Sommario: 1) Una Fondazione di diritto singolare la cui istituzione è disposta dalla legge la quale indica, anche, le finalità da perseguire a suo mezzo. – 2) Individuazione in seno alla Fondazione di ciò che sottostà al diritto pubblico, ovvero al diritto privato, in base alla teoria degli indici di riconoscimento. – 3) Problematiche di ordine costituzionale generati dalla istituzione della FMS alla libertà dei privati. Le lacune delle previsioni legislative. – 4) Il principio di solidarietà a confronto con la libertà di iniziativa economica. La mutualità generale tra ordinamento comunitario e sportivo…e il paese delle meraviglie.

1) Una Fondazione di diritto singolare la cui istituzione è disposta dalla legge la quale indica, anche, le finalità da perseguire a suo mezzo.

Il nucleo fondamentale su cui si snoda il d.lgs. n. 9/2008, recante la disciplina della titolarità e della commercializzazione dei diritti audiovisivi sportivi e relativa ripartizione delle risorse, consiste nella “collettivizzazione” dei diritti televisivi, i quali dunque non spettano più alle sole singole squadre, ma anche all’organizzatore della competizione, seppur con dei limiti temporali[1].
La disciplina in oggetto[2], com’è noto, ha previsto una ripartizione assai rigida delle risorse collettive derivanti dalla «commercializzazione in forma centralizzata» dei diritti audiovisivi relativi agli «eventi sportivi di campionati, coppe e tornei professionistici a squadre e delle correlate manifestazioni sportive, organizzati a livello nazionale» e ciò al fine ambizioso di garantire:
la trasparenza e l’efficienza del mercato nazionale della commercializzazione dei diritti sportivi;
l’equilibrio competitivo dei soggetti partecipanti a tali eventi.
Per quel che ci riguarda, altro obiettivo non meno ambizioso del decreto in oggetto consiste nella destinazione di una quota delle predette risorse a fini di mutualità (cfr. artt.1, 1° co., l. n. 106/2007 e 1 d.lgs. n. 9/2008).
L’organizzatore delle competizioni deve cioè destinare una percentuale delle risorse economiche e finanziarie derivanti dalla commercializzazione dei diritti, per un ammontare non inferiore al quattro per cento, al settore giovanile, alla sicurezza degli impianti e al finanziamento di almeno due progetti per anno finalizzati a sostenere discipline sportive diverse da quelle calcistiche (art. 22, d.lgs. n. 9/2008, rubricato «Mutualità generale»).
Per il raggiungimento di tali finalità, la legge provvede alla istituzione dell’ente denominato «Fondazione per la mutualità generale negli sport professionistici a squadre» (d’ora innanzi FMS).
Dalla prima lettura delle norme istitutive della FMS emerge che essa è un ente di diritto singolare, la cui organizzazione e il cui funzionamento sono in prevalenza regolati dalla legge istitutiva[3].
Nondimeno, la legge riserva all’ente autonomia statutaria e gestionale (art. 23, commi 1 e 9, d.lgs. n. 9/2009), eccetto che per la destinazione obbligatoria di una quota non ben definita al programma straordinario per l’impiantistica sportiva di cui all’art. 11, d.l. n. 8/2007, convertito, con modificazioni, dalla l. n. 41/2007, n. 41[4].
Il soggetto obbligato a erogare le predette somme è l’organizzatore della competizione, vale a dire «il soggetto cui è demandata o delegata l’organizzazione della competizione da parte della federazione sportiva riconosciuta dal Comitato olimpico nazionale italiano, competente per la rispettiva disciplina sportiva» (art. 2, co. 1, lett. d, d.lgs. n. 9/2008).
Nell’ordinamento sportivo italiano soltanto il calcio maschile e la pallacanestro maschile sono sport professionistici a squadre riconosciuti dal Coni e, a loro volta, le federazioni che governano queste discipline hanno rimesso alle rispettive Leghe l’organizzazione dei campionati nazionali; di conseguenza, per gli effetti del d.lgs. n. 9/2008 devono considerarsi organizzatori: la Lega nazionale professionisti per i campionati di calcio di serie A e di serie B; la Lega italiana calcio professionistico per i campionati di calcio lega Pro prima divisione (divisa nei gironi A e B) e Lega pro seconda divisione (divisa nei gironi A, B e C); la Lega società di pallacanestro di serie A per il campionato di pallacanestro di serie A; la Legadue per il campionato di pallacanestro di serie A2[5].
Pertanto, ognuna di queste leghe[6] è obbligata annualmente a versare alla FMS almeno il quattro per cento delle risorse derivanti dalla commercializzazione dei diritti in oggetto, di cui sono contitolari insieme all’organizzatore dell’evento.
Tali risorse, le cui periodiche erogazioni da parte delle Leghe costituiranno il patrimonio della FMS, sono vincolate al perseguimento degli scopi imposti dal legislatore e non possono essere gestite al fine di conseguire scopi di lucro.
Alla FMS, nondimeno, sembra essere lasciata una significativa libertà di scelta in ordine alla gestione e organizzazione della propria attività, nel silenzio della legge essa sembra poter operare con il criterio di economicità, o svolgendo attività con scopo di lucro in senso oggettivo, altrimenti con attività di mera erogazione, ossia in perdita[7].
Senza diffonderci in ulteriori dettagli, mette conto rilevare che la FMS persegue uno scopo di pubblica utilità in ragione delle tre finalità sopra esposte a cui essa per legge deve tendere.
Dette finalità sono doverose ed esclusive. Infatti, l’art. 23, co. 1°, d.lgs. n. 9/2008, dispone che: «La fondazione indirizza la propria attività esclusivamente al perseguimento degli scopi indicati nell’art. 22». Cosicché, per fare un esempio, la FMS non può liberamente decidere di non finanziare la sicurezza degli impianti sportivi, essendo questa una sua necessaria finalità istituzionale.
La FMS, se è un ente con finalità esclusive, non è invece un ente con attività esclusive[8].
Per la FMS, infatti, non è stato espressamente previsto un elenco tassativo di attività da essa esercitabili, come, di contro, per fare un esempio, è stato imposto a determinati enti di diritto speciale[9].

