(Nota a Sentenza TAR Lazio, Roma, sez. I, 24 ottobre 2016, n. 10557)

SOMMARIO: 1. Il fatto. – 2. Ratio, presupposti e procedura per lo scioglimento dei consigli comunali e provinciali. – 2.1 Natura del decreto di scioglimento: atto politico o atto amministrativo. – 2.2 La commissione per la gestione straordinaria dell’ente. – 3. Dubbi e perplessità sul dictum del TAR Lazio, sede di Roma. – 4. Esigenze di riforma dell’istituto.
 
La sentenza che si annota[1] muove dalla impugnazione del provvedimento che ha disposto lo scioglimento del Consiglio Comunale di Monte Sant’Angelo (FG) ai sensi dell’art. 143 TUEL. Nello specifico i ricorrenti, nelle qualità precedentemente rivestite di Sindaco e di componenti del Consiglio e della Giunta, hanno impugnato il decreto del Presidente della Repubblica del 20 luglio 2015 (e gli atti connessi[2]), con il quale il Consiglio del comune menzionato veniva disciolto a seguito di accertati fenomeni di infiltrazione e condizionamento di tipo mafioso.
 
The essay critically analyzes the recent decision by  TAR Lazio,  relating the dissolution of the City Council of Monte Sant’Angelo (FG) pursuant to art. 143 TUEL. Specifically, the applicants, previously Mayor and members of the Board and the Executive, contested the decree of the President of the Republic of 20 July 2015 and the related acts, founded on charging the City government  for phenomena of permanent infiltration and mafia connection.
The decision is open to criticism with particular reference to lack of motivation and applicative problems of the discipline.

1.Il fatto.  
A seguito di esposti anonimi pervenuti alla Prefettura di Foggia tra settembre e ottobre del 2013, consistenti nella denuncia di fatti e situazioni relative a presunti collegamenti esistenti tra l’Amministrazione Comunale di Monte Sant’Angelo e la criminalità organizzata locale, il Prefetto richiedeva al Ministro dell’Interno, nel luglio del 2014, l’esercizio dei poteri di accesso previsti dalla legge, che saranno poi concessi nel successivo mese di agosto.
Seguiva quindi l’insediamento della commissione di accesso le cui attività iniziate il 15 settembre 2014 terminavano il 14 marzo 2015, mediante consegna al Prefetto della relazione sull’esito dell’accertamento, volto a verificare, anche mediante esame a campione degli atti amministrativi dell’ente, l’eventuale sussistenza di infiltrazioni e condizionamenti della criminalità organizzata, nell’ambito della gestione del Comune oggetto dell’accesso ed evidenziando collegamenti, sia diretti sia indiretti, degli ambienti politici e/o amministrativi con la criminalità organizzata.
Gli esiti della relazione, che, in generale, riscontravano elementi comprovanti la sussistenza dei predetti collegamenti, sono poi successivamente oggetto di analisi in occasione della riunione del comitato provinciale per l’ordine e la sicurezza pubblica tenutosi il 21 aprile 2015 integrato con la partecipazione del Procuratore Distrettuale Antimafia di Bari e del Procuratore della Repubblica di Foggia. In tale sede, riscontrando la presenza anche di forme di intimidazione nei confronti di amministratori comunali ed esponenti dell’apparato burocratico del Comune, si procedeva ad esprimere al Ministero dell’Interno il parere unanimemente favorevole ad avviare il procedimento per lo scioglimento del consiglio comunale per condizionamenti della criminalità organizzata tale da alterare il libero esercizio delle funzioni politiche ed amministrative e ravvisando dunque, l’esistenza delle condizioni contemplate dall’art. 143 TUEL.
