stabilire i principi cardine ai fini dell’ammissibilità di Referendum Abrogativi in tema di leggi elettorali[13].
Ed in particolare, è andato radicandosi nella giurisprudenza della Corte l’assunto di base secondo cui i quesiti referendari in materia elettorale non possono avere ad oggetto l’abrogazione dell’intera legge, ma debbano limitarsi ad un’abrogazione parziale che consenta la sopravvivenza di una normativa auto – applicabile, tale da permettere la rielezione dei componenti delle Assemblee parlamentari[14].
Ciò posto, la Consulta, nella sentenza in commento, ha sicuramente “apprezzato” lo sforzo che i promotori del Referendum hanno portato avanti nella stesura del quesito, cercando di non “sforare” i limiti posti dalla risalente giurisprudenza.
Difatti, la Corte Costituzionale ha chiarito ormai da tempo le condizioni e i requisiti di ammissibilità che il quesito referendario deve presentare[15].
Ed invero, sottolinea la Corte che il quesito referendario presenta i caratteri elaborati nella richiamata giurisprudenza. A giudizio della Corte Costituzionale, infatti, i promotori hanno ampiamente rispettato nella elaborazione del quesito i caratteri dell’univocità, dell’omogeneità e chiarezza, nonché quello dell’auto – applicatività della normativa residua.
In particolare, tra i caratteri propri che le richieste referendarie devono incorporare, spicca il requisito della “matrice razionalmente unitaria”[16], tale da individuare il fine ultimo ricercato dai promotori. Nel caso di specie, la Corte ha ben potuto osservare che il quesito, così come elaborato, indefettibilmente mirasse all’abrogazione della “quota proporzionale” e alla sopravvivenza della “quota maggioritaria”[17].
Relativamente, poi, al limite dell’immediata applicabilità della normativa di risulta, la Corte osserva che le soluzioni rintracciate nel quesito confluiscono a pieno nella direzione testé auspicata dalla risalente giurisprudenza. E, infatti, l’esplicito richiamo alla eliminazione di ogni riferimento ai collegi plurinominali sembrerebbe non varcare i limiti di cui sopra:“Quanto alla normativa di risulta, i Consigli regionali promotori, consapevoli della richiamata giurisprudenza di questa Corte, si fanno carico dell’esigenza di assicurarne l’immediata applicabilità attraverso un duplice percorso. Per un verso, chiedono l’eliminazione di qualsiasi riferimento ai collegi plurinominali, in modo da consentire l’«espansione» a tutti i seggi del sistema elettorale, attualmente previsto solo per quelli assegnati nei collegi uninominali, dando vita in questo modo a un sistema elettorale in sé compiuto e astrattamente funzionante. Per altro verso, implicando il sistema elettorale così risultante la necessità di rideterminare i collegi elettorali, chiedono la parziale abrogazione della norma di delega recata dall’art. 3 della legge n. 51 del 2019 onde consentire la necessaria ridefinizione dei nuovi collegi uninominali[18]“.Pertanto, anche relativamente al limite dell’immediata applicabilità della normativa residua, la Corte osserva pacificamente che il quesito, così come formulato, consentirebbe, nel caso di approvazione in sede referendaria, una piena vigenza della disciplina e allo stesso modo di ritenere “aggirato” il pericolo di vacatiodi una disciplina “operante” costituzionalmente necessaria[19]. All’uopo, la costante giurisprudenza della Corte Costituzionale, anche laddove abbia ammesso referendum abrogativi parziali che abbiano determinato la sopravvivenza della normativa di ritaglio, si è preoccupata di evitare che l’eventuale esito favorevole di una tornata referendaria in materia elettorale potesse determinare l’assenza di una legge costituzionalmente necessaria e, in conseguenza, l’inoperatività dell’organo per cui è prevista. Pertanto, il requisito dell’auto-applicatività della disciplina di risulta costituisce limite ultimo all’ammissibilità del referendum abrogativo in materia elettorale[20]. Nel caso di specie, il requisito viene pienamente integrato.
Al contrario, si badi bene che nella stesura del quesito referendario, i promotori si siano tenuti ben lontani dal riproporre quel meccanismo di reviviscenza del sistema elettorale precedente, chiaramente consapevoli della ormai acclarata inammissibilità di siffatto schema nella vicenda abrogativa Il costante orientamento della Consulta è stato, difatti, più che mai inequivocabile nel chiarire che la reviviscenza delle norme abrogate è un fenomeno ammesso soltanto in ipotesi tipiche e molto limitate, in ragione della materia affrontata dalla legge stessa. Nel caso di legge elettorali, invero, la Corte ha chiarito[21]che l’abrogazione completa non potrebbe mai determinare il fenomeno di “restituzione” del sistema precedentemente in vigore. Nel caso in esame, è evidente che, se da un lato il costante orientamento giurisprudenziale sul tema abbia rappresentato un limite invalicabile, allo stesso modo il vulnus verificatosi a seguito dalle due sentenze della Consulta[22], relativamente alle due precedenti leggi elettorali, modificando in entrambi casi in maniera decisiva l’operatività delle stesse,  abbia evitato che tale impasse si riproducesse.
Né per la Corte rappresentano un limite oggettivo insuperabile le numerose incongruenze e contraddizioni dovute al sistema del ritaglio, che si risconterebbero in caso di esito favorevole del referendum nella normativa di risulta. Ed, in particolare, si fa riferimento alla circostanza, chiaramente esplicitata dalla Corte, che, anche nel caso di esito positivo del referendum, sarebbe rimaste nel testo della normativa residua espliciti riferimenti alla quota proporzionale. La Corte cosi argomenta all’uopo:  “Con specifico riguardo alla parte del quesito che investe i due testi normativi elettorali, ossia il d.P.R. n. 361 del 1957 e il d.lgs. n. 533 del 1993, si deve osservare che la proposta referendaria presenta alcune incongruenze legate per un verso al permanere, nel tessuto normativo dei due testi, di numerosi richiami alla «lista» e alle «liste», per altro verso alla richiesta abrogazione delle Tabelle allegate a entrambi i decreti, recanti i modelli di scheda elettorale. Si tratta nondimeno di inconvenienti superabili mediante l’impiego degli ordinari criteri d’interpretazione, o comunque risolvibili «anche mediante interventi normativi secondari, meramente tecnici ed applicativi» (in questi termini, per un analogo intervento sulla scheda elettorale, sentenza n. 1 del 2014). In presenza di inconvenienti di questo tipo in quesiti referendari riguardanti leggi elettorali, questa Corte ha ritenuto infatti di poterli considerare irrilevanti a condizione che non incidessero sull’operatività del sistema elettorale e non paralizzassero la funzionalità dell’organo (sentenza n. 32 del 1993). Ciò che non avviene nel caso in esame, nel quale le incongruenze derivanti dai sopravvissuti riferimenti normativi possono essere agevolmente superate attraverso gli ordinari strumenti di interpretazione, e all’assenza della previsione legislativa del modello di scheda può essere posto rimedio in modo pressoché automatico disponendo – anche con un atto di normazione secondaria – il mero mantenimento dei nomi dei candidati nei collegi uninominali e dei gruppi politici che li sostengono[23].” Alla luce dell’argomentazione sostenute dalla Corte, appare evidente quindi che anche le imprecisioni, che il sistema del ritaglio porta con sé, sono da considerare superabili.
E non si può mancare, inoltre, di analizzare che l’effetto espansivo della sopravvivenza della quota maggioritaria produca l’estensione di un principio già codificato dalla legge 165 del 2017, in conformità a quanto previsto sia dalla dottrina[24]e dalla giurisprudenza[25]di riferimento. Nel caso in esame, la previsione già contenuta nella ultima legge di modifica del sistema elettorale dei collegi uninominali risponde al principio per cui l’abrogazione parziale del testo normativo non deve surrettiziamente introdurre nuove regole. Ed invero, l’applicazione del sistema uninominale collegiale non rappresenta altro che l’estensione di un meccanismo già stabilito dalla legge in vigore.
Ciò premesso appare inequivocabile che il quesito abbia ampiamente integrato i presupposti per l'”ammissibilità”.
Alla luce di quanto sopra, l’iter logico – giuridico, seguito dalla Consulta, non lascerebbe altro che pensare ad una pronuncia in tale direzione. Senonché la Corte, in maniera particolarmente ermetica, ha ritenuto di dover dichiarare inammissibile il quesito per “l’assorbente ragione del carattere eccessivamente manipolativo dell’intervento sulla norma di delega”[26].

