1. Premessa – 2. Il metodo elettivo delle Diputaciones Provinciales spagnole. – 3. Brevi osservazioni critiche al DDL governativo sulle nuove regole elettive del Presidente e del Consiglio provinciale.

1. – Con il presente lavoro si intende esaminare alcuni aspetti delle disposizioni contenute nel disegno di legge proposto dal Governo – approvato nella seduta del Consiglio dei Ministri del 6 aprile scorso ed al momento in discussione alla Camera dei Deputati (DDL n. 5210 presentato il 16 maggio ed all’esame della Commissione Affari costituzionali) volto ad attuare le previsioni contenute all’articolo 23, commi 16 e 17, del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, c.d. Decreto “Salva Italia” convertito, con modificazioni, dalla legge n. 214/2011, secondo le quali gli organi di governo delle Province, ridotti a due, Presidente e Consiglio, non verranno più eletti direttamente, a suffragio universale, ma indirettamente, da parte degli organi elettivi dei Comuni ricadenti nel territorio della Provincia. Si intende quindi prescindere dall’attuale discussione sulla legittimità costituzionale della scelta di privare le Provincie di rappresentatività diretta per cui sono stati presentati ricorsi alla Corte Costituzionale da parte di otto Regioni (al momento non ancora esaminati nel merito).
Dopo una descrizione dell’esperienza europea più simile, la disciplina per le elezioni provinciali della Spagna – dove il consiglio provinciale viene eletto dai consiglieri dei comuni ricadenti nel territorio della provincia ed il presidente viene eletto dal consiglio tra i suoi componenti – si formuleranno quindi brevi osservazioni al disegno di legge governativo.

2. – La Costituzione spagnola (d’ora innanzi anche CE) parla della Provincia all’art. 141, al comma 1, la definisce come entità locale con propria personalità giuridica, costituita da un raggruppamento di più municipi, e ripartizione territoriale per lo svolgimento delle attività statali[1], mentre il comma 2, prevede che il governo e l’amministrazione dei territori provinciali vengano affidate alle Diputaciones o altri enti di carattere rappresentativo.
Di regola quindi le provincie sono costituite dalle Diputaciones Provinciales che – come i comuni – sono enti pubblici territoriali di carattere rappresentativo, integrate dai deputati provinciali e dotate di personalità giuridica propria[2]. Il riferimento al fatto che si costituiscono come raggruppamento di più municipi secondo Costituzione, richiama la loro funzione principale, che – oltre a partecipare al coordinamento fra gli enti locali, la comunità autonoma e lo stato centrale – è quella di garantire i principi di solidarietà e equilibrio tra i comuni, assicurando la prestazione integrale e adeguata nella totalità del territorio provinciale dei servizi di competenza municipale (cfr. art. 31, comma 1, lett. a, Ley 7/1985, Reguladora de las Bases del Régimen Local). La previsione costituzionale nulla dice però sul metodo di elezione dei deputati provinciali, rimettendo perciò la questione al legislatore, che in materia elettorale può intervenire con Ley Orgánica, come prescrive l’art. 81 CE, ossia con un procedimento legislativo aggravato in quanto il testo finale deve essere approvato dalla maggioranza assoluta dei membri del Congresso dei deputati[3]. La disciplina attuale è contenuta quindi nella Ley Orgánica n. 5/1985, del Régimen Electoral General (d’ora innanzi LOREG), particolarmente al Titolo V, artt. 202-209, che andiamo a descrivere a grandi linee.[4]
Sono attribuiti ad ogni Diputacion Provincial un numero di membri proporzionale ai residenti nella Provincia (art. 204 LOREG), da 25 (per quelle sotto i 500.000 residenti) a 51 (per quelle sopra i 3.500.000). Ogni provincia si divide in collegi elettorali denominati “partidos judiciales”, che raccolgono uno o vari territori comunali.