2) Individuazione in seno alla Fondazione di ciò che sottostà al diritto pubblico, ovvero al diritto privato, in base alla teoria degli indici di riconoscimento.

Il legislatore non ha qualificato espressamente la FMS quale ente di diritto privato o di diritto pubblico, come diversamente è accaduto in altre vicende riguardanti enti dell’ordinamento sportivo (si può fare l’esempio dell’art. 1, d.lgs. n. 242/1999, di riordino del Comitato olimpico nazionale italiano, il quale ha sancito che il Coni «ha personalità giuridica di diritto pubblico»)[10].
La distinzione tra enti pubblici ed enti privati è importante perché in linea di massima la disciplina codicistica delle persone giuridiche si applica ai primi solo in quanto compatibile con la loro specifica disciplina e con le loro prerogative[11].
La distinzione è rilevante, tra l’altro, per la giurisdizione amministrativa alla quale sono riservati i giudizi di impugnazione degli atti degli enti pubblici (ai quali devono anche applicarsi tutti i principi organizzativi tipici che informano le persone giuridiche pubbliche, quali si ricavano dai principi generali di diritto amministrativo).
Prendendo le mosse dal tenore letterale dell’art. 23, co. 1°, d.lgs. n. 9/2008, nella parte in cui sancisce che è «istituita» la Fms, si può senz’altro arguire che ci troviamo al cospetto di una fondazione legale esistente in virtù di un atto di imperio del legislatore, il quale ha però omesso qualunque qualificazione della natura dell’ente[12]. Al di là di questo dato certo, la ricerca degli altri pezzi del mosaico, per avere un’immagine chiara e comprensiva della natura giuridica della FMS è tutt’altro che facile[13].
Un primo motivo di queste difficoltà è rappresentato dalla circostanza che l’interprete, allo stato attuale, può confrontarsi solamente con il dato normativo visto che, ad oggi, manca lo statuto che costituisce l’elemento essenziale per capire la struttura, l’attività e le vicende della persona giuridica[14].
Ma il dato normativo, ed è questa l’altra difficoltà, è lacunoso e denso di aporie.
Nondimeno, basandoci sul tradizionale criterio distintivo basato sugli indici di riconoscibilità[15], può senz’altro dirsi che prevalgono gli indici a favore della natura privata della FMS.
A favore della natura pubblica dell’ente in esame potrebbe osservarsi che: a) persegue scopi che coincidono, almeno nel nucleo essenziale, con gli interessi primari e fondamentali dell’ente pubblico Coni, che si sostanziano nella promozione, tutela e salvaguardia della pratica sportiva; b) è sottoposto a controlli da parte dell’autorità dello Stato, che vanno dalla nomina del presidente del Collegio dei revisori dei conti, designato dal ministro dell’Economia e delle Finanze (art. 23, co. 8°, d.lgs. n. 9/2008) e di un amministratore designato dal Coni (art. 23, co. 7°, d.lgs. n. 9/2008), all’obbligo di presentare una relazione annuale sull’attività svolta al ministro con delega per lo sport e, in determinate circostanze, ai ministri della Pubblica Istruzione e dell’Università e della Ricerca (art. 23, co. 5°, d.lgs. n. 9/2008)
Questi caratteri non sono, tuttavia, idonei a identificare la FMS come ente di diritto pubblico: è pacifico che la natura pubblica o comunque generale degli interessi perseguiti da un ente non imponga la qualifica pubblicistica del medesimo. In altre parole, ben possono i privati perseguire, tramite organizzazioni collettive che restano private, finalità concorrenti con quelli dello Stato: «C’è una sostanziale neutralità delle forme giuridiche – dell’ente pubblico o dell’ente privato – rispetto al fine pubblico da perseguire»[16].
Il controllo pubblico sulla FMS, poi, si limita a verificare l’effettivo perseguimento degli interessi generali fissati dalla legge, accertamento da effettuarsi sia durante l’esercizio dell’attività istituzionale (mediante il presidente del Collegio dei revisori nominato dal ministro dell’Economia) sia in consultivo (relazione annuale al ministro con delega allo sport). Il controllo amministrativo discende, né più né meno, dall’interesse a che il soggetto di diritto privato realizzi correttamente gli scopi prefissati dalla legge[17].
Per la natura privatistica della FMS può osservarsi che: a) il patrimonio dell’ente è costituito da mezzi patrimoniali provenienti da enti privati e per il suo funzionamento non sono previste sovvenzioni a carico dell’erario; b) il legislatore nella relazione accompagnatoria al d.lgs. n. 9/2008 attribuisce alla Fondazione la qualifica di «un’apposita fondazione di diritto privato»; c) la partecipazione in essa di enti pubblici non attribuisce alla fondazione natura pubblicistica. La presenza del Coni è assolutamente minoritaria; d) il fatto che la Fms sia singolarmente disciplinata dalla legge, non esclude che possa essere un ente di diritto privato.
L’ente in oggetto potrebbe essere inquadrato nell’ambito delle fondazioni di diritto privato dirette alla realizzazione di un interesse pubblico, appunto perché quest’ultimo è cristallizzato in una legge in vigore[18] .
Per concludere, l’appartenenza della FMS all’area del diritto privato, piuttosto che a quella di diritto pubblico significa che nel momento della scrittura dello statuto questo dovrà aderire completamente alle disposizioni del codice civile, con gli adattamenti che saranno necessari per armonizzarlo con le disposizioni del d.lgs. n. 9/2008.