L’inammissibilità del quesito eccessivamente manipolativo della delega.

Dalla analisi di cui sopra si evince chiaramente che la Corte nulla eccepisca in ordine alla conformità del quesito ai principi della giurisprudenza risalente. Pertanto, la pronuncia di inammissibilità del referendum si basa sulla natura eccessivamente manipolativa del quesito in ordine alla delega contenuta nell’art.3 Legge 27 maggio 2019, n. 51[27]. La Corte, pertanto, concentra il suo sforzo logico – giuridico sull’analisi volta a verificare come la proposta di abrogazione parziale[28]riguardi l’art. 3 nella parte in cui subordina la delega al Governo all’ipotesi dell’approvazione della Legge Costituzionale di modifica del numero dei parlamentari. Pertanto, il quesito, attraverso l’abrogazione parziale dell’art.3, attribuiva la delega al Governo per la determinazione, necessaria nel caso di abrogazione della quota proporzionale, dei collegi uninominali. Con questo espediente, l’eventuale esito favorevole della tornata referendaria avrebbe, da un lato, condotto alla costruzione di un nuovo sistema elettorale esclusivamente maggioritario, dall’altro, la determinazione dei collegi sarebbe stata in ogni caso assegnata al Governo attraverso lo strumento della delega, per evitare di incappare nel limite del non auto – applicatività della normativa di risulta. E sul punto, i promotori hanno ritenuto che il combinato disposto del sistema abrogativo parziale potesse scongiurare la pronuncia di inammissibilità alla stregua di quanto già registrato nella risalente giurisprudenza della Corte[29].
L’iter logico – giuridico, seguito dalla Consulta, però, chiarisce che il caso di specie differisce evidentemente anche dai precedenti sul punto in ragione proprio del meccanismo parzialmente abrogativo operante sulla delega e sul punto la Corte osserva: “Nell’odierno giudizio di ammissibilità il problema della determinazione dei collegi elettorali si presenta in termini parzialmente diversi dai giudizi di cui si è dato conto nel paragrafo precedente, per l’inclusione nel quesito referendario di una previsione di delega per la revisione dei collegi elettorali. Anche in questo caso, tuttavia, non si può non osservare che l’ineludibile necessità che siano ridisegnati i collegi elettorali e che sia quindi adottato un decreto legislativo a ciò diretto, ulteriore rispetto all’esito del referendum, finirebbe ugualmente per vanificare le prospettive di ammissibilità dell’iniziativa referendaria[30]“.
E arrivando al punto dirimente della pronuncia, la Corte sottolinea evidentemente che il meccanismo di “sfruttare” l’esistenza di una delega per disegnare i collegi tradisce evidentemente una evidente e inesorabile manipolazione della delega[31].
Pertanto, la Corte sottolinea che il referendum mostrerebbe solo apparentemente il carattere abrogativo, traducendosi in uno strumento di introduzione di una nuova delega. E infatti i giudici della Corte hanno ben sottolineato che l’eventuale esito favorevole del referendum abrogativo finirebbe per modificare l’oggetto della rubrica della delega, nonché in maniera determinante i principi su cui si fonda la delegazione al Governo. Né passa in secondo piano il rilievo per cui la delega è fortemente condizionata all’approvazione della Legge Costituzionale di modifica del numero dei componenti di Camera e Senato. La costruzione abrogativa del quesito, quindi, finirebbe per spezzare quel legame tra la delega e la riforma Costituzionale. Allo stesso modo, creerebbe una delega “senza termine” per la determinazione dei collegi. E’ appena il caso di ricordare che in passato si era soventemente escluso di poter far ricorso alla delegazione legislativa per la determinazione dei collegi, ritendendo più appropriato lo strumento della legge ordinaria[32].

Considerazioni conclusive

La sentenza in commento rappresenta sicuramente un caso di analisi particolarmente complesso e per la materia trattata e per la novità degli elementi presi in considerazione, nell’alveo dei giudizi di ammissibilità dei referendum abrogativi in materia elettorale. L’escamotage della parziale abrogazione della norma di delega chiarisce come nell’elaborazione del quesito si sia fatto tesoro della precedente giurisprudenza, cercando di bypassare l’inammissibilità. Le due precedenti pronunce della Corte, la n. 5 del 95 e la 26 del 97, hanno sicuramente condotto verso la stesura di un quesito che, stante la complessità del sistema, consentisse di integrare tutti i requisiti richiesti.
Ed invero l’intervento sulla norma di delega, circa la determinazione dei Collegi, ha consentito di immunizzare il quesito dal “virus” della non auto – applicatività della normativa di risulta. Pertanto, la Corte si è pronunciata in favore dell’inammissibilità o in ragione del quesito eccessivamente manipolativo della norma di delega.
E allora le conclusioni, che possono schiudersi a seguito della pronuncia in commento, spingono verso una generale inammissibilità di quei quesiti che abbiano una incidenza generale sulla determinazione del sistema elettorale. Se, infatti, il quesito consentisse di espandere la quota maggioritaria, così come nel caso in esame, la impossibilità di superare lo scoglio della determinazione dei collegi non può che escludere l’ammissibilità di referendum abrogativi di tal genere.
Ed infatti, pare opportuno richiamare la sentenza n. 13 del 1999, con cui la Corte aveva dichiarato l’ammissibilità del referendum abrogativo solo in ragione del fatto che anche in caso di approvazione dello stesso non si sarebbe resa necessaria l’operazione di ri – determinazione dei collegi[33]. E allora, una lettura omnicomprensiva della giurisprudenza della Corte non può che condurre ad una generale inammissibilità di quei tentativi di abrogazione parziale che portino con sé necessariamente il nuovo disegno dei collegi in caso di esito favorevole.
L’inammissibilità del referendum appare, poi, in controtendenza con lo stesso orientamento della Corte, elaborato in passato in cui aveva chiarito che per intrinsecità della materia i quesiti referendari in materia elettorali sono necessariamente manipolativi proprio per l’effetto di scomporre la normativa vigente e ricomporne un’altra attraverso la tecnica del ritaglio[34]. Sulla base di questa pronuncia, ci si era “rassegnati”[35]all’idea che o si percorre la strada dei referendum manipolatavi o si esclude qualsiasi intervento popolare sulle leggi elettorali, lasciando “l’esclusiva competenza” al legislatore.
Se invero la pronuncia della Corte deve intendersi quale ulteriore chiarimento circa i requisiti che il quesito referendario debba integrare ai fini dell’ammissibilità, certo non può sottacersi come l’eccessiva manipolatività del quesito strida con il precedente orientamento della Corte. E forse una pronuncia di ammissibilità del Referendum, basata sulla considerazione per cui il quesito si presenta manipolativo nei limiti chiariti dalla stessa Corte, non avrebbe fatto altro che confermare quel orientamento. Nulla, infatti, avrebbe vietato di ritenere l’operazione abrogativa messa in atto quale operazione di sottrazione di singole disposizioni e ricomposizione di una univoca disciplina, capace di mostrare la propria univocità.
A dir il vero, quest’ultima pronuncia rappresenta un vero e proprio corto circuito, quanto meno rispetto alla prima pronuncia di ammissibilità. Se la Corte, con la sentenza n. 32/93, aveva chiarito che il quesito manipolativo è il compromesso che bisogna accettare ai fini della tanto agognata ammissibilità dei referendum in materia elettorale, oggi la Corte sembra ritenere quella parziale rinuncia inaccettabile. E se effettivamente il punto può essere la qualificazione di quanto sia eccessiva o meno una manipolazione della normativa sottoposta ad abrogazione parziale, nel caso in esame l’unico limite effettivo che sembrerebbe “giustificare” la pronuncia di inammissibilità è il conferimento di una delega senza termine al Governo per la determinazione dei collegi.
Forse, l’occasione persa potrà aprire nuovi spiragli in futuro, sulla scorta di una giurisprudenza sempre più dettagliata e precisa sul tema.

[1]Il referendum ex art. 75 Cost avente ad oggetto l’abrogazione di talune disposizioni in materia di legge elettorale è stato promosso dai Consigli regionali delle Regioni Abruzzo, Basilicata, Friuli-Venezia Giulia, Liguria, Lombardia, Piemonte, Sardegna e Veneto. Con ordinanza del 20 novembre 2019, l’Ufficio Centrale presso la Corte di Cassazione ha dichiarato conforme la richiesta ai requisiti richiesti ex lege ed ha attribuito al quesito il seguente titolo: «Abolizione del metodo proporzionale nell’attribuzione dei seggi in collegi plurinominali nel sistema elettorale della Camera dei Deputati e del Senato della Repubblica».