Il procedimento elettorale rappresenta una continuazione di quello comunale. Una differenza fondamentale rispetto a l’Italia è che le votazioni municipali sono, di regola, sempre contestuali, per tutti i comuni del territorio provinciale, ciò deriva dal fatto che non si prevede la possibilità di scioglimento anticipato di un ente locale, salvo nell’ipotesi estrema, quanto improbabile, di “gestión gravemente dañosa para los intereses generales que suponga incumplimiento de sus obligaciones constitucionales.” e sempre che la decisione non venga presa nell’anno antecedente al termine naturale del mandato[5]. Comunque come si precisa ora espressamente nel comma 1° dell’art 205 della LOREG, a seguito della riforma apportata con legge organica n. 2/2011, se si deve ripetere, anche parzialmente, l’elezione di un comune si procede ad un rinnovo parziale dei deputati provinciali del partido judicial ove la nuova composizione dei membri del comune “altere la atribución de puestos en la Diputación Provincial”. Riforma che traduce in legge una direttiva interpretativa della Amministrazione elettorale[6] e che è stata correttamente criticata in dottrina in quanto, nel caso in cui il rinnovo delle elezioni avvenga a seguito di sentenza di totale o parziale annullamento delle precedenti, si condiziona la ripetizione delle “elezioni provinciali” nel partido judicial ad una valutazione in ordine al riparto di posti tra le formazioni politiche. La ripetizione dovrebbe invece sempre avvenire in quanto altrimenti si viola il diritto fondamentale di elettorato attivo e passivo dei consiglieri municipali dove si sono ripetute le elezioni municipali, degradandoli a consiglieri di seconda categoria, e per estensione si viola il diritto dei cittadini dei relativi comuni, costituzionalmente garantito (art. 23 CE), alla partecipazione politica[7].
A seguito quindi della convocazione delle elezioni municipali l’amministrazione elettorale deve ripartire il numero di deputati che spetta a ogni Provincia tra i diversi partidos judiciales esistenti nella stessa, in maniera proporzionale alla popolazione residente, criterio corretto dalle seguenti due regole: ogni partido judicial deve essere rappresentato da almeno un deputato provinciale e nessuno deve contare con più di 3/5 del numero totale dei deputati, per far in modo che venga comunque garantito un minimo di rappresentanza territoriale (art. 204 LOREG).
Costituiti gli organi elettivi dei comuni l’Amministrazione elettorale determina a chi spettano tra quei partiti, coalizioni o liste civiche che hanno ottenuto l’elezione di Consejales, utilizzando il metodo proporzionale, formula D’Hondt, secondo i voti ottenuti da ciascun gruppo politico o lista civica[8], viene redatta una relazione nella quale sono indicati, per partidos judicial, i posti di deputato provinciale corrispondenti ad ogni partito o ad ogni lista civica.[9] Realizzata la distribuzione astratta dei posti di deputato provinciale tra le diverse formazioni politiche, l’Amministrazione elettorale convoca separatamente i consiglieri di ciascuna perché tra di loro scelgano chi debba anche acquisire la carica di deputato provinciale (art. 206 LOREG). Anche se i condizionamenti partitici sono comprensibilmente forti, possono essere proposte più liste di candidati[10], liste comunque chiuse, che devono essere sottoscritte da almeno un terzo dei consiglieri comunali con diritto di voto. Dovranno essere canditati per ciascuna lista anche tre supplenti, per il caso che, dopo le votazioni, i posti degli eletti si rendano vacanti.
Quindi una volta costituita la Diputacion Provincial, il pleno, ossia il consiglio provinciale, procede ad eleggere il Presidente tra i sui membri, risultando eletto colui che consegue la maggioranza assoluta nella prima votazione e a maggioranza semplice ove si debba ricorrere alla seconda votazione[11].
I Diputados provinciali essendo eletti da e tra i concejales comunali non possono rimanere in carica se perdono la carica originaria di consigliere comunale. Ciò nasce dal fatto che la capacità elettorale si acquisisce con la carica di consigliere comunale, chi non gode dell’elettorato attivo perde conseguentemente la titolarità dell’elettorato passivo. L’art. 208 della LOREG è chiaro, chi perde la condizione di consigliere comunale deve essere sostituito nella carica di deputato provinciale e se non vi sono supplenti che possano sostituirlo, l’amministrazione elettorale deve procedere a nuova elezione secondo le descritte regole dell’art. 206 della LOREG.[12]

3. – Descritta brevemente l’esperienza spagnola esaminiamo, anche in chiave comparata, la soluzione elettiva che si propone di adottare in Italia per le nostre province. Preliminarmente occorre sottolineare che il progetto di legge governativo, nel regolamentare le modalità elettive propone di modificare due importanti norme contenute nell’articolo 23, commi 16 e 17, del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201. In primo luogo si prevede l’elezione contestuale dei Consiglieri e del Presidente della Provincia da parte dei rappresentanti dei Comuni, mentre il citato comma 17 disponeva che “Il Presidente della Provincia è eletto dal Consiglio provinciale tra i suoi componenti”. In secondo luogo, mentre inizialmente si stabiliva l’elezione di solo 10 consiglieri, per tutte le realtà, adesso si prevede l’aumento del numero dei consiglieri proporzionalmente al numero degli abitanti della province (16 per province sopra i 700.000 abitanti, 12 tra 700.000 e 300.000 e 10 sotto i 300.000).