3) Problematiche di ordine costituzionale generati dalla istituzione della FMS alla libertà dei privati. Le lacune delle previsioni legislative.

L’ente oggetto della nostra indagine rappresenta un esperimento del tutto nuovo nella recente costellazione del «modello» fondazione[19]. A quanto consta, è forse la prima volta che il legislatore costituisce ex novo una fondazione per legge, chiedendo, poi, a soggetti di diritto privato, quali sono fuor di dubbio le leghe, di porre l’atto di fondazione[20].
La nostra Costituzione non vieta che si possa creare, con una legge, una persona giuridica privata[21].
Si pone però il quesito se la legge possa imporre a determinati privati l’obbligo di costituire una persona privata e la risposta deve essere negativa[22].
Si deve ritenere, infatti, che l’imposizione di tale vincolo è lesivo della libertà di autonomia negoziale di cui sono portatori i soggetti privati[23].
Le sezioni unite della Suprema Corte, definendo con chiarezza i diversi ambiti di esplicazione dell’atto di fondazione e dell’atto amministrativo di riconoscimento, ripete che il negozio di fondazione integra un atto di autonomia privata, che non partecipa della natura del provvedimento di riconoscimento, e genera rapporti di diritto privato e posizioni di diritto soggettivo[24].
Per detto diritto il privato è sovrano: parzialmente diverso sarebbe stato se, nel prevedere l’istituzione della FMS, il legislatore avesse previsto esso stesso circostanze, condizioni e procedimento per la sua costituzione in concreto. In alternativa, il legislatore avrebbe potuto conferire al CONI, che è ente pubblico, la potestà di procedere alla sua istituzione mediante propri provvedimenti.
Quando la creazione di un soggetto privato sia ritenuta utile dall’ordinamento, la tecnica più usuale è appunto quella di obbligare gli enti pubblici di riferimento a procedere alla sua costituzione[25].
Infine, è da considerare che anche l’imposizione della partecipazione iniziale alla FMS di membri designati dalla LNP, in qualità di amministratori, pone problemi in relazione al principio di uguaglianza [26].
Allo stato attuale, l’unico rimedio prospettabile per eliminare tali problemi sembra quello di un nuovo intervento legislativo che rimetta mano a una disciplina senz’altro imperfetta.
Per concludere, mette in conto segnalare la posizione di chi ha proposto che la FMS potrebbe essere costituita tramite il rimedio offerto dall’art. 2932 c.c. In tal caso, i soggetti legittimati a proporre la domanda al tribunale sarebbero il CONI, la FIGC, la FIP e la lega società pallacanestro – serie A; mentre il soggetto obbligato sarebbe la LNP, ente tenuto dalla legge a destinare le risorse alla costituenda FMS[27].
La soluzione non è convincente perché non riesce a superare l’ostacolo reale che va individuato nell’assenza di una fonte negoziale dell’obbligo di contrarre, tale da consentire al giudice, nella sede del giudizio ex art. 2932, di fare proprio il regolamento di interessi delle parti già concordato.