[2]Testo Unico delle leggi recanti norme per l’elezione della Camera dei Deputati, approvato con decreto del Presidente della Repubblica 30 marzo 1957, n. 361, modificato da ultimo dalla Legge 3 novembre 2017, n. 165.

[3]Testo unico delle leggi recanti norme per l’elezione del Senato della Repubblica, Decreto Legislativo 20 dicembre 1993, n. 533, nel testo risultante dalle modificazioni ed integrazioni ad esso successivamente apportate modificato da ultimo dalla Legge 3 novembre 2017, n. 165.

[4]Testo di Legge Costituzionale, approvato dalle due Camere e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale, serie generale, n. 240, del 12 ottobre 2019 con cui sono state apportate modifiche agli arti. 56, 57 e 59 della Costituzione. La riforma, qualora confermata dalla tornata referendaria, comporterà la riduzione del numero dei componenti della Camera dei Deputati da 630 a 400 e dei componenti del Senato della Repubblica da 315 a 200.

[5]In data 10 gennaio 2020, è pervenuta la richiesta, firmata da parte di più di 1/5 dei componenti del Senato della Repubblica (71 Senatori), di sottoporre la legge costituzionale approvata a maggioranza non qualificata a referendum confermativo. Il Consiglio dei Ministri, con decreto del Presidente della Repubblica, ha fissato come data per la celebrazione del Referendum confermativo domenica 29 marzo 2020.

[6]Disposizioni per assicurare l’applicabilità delle leggi elettorali indipendentemente dal numero dei parlamentari. (19G00060) (GU n.135 del 11-6-2019) con cui il Legislatore ha sostituito l’indicazione numerica dei Collegi uninominale, con l’indicazione di 3/8 totale dei seggi da eleggere nelle circoscrizioni elettorali sia per la Camera che per il Senato, al fine di consentire l’operatività della Legge Elettorale anche in caso di riduzione (e perché no aumento) del numero dei componenti delle Assemblee parlamentari.

[7]Invero, il nostro Parlamento ha approvato, nell’ultimo ventennio, oltre alla citata Legge. 165/2017, la Legge 21 Dicembre 2005 n. 270, più tristemente nota giornalisticamente come“Porcellum”, nonchéla Legge 6 maggio 2015, n. 52[1] e comunemente nota come Italicum.

[8]G. TARLI BARBIERI, La Legislazione elettorale nell’Ordinamento Italiano,Giuffre’ Francis Lefebvre, 2018, 143; FILIPPO MARIO GRAMEGNA, Rosatellum bis: profili di incostituzionalità e prospettive future, GIUSTAMM, VII, 2019

[9]Corte Cost., 25 Gennaio 2012, n. 13: “Non spetta alla Corte Costituzionale – in sede di controllo di ammissibilità dei referendum – esprimere valutazioni circa eventuali profili di illegittimità costituzionale della legge oggetto della richiesta referendaria o della normativa di risulta”.

[10]Legge 4 Agosto 1993, n. 276, recante norme per l’elezione dei componenti del Senato della Repubblica, Legge 4 Agosto 1993, n. 277, recante norme per l’elezione dei componenti del Camera dei Deputati. La formula elettorale, prevista dal combinato disposto delle due leggi più note come Mattarellum(dal nome del suo relatore Sergio Mattarella), combinava un sistema maggioritario a turno unico per l’elezione del 75% dei seggi ad un sistema proporzionale con liste bloccate per il rimanente 25% dei seggi assegnati alla Camera, oltre un sistema di recupero per il restante 25 % dei seggi al Senato. Legge 21 Dicembre 2005 n. 270 recante norme per l’elezione dei componenti della Camera dei Deputati e del Senato della Repubblica. In questo caso, la formula prevista era quella di un sistema radicatamente proporzionale con listini bloccati, soglie di sbarramento e un premio di maggioranza per la lista o la coalizione più votata.

[11]A. VUOLO, La legge elettorale – Decisione politica, controlli, produzione giurisprudenziale, Editoriale Scientifica, 2017,77.

[12]Corte Cost., 31 gennaio 2020, n. 10 punto 7.3 del Considerato in diritto: “Per le ragioni anzidette deve ritenersi dunque che l’eccessiva manipolatività del quesito referendario, nella parte in cui investe la delega di cui all’art. 3 della legge n. 51 del 2019, è incompatibile con la natura abrogativa dell’istituto del referendum previsto all’art. 75 Cost., ciò che ne determina l’inammissibilità.”

[13]Corte Cost., 3 febbraio 1987, n. 29. Tale pronuncia rappresenta il punto di partenenza, in materia di referendum elettorali, avendo fissato il principio per cui “Gli organi costituzionali o di rilevanza costituzionale non possono essere esposti alla eventualità, anche soltanto teorica, di paralisi di funzionamento. Per tale suprema esigenza di salvaguardia di costante operatività, l’organo, a composizione elettiva formalmente richiesta dalla Costituzione, una volta costituito, non può essere privato, neppure temporaneamente, del complesso delle norme elettorali contenute nella propria legge di attuazione. Tali norme elettorali potranno essere abrogate nel loro insieme esclusivamente per sostituzione con una nuova disciplina, compito che solo il legislatore rappresentativo é in grado di assolvere”.Pertanto, l’ammissibilità del referendum ex art. 75 cost. è subordinata alla condizione che l’abrogazione dei relativi dispositivi non deve produrre alcun vuoto normativo.

[14]Corte Cost., 25 gennaio 2012, n. 13, al punto 4 del Considerato in Diritto: “In secondo luogo, i quesiti referendari in materia elettorale «non possono avere ad oggetto una legge elettorale nella sua interezza, ma devono necessariamente riguardare parti di essa, la cui ablazione lasci in vigore una normativa complessivamente idonea a garantire il rinnovo, in ogni momento, dell’organo costituzionale elettivo», e debbono perciò essere «necessariamente parzial[i]» e mirati «ad espungere dal corpo della legislazione elettorale solo alcune disposizioni, tra loro collegate e non indispensabili per la perdurante operatività dell’intero sistema» (sentenze nn. 16 e 15 del 2008)”.

[15]Corte Cost., 8 febbraio 1993, n. 32, con cui ha dichiarato l’ammissibilità del referendum abrogativo sulle Legge Elettorali allora vigenti e ha all’uopo chiarito che “le leggi elettorali relative ad organi costituzionali o di rilevanza costituzionale sono assoggettabili a ‘referendum’ popolare abrogativo, alla duplice condizione che i quesiti siano omogenei e riconducibili a una matrice razionalmente unitaria, e ne risulti una coerente normativa residua, immediatamente applicabile, in guisa da garantire, pur nell’eventualita’ di inerzia legislativa, la costante operativita’ dell’organo; quando siano rispettate tali condizioni, e’ di per se’ irrilevante il modo di formulazione del quesito, che puo’ anche includere singole parole o singole frasi della legge prive di autonomo significato normativo, se l’uso di questa tecnica e’ imposto dall’esigenza di "chiarezza, univocita’ e omogeneita’ del quesito" e di "una parallela lineare evidenza delle conseguenze abrogative", si’ da consentire agli elettori l’espressione di un voto consapevole.– Cfr. S. n. 47/1991.

[16]A. VUOLO, La legge elettorale – Decisione politica, controlli, produzione giurisprudenziale, Editoriale Scientifica, 2017,81.

[17]Corte Cost. 31 gennaio 2020, n. 10, Punto 6 del Considerato in Diritto: “Nel caso in esame, il quesito referendario sottoposto al giudizio di questa Corte è sicuramente univoco nell’obiettivo che intende perseguire e risulta dotato di una matrice razionalmente unitaria. è evidente, infatti, che l’obiettivo dei Consigli regionali promotori è di estendere alla totalità dei seggi di Camera e Senato il sistema elettorale attualmente previsto per l’assegnazione dei tre ottavi di essi”.

[18]Punto 7 del Considerato in Diritto.