Non è oggetto di questo lavoro l’analisi dettagliata del disegno di legge. Si vuole porre l’accento solo su alcuni aspetti a mio avviso basilari, sui quali occorre riflettere con particolare attenzione.
In particolare voglio soffermarmi sull’art. 6, comma 2, del disegno di legge in esame secondo il quale “Il presidente della provincia e i consiglieri provinciali permangono nella carica anche in caso di perdita della carica di sindaco o consigliere comunale”. Una previsione a mio avviso palesemente illegittima dal punto di vista costituzionale in quanto contrasta con un principio di qualsiasi elezione democratica: non può conservare la titolarità di un incarico elettivo chi perde le condizioni, positive, di eleggibilità, a cominciare dall’elettorato attivo.
In Spagna questo principio è attentamente osservato, come abbiamo visto, anche per l’elezione di secondo grado dei rappresentanti delle Provincie. Nel parere sullo schema del disegno di legge elaborato dalla Conferenza delle Regioni e delle Provincie Autonome e presentato alla Conferenza Unificata del 4 aprile scorso, si evidenzia come lo stesso D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267 “Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali”, all’art. 68, comma 1, stabilisce che “La perdita delle condizioni di eleggibilità previste dal presente capo importa la decadenza dalla carica di sindaco, presidente della provincia, consigliere comunale, provinciale o circoscrizionale”.
Ugualmente per i deputati ed i senatori, la regola/prassi della trasformazione delle condizioni di ineleggibilità sopravvenute in incompatibilità elaborata dalle Camere in sede di verifica dei poteri dei suoi membri, in via esclusiva ai sensi dell’art. 66 della Costituzione, incontra non a caso il limite della perdita della capacità elettorale, la quale comporta sempre decadenza dalla carica: “Anche in assenza di una immediata previsione legislativa relativa alle fattispecie di ineleggibilità sopravvenuta, la distinzione tra ineleggibilità “in senso lato” e ineleggibilità “in senso stretto” consentirebbe comunque di ravvisare nella capacità elettorale quel requisito indefettibile richiesto dalla legge – anche in attuazione della riserva di cui all’art. 51, primo comma, Cost. – ai fini della formazione e della prosecuzione di qualsiasi valido rapporto elettorale”[13].
L’esigenza di stabilità nella composizione degli organi elettivi delle provincie deve incontrare risposta senza cancellare regole basilari di qualsiasi elezione democratica. Per dare maggiore stabilità si può cominciare dal rafforzare il collegamento tra il processo elettivo delle provincie in maniera consequenziale a quello delle elezioni comunali, come si prevede in Spagna, rivedere i calendari delle consultazioni e le previsioni inerenti. Abbiamo visto che per le elezioni provinciali spagnole, in caso di rinnovo degli organi elettivi dei comuni, nel corso del mandato, si procede ad una nuova elezione dei deputati provinciali, nei partidos judiciales dove si sia verificato, in conseguenza delle rinnovate votazioni, un mutamento dei rapporti di forza fra le formazioni politiche. Ci dovremmo domandare anche in Italia se il conseguente cambio dei consiglieri comunali per rinnovo delle votazioni non imporrebbe una parziale rielezione del consiglio provinciale, tenuto conto che tra i diritti dei consiglieri comunali e del sindaco vi è ora quello di eleggere e farsi eleggere a consigliere provinciale. Su questo aspetto il DDL tace. Per lo stesso motivo appare criticabile anche la scelta dell’elezione “diretta” del presidente della Provincia da parte degli eletti dei comuni, che quindi dovrebbe rimanere lo stesso per 5 anni. Nessun ente locale eletto dagli organi elettivi dei comuni attualmente (come le Unioni dei Comuni) , a quanto ci consta, prevede l’elezione del suo presidente direttamente dai consiglieri comunali/sindaci, come non è previsto ugualmente nell’esperienza spagnola delle elezioni provinciali. Con questo nessuno di questi Enti mostra un evidente problema di governabilità, non si richiede questa “cristallizzazione” dell’incarico presidenziale, semmai il contrario per rafforzare il legame con le diverse realtà territoriali.