I dati emersi nella relazione del Prefetto di Foggia[3]  – sulla base di quanto già documentato dalla commissione di accesso agli atti – costituiscono “elementi concreti, univoci e rilevanti, che valutati nella loro complessità dimostrano consistenza e unidirezionalità tali da permettere uno fondata percezione di una forte e decisa valenza, rivelatrice dei collegamenti diretti e indiretti esistenti tra gli amministratori di Monte Sant’Angelo e la criminalità organizzata e dei conseguenti condizionamenti dell’attività amministrativa”.
Sulla base della nota trasmessa dal Prefetto di Foggia, e dopo apposita istruttoria amministrativa, il Ministro dell’Interno predisponeva la sua relazione che sarà alla base, dopo il suo recepimento nel Consiglio dei Ministri del 17 luglio 2015, del decreto del Presidente della Repubblica del 20 luglio 2015, con il quale verrà disposto lo scioglimento del Consiglio comunale di Monte Sant’Angelo e la nomina della commissione straordinaria per il governo dell’ente.
Secondo la relazione del Ministro sono state riscontrate nel Comune di Monte Sant’Angelo forme di ingerenza da parte della criminalità organizzata che hanno compromesso la libera determinazione e l’imparzialità degli organi eletti nelle consultazioni amministrative del 6-7 maggio 2012, nonché il buon andamento dell’amministrazione ed il funzionamento dei servizi. Non mancano, nella relazione del Ministro, i riferimenti a quanto documentato dal Prefetto al termine dell’indagine ispettiva. La relazione si concentra anche su altri fattori generali, tra i quali l’intero andamento gestionale dell’amministrazione comunale, il contesto ove si colloca l’ente locale, con particolare riguardo ai rapporti tra gli amministratori e le cosche locali, riscontrando un uso distorto della cosa pubblica con riferimento ad atti in favore di soggetti o imprese collegati direttamente o indirettamente a gruppi malavitosi. Il Prefetto evidenzia altresì i rapporti di alcuni amministratori e dipendenti comunali con esponenti della criminalità organizzata locale, derivanti da vincoli familiari o da frequentazioni documentate dalle forze dell’ordine[4]. La relazione si sofferma anche, nel merito, sul modus operandi dell’amministrazione comunale, rilevando “impropria commistione di ruoli tra funzioni politiche e funzioni amministrative”, “inadeguatezza dell’apparato burocratico sul piano qualitativo e quantitativo” e “patologiche forme di disorganizzazione e di disordine amministrativo” affermando inoltre che in base a tali elementi l’Amministrazione Comunale si sarebbe piegata ai voleri di soggetti criminosi anche mediante la presenza di intimidazioni con metodo mafioso che ne avrebbero influenzato le decisioni[5]. Il Ministro dell’Interno aggiunge altresì nella sua relazione che è importante, per una corretta valutazione degli elementi che giustificano l’adozione della sanzione dello scioglimento, la circostanza che sul territorio è presente un’associazione di tipo mafioso “caratterizzata da una pluralità di gruppi criminali, con forte vocazione verticistica, basata su vincoli familiari, non legati tra loro da relazioni gerarchiche o di sovra-ordinazione”[6] (pur essendo curioso che tale dato, dovendo essere una pre-condizione per l’applicazione della norma, in realtà appaia dalla relazione come una circostanza ulteriore ed eventuale).
Al ricorso, i cui esiti si riferiranno meglio al punto 3, è seguita un’ordinanza istruttoria della Prima Sezione del TAR Lazio, sede di Roma, con la quale era stato richiesto alla Prefettura di Foggia – Ufficio Territoriale del Governo di produrre in forma integrale e al netto degli omissis gli atti oggetto di impugnazione[7].
 