[19]Corte Cost. 25 gennaio 2012, n. 13, punto 5.1 del Considerato in Diritto: “Di conseguenza, il referendum, ove avesse un esito favorevole all’abrogazione, produrrebbe l’assenza di una legge costituzionalmente necessaria, che deve essere operante e auto-applicabile, in ogni momento, nella sua interezza (sentenze nn. 16 e 15 del 2008). Gli organi costituzionali o di rilevanza costituzionale non possono essere esposti neppure temporaneamente alla eventualità di paralisi di funzionamento, «anche soltanto teorica» (sentenza n. 29 del 1987). Tale principio «postula necessariamente, per la sua effettiva attuazione, la costante operatività delle leggi elettorali relative a tali organi» (sentenza n. 5 del 1995)“.

[20]Su tutte Corte Cost., 16 Gennaio 2008, n. 16 con cui la Corte chiarisce che “I requisiti fondamentali di ammissibilità dei referendum abrogativi concernenti leggi elettorali, così come delineati dalla citata giurisprudenza di questa Corte, implicano, come conseguenza logica e giuridica, che i quesiti referendari, oltre a possedere le caratteristiche indispensabili fissate sin dalla sentenza n. 16 del 1978 – chiarezza, univocità ed omogeneità – non possono avere ad oggetto una legge elettorale nella sua interezza, ma devono necessariamente riguardare parti di essa, la cui ablazione lasci in vigore una normativa complessivamente idonea a garantire il rinnovo, in ogni momento, dell’organo costituzionale elettivo”. Cfr. Corte Cost., 28 Gennaio 1999, n. 13.

[21]Corte Cost. 24 gennaio 2012, n. 13, punto 5 del Considerato in Diritto: “La volontà di far «rivivere» norme precedentemente abrogate, d’altra parte, non può essere attribuita, nemmeno in via presuntiva, al referendum, che ha carattere esclusivamente abrogativo, quale «atto libero e sovrano di legiferazione popolare negativa» (sentenza n. 29 del 1987), e non può «direttamente costruire» una (nuova o vecchia) normativa (sentenze nn. 34 e 33 del 2000). La finalità incorporata in una richiesta referendaria non può quindi andare oltre il limite dei possibili effetti dell’atto. Se così non fosse, le disposizioni precedentemente abrogate dalla legge oggetto di abrogazione referendaria rivivrebbero per effetto di una volontà manifestata presuntivamente dal corpo elettorale. In tal modo, però, il referendum, perdendo la propria natura abrogativa, diventerebbe approvativo di nuovi principi e «surrettiziamente propositivo» (sentenze n. 28 del 2011, n. 23 del 2000 e n. 13 del 1999): un’ipotesi non ammessa dalla Costituzione, perché il referendum non può «introdurre una nuova statuizione, non ricavabile ex se dall’ordinamento» (sentenza n. 36 del 1997). Per tali ragioni, la Corte aveva dichiarato inammissibile la richiesta referendaria volta ad abrogare completamente la Legge 21 dicembre 2005, n.270, ritenendo che alla stessa sarebbe seguita la reviviscenza delle leggi del 93 (Mattarellum).

[22]Si fa riferimento alla Legge 21 dicembre 2005, n. 270, più nota come Legge Calderoli, nonché alla Legge 6 Maggio 2015, n. 52, più nota come Italicum.
In ordine alla prima, la Corte Costituzionale, con sentenza n. 1/2014, ne ha dichiarato l’illegittimità costituzionale con particolare riferimento alla previsione di un premio di maggioranza, senza una previsione di una soglia oltre il quale assegnarlo, nonché in relazione alla previsione delle cosiddette “Liste bloccate lunghe”. In relazione, poi, all’Italicum, la Corte Costituzionale, con sentenza 25 gennaio 2017 n. 35, ha dichiarato l’incostituzionalità nella parte in cui prevedeva alla possibilità per il capolista eletto in più collegi di scegliere a sua discrezione il quello d’elezione.
Pertanto, anche se i promotori avessero voluto “insistere” sulla strada della reviviscenza della legge precedente, è evidente che il caos normativo, creatosi in entrambi i casi, a seguito delle pronunce, nonché l’ipotesi di far rivivere una legge mai utilizzata – ndr: l’Italicum – non potevano che condurre all’inesorabile pronuncia di inammissibilità.

[23]Corte Cost. 31 Gennaio 2020, n. 10 al punto 6 del Considerato in Diritto.

[24]A. VUOLO, La legge elettorale – Decisione politica, controlli, produzione giurisprudenziale, Editoriale Scientifica, 2017,85.

[25]Corte Cost., 7 febbraio 2000, n. 33 con cui la Corte ha dichiarato ammissibile la richiesta di referendum abrogativo parziale del decreto del Presidente della Repubblica 30 marzo 1957, n. 361 (Approvazione del testo unico delle leggi recanti norme per la elezione della Camera dei deputati), nel testo risultante dalle successive modificazioni ed integrazioni, apportate in particolare dalla legge 4 agosto 1993, n. 27 e con cui ha chiarito “Anche in questa occasione si può, altresì, escludere che il referendum in esame abbia carattere surrettiziamente propositivo. Esso, infatti, abrogando parzialmente la disciplina stabilita dal legislatore, per ciò che attiene alla ripartizione del 25% dei seggi, non la sostituisce con un’altra disciplina assolutamente diversa ed estranea al contesto normativo – disciplina che il quesito ed il corpo elettorale, si sottolinea ancora una volta, non possono creare ex novo né direttamente costruire (sentenza n. 36 del 1997) -, "ma utilizza un criterio specificamente esistente (sia pure residuale) e rimasto in via di normale applicazione nella specifica parte di risulta della legge oggetto del referendum (art. 77, numero 3)".

[26]Corte Cost. 31 Gennaio 2020, n. 10 al punto 7 del Considerato in Diritto.

[27]In particolare, l’art. 3 prevede, infatti, la delega al Governo ad adottare un Decreto Legislativo che determini i collegi uninominali e plurinominali per l’elezione della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica, nel qual caso, nei 24 mesi successivi alla data di entrata in vigore della Legge, fosse stata approvata una legge costituzionale di modifica del numero dei componenti della Camera e del Senato. Si tratta di una condizione da ritenersi ancora non verificata. Invero, sebbene in data 7 Ottobre 2019, la Camera dei Deputati abbia licenziato in quarta deliberazione la legge costituzionale di modifica del numero dei parlamentari determinando una riduzione da 630 a 400 per la Camera e da 315 a 200 per il Senato, la richiesta di Referendum confermativo, depositata da 74 Senatori in conformità a quanto previsto dall’art. 138 Cost., entro il termine del 12 gennaio 2020, unitamente al fatto che la stessa consultazione referendaria originariamente prevista per il 29 marzo è stata rimandata a data da definirsi in ragione dell’emergenza sanitaria, la stessa riforma non può ritenersi promulgata.

[28]Il quesito referendario prevede espressamente l’abrogazione di:
articolo 3, rubrica, limitatamente alle parole “e plurinominali”; comma 1, limitatamente alle parole: “Qualora, entro ventiquattro mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, sia promulgata una legge costituzionale che modifica il numero dei componenti delle Camere di cui agli articoli 56, secondo comma, e 57, secondo comma, della Costituzione,” e alle parole “e plurinominali”; comma 2, alinea, limitatamente alle parole “dalla data di entrata in vigore della legge costituzionale di cui al medesimo comma 1,”; comma 2, lettera a), n. 2), limitatamente alla parola “b),”; comma 2, lettera b), n. 2), limitatamente alla parola “b),”

[29]Si fa riferimento, in questo caso, a due pronunce citate nella stessa sentenza in commento in cui la Corte aveva ritenuto di dichiarare inammissibile la richiesta referendaria sulla base della mancanza di auto – applicatività della normativa residua. In particolare, con la sentenza n. 5 del 1995, la medesima Corte ha rilevato che «[a] seguito della espansione del sistema maggioritario per l’attribuzione del totale dei seggi [&], occorrerebbe procedere ad una nuova determinazione dei collegi uninominali in ciascuna circoscrizione, ridisegnandoli in modo da ottenerne un numero, sul territorio nazionale, pari al totale dei deputati da eleggere e non più al solo settantacinque per cento del totale medesimo». Pertanto, la Corte, dinanzi al paventato rischio di crisi del sistema di democrazia rappresentativa dichiarò inammissibile il Referendum.
Parimenti con la sentenza n. 26 del 1997, la Corte ha avuto modo di ribadire lo stesso orientamento laddove sarebbe in ogni caso risultato necessario un intervento del legislatore nel determinare i collegi.

[30]Corte Cost. 31 Gennaio 2020, n. 10 al punto 7.2 del Considerato in Diritto.