4) Il principio di solidarietà a confronto con la libertà di iniziativa economica. La mutualità generale tra ordinamento comunitario e sportivo…e il paese delle meraviglie.

La FMS, nel momento in cui sarà operativa, dovrà muoversi all’interno del settore dello sport professionistico e cioè dell’attività sportiva svolta per fini di lucro, su base non semplicemente amatoriale[28].
Lo sport professionistico è attività di impresa, come lo sono tante altre, ma in più suscita interesse generale, con un impatto simbolico ed economico di enorme rilevanza[29].
Pensare però che l’attività di gestione e commercializzazione del calcio, della pallacanestro, ecc. sia in qualche modo «diversa e migliore di altre in virtù della componente ludica semplicemente non avrebbe senso»[30].
I condizionamenti che derivano dalla componente economica hanno indotto tanti scrittori ad assumere un atteggiamento moralistico e a denunciare la perdita di valori che si vuole credere appartenessero ad un mitico passato[31]. Trattasi di un indirizzo solo in parte condivisibile perché se, da un lato, lo sport professionistico non ha titolo per ritenersi migliore di altre attività svolte a fini di lucro, dall’altro, neppure merita di essere pesantemente censurato per via delle presunte contaminazioni economiche che andrebbero a inficiare la purezza del gioco.
L’attività della FMS riguarderà in prevalenza il mondo calcistico anche per l’ovvia considerazione che, in concreto, la gran parte dei proventi che essa gestirà deriveranno da tale settore. Peraltro già a livello europeo si è preso atto del fatto che tale sport «costituisce una parte inalienabile dell’identità e della cittadinanza europea e che il modello del calcio europeo […] è il risultato di una lunga tradizione democratica e di sostegno popolare»[32].
Senza diffondersi in dettagli, la “filosofia” che ispira l’istituzione della FMS è che l’attività imprenditoriale dello sport debba essere vincolata a limiti imposti da interessi di stampo pubblicistico: sicurezza negli stadi, lotta alla violenza, protezione della gioventù.
I limiti richiamati hanno posto dubbi di legittimità, perché incidono – in generale – sulla libertà di iniziativa economica privata, e – in particolare – sulla libertà di destinazione dei proventi di una attività imprenditoriale[33].
Va tuttavia sottolineato che imporre dei limiti ad un’attività imprenditoriale è legittimo nella misura in cui essi diventano un mezzo per assolvere ad un altro valore fondamentale come quello dell’ adempimento dei doveri inderogabili di solidarietà (art. 2 Cost.).
Questa solidarietà imposta nella ripartizione delle risorse derivanti dai diritti audiovisivi, in linea di principio, riflette anche il contenuto della clausola generale della «utilità sociale» come limite alla libertà d’azione delle imprese (art. 41, co. 2°)[34].
Nella realtà, l’affermazione del dovere di solidarietà nell’ordinamento sportivo si traduce nell’incremento e incoraggiamento delle attività sportive meno ricche, che naturalmente si rivolgono ad ampie sfere della popolazione e rappresentano, soprattutto, occasioni di inclusione sociale.
In più, corrisponde all’interesse generale che le attività sportive più ricche e prestigiose destinino una quota dei loro ricavi ai campionati inferiori o ai settori giovanili perché ciò garantisce la crescita armonica dell’intero fenomeno sportivo governato dal Coni.
In diritto positivo tale esigenza è registrata dall’art. 10, co. 2°, della legge n. 91/1981, come modificato dalla legge n. 586/1996, che obbliga le società sportive professionistiche di reinvestire almeno il 10% degli utili conseguiti a scuole giovanili di addestramento e formazione tecnico-sportiva.
Lungo questa direzione si muovono anche l’ordinamento comunitario e sportivo[35].
Il Consiglio Europeo di Nizza del 2000 con la Dichiarazione relativa alle caratteristiche specifiche dello sport e alle sue funzioni sociali in Europa di cui tener conto nell’attuazione delle direttive comunitarie[36] parla sia di «funzione sociale dello sport in seno all’Unione Europea», sia di «funzioni sociali, educative e culturali dello sport, che ne costituiscono la specificità, al fine di rispettare e di promuovere l’etica e la solidarietà necessarie e preservarne il ruolo sociale». Ancora più specificamente viene precisato che il Consiglio Europeo ritiene che «le iniziative prese per favorire la messa in comune, ai livelli appropriati e tenuto conto delle prassi nazionali, di una parte degli introiti provenienti» dalla vendita dei diritti televisivi sportivi, «siano positive per attuare il principio della solidarietà tra tutti i livelli di pratica sportiva e tutte le discipline»[37].
E, così, non è un caso che Alberto Massera, nelle conclusioni di un saggio ampiamente documentato, deduce che l’intreccio tra «solidarietà» e «mutua interdipendenza» misura la specificità dello sport nell’ambito del mercato unico, capace di produrre «una combinazione probabilmente irripetibile di competizione e cooperazione»[38].
Il movimento olimpico, a sua volta, esige che i rapporti fra le varie entità del mondo sportivo siano improntati alla «reciproca comprensione in uno spirito di amicizia, solidarietà e lealtà» (punto n. 6, dei principi fondamentali della Carta Olimpica).
Lo statuto del Coni, in senso più specifico, nel disciplinare le società e associazione sportive, e in particolare quelle professionistiche, impone loro di esercitare l’attività nel rispetto del «principio di solidarietà economica» tra lo sport di alto livello e quello di base, nonché la cura della formazione educativa dei giovani atleti (art. 29, St. approvato nel 2008).
Sia chiaro, per concludere, che oggi si può parlare della mutualità generale come di un mezzo necessario per indirizzare la «funzione sociale ed educativa» dello sport[39].
Ad oggi, tuttavia, detto ente non è stato ancora costituito, nonostante il suo funzionamento risponderebbe a reali esigenze del settore di operatività[40].
Le ragioni e le responsabilità di tale omissione sono molteplici e la loro spiegazione attiene a considerazioni di ordine «politico» che, nell’oggetto della nostra indagine, non aiuterebbero a fornire ulteriori risposte al problema[41].
Se ci fosse concesso prendere a prestito dal titolo di un celebre scritto di Lewis Caroll, oggi tanto in voga per la trasposizione cinematografica in 3D, potremmo dire che, con la previsione della mutualità generale, il legislatore porta l’ordinamento sportivo nel paese delle meraviglie. Ma – piaccia o no – il mondo vero, quello che conta, resta al di là dello specchio.