2. Ratio, presupposti e procedura per lo scioglimento dei consigli comunali e provinciali.
 
Prima di passare all’esame dell’istituto oggetto della sentenza in commento, è bene effettuare un rapido excursus storico in merito alla genesi dell’attuale art. 143 del d.lgs. 267/2000, nel quale è confluito il contenuto del decreto legge 31 maggio 1991, n. 164, convertito in legge 22 luglio 1991, n. 221, recante “Misure urgenti per lo scioglimento dei consigli comunali e provinciali e degli organi di altri enti locali conseguente a fenomeni di infiltrazione e di condizionamento di tipo mafioso”. L’attuale formulazione della norma nacque infatti da una situazione di emergenza e di risposta alla decapitazione avvenuta a Taurianova, in provincia di Reggio Calabria, di un affiliato alla ‘ndrangheta la cui testa fu lanciata in aria e fatta oggetto di un macabro tiro al segno a pistolettate ed a seguito del quale emerse, anche unitamente ad altri feroci omicidi di stampo mafioso, il coinvolgimento di esponenti politici ed amministratori locali.
Ai sensi dell’art. 143 TUEL, comma 1, “…i consigli comunali e provinciali sono sciolti quando, anche a seguito di accertamenti effettuati a norma dell’articolo 59, comma 7, emergono concreti, univoci e rilevanti elementi su collegamenti diretti o indiretti con la criminalità organizzata di tipo mafioso o similare degli amministratori di cui all’articolo 77, comma 2, ovvero su forme di condizionamento degli stessi, tali da determinare un’alterazione del procedimento di formazione della volontà degli organi elettivi ed amministrativi e da compromettere il buon andamento o l’imparzialità delle amministrazioni comunali e provinciali, nonché il regolare funzionamento dei servizi ad esse affidati, ovvero che risultino tali da arrecare grave e perdurante pregiudizio per lo stato della sicurezza pubblica”. Due sono i presupposti di base per l’applicazione dell’istituto rappresentati da un lato, dall’emersione di elementi concreti, univoci e rilevanti su collegamenti diretti o indiretti degli amministratori con la criminalità organizzata, dall’altro, dalla presenza di forme di condizionamento degli stessi. Dalla lettera si desume quindi che affinché la misura venga adottata non è sufficiente la presenza di uno dei due presupposti bensì è necessario che ne derivino conseguenze negative gravi per l’attività dell’ente locale, quali la compromissione dell’imparzialità dell’azione degli organi elettivi, del buon andamento dell’attività amministrativa e del regolare funzionamento dei servizi pubblici erogati dall’ente stesso, o l’esistenza di un grave e perdurante pregiudizio per la sicurezza pubblica. Pertanto, tra i presupposti e le condizioni appena enunciate deve sussistere un nesso di consequenzialità particolarmente stretto, da evidenziare, come precisato sin da subito dalla Corte Costituzionale, anche nella motivazione del decreto di scioglimento[8].  Dalla formulazione del comma, si nota inoltre come vi sia l’equiparazione tra la situazione dell’amministratore coinvolto personalmente con le organizzazioni criminali (mediante collegamenti diretti o indiretti) e quella dell’amministratore obbligato contro la sua volontà a subirne gli effetti (forme di condizionamento dell’amministratore). In questo modo il legislatore ha voluto evidenziare come lo scioglimento dell’organo elettivo dell’ente non ha una natura esclusivamente sanzionatoria, quanto una finalità preventiva generale, avendo come obiettivo precipuo l’eliminazione delle ingerenze indebite della criminalità organizzata nella vita degli enti locali a salvaguardia della funzionalità dell’amministrazione pubblica e non (solo) la repressione delle diverse ipotesi di responsabilità personale degli amministratori, motivo per il quale lo scioglimento dell’organo elettivo si configura quale misura di carattere straordinario per fronteggiare un’emergenza straordinaria[9].
Significative inoltre al riguardo, le considerazioni dei giudici amministrativi, secondo i quali “nell’esercizio del potere di scioglimento del consiglio comunale per infiltrazioni mafiose trovano giustificazione i margini, particolarmente estesi, della potestà di apprezzamento di cui fruisce l’amministrazione statale nel valutare gli elementi su collegamenti, diretti o indiretti, o su forme di condizionamento da parte della criminalità di stampo mafioso; assumono perciò rilievo situazioni non traducibili in episodici addebiti personali, ma tali da rendere nel loro insieme plausibile, nella concreta realtà contingente e in base ai dati dell’esperienza, l’ipotesi di una soggezione degli amministratori locali alla criminalità organizzata (vincoli di parentela o affinità, rapporti di amicizia o di affari, frequentazioni) e ciò pur quando il valore indiziario degli elementi raccolti non sia sufficiente per l’avvio dell’azione penale o per l’adozione di misure individuali di prevenzione”[10].
I commi 2, 3 e 4 riguardano il procedimento che porta all’adozione del decreto di scioglimento del consiglio comunale o provinciale prevedendo che l’iniziativa spetti al Prefetto, il quale di norma esercita i poteri di accesso e di accertamento (di cui è titolare per delega del Ministro dell’Interno)  presso l’ente interessato attraverso la nomina di una commissione d’indagine composta da tre funzionari della pubblica amministrazione che resta in carica tre mesi, rinnovabili una sola volta per un ulteriore periodo massimo di tre mesi e consegna successivamente al rappresentante territoriale del Governo una relazione circa le proprie conclusioni. Si rileva inoltre come sia previsto che, nel caso in cui per i fatti oggetto degli accertamenti o eventi ad essi connessi sia pendente un procedimento penale, il Prefetto può richiedere anche l’assunzione delle informazioni presso il procuratore della Repubblica competente il quale, derogando a quanto previsto dall’art. 329 c.p.p. sul segreto investigativo, comunica tutte le informazioni che reputi non debbano rimanere segrete per le esigenze del procedimento penale in corso.