[31]In particolare, cogliendo l’occasione dell’esistenza di una delega resa dal Parlamento al Governo al fine di consentire l’applicabilità della riforma costituzionale in itinere che modifica il numero dei parlamentari – e impone per questo, pur a sistema elettorale invariato, una modifica dei collegi elettorali, uninominali e plurinominali, esistenti – i Consigli regionali promotori propongono un intervento su di essa diretto a conferirle il contenuto di delega a rideterminare i collegi uninominali in attuazione del nuovo sistema elettorale in ipotesi prodotto dal referendum.

[32]COMMISSIONE I AFFARI COSTITUZIONALI, DELLA PRESIDENZA DEL CONSIGLIO E INTERNI, Resoconto stenografico AUDIZIONE del mercoledì 4 maggio 2005. In quel occasione, il Ministro degli Interni, Giuseppe Pisanu, aveva escluso il ricorso è alla decretazione di urgenza è alla delegazione legislativa al Governo, circa la ri-determinazione dei Collegi uninominali delle Leggi Mattarella. Invero la crisi di Governo dell’Aprile del 2005 paventava il rischio di elezioni anticipate. Sia l’art. 56, comma 4 della Legge 276/93, sia l’art. 57, comma 4 della Legge 277/93, prevedevano che la ripartizione dei seggi, rispettivamente, tra le circoscrizioni e le Regioni si effettuasse in proporzione alle rispettive popolazioni, e pertanto il Censimento Generale del 2001 aveva reso necessaria una nuova rideterminazione dei Collegi.

[33]Corte Cost., 19 gennaio 1999, n. 13, punto 4 del Considerato in Diritto: “A differenza della fattispecie referendaria presa in considerazione nella ipotesi immediatamente precedente (sentenza n. 26 del 1997), vi è una piena garanzia di immediata applicabilità del sistema di risulta, in quanto i collegi elettorali uninominali rimarrebbero immutati, senza nessuna necessità di ridefinizione in ciascuna circoscrizione, sia nel numero sia nel conseguente ambito territoriale. Infatti, permarrebbe la distinzione tra il 75% dei seggi, a ciascuno dei quali corrisponde un collegio uninominale, e il restante 25% dei seggi, privi di tale corrispondenza, e attribuiti (in base alla cifra elettorale individuale, quale risultato di operazione matematica di rapporto percentuale tra voti validi e votanti nel collegio uninominale: art. 77, comma 1, n. 3 e n. 4, e art. 78) ai candidati, con migliore risultato, non eletti nei collegi uninominali. In tal modo risulterebbe un sistema di elezione di deputati corrispondente al numero fissato in Costituzione, con possibilità di rinnovazione dell’organo in ogni tempo. La situazione che si verrebbe a determinare in concreto con l’eventuale accoglimento della richiesta referendaria si presenta, quindi, corrispondente alle esigenze soprarichiamate.”Con la presente pronuncia, la Corte Costituzionale dichiarò ammissibile il Referendum abrogativo parziale relativo alle disposizioni introdotte dalle Legge 4 agosto 1993, n. 277. In particolare, con l’operazione di ritaglio, si voleva introdurre anche per l’elezione del 25% dei Componenti della Camera dei Deputati la formula elettorale basata sul recupero dei candidati nei collegi uninominali con le cifre elettorali individuali più elevate.

[34]Corte Costituzionale, 25 gennaio 2012, n.13 al punto 5.2 del Considerato in Diritto “È vero che i referendum elettorali sono «intrinsecamente e inevitabilmente “manipolativi”, nel senso che, sottraendo ad una disciplina complessa e interrelata singole disposizioni o gruppi di esse, determinano, come effetto naturale e spontaneo, la ricomposizione del tessuto normativo rimanente, in modo da rendere la regolamentazione elettorale successiva all’abrogazione referendaria diversa da quella prima esistente» (sentenze nn. 16 e 15 del 2008)”.

[35]A. BARBERA, Dopo il “no” della Corte al referendum elettorale di Augusto Barbera, in www.forumcostituzionale.it, 2012.

Note

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Rosatellum bis: profili di incostituzionalità e prospettive future

Redazione Giustamm.it — Thu, 30 Sep 2021 17:33:02 +0000

Rosatellum bis: profili di incostituzionalità e prospettive future

Sommario: 1. Il c.d. “voto unico” – 2. Una scelta di continuità: no alle preferenze – 3. Elezione del Senato: la presunta violazione dell’art. 57 Cost.?;

1. Il c.d. “voto unico”

Sebbene la sentenza n.1/2014 della Corte Costituzionale presenti forti caratteri di innovazione processuale1, il recente passato giurisprudenziale, in materia di leggi elettorali, ha rivelato l’assenza di ogni sistematizzazione. Così si lascia aperta la porta a possibili censure di costituzionalità anche della legge elettorale attualmente vigente.

Le questioni che la disciplina del Rosatellum bis pone circa la costituzionalità del testo sono molteplici e sono date soprattutto dalla necessità che tale legge elettorale sia conforme al dettato delle due più recenti sentenze della Consulta2.

Tra le questioni maggiormente dibattute vi rientra sicuramente la previsione della legge 3 dicembre 2017, n. 165 di un meccanismo di attribuzione dei seggi, che in particolare, trasmette in modo automatico il voto espresso dall’elettore in favore di un candidato nel collegio uninominale alla lista o alle liste ad esso collegate nel collegio plurinominale e viceversa (c.d. voto congiunto), generando quella che per molti rappresenta una indebita attribuzione.

Infatti, il sistema testé citato risulta particolarmente complesso ed è strutturato su un’impalcatura pensata per favorire gli apparentamenti in coalizione a discapito di quelle liste che, invece, non si coalizzano.

Più in particolare, il voto unico va configurandosi come distorsivo nel caso in cui l’elettore decida, ad esempio, di attribuire il voto ad una lista e non anche al candidato nel collegio uninominale collegato alla coalizione cui appartiene la lista. Infatti, in tale caso, la previsione normativa determina l’attribuzione del voto anche al candidato nel collegio uninominale collegato alla lista, anche laddove la scelta dell’elettore risulti chiaramente orientata verso il singolo partito. Ben potrebbe accadere infatti che l’elettore decida di attribuire il voto ad una lista, ma non anche di esprimere una preferenza verso il candidato nel collegio uninominale collegato alla lista prescelta ma appartenente ad altra lista della coalizione.

Dunque, con il meccanismo che vede il trascinamento del “voto unico” dal candidato alla lista o liste collegate e viceversa, l’elettore si ritrova, a scegliere, anche inconsapevolmente, tutte le liste presentate dalla coalizione nel collegio uninominale proporzionale cui si ricollega la lista o il candidato scelto.

Tuttavia, la distorsione che si realizza a livello rappresentativo e generato dal meccanismo del voto unico, trova la sua massima espressione in tutti quei casi in cui il (non) voto dell’elettore sia decisivo ai fini della elezione di un determinato candidato nel collegio uninominale collegato ad una lista diversa da quella scelta e tuttavia appartenente alla relativa coalizione. Gli effetti distorsivi risultano poi ancor più accentuati laddove si verifichi in sede post-elettorale , una rottura nella coalizione, determinando quindi una scomposizione del quadro politico presentato all’elettore in sede elettorale.

Pertanto, sulla base di quanto analizzato non può certamente ritenersi eccessiva l’affermazione secondo cui il meccanismo di trascinamento del c.d. voto unico, pone in essere una vera e propria distorsione della volontà popolare, configurandosi una evidente violazione del principio di rappresentanza (ex. art 1 Cost.).

Segnatamente, deve, ritenersi fondato il rilievo secondo cui tale meccanismo elettorale comporta un’alterazione del rapporto di rappresentanza in tutti quei casi in cui l’elettore decida di appore il proprio voto o sul solo candidato nel collegio uninominale ovvero sulla sola lista collegata nel collegio plurinominale collegata ad altre liste.

Il meccanismo che assegna il voto al candidato presentatisi nel collegio uninominale, che entra in atto anche quando l’elettore esprime la propria preferenza in favore di una lista nel collegio plurinominale, configura infatti una indebita assegnazione del voto ad un candidato che non necessariamente riflette le preferenze dell’elettore. Allo stesso modo, va rilevato che, se il meccanismo elettorale consente di scegliere singolarmente il candidato nel collegio uninominale o alternativamente la lista nel proporzionale senza obbligatoriamente procedere ad una scelta congiunta, non si vede per quale ragione l’assenza di una preferenza espressa nel collegio uninominale debba essere solo “apparente” ma non sostanziale, trascinandosi comunque il voto espresso nel collegio plurinominale al candidato collegato alla lista preferita.