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(*) Queste pagine sono dedicate al professore Ferdinando Albeggiani in occasione del suo congedo universitario.

(**) Il presente testo costituisce una rielaborazione del contributo proposto con un titolo diverso al seminario organizzato dal dottorato di ricerca in «Integrazione europea, diritto sportivo e globalizzazione giuridica» dell’Università degli Studi di Palermo e ivi svoltosi il giorno 26 marzo 2010.

[1] Sul carattere illiberale di tale intervento legislativo cfr. le corrosive pagine di Zeno Zencovich v., La statalizzazione dei “diritti televisivi sportivi”, in Demuro i. e Frosini t.e. (a cura di), Calcio professionistico e diritto, Giuffrè, Milano, 2009, p. 187 ss.

[2] Emanata in attuazione della l. n. 106/2007 (Delega al Governo per la revisione della disciplina relativa alla titolarità ed al mercato dei diritti di trasmissione). Per un primo approccio alla l. n. 9/2008 v. i saggi contenuti in Rass. dir. econ. sport, 2009, p. 1 ss., e in particolare v. Bottari c., I diritti audiovisivi sportivi: profili introduttivi. Per la situazione antecedente v. fondamentalmente Poddighe e., «Diritti televisivi» e teoria dei beni, II ed., Cedam, Padova, 2003.

[3] Nel nostro ordinamento le forme di enti di diritto singolare sono molteplici v., per tutti, Rigano f., La libertà assistita (associazionismo privato e sostegno pubblico nel sistema costituzionale), Cedam, Padova, 1995, passim.

[4] La norma citata è rivolta all’apprestamento di un programma straordinario per l’impiantistica «destinata allo sport professionistico e, in particolare, all’esercizio della pratica calcistica, al fine di renderla maggiormente rispondente alle mutate esigenze di sicurezza, fruibilità, apertura, redditività della gestione economica finanziaria, anche ricorrendo a strumenti convenzionali». Il d.l. n. 8/2007, appronta misure urgenti per la prevenzione e la repressione dei fenomeni di violenza a competizioni calcistiche, nonché norme a sostegno della diffusione dello sport e della partecipazione gratuita dei minori alle manifestazioni sportive; su quest’ultimo decreto cfr. l’interessante pronuncia del T.A.R. Friuli-V. Giulia Trieste, sez. I, 5 giugno 2007, n. 384, in banca dati Infoutet-DVD.