Entro quarantacinque giorni dal deposito delle conclusioni, ovvero quando il Prefetto “abbia comunque diversamente acquisito gli elementi di cui al comma 1 ovvero in ordine alla sussistenza di forme di condizionamento degli organi amministrativi ed elettivi”, si svolge una riunione del comitato provinciale per l’ordine e la sicurezza pubblica, integrato con la partecipazione del procuratore della Repubblica competente per territorio – e da recente prassi, seppur nel silenzio della legge, anche dal procuratore della Repubblica della competente Direzione Distrettuale Antimafia – per la formulazione di un parere che sarà alla base della relazione prefettizia da trasmettere al Ministro dell’Interno. La legge, a tal proposito, specifica che “nella relazione sono, altresì, indicati gli appalti, i contratti e i servizi interessati dai fenomeni di compromissione o interferenza con la criminalità organizzata o comunque connotati da condizionamenti o da una condotta antigiuridica”.
Il procedimento in parola, conducendo all’adozione di una misura di estrema delicatezza per la vita dell’ente interessato, consta di molteplici fasi e si caratterizza per il coinvolgimento delle istituzioni statali al massimo livello[11]. Invero, tutte le risultanze istruttorie raccolte dal Prefetto vengono inserite all’interno della sua relazione e rappresentano la base giuridica sulla quale il Ministro dell’Interno dovrà redigere la proposta di scioglimento, deliberata successivamente dal Consiglio dei Ministri ed inviata al Presidente della Repubblica affinché questo adotti il decreto di scioglimento, il quale sarà, poi, oggetto di  pubblicazione in Gazzetta Ufficiale, insieme all’allegata relazione del Ministro dell’Interno e di immediata trasmissione alle Camere[12], così come previsto dal comma 4 dell’art. 143 TUEL. Nella proposta di scioglimento “sono indicati in modo analitico le anomalie riscontrate ed i provvedimenti necessari per rimuovere tempestivamente gli effetti più gravi e pregiudizievoli per l’interesse pubblico; la proposta indica, altresì, gli amministratori ritenuti responsabili delle condotte che hanno dato causa allo scioglimento. Lo scioglimento del consiglio comunale o provinciale comporta la cessazione dalla carica di consigliere, di sindaco, di presidente della provincia, di componente delle rispettive giunte e di ogni altro incarico comunque connesso alle cariche ricoperte, anche se diversamente disposto dalle leggi vigenti in materia di ordinamento e funzionamento degli organi predetti” [13].
Il comma 5 prevede, invece, la possibilità per il Ministro dell’Interno, su proposta del Prefetto e quando non si sia disposto lo scioglimento ma sussistendo gli elementi di cui al comma 1 con riferimento al segretario comunale o provinciale, al direttore generale, ai dirigenti o ai dipendenti a qualunque titolo dell’ente locale, di adottare ogni provvedimento utile a far cessare immediatamente il pregiudizio in atto e ricondurre alla normalità la vita amministrativa dell’ente.
Salva, inoltre, la possibilità da parte del Ministro dell’Interno di trasmettere all’autorità giudiziaria competente per territorio, ai fini dell’applicazione delle misure di prevenzione, la relazione prefettizia dalla quale emergono concreti, univoci e rilevanti elementi su collegamenti tra singoli amministratori e la criminalità organizzata di tipo mafioso (art. 143, co. 8), lo stesso Ministro può trasmettere al tribunale competente per territorio una proposta[14] per la dichiarazione di incandidabilità degli amministratori responsabili limitatamente al primo turno elettorale successivo allo scioglimento e purché la stessa sia dichiarata con provvedimento definitivo (art. 143, co. 11).
In base al comma 12, in presenza di motivi di urgente necessità, il Prefetto, in attesa del perfezionamento del decreto di scioglimento, ha il potere di sospendere in via cautelare, per un periodo non superiore a sessanta giorni, gli organi dell’ente locale assicurando la provvisoria amministrazione dell’ente allo scopo di evitare che, nell’attesa dello svolgersi del procedimento volto all’adozione del decreto di scioglimento, la gestione dell’ente stesso resti in mano ad un organo consiliare colluso con la criminalità organizzata. In tale ipotesi, i termini del decreto di scioglimento di 12, 18 e 24 mesi decorrono dalla data del provvedimento di sospensione[15].
Merita di essere menzionato, infine, il coordinamento effettuato dal legislatore, mediante applicazione del più generale principio di assorbimento, tra l’articolo in esame e l’art. 141 (scioglimento e sospensione dei consigli comunali e provinciali), disponendo, al comma 13 dell’art. 143, che “Si fa luogo comunque allo scioglimento degli organi, a norma del presente articolo, quando sussistono le condizioni indicate nel comma 1, ancorché ricorrano le situazioni previste dall’articolo 141”. Si impedisce così che, nelle more dell’adozione del provvedimento di scioglimento dell’ente locale per fenomeni di infiltrazione e condizionamento di tipo mafioso, si utilizzino consapevolmente le dimissioni del Sindaco o della maggioranza dei consiglieri come strumenti per evitare lo scioglimento previsto ex art. 143[16].
Relativamente, invece, alla tutela giurisdizionale si ricorda che l’impugnazione dei decreti di scioglimento, che segue il normale iter TAR – Consiglio di Stato, avviene nelle forme del rito abbreviato ex art. 119 del codice del processo amministrativo secondo il quale “Le disposizioni di cui al presente articolo (del rito abbreviato[17], ndr) si applicano nei giudizi aventi ad oggetto le controversie relative a […] e) i provvedimenti di scioglimento degli organi di governo degli enti locali e quelli connessi, che riguardano la loro formazione e il loro funzionamento.” Da segnalare altresì che le controversie relative ai provvedimenti adottati in base agli artt. 142[18] e 143 TUEL appartengono alla competenza funzionale inderogabile del TAR Lazio, sede di Roma.
 