In ordine poi al sistema elettorale, la scelta del voto non separato per appartenenza politica, come in Spagna, conferisce una libertà di voto al consigliere comunale/sindaco eletto, a mio avviso, eccessiva, in contrasto con il tipo di rappresentatività e qualità dell’elettore, che non può essere considerato come un comune cittadino, Si possono così formare, attraverso convergenze tra consiglieri comunali di diverse formazioni politiche, coperte dal segreto dell’urna, maggioranze composte dalle forze politiche non prevalenti nei consigli comunali di riferimento. In altri termini, si possono rimescolare le carte, formare alleanze inedite, dietro simboli/contrassegni nuovi, riducendo il significato politico delle elezioni comunali, svoltesi a suffragio universale e diretto.
In sintesi, a mio avviso, il principale difetto del DDL presentato alla Camera dei Deputati, appare quello di non aver preso come riferimento discipline proprie di elezioni di secondo grado similari, presenti in Italia e all’Estero, ma di adattare, piegare direi, la normativa tipica delle elezioni dirette, a suffragio universale, proponendo anche previsioni poco ragionevoli, se non costituzionalmente illegittime. Con questo progetto di legge sembra si voglia tornare indietro rispetto alla prospettiva disegnata inizialmente dall’articolo 23, commi 16 e 17, del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201. Si “reintroduce” una elezione “diretta” del capo dell’esecutivo provinciale (capo di un esecutivo che non c’è più, mancando una Giunta) e si prevede che le votazioni siano talmente libere da non dover tener conto del significato politico della vera elezione diretta, a suffragio universale, quella dei rappresentanti comunali. Ma ancor più criticabile è la scelta che una volta eletti, consiglieri provinciali e presidente, si neghi il rapporto elettorale che li lega con i rappresentanti dei comuni, e, a prescindere dal fatto che gli eletti della provincia non siano, eventualmente, più eleggibili, in nome della stabilità, si prevede che mantengano la carica.
Delle due l’una o si riconosce e si accetta che la provincia rappresenta gli organi elettivi dei municipi, e quindi i comuni stessi, per cui si articola la loro elezione e decadenza tenendo conto evidentemente delle sorti del voto popolare dei municipi o si torna ad una elezione diretta degli organi provinciali da parte del popolo. Un chiarimento che va in parallelo con la definizione delle funzioni delle provincie, scelta non ininfluente sul metodo elettivo, in Spagna, come detto, non è casuale che compito principale delle Provincie sia quello di supportare e integrare le attività svolte dai comuni. A tal fine ora, il recente Decreto-legge n. 95 del 6.7.2012 – cd della spending review, convertito con modifiche dalla legge n. 135/2012 – tra i molteplici obiettivi che vuole perseguire, prova nuovamente a definire le funzioni provinciali all’art. 17, in particolare ai commi 6-11. In sintesi, per quel che qui interessa, le Provincie non avranno esclusivamente, come inizialmente previsto dal decreto c.d. “Salva Italia”, funzioni di indirizzo e di coordinamento delle attività dei comuni nelle materie e nei limiti indicati con legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze ma conservano funzioni proprie (in materia di pianificazione territoriale, ambiente, trasporto, viabilità ed edilizia scolastica) che non mi sembrano tipiche di un ente territoriale che ha una rappresentanza di secondo grado.
Ad ogni modo si resta in attesa della pronuncia della Corte costituzionale che, come detto dovrà esprimersi sulla legittimità costituzionale dell’articolo 23, commi 16 e 17, del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, a seguito dei ricorsi regionali citati in premessa, per i quali è stata fissata l’udienza pubblica per il 6.11.2012.