[5] Si rinvia, al riguardo, ai regolamenti interni delle discipline sportive in esame, consultabili sui siti federali ufficiali.

[6] In questo senso depone anche la relazione di accompagnamento del d.lgs. n. 9/2008, ove specifica che le norme in oggetto si applicano al calcio e al basket.

[7] V. Cusa e., L’ennesima fondazione legale: la Fondazione per la mutualità generale negli sport professionistici a squadre, in AIDA, XVII – 2008, p. 99.

[8] In questo senso Cusa e., L’ennesima fondazione legale, cit., p. 98.

[9] Per restare nell’ambito del diritto sportivo, v. l’art. 10, co. 2°, l. n. 91/1981, recante norme sulle società sportive professionistiche, ove è previsto che queste possano svolgere esclusivamente attività sportive ed attività ad esse connesse o strumentali; sulla ratio di tale norma v. Demuro i., La disciplina “speciale” delle società di calcio professionistico, in Calcio professionistico e diritto, cit., p. 74 ss.

[10] Su cui, per un riesame, v. Blando f., Evoluzione e prospettive del rapporto tra stato, regioni e coni in materia di sport, in Le istituzioni del federalismo, 2009, p. 21 ss.

[11] In giurisprudenza v. Cons. Stato, ad. plen., 17 febbraio 2000, n. 1, in Foro amm., 2000, p. 2555 ss., dove si conviene che: «la capacità giuridica degli enti pubblici è disciplinata secondo norme primarie e secondarie che la finalizzano e funzionalizzano secondo fasi procedimentali tese ad assicurare il perseguimento degli interessi generali». In dottrina v. v. Bardusco a., Fondazione di diritto pubblico, in Dig. disc. pubb., IV ed., v. VI, UTET, Torino, 1991, p. 393.

[12] L’insegnamento di Sandulli è nel senso che la designazione espressa della legge è l’indice per antonomasia che consente di qualificare un ente come pubblico (Sandulli a.m., Manuale di diritto amministrativo, XIV ed., Jovene, Napoli, 1984, t. 1, p. 191. Contra, Virga p., I principi, v. I, in Diritto Amministrativo, VI ed., Giuffrè, Milano, 2001, p. 6.

[13] Individuare la natura – pubblica o privata – di un ente rimane fondamentale ai fini di tutta una serie di problemi che sorgono in sede contenziosa. Tra i più ricorrenti vanno annoverati l’ambito della capacità dell’ente, la giurisdizione, il regime giuridico degli atti e la natura del rapporto con i dipendenti. V., tra i tanti, Bardusco a., Ente pubblico, in Dig. disc. pubb., IV ed., v. VI, UTET, Torino, 1991, p. 69.

[14] La commistione fra autonomia ed eteronomia nell’ordinamento degli enti privati è messa ben in rilievo da Basile m., Le persone giuridiche, con un contributo di De Giorgi m.v., in Iudica g. e Zatti p. (a cura di), Tratt. dir. priv., Giuffrè, Milano, 2003, p. 91: «Non si coglierebbe in pieno la realtà contrapponendo le regole frutto di autonomia e quelle di derivazione esterna. E ciò perché pure le prime sono in varia misura condizionate, nella loro esistenza e in parte nel loro contenuto, dall’intervento legislativo; il quale spesso sottopone a oneri e vincoli che redige l’atto di origine dell’ente […]». Sul valore che lo statuto assume per definire la natura giuridica di un ente cfr. Italia v., Statuto degli enti pubblici, in Enc. dir., v. XLIII, Giuffrè, Milano, 1990, passim.

[15] Criterio che riteniamo ancora utile ai fini della nostra indagine anche se, la dottrina, da tempo, ne denuncia l’insufficienza: cfr., per tutti, Caianiello v., Gli enti pubblici tra norma giuridica e realtà sociale, in Cerulli Irelli v. – Morbidelli g. (a cura di), Ente pubblico ed enti pubblici, Giappichelli, Torino, 1994, pp. 391- 419.

[16] Così Galgano f., Diritto civile e commerciale, v. I, Le categorie generali. Le persone. La proprietà, III ed., Cedam, Padova, 1999, p. 306.

[17] Per rilievi critici contro tale criterio, Cons. Stato, sez. VI, 19 marzo 1987, n. 137, in Foro amm., 1987, p. 525 ss. In dottrina v. Virga p., I principi, op. loc. cit.