2.1 Natura del decreto di scioglimento: atto politico o atto amministrativo.
 
Relativamente alla natura giuridica del decreto presidenziale di scioglimento[19], due erano in passato gli orientamenti contrapposti. Da un lato, si poneva chi parlava, al riguardo, di atto amministrativo e dall’altro quanti sostenevano la tesi dell’atto politico[20] stante il carattere fortemente discrezionale del provvedimento. Oggi la dottrina e la giurisprudenza concordano in modo unitario per la tesi dell’atto amministrativo e dunque della pacifica impugnabilità del decreto di scioglimento dinanzi all’autorità giurisdizionale amministrativa[21]. Il provvedimento in commento non risulta riferibile alla direzione suprema e generale dello Stato, unitariamente considerato, poiché la tutela delle amministrazioni locali dalle ingerenze ed influenze della criminalità organizzata risponderebbe ad un interesse particolare del legislatore, in modo tale che, stabiliti, da parte della legge, i presupposti dello scioglimento, qualunque relativa valutazione politica debba considerarsi già realizzata in sede legislativa, potendo il Governo esclusivamente dare esecuzione a quanto disposto dal legislatore nell’esercizio della sua, pur fortemente discrezionale, potestà amministrativa. Inoltre, potremmo rilevare come lo stesso comma 7 dell’art. 143 propenda per la soluzione dell’atto amministrativo nel momento in cui prevede che, qualora non debba essere adottato il decreto presidenziale di scioglimento (art. 143, co. 4) o non debbano essere adottate altre misure utili a far cessare ogni pregiudizio (art. 143, co. 5), il Ministro dell’Interno deve emanare comunque, entro tre mesi dalla trasmissione della relazione prefettizia, un “decreto di conclusione del procedimento in cui dà conto degli esiti dell’attività di accertamento”. Se dunque è vero che in caso di esito negativo debba esserci un atto conclusivo del procedimento, se ne deduce a contrario che il decreto di scioglimento rappresenta l’atto conclusivo di questo procedimento amministrativo.
Riconosciuta la natura di atto amministrativo al decreto di scioglimento, sorge ora spontaneo l’interrogativo circa la possibilità di applicare l’art. 7 della legge 7 agosto 1990, n. 241 durante il procedimento di adozione, con riferimento alla comunicazione di avvio del procedimento (tale ipotesi è stata anche oggetto di motivo di ricorso nel nostro caso di studio). Secondo la giurisprudenza prevalente, tale comunicazione di avvio non deve in alcun caso precedere l’adozione del provvedimento in commento trattandosi di attività di natura preventiva e cautelare, per la quale non vi è necessità di partecipazione non solo perché un’efficace reazione ai fenomeni di infiltrazione e condizionamento mafioso segue solo ad interventi rapidi e quindi non è tollerato alcun rallentamento[22], ma anche per il tipo di interessi coinvolti che non concernono, se non indirettamente, persone, ma, in ultima analisi, l’ente locale complessivamente considerato[23].    
 