Alla luce di quanto detto, appare, quindi, puntuale sottolineare in che modo la Corte Costituzionale, chiamata a giudicare la legittimità della l. n. 270/2005, sia intervenuta sulla questione dei “voti a pacchetto”, con la sentenza n. 1/20143.

Infatti, in tale occasione, la Consulta, ha soventemente ritenuto illegittimo il meccanismo di elezione dei componenti di Camera e Senato che blindava i candidati nelle Circoscrizioni e “obbligava” sostanzialmente l’elettore a scegliere i propri rappresentanti fra i candidati presentati in un ordine di lista determinato dalle segreterie dei partiti.

La Corte, pertanto, ha dichiarato l’illegittimità costituzionale della Legge n. 270/2005, nella parte in cui non prevedeva un meccanismo che consentisse agli elettori la possibilità di compiere una scelta consapevole e diretta oltreché la possibilità di determinare in modo effettivo i propri rappresentanti in ciascuno dei rami del Parlamento.

Diversamente, va chiarito che la legittimità costituzionale del c.d. voto unico è subordinata alla circostanza che rimanga “forte il collegamento tra eletti e partiti”, che risulta “funzionale al buon funzionamento della forma di governo parlamentare”4. Pertanto, si deve ritenere che l’interesse preminente che il legislatore del c.d. Rosatellum avrebbe dovuto salvaguardare nella previsione del “voto unico” sarebbe stato quello di garantire il collegamento tra l’eletto e la lista elettorale presentata, nel tentativo di evitare fenomeni distorsivi manifestatisi nella precedente legislatura. Giova ricordare infatti, che il “fenomeno trasformistico” ha avuto, nella legislatura precedente dei picchi inconsueti, seguendo la scia di un trend iniziato nella XVI legislatura, frutto di un contesto politico fortemente mutato rispetto alle polarizzazioni di inizio secolo.

Il 27 dicembre 2017 – data di scioglimento delle Camere -, il portale di statistiche parlamentari “Openpolis”, registrava dall’inizio della Legislatura ben 537 cambi di gruppo parlamentare equivalente ad un cambio di partito ogni due parlamentari.

Ne consegue che il dato emerso già nei primi anni dello scorso quinquennio parlamentare, avrebbe dovuto spingere il legislatore nella direzione della ricerca di un rimedio che consentisse di limitare i cosiddetti “cambi di casacca” che hanno notevolmente caratterizzato la precedente Legislatura. Sul punto, va debitamente evidenziato che, ad un anno dalle elezioni del 4 marzo 2018, – complice una modifica dei regolamenti parlamentari – si può ritenere raggiunto tale obiettivo, essendo stati totalizzati alla Camera dei Deputati “solo” 18 cambi di casacca5.

Alla luce di quanto detto, occorre, però, sottolineare quali rimedi possono essere funzionali ad impedire alla nuova legge elettorale, c.d. Rosatellum, di non incorrere in censure di costituzionalità.

Più in particolare, il legislatore, per ovviare a tali possibili censure, ben avrebbe potuto escludere l’automatica assegnazione del voto al candidato nel collegio uninominale laddove l’elettore avesse optato esclusivamente per una delle liste ad esso collegate, tenendo su due piani distinti il voto espresso nel collegio uninominale da quello espresso nel collegio plurinominale proporzionale. Tale meccanismo avrebbe infatti garantito una maggiore aderenza tra il voto espresso dagli elettori e i candidati eletti. Peraltro, non si vede la ragione per cui il Legislatore abbia deciso di adottare tale meccanismo, in quanto la opportunità di introdurre un sistema misto con correttivo maggioritario finalizzato a garantire maggiore governabilità ed evitare lo strumento della doppia scheda (previsto dalla l. 276/93 per la sola Camera dei Deputati), non implicava l’obbligo di introdurre un sistema di “trascinamento” dei voti, condizionando reciprocamente i due meccanismi.

È dunque plausibile, se non auspicabile, un intervento correttivo da parte dell’attuale legislatore che possa prevedere l’eliminazione del meccanismo di attribuzione automatica del voto al candidato uninominale.

Più discussa risulta essere, invece, la possibilità di un intervento manipolativo della Corte Costituzionale che possa determinare l’evoluzione del sistema elettorale verso tale direzione.

Ad ogni modo, appare poco opportuno il rilievo circa l’effettiva possibilità di sanare “il vizio” attraverso l’introduzione del voto disgiunto, poiché rimarrebbe immutata la quaestio circa l’ipotesi di scomposizione del voto all’interno delle coalizioni. Non è chiaro infatti in che modo sia possibile consentire all’elettore la possibilità di scegliere una lista al quale è collegato un determinato candidato nel collegio uninominale e contestualmente garantire la possibilità di esprimere un secondo voto di preferenza nel collegio uninominale in favore di un candidato collegato ad una lista o coalizione di liste avverse alla prima, al fine di evitare il trascinamento del voto unico.

Una scelta di continuità: no alle preferenze.

Tra le principali critiche dottrinarie oltreché politiche che il Rosatellum bis ha raccolto lungo il suo percorso parlamentare, vi è sicuramente il ripudio congenito da parte dei “padri del Rosatellum” nei confronti delle “preferenze”.

Tuttavia, nonostante le copiose critiche ricevute dalle opposizioni parlamentari, i quattro partiti di maggioranza, artefici dell’attuale legge elettorale, hanno ritenuto di operare in continuità con una scelta mediana, vigile e scevra da profili di incostituzionalità.

In particolare, il sistema di elezione di Camera e Senato, per il 61% circa dei seggi di ciascuno dei due rami del Parlamento, prevede collegi plurinominali con la possibilità per ciascuna lista di candidare e, de relato, di eleggere dai 3 ai 10 candidati per collegio plurinominale. Sono eletti i candidati per ciascuna lista in ordine di presentazione e con un sistema, dal punto di vista strutturale, per nulla differente (se non nel numero dei candidati dei singoli listini) da quello previsto dalla legge 270/2005.

Tuttavia, il rischio di una censura di costituzionalità da parte della Consulta sul punto è fortemente attenuato alla luce della sentenza n.1/2014, la quale ha posto in luce un indirizzo innovativo della Corte, anche rispetto alle pronunce precedenti, determinando uno frattura rispetto al passato6

A tal proposito, è necessario richiamare la sopracitata sentenza: “In definitiva, è la circostanza che alla totalità dei parlamentari eletti, senza alcuna eccezione, manca il sostegno della indicazione personale dei cittadini, che ferisce la logica della rappresentanza consegnata nella Costituzione. Simili condizioni di voto, che impongono al cittadino, scegliendo una lista, di scegliere in blocco anche tutti i numerosi candidati in essa elencati, che non ha avuto modo di conoscere e valutare e che sono automaticamente destinati, in ragione della posizione in lista, a diventare deputati o senatori, rendono la disciplina in esame non comparabile né con altri sistemi caratterizzati da liste bloccate solo per una parte dei seggi, né con altri caratterizzati da circoscrizioni elettorali di dimensioni territorialmente ridotte, nelle quali il numero dei candidati da eleggere sia talmente esiguo da garantire l’effettiva conoscibilità degli stessi e con essa l’effettività della scelta e la libertà del voto (al pari di quanto accade nel caso dei collegi uninominali)7“. Tali affermazioni pertanto consentono al Legislatore di prevedere un sistema elettorale con liste bloccate, purché non venga totalmente compromessa la possibilità dell’elettore di procedere ad una scelta diretta dei componenti delle due Camere.

L’analisi muove quindi dalla lettera del dettato della Corte che sembra lasciare aperta la porta ad un sistema elettorale come quello che viene ad integrarsi con il Rosatellum bis. La previsione di liste bloccate “corte” che permettano una facile individuazione dei candidati da parte dell’elettore all’interno di collegi plurinominali territorialmente più piccoli rispetto alle circoscrizioni della cd. Legge Calderoli, nonché la possibilità di scegliere direttamente il candidato nel collegio uninominale, risultano essere elementi fondamentali nel determinare la compatibilità costituzionale dell’attuale sistema. Tali meccanismi elettorali, infatti, sembrano proprio finalizzati ad evitare quelle censure che invece avevano determinato l’intervento della Consulta sulla legge 270/2005.