[18] L’accresciuta fortuna del modello “fondazione” nel nostro ordinamento sembra da porre in relazione, per un verso, alla costituzionalizzazione del principio di sussidarietà orizzontale, per l’altro, alla tendenza legislativa, in vari settori, alla trasformazione di enti pubblici in fondazioni di diritto privato (sul punto si vedano le importanti considerazioni del Cons. Stato, sez. cons., 1 luglio 2002, parere n. 1354, in banca dati Infoutet-
DVD). Il settore più significativo di tale tendenza è rappresentato dall’aerea delle fondazioni bancarie, sulla cui profonda e intricata evoluzione vedi, da ultimo, Morbidelli g., Le attività delle fondazioni tra diritto pubblico e privato, in www.astrid-online, aree di studio e ricerca, 2010; Roversi Monaco f. e Maltoni a., Fondazioni e interessi generali in Italia, ivi.

[19] L’idea base che sviluppa il saggio di Zoppini è, appunto, che nell’esperienza contemporanea la fondazione passa dallo schema fortemente tipico disegnato dal codice civile a forme disciplinari diverse ed articolate, logicamente flessibili: Zoppini a., Le fondazioni: dalla tipicità alle tipologie, Jovene, Napoli, 1995, passim. Un’efficace descrizione delle tendenze più recenti è negli scritti di Romano Tassone a., Le fondazioni di diritto amministrativo: un nuovo modello, in Dir. amm., 2006, p. 473 ss., e di Napolitano g., Le fondazioni di origine pubblica: tipi e regole, ivi, p. 573 ss.

[20] Un esperimento simile è stato compiuto nel settore degli organismi mutualistici. In particolare, le organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative a livello nazionale delle categorie degli artisti interpreti o esecutori sono state obbligate a costituire un ente di tutela, difesa e promozione degli interessi collettivi di categoria: l’IMIAE (art. 4, l. n. 93/1992, recante norme a favore delle imprese fonografiche e compensi per le riproduzioni private senza scopo di lucro). Come ha sottolineato anche Basile m., Le persone giuridiche, cit., pp. 50-51, certe leggi degli anni Trenta e le previsioni del codice civile in materia di consorzi obbligatori fra privati hanno subito, nel tempo, una progressiva inattuazione.

[21] «Il legislatore ordinario – osserva Guarino – può sia creare altri tipi di persone giuridiche private, sia disciplinare nel modo ritenuto opportuno i tipi, che la Costituzione menziona»: Guarino g., L’organizzazione pubblica, Giuffrè, Milano, 1977, pp. 195-196.

[22] Per quanto riguarda le fondazioni è dubbio sia costituzionalmente garantita la libertà di fondare, che viene posta sull’art. 2 Cost., sull’art. 9, sugli artt 32, 33, 34, ovvero sull’art. 41, in quanto espressione della libertà di iniziativa economica, o sull’art. 42, poiché il diritto di proprietà è comprensivo del potere di ciascuno di disporre dei propri beni, o infine sulla’art. 118, co. 4° (v., di recente, Palma g., Tratti essenziali per una ricostruzione sistematica, in Palma g. e Forte p., Fondazioni. Tra problematiche pubblicistiche e tematiche privatistiche, Giappichelli, Torino, 2008, p.1 ss.; Napolitano g., Le fondazioni di origine pubblica, cit.). Reputa Bardusco a., Fondazione di diritto pubblico, cit., p. 390, che in dottrina tali norme siano state alquanto enfatizzate, perché poco utili per offrire una piattaforma alla disciplina delle fondazioni.

[23] L’analisi delle forme giuridiche dell’autonomia negoziale si deve ricollegare alle libertà garantite dalla costituzione e all’iniziativa economica disciplinata dall’art. 41 Cost. In argomento si è formato un interessante diritto giurisprudenziale tra la fine degli anni Sessanta e la metà dei primi anni Settanta, v., ex multis, Corte cost., 12 marzo 1975, n. 56; Corte cost., 21 marzo 1969, n. 37; Corte cost., 10 giugno 1966, n. 65. In argomento v. anche il volume Autonomia privata individuale collettiva, edito a cura di Rescigno p., per i tipi della ESI, nel 2006, nell’ambito della collana sui Cinquanta anni Corte Costituzionale della Repubblica Italiana.

[24] Sentenza 26 ottobre 2004, n. 3892, in banca dati Infoutet-DVD.

[25] Sul punto v. Guarino g., L’organizzazione pubblica, cit., p. 207.

[26] Importanti spunti sull’applicazione del principio di eguaglianza alle persone giuridiche si trovano nel risalente scritto di Minervini g., I principi costituzionali e la disciplina dei «gruppi organizzati», in Pol. dir., 1971, pp. 662-663.

[27] Cusa e., L’ennesima fondazione legale, cit., p. 114.