2.2 La Commissione per la gestione straordinaria dell’ente.
 
Gli articoli dal 144 al 145-bis sono dedicati alla nomina ed alle funzioni della commissione straordinaria, adeguatamente supportata da un comitato di sostegno e monitoraggio operante presso il Ministero dell’Interno, nonché alla gestione straordinaria e finanziaria degli enti locali interessati dallo scioglimento ex art. 143.
Secondo l’art. 144 con il decreto di scioglimento si procede alla nomina di una commissione per la gestione straordinaria dell’ente locale, composta da tre membri scelti tra funzionari dello Stato, in servizio o in quiescenza, e tra magistrati della giurisdizione ordinaria e amministrativa in quiescenza: si ribadisce che la giurisprudenza e la dottrina[24] escludono la natura di collegio perfetto della commissione straordinaria (che può quindi deliberare solo con il cosiddetto plenum  ovvero con la presenza di tutti i membri diversamente dal collegio imperfetto che può deliberare anche con la presenza di una parte soltanto dei membri purché sia raggiunto il cosiddetto quorum strutturale) dal momento che nella norma non vi è alcuna indicazione in ordine all’intervento di eventuali componenti supplenti, sempre previsti per i collegi perfetti, in caso di assenza di quelli elettivi.
Il decreto di scioglimento conserva i suoi effetti per un periodo che va da un minimo di 12 ad un massimo di 18 mesi, ulteriormente prorogabili in casi eccezionali per ulteriori 6 mesi e fino ad un massimo di 24 mesi, esclusivamente allo scopo, tassativamente indicato dalla legge “di assicurare il regolare funzionamento dei servizi affidati alle amministrazioni, nel rispetto dei principi di imparzialità e buon andamento dell’azione amministrativa”; in caso di proroga deve esserne data comunicazione alle commissioni parlamentari competenti (art. 143, co. 10). L’eventuale provvedimento di proroga, è adottato “non oltre il cinquantesimo giorno antecedente alla data di scadenza della durata dello scioglimento stesso”, osservando lo stesso procedimento previsto per l’adozione del primo decreto (art. 143, co. 4).
La Commissione resta in carica fino al primo turno elettorale utile e successivo alla scadenza degli effetti del decreto di scioglimento; le elezioni degli organi sciolti si svolgono in occasione del turno annuale ordinario se la scadenza della durata dello scioglimento cade nel primo semestre dell’anno. Nel caso di scadenza nel secondo semestre le elezioni si svolgono in un turno straordinario da tenersi in una domenica compresa tra il 15 ottobre ed il 15 dicembre (art. 143, co. 10). È bene, tuttavia, ricordare che, nel caso di annullamento giurisdizionale del decreto di scioglimento del consiglio comunale, la reintegrazione dei consiglieri nelle funzioni elettive non può avvenire decorso il termine quinquennale di durata del mandato elettivo così come previsto dall’art. 51 del TUEL dal momento che in questo caso si avrebbe l’esercizio di potestà pubbliche da parte di soggetti privi di titolo[25]; in tale precipua circostanza si avrà, dunque, l’invio di un commissario prefettizio per la gestione ordinaria dell’ente fino al primo turno elettorale utile.
Per tutta la durata dello scioglimento la Commissione esercita tutte le funzioni spettanti al Sindaco, alla Giunta, ed al Consiglio e, qualunque altro potere o incarico che appaia connesso a tali cariche, il tutto in osservanza delle norme di legge (in modo specifico degli artt. 145 e 145-bis TUEL) e dei regolamenti comunali, con il fine fondamentale di condurre alla ripresa dell’attività dell’ente disciolto, secondo i principi di imparzialità e buon andamento dell’attività amministrativa.
 