Il problema interpretativo che si manifesta a seguito della asserita legittimità dei listini bloccati corti, è quello di quantificare il numero di candidati massimo che consenta di ritener soddisfatto il principio di conoscenza del candidato da parte dell’elettore8. Sul punto, si evidenzia9 come la stessa Corte non abbia fornito un parametro per individuare il numero di candidati che il listino debba presentare per rispondere ai criteri sopra indicati. Allo stesso modo non pare risolto il problema della scelta del candidato da parte dell’elettore laddove l’ordine individuato dalle segreterie di partito nella presentazione della lista possa contenere soggetti che non trovano il consenso dell’elettore.

L’analisi letterale della stessa giurisprudenza costituzionale, però, in definitiva, sembrerebbe non ostare alla introduzione di sistemi elettorali caratterizzati da listini bloccati non “corti”, purché non risulti violato il principio di conoscibilità dell’eletto sancito dalla sentenza n.1/2014.

Tuttavia, giova precisare che parte della dottrina ha comunque rifiutato di intravedere la legittimità costituzionale in quei sistemi che in tutto o in parte non prevedono lo strumento delle preferenze.

Nel caso di specie, la scelta di non adottare lo strumento delle preferenze risulta – come detto precedentemente – una scelta di continuità del legislatore. Infatti, già la l. n. 270 del 2005 e la l. n. 52 del 2015 avevano escluso la possibilità di ricorrere al meccanismo di scelta diretta del candidato evitando pertanto l’introduzione delle preferenze.

Alla luce di quanto detto, va sottolineato che le forze politiche di maggioranza che hanno approvato il Rosatellum bis sono sostanzialmente le stesse che hanno preso parte all’approvazione della legge n. 270 e della legge n. 52 del 2015. Tuttavia, la successiva approvazione della legge n. 165 del 2017 avvenuta ad opera di partiti appartenenti ad aree politiche diverse all’interno di un quadro politico fortemente frammentato, consente di ritenere radicato il convincimento del legislatore nel non adottare lo strumento delle preferenze.

Ugualmente, la scelta dei collegi uninominali e dei collegi plurinominali proporzionali può essere letta come un “disperato tentativo” di evitare le preferenze, piuttosto che prodotto di un chiaro convincimento circa la bontà dell’utilizzo di sistemi diversi da quello adottato.

Il rilievo, pur presente nel dibattito dottrinario, che nella sentenza n.1/2014 la Corte abbia evidenziato la mancanza di quel rapporto diretto e personale nella scelta dell’elettore nel caso di listini bloccati che sembrerebbe indirizzare verso una pronuncia di incostituzionalità della Corte in tutti quei casi in cui non vi siano in tutto o in parte le preferenze10, deve ritenersi temperato appunto dalla stessa sentenza nella parte in cui fa riferimento alla “circostanza della totalità degli eletti” e al riferimento della comparazione con “altri sistemi con listini bloccati per l’elezione di una parte dei seggi”.

Alla luce di tali osservazioni, si deve ritenere infatti che la sentenza n.1/2014, sgombri opportunamente il campo da dubbi circa la discrezionalità del legislatore nel prevedere sistemi diversi da quelli caratterizzati dall’istituto delle preferenze.

Il ché appare una scelta assolutamente corretta, seppur tardiva, anche nell’ottica dell’effettivo compito svolto della Corte Costituzionale. Infatti, sarebbe sembrato oltremodo esorbitante dalle competenze della Consulta delimitare lo spazio di manovra del legislatore in materia se il testo della sentenza avesse obbligato il legislatore a tenersi ancorato all’istituto delle preferenze, escludendo a priori una reale possibilità di scelta del Legislatore tra i vari meccanismi elettorali, che pur sono presenti ed utilizzati per la scelta dei rappresentanti delle Camere “basse” dalle vicine democrazie europee. Infatti, una interpretazione restrittiva della sentenza avrebbe limitato la potestà legislativa in materia elettorale a pochi elementi, quali ad esempio le soglie di sbarramento e/o improbabili premi di maggioranza, le preferenze di genere, che, seppur decisivi, non sono in grado di modificare la struttura dell’impianto elettorale.

Sul punto, va quindi sottolineato che i due interventi della Corte Costituzionale del 2014 e più in particolare quello del 2017 relativamente al giudizio di legittimità sull’Italicum, hanno ribadito l’autonomia del legislatore circa la scelta di un sistema elettorale maggioritario, escludendo che lo stesso risulti vincolato a schemi di natura proporzionale11.

A ciò si aggiunga che la previsione di un sistema misto prevalentemente proporzionale va letto nella direzione di recuperare, almeno parzialmente, l’impalcatura del cd. Mattarellum12, laddove la quota proporzionale consentiva una qualche rappresentanza alle forze politiche di media consistenza anche nell’ipotesi in cui queste ultime non fossero confluite in coalizioni di largo respiro13.

In conclusione, si può dunque ritenere che l’impalcatura del Rosatellum non patisce la presenza di elementi di dubbia legittimità costituzionale nella previsione di listini bloccati corti laddove non si profili una violazione del principio di rappresentanza.

2. Elezione del Senato: la presunta violazione dell’articolo 57 Cost.

Tra gli aspetti oggettivamente più interessanti della legge n. 165 del 2017, vi è il meccanismo di elezione dei componenti del Senato della Repubblica.

E’ bene ricordare che durante il periodo di vacatio, il Senato della Repubblica aveva conosciuto la particolare “anomalia” di essere stato “abbandonato” dal legislatore in materia elettorale, in ragione della approvazione delle riforma costituzionale che ne prevedeva una integrale modifica sia dal punto di vista delle competenze, quale camera di rappresentanza delle autonomie locali, sia con riferimento alla sua composizione e de relato elezione.14

Si sottolinea sul punto che l’approvazione dell’Italicum ha tradito una certa spavalderia del legislatore circa i buoni esiti dell’entrata in vigore della Riforma.

Tuttavia, a seguito della sentenza n. 35/2017, nonché in virtù degli esiti referendari del 4 dicembre 2016, si è reso necessario un complessivo intervento in materia elettorale che ha naturalmente riguardato anche il Senato della Repubblica.

Dal punto di vista della tecnica legislativa, l’art. 57 Cost. ha rappresentato il pomo della discordia tra i padri della Legge Calderoli, che hanno attribuito alla previsione della elezione del Senato su base regionale, le colpe dell’instabilità politica verificatasi a seguito delle Elezioni Politiche del 2006 e del 2013.

Pertanto, i risultati del Referendum del 2016 avevano riaperto il dibattito su un necessario intervento in materia elettorale per il Senato.

Tuttavia, il legislatore del 2017 nella definizione del quadro complessivo afferente i meccanismi della nuova legge elettorale ha potuto evitare le problematiche inerenti all’art.57, in virtù del forte collegamento territoriale tra collegi uninominali e quelli proporzionali che la nuova legge elettorale ha previsto.

Diversamente, il legislatore del 2005 aveva invece dovuto preoccuparsi di adottare due sistemi diversi per Camera e Senato per mantenere saldo il principio di attribuzione del premio di maggioranza. Peraltro, la previsione di un premio di maggioranza regionale attribuito alle liste o coalizioni che avessero raggiunto la maggioranza relativa aveva dato – nelle due occasioni citate – cattiva prova sia in termini di rappresentanza che di governabilità. Sul primo punto, è bene ricordare che l’attribuzione del premio di maggioranza in presenza di più coalizioni in gioco (come nel 2013), determinava fenomeni di sovra-rappresentazione dei partiti vincenti e di sotto rappresentanzione dei partiti vinti. L’esempio lampante appare ad esempio quello del Piemonte che, nel 2013, attribuiva la vittoria e relativo premio di maggioranza al centro-Sinistra, ossia ben 13 Senatori, rispetto ai 4 attribuiti al Centro-destra, che però aveva “perso” le elezioni presentando un distacco di soli 0,5 punti (13.000 voti circa).

Segnatamente, dal punto di vista della governabilità, la impossibilità di attribuire il premio di maggioranza su base nazionale e la poca omogeneità politica territoriale hanno reso inevitabile la formazione di un Senato, 2 volte su 3, difficilmente “governabile”.

D’altronde, la premessa di cui sopra è parte delle ragioni che hanno indotto il Legislatore a virare su un sistema elettorale che in tutto o in parte ricalcasse la legge Mattarella15 e che quindi non comportasse la necessità di trovare soluzioni analoghe a quelle adottate dalla legge Calderoli.