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[1] “La provincia es una entidad local con personalidad jurídica propia, determinada por la agrupación de municipios y división territorial para el cumplimiento de las actividades del Estado. Cualquier alteración de los límites provinciales habrá de ser aprobada por las Cortes Generales mediante ley orgánica.”, art. 141, comma 1 CE.
[2] Le D.P. non sono presenti nelle isole e nei Paesi Baschi, dove ci sono però altri tipi di enti territoriali intermedi speciali, e nelle Comunidades autónomas uniprovinciali,
[3] Comma 3 dell’art. 81 CE, “La aprobación, modificación o derogación de las Leyes orgánicas exigirá mayoría absoluta del Congreso, en una votación final sobre el conjunto del proyecto”
[4] Per approfondire il tema si veda: Garrido López, Carlos, El Diputado Provincial como representante, in Revista española de derecho constitucional, Anno nº 20, Nº 60, 2000, p. 115-140; Francisco Cacharro Gosende, La nueva redacción del artículo 205.1 de la Ley orgánica del régimen electoral general, in Cuadernos de derecho local, n. 26, 2011, p. 27-54; Zafra Víctor, Manuel, El debate sobre la supresión o reforma de las diputaciones provinciales en España in Cuadernos de derecho local, n. 27, 2011.
[5] In questa ipotesi per decretare lo scioglimento occorre che la decisione venga presa dal Consiglio dei ministri, sentito, o su richiesta , dell’esecutivo della Comunità Autonoma e previa deliberazione favorevole alla dissoluzione del Senato. Ad oggi questo procedimento è stato attivato solo per un comune, Marbella, nel 2006, provocando lo scioglimento senza però il ricorso a nuove elezioni, in quanto mancava meno di un anno alla fine del mandato.
[6] Si veda sul punto le istruzioni dettate dalla J.E.C., Junta Electoral Central (sinteticamente, si può definire come una “amministrazione indipendente permanente” , con il compito di vigilare sul corretto svolgimento delle elezioni), n. 9 del 19.06.2007 ora sul sito delCongesso; http://www.congreso.es/portal/page/portal/JuntaElectoralCentral/JuntaElectoralCentral
[7] V. il citato commento di Francisco Cacharro Gosende, La nueva redacción del artículo 205.1 de la Ley orgánica del régimen electoral general.
[8] Se in applicazione di questo sistema si producesse coincidenza di quozienti tra distinte formazioni politiche, quello vacante si attribuirebbe a quella col maggior numero di voti ottenuti e, in caso di parità, alla formazione col maggior numero di consiglieri nel Partido judicial. Per ulteriori dettagli si rinvia agli artt. 205 e 163 LOREG.
[9] I partiti in Spagna hanno uno specifico regime normativo che li rende facilmente distinguibili delle mere liste civiche, chiamate “agrupaciones de electores”, essendoci una legge sui partiti e quindi un registro dei partiti (Ley Orgánica 6/2002, de 27 de junio, de Partidos Políticos), per cui godono di conseguenti vantaggi derivanti dal loro status. Uno di questi è che, per l’elezione delle provincie, i voti conseguiti in ciascun comune (all’interno di ogni partido judicial) da un partito, coalizione o federazione di partiti, vengono sommati mentre questo non può accadere per le liste civiche il cui voto resta limitato ad ogni realtà comunale (art. 205 c. 1 e c. 3).
[10] Come chiarito dal Tribunal Constitucional con la sentenza n. 174/1991.
[11] Il Presidente può essere oggetto di una mozione di sfiducia e porre la questione di fiducia nei termini previsti per il Sindaco.
[12] Si veda sul punto le istruzioni dettate dalla J.E.C. il 10.07.2003 “sobre sustitución de cargos representativos locales”.
[13] Guido Rivosecchi, L’ineleggibilità sopravvenuta alla carica di membro del Parlamento, in: http://www.forumcostituzionale.it/site/images/stories/pdf/documenti_forum/paper/0221_rivosecchi.pdf

(pubblicato il 3.10.2012)

Note

L'articolo Elezioni provinciali di secondo grado. <br> L’esperienza spagnola come spunto di riflessione proviene da Giustamm.