3. Dubbi e perplessità sul dictum del TAR Lazio, sede di Roma.
 
Chiarito, in sintesi, il quadro normativo di riferimento, se ne deve riscontrare l’applicazione nella sentenza in commento. Possiamo rilevare, già prima facie, come la stessa si limiti ad una semplice conferma del materiale istruttorio contenuto nella proposta di scioglimento del Ministro dell’Interno come integrata dalla relazione prefettizia ed operando, in risposta ai gravami sollevati dai ricorrenti, un mero rinvio per relationem.
Giova a tal proposito riprendere uno dei passaggi significativi della pronuncia secondo cui “la proposta del Ministro dell’Interno e la relazione del Prefetto di Foggia evidenziano, non già un mero quadro indiziario fondato su semplici elementi, come si vorrebbe da parte ricorrente, bensì elementi concreti, univoci e rilevanti, derivanti dalle seguenti circostanze considerate nel loro complesso: i) la presenza nell’apparato amministrativo e burocratico del Comune di -OMISSIS- di persone legate da vincoli di parentela, affinità e frequentazione con noti esponenti di spicco della criminalità mafiosa locale; ii) l’attuale operatività, nella zona di -OMISSIS-, di clan mafiosi (“-OMISSIS-”), presenti nella schedatura delle cosche operata nella “Relazione del Ministero dell’Interno al Parlamento – Attività svolta e risultati conseguiti dalla Direzione Investigativa Antimafia -II semestre 2014”, in cui figura, come esponente di vertice del clan “-OMISSIS-”, un soggetto (-OMISSIS-) che documentalmente risulta avere intrattenuto molteplici rapporti e frequentazioni con amministratori e imprenditori locali; iii) il profondo radicamento nella città micaelica (i.e.: -OMISSIS-) dell’organizzazione mafiosa nota come “clan dei -OMISSIS-”, e la sua connotazione quale una delle consorterie più potenti della provincia di Foggia; iv) la mala gestione amministrativa finalizzata agli scopi che la misura di rigore è intesa a prevenire”.
Secondo i giudici amministrativi sussistono dunque i presupposti per l’applicazione dell’istituto oggetto della nostra analisi così come riscontrati dalla relazione del Prefetto di Foggia allegata alla proposta di scioglimento del Ministro dell’Interno ed oggetto del decreto di scioglimento del Capo dello Stato.
Si può affermare tuttavia, stante la genericità delle motivazioni, un generale richiamo ad indirizzi di interpretazione e applicazione della materia come definiti dalla giurisprudenza amministrativa e costituzionale, ed in presenza altresì dei presupposti di cui all’art. 52, co. 1 del d.lgs. 30 giugno 2003, n. 196 che conducono all’oscuramento (non operato tra l’altro in modo esaustivo) delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare la parte ricorrente e ogni altro soggetto o luogo nominativamente indicato nella sentenza a tutela dei diritti e della dignità della parte interessata, di trovarsi di fronte ad una sentenza che, con le dovute sostituzioni, potrebbe essere operata per qualsiasi ente interessato dallo scioglimento ex art. 143 TUEL.
Si tratta, in assenza di confutazioni specifiche, di una insufficienza motivazionale che, di fatto, non tiene debitamente conto dei delicati interessi in gioco mediante una giusta ponderazione tra gli stessi: il diritto costituzionale di elettorato, da una parte, e lotta alla criminalità, dall’altra parte.[26] Pare inoltre vanificata la competenza giurisdizionale del TAR limitatamente a recente pronuncia del Consiglio di Stato in relazione ai limiti che incontra l’organo giudicante nella valutazione dei presupposti dello scioglimento dei consigli comunali e provinciali per fenomeni di infiltrazione e condizionamento di tipo mafioso; in tale sede[27] è stato infatti ribadito con più forza il principio per cui “il sindacato del giudice amministrativo non può arrestarsi ad una atomistica e riduttiva analisi dei singoli elementi, senza tener conto dell’imprescindibile contesto locale e dei suoi rapporti con l’amministrazione del territorio, ma deve valutare la concreta permeabilità degli organi elettivi a logiche e condizionamenti mafiosi sulla base di una loro complessiva, unitaria e ragionevole valutazione, costituente bilanciata sintesi e non mera somma dei singoli elementi stessi”.
Appare infine criticabile la parte in cui il Collegio giudicante respinge le deduzioni svolte dalla parte ricorrente nel momento in cui viene invocata l’ordinanza del Tribunale di Foggia[28] che ha respinto l’azione della locale Prefettura tesa ad ottenere la dichiarazione di incandidabilità di alcuni amministratori cessati del Comune di Monte Sant’Angelo. Pur condividendone il fatto di non essere un provvedimento definitivo non risulta altrettanto condivisibile il dictum dei giudici amministrativi secondo cui tale ordinanza non ha diretta efficacia sul giudizio. È bene precisare che secondo una giurisprudenza consolidata[29], la relazione ministeriale, insieme alla relazione del Prefetto che ne costituisce parte integrante, va identificata come il momento centrale di rappresentazione analitica delle anomalie riscontrate nelle fasi antecedenti alla sua adozione e dunque vale come nucleo espressivo della determinazione tecnica sottostante allo scioglimento. Non si può a nostro giudizio prescindere da una connessione tra i due atti; si ricordi infatti che la relazione del Prefetto, ai sensi del già analizzato art. 143, co. 11, è condicio sine qua non per l’adozione da parte del Tribunale competente per territorio del provvedimento di incandidabilità degli amministratori responsabili delle condotte che hanno dato causa allo scioglimento dell’ente locale e, quindi, in caso di ripristino dello status quo a seguito di annullamento del decreto di scioglimento si avrebbe anche la decadenza dei provvedimenti che nel caso fossero stati oggetto delle dichiarazioni di incandidabilità. In base a tale considerazione, il procedimento relativo all’adozione del provvedimento di incandidabilità non può non essere esente da considerazioni nel merito anche da parte dei giudici chiamati a pronunciarsi sul ricorso al decreto di scioglimento.
 