Infine, alla luce delle osservazioni rese, risulta oltremodo esiziale una valutazione circa la ratio dell’art. 57 Cost, e più in particolare circa la funzione attribuita al Senato della Repubblica, non solo quale ramo del Parlamento, ma anche quale Camera di rappresentanza delle istanze territoriali.

Invero, la legge n. 165 del 2017 adotta per il Senato della Repubblica un sistema pressappoco identico a quello previsto per la Camera dei Deputati, che varia esclusivamente in termini di numero di seggi attribuiti e conseguentemente per l’ampiezza dei collegi.

Fatta questa doverosa premessa, non sono mancate le valutazioni di chi, sulla base di una interpretazione restrittiva dell’art. 57 Cost., ha intravisto una complessiva illegittimità costitutzionale della struttura prevista per l’elezione del Senato.

Il sistema adottato infatti violerebbe il dettato costituzionale, in quanto non prevede uno specifico meccanismo di elezione su base regionale, limitandosi a riprodurre per la elezione del Senato, lo stesso sistema elettorale adottato per la Camera dei Deputati.

Tuttavia, non vi sono fondati rilievi che potrebbero effettivamente impensierire il legislatore di eventuali scure della Consulta.

D’altronde, un’interpretazione estensiva dell’art. 57 Cost, oramai pacificamente adottata in dottrina16, consente di ritenere ammissibili e compatibili con il dettato costituzionale anche quei meccanismi di elezione del Senato che prevedono circoscrizioni elettorali articolate nella dimensione regionale. Pertanto, il Legislatore non è in alcun modo obbligato a prevedere necessariamente per l’elezione del Senato, un riparto dei seggi strutturato su base regionale.

Tutto quanto detto, è funzionale e preliminare ad una generale valutazione circa l’ammissibilità costituzionale del Rosatellum.

Più problematica è la questione circa la compatibilità di soglie di sbarramento nazionali che possano precludere l’accesso alla Camera alta del nostro Parlamento, a forze politiche territoriali fortemente radicate in alcune Regioni, che tuttavia non sono in grado di oltrepassare la predetta soglia.17 Va evidenziato sul punto che la legge n. 165 del 2017 prevede, anche per la elezione del Senato, e differentemente dalla stessa legge Calderoli, una soglia di sbarramento pari al 3% dei voti calcolata su base nazionale.

Peraltro, la previsione introdotta ai sensi dell’art. 2, comma 7, della legge n. 165 del 2017, che stabilisce la possibilità di attribuire taluni seggi alle liste che hanno ottenuto su base regionale almeno il 20% dei voti validi, non sembra, almeno dal punto di vista sostanziale18, essere in grado di rispondere alla ratio della disposizione. Infatti, si tratta di una soglia che potrebbe configurarsi come eccessivamente elevata, in quanto richiede una percentuale di voti difficilmente raggiungibile anche da forze politiche fortemente radicate sul territorio. A tale scopo basta pensare alla Lega Nord – partito politico tipicamente territoriale – nelle elezioni politiche del 2013. E’ chiaro come in quella circostanza la previsione di una soglia simile avrebbe di fatto sbarrato l’accesso ad una forza politica, che faceva maggiormente (quasi esclusivamente) leva sul consenso in due sole Regioni (Lombardia e Veneto).

Infine, l’analisi suesposta consente di ritenere che, se da un lato, l’impalcatura complessiva del meccanismo elettorale per l’elezione del Senato introdotto dal Rosatellum, può essere ritenuto conforme a Costituzione, dall’altro sono possibili censure della Corte Costituzionale afferenti la compatibilità della soglia di sbarramento prevista su base nazionale con l’articolo 57 Cost.

1 B. CARAVITA, La riforma elettorale alla luce della Sent. 1/2014, p. 1 in Federalismi.it, n. 02/2014;

2 Corte Cost., Sentenza 4 dicembre 2013 – 13 gennaio 2014 n. 1, pubblicata in G.U. n. 3 del 15.01.2014; Corte Cost. Sentenza 25 gennaio – 9 febbraio 2017 n. 35, pubblicata in G.U., n. 7 del 15.02.2017;

3 Corte Cost., Sentenza 4 dicembre 2013 – 13 gennaio 2014 n. 1, con cui la Consulta ha sancito l’incostituzionalità dell’art. 83, primo comma n. 5 e secondo comma, del d.P.R. 30 marzo 1957 n. 361 (T.U. delle leggi recanti le norme per la elezione della Camera dei deputati) e dell’art. 17, secondo e quarto comma, del d.lgs. 20 dicembre 1993 n. 533 (T.U. delle leggi recanti norme per l’elezione del Senato della Repubblica), in relazione al premio di maggioranza. Ha, inoltre, dichiarato l’illegittimità costituzionale degli artt. 4, secondo comma, e 59 del d.P.R. 30 marzo 1957 n. 361, nonché dell’art. 14, primo comma, del d.lgs. 20 dicembre 1993 n. 533, nella parte in cui non consentono all’elettore di esprimere una preferenza per i candidati.

4 G. TARLI BARBIERI, La Legislazione elettorale nell’Ordinamento Italiano, Milano, Giuffre’ Francis Lefebvre, 2018, 143;

5 Fonte: Open Camera (https://www.ilsole24ore.com/art/notizie/2019-01-01/cambi-casacca-solo-18-camera-dall-inizio-legislatura-114207.shtml?uuid=AEAzLa7G)

6 G. D’AMICO, Il sindacato di costituzionalità della normativa elettorale dopo la sent. n.1 del 2014, in Quad. Cost., 2015,3

7 Corte Cost., Sentenza 4 dicembre 2013 – 13 gennaio 2014 n. 1, pubblicata in G.U. n. 3 del 15.01.2014, punto 5.1 del “Considerato in diritto”.

8 G. GUARINO, Corte costituzionale e leggi elettorali: note di un internazionalista a margine di una recente sentenza, in www.giurcost.it ,2014, 24

9 Ibidem

10 Cfr. Corte cost.,sent. n. 1/2014, punto 5 del “Considerato in diritto” : “In questo quadro, le disposizioni censurate, nello stabilire che il voto espresso dall’elettore, destinato a determinare per intero la composizione della Camera e del Senato, è un voto per la scelta della lista, escludono ogni facoltà dell’elettore di incidere sull’elezione dei propri rappresentanti, la quale dipende, oltre che, ovviamente, dal numero dei seggi ottenuti dalla lista di appartenenza, dall’ordine di presentazione dei candidati nella stessa, ordine di presentazione che è sostanzialmente deciso dai partiti. La scelta dell’elettore, in altri termini, si traduce in un voto di preferenza esclusivamente per la lista, che – in quanto presentata in circoscrizioni elettorali molto ampie, come si è rilevato – contiene un numero assai elevato di candidati, che può corrispondere all’intero numero dei seggi assegnati alla circoscrizione, e li rende, di conseguenza, difficilmente conoscibili dall’elettore stesso.”

11A. MORRONE, Dopo la decisione sull’Italicum: il maggioritario è salvo, e la proporzionale non un obbligo costituzionale, in www.forumcostituzionale.it, 13 febbraio 2017;

12 L. 4 agosto 1993, n. 276 Norme per l’elezione del Senato della Repubblica; L. 4 agosto 1993, n. 277 Norme per l’elezione della Camera dei Deputati. La riforma delle legge elettorale, anche in virtù del referendum precedente, prevedeva l’introduzione di un sistema misto per cui il 75% dei componenti di ciascuna delle due Camere veniva eletto con un sistema maggioritario a turno unico. Il restante 25 % dei seggi, alla Camera dei Deputati, veniva ripartito con un sistema proporzionale a liste bloccate; mentre per il Senato della Repubblica si prevedeva un recupero proporzionale dei più votati non eletti attraverso un meccanismo di calcolo denominato "scorporo".

13 A. VUOLO, Decisione politica, controlli, produzione giurisprudenziale, Napoli, Editoriale Scientifica, 2017, 29

14 Ibidem

15 Legge n. L. 4 agosto 1993, n. 276 Norme per l’elezione del Senato della Repubblica; L. 4 agosto 1993, n. 277 Norme per l’elezione della Camera dei Deputati;

17 G. TARLI BARBIERI, La Legislazione elettorale nell’Ordinamento Italiano, Milano, Giuffre’ Francis Lefebvre, 2018, 157

18 Ibidem

Note

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