4. Esigenze di riforma dell’istituto.
 
Tornando all’istituto preso in analisi da questa nota a sentenza è bene rilevare come una misura di così ampia portata e che incide fortemente sul principio di democraticità e sovranità spesso vive in una situazione di “incertezza del diritto” a causa dell’enorme mole di provvedimenti adottati ex art. 143 e, nella maggior parte dei casi, delle impugnazioni che ne derivano[30].
Come già ricordato al punto 2, le controversie relative ai provvedimenti adottati all’art. 143 TUEL appartengono alla competenza funzionale inderogabile del TAR Lazio[31], sede di Roma; su tale articolo si è espressa anche la Corte Costituzionale[32] ritenendo infondata l’eccezione sollevata in merito in quanto la scelta di concentrare presso un unico giudice controversie caratterizzate da specifici elementi qualificanti si fonda sull’espressa attribuzione al legislatore delegato del potere di coordinamento e armonizzazione della tutela giurisdizionale risultando dunque l’intervento legislativo coerente con la finalità di assicurare la snellezza, concentrazione ed effettività della tutela prevista dall’art. 44, comma 2, della legge delega (motivo per il quale, secondo il Giudice delle Leggi non vi sarebbe violazione dell’art. 76 Cost. per eccesso di delega). Tale scelta però non affronta direttamente l’esigenza, dichiarata anche dalla Corte, di assicurare l’uniformità e la specializzazione della giurisprudenza; tale esigenza sarebbe, infatti, in ogni caso garantita attraverso il ricorso in appello al Consiglio di Stato. Un punto importante, non affrontato dalla sentenza costituzionale, è quello di allontanare il ricorso giurisdizionale dal contesto territoriale che si assurge inquinato dalle infiltrazioni criminali. Se lo scollamento dei giudici dal contesto territoriale è, in base ad una cultura figlia del sospetto, un punto di forza per garantire l’indipendenza del collegio giudicante, tale considerazione dovrebbe, a nostro avviso, valere anche in caso di provvedimenti sanzionatori relativi ai comuni della Provincia di Roma[33]. Potrebbe quindi prevedersi, in luogo di una semplificazione che garantisca sempre le esigenze di imparzialità, terzietà e indipendenza, un procedimento che veda la competenza essere attribuita in modo simile a quanto previsto dall’art. 11 c.p.p. in caso di procedimenti riguardanti i magistrati.
Si noti anche che dall’introduzione della normativa in oggetto sono state presentate in Parlamento oltre venti proposte di modifica della disciplina vigente[34] ma mai nessun intervento concreto è seguito e, sempre più spesso sembra si ricorra a tale atto come una sanzione politica di questo o quel  Governo che tende a sciogliere le amministrazioni locali di opposto colore politico.
Inoltre, sebbene come da non remota pronuncia del giudice amministrativo[35], l’assunzione di tale provvedimento “non esige né la prova della commissione di reati, né che i collegamenti tra l’amministrazione e le organizzazioni criminali risultino da prove inconfutabili” essendo sufficienti “semplici elementi (e quindi circostanze di fatto anche non assurgenti al rango di prova piena) di un collegamento e/o influenza tra l’amministrazione e i sodalizi criminali” parrebbe opportuna una rivisitazione completa della normativa attraverso la previsione di elementi maggiormente concreti e sindacabili sempre più lontani dalla possibilità di esercitare un controllo più politico che amministrativo nonché attraverso la previsione di un controllo anche su quella che dovrebbe essere l’attività di “bonifica” delle commissioni straordinarie e che, in non pochi casi, lasciano inalterato il quadro amministrativo previgente al momento dello scioglimento.
Dovrebbe altresì risolversi il fatto che quasi nella totalità dei casi, all’allontanamento dalle scelte comunali del personale di livello politico che si assume condizionato, non segue mai un allontanamento per quanto riguarda il personale di livello amministrativo: dirigenti e funzionari comunali, nonostante lo scioglimento, restano infatti sempre al loro posto nonostante non di rado siano loro per primi a colludere con la malavita organizzata, all’ombra degli amministratori democraticamente eletti sciolti e di quelli che subentreranno che, si troveranno spesso a fronteggiare i medesimi problemi potendo facilmente incorrere in una reiterazione dello scioglimento.
Si potrebbe anche prevedere, come spesso ribadito anche dal Presidente dell’ANAC – Agenzia Nazionale Anticorruzione, un inasprimento delle sanzioni di carattere patrimoniale (ad esempio procedendo in maniera più spedita alle confische dei beni sequestrati alle organizzazioni criminali) per assicurare minore disponibilità finanziaria ai clan criminali spesso necessaria all’acquisto di pacchetti di voti ed al successivo controllo della macchina amministrativa.
Infine, concludendo il nostro studio, è bene rammentare che lo scioglimento in esame agisce esclusivamente su una delle manifestazioni sintomatiche della patologia ma non cura la malattia a monte rappresentata dal radicamento della criminalità organizzata nel tessuto socio-economico della popolazione: per tale cura continuerà ad esserci bisogno di una più ampia e consapevole politica di diffusione della cultura della legalità partendo proprio dal mondo della scuola e dell’associazionismo.
 
 
 
                                                                                                                    
 
* Cultore della materia in Diritto Amministrativo e Diritto Urbanistico presso il Dipartimento di Giurisprudenza dell’Università degli Studi di Foggia.

Note

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L'articolo Scioglimento degli enti locali per infiltrazioni mafiose: prospettive di riforma dell’attuale previsione legislativa. proviene da Giustamm.