[28] Accanto alla mutualità generale vi è quella «per le categorie inferiori», avente ad oggetto esclusivamente la disciplina calcistica riconosciuta dal Coni. Precisamente, all’organizzatore del campionato di calcio di serie A è imposta la devoluzione di una quota annua non inferiore al sei per cento del totale delle risorse ottenute dai proventi dei diritti televisivi del campionato della massima serie, alle società sportive delle categorie professionistiche inferiori (artt. 24 e 27, co. 6°, d.lgs. n. 9/2008).

[29] «L’attività sportiva è capace anche di una organizzazione economico-finanziaria che può fare invidia all’ordinamento dello Stato»: così Rescigno p., Persone e gruppi sociali, in Studi in onore di G. Cian, t.II, CEDAM, Padova, 2010, p. 2109.

[30] V. egregiamente Vigoriti v., Considerazioni sulla giustizia sportiva alla luce delle recenti vicende calcistiche, in www.judicium.it, 2007.

[31] Si tratta di vecchie tesi riprese da ultimo da Prelati r., L’etica nel fenomeno sportivo, in Studi in onore di A. Palazzo, v. 1 Fondamenti etici e processo, UTET, Torino, 2009, p. 509 ss.

[32] Risoluzione del Parlamento europeo del 29 marzo 2007 sul futuro del calcio professionistico in Europa – 2006/2130/(INI).

[33] Zeno Zencovich v., La statalizzazione dei “diritti televisivi sportivi”, in Calcio professionistico e diritto, cit., p. 192. Non avverte le stesse preoccupazioni Cusa e., L’ennesima fondazione legale, cit., p. 109, ad avviso del quale i vincoli imposti dal d.lgs. n. 9/2008 alla LNP sono ragionevoli e giustificabili in ragione dell’attività di interesse generale che costoro esercitano. L’attuazione del principio di mutualità, peraltro, renderebbe compatibile la disciplina dei diritti televisivi con i requisiti richiesti dal diritto antitrust (in questo senso v. Di Nella l., La commercializzazione dei diritti audiovisivi, in Delfini f. e Morandi f. (a cura di), I contratti del turismo, dello sport e della cultura, UTET, Torino, 2010, nell’ambito del Trattato dei contratti diretto da Rescigno p. e Gabrielli e., p. 446, dove utili riferimenti all’esperienza tedesca).

[34] Almeno nella interpretazione fattane in modo aggiornato dalla Corte costituzionale: v. ad esempio, sent. 15 maggio 1990, n. 241, in Foro it., 1990, I, c. 2401, con nota di Nivarra l., Esclusiva SIAE e obbligo di contrarre: una disciplina in cerca d’autore?, dove ampi riferimenti. La dottrina, dal canto suo, ha sostenuto più volte di dovere riconoscere all’attività sportiva esercitata in modo imprenditoriale l’applicazione dei limiti più stringenti, rispetto a quelli dell’art. 18 Cost., dell’art. 41 Cost., commi 2° e 3° (cfr. Pennisi r., Federazioni e leghe, in AIDA, XII – 2003, p. 3 ss.).

[35] La tendenza attuale in Europa appare al momento essere quella di ritenere legittimo, anzi auspicabile, il carattere mutualistico della vendita centralizzata dei diritti televisivi. Per uno sguardo sulle soluzioni adottate in alcuni stati dell’Europa v. Cusa e., L’ennesima fondazione legale, cit., note 21, 22, 36.

[36] Consultabile in www.europarl.europa.eu/summits/nice2_it.htm

[37] Il principio di solidarietà è formalmente codificato in diversi atti comunitari (una dettagliata rassegna si trova in Bastianon s., La funzione sociale dello sport e il dialogo interculturale nel sistema comunitario, in Riv. ital. dir. pubbl. comunitario, 2009, p. 391 ss.).

[38] Massera a., Sport e ordinamenti giuridici: tensioni e tendenze del diritto vivente in una prospettiva multilaterale, in Dir. pubbl., 2008, p. 113 ss., spec. pp. 162-163.

[39] Ciò di cui l’Unione Europea si occupa all’art. 149 del TFUE.

[40] Di tali esigenze vi è una crescente presa di coscienza, tanto che sono stati apprestati progetti contenenti norme che valorizzano il ruolo della FMS, cfr. in particolare i disegni di leggi AA.SS. nn. 1193, 1361 e 1437 (Impiantistica sportiva) – XVI legislatura (sui quali si è tenuto il convegno «Lo sport in tribuna», Bologna – 28 settembre 2009, organizzato dall’Università degli Studi di Bologna).

[41] Dal d.lgs. n. 9/2008 si desume che la FMS doveva essere costituita entro il 16 agosto 2008 (v. art. 23, co. 3°). La legge, peraltro, ha previsto una complessa e articolata disciplina del periodo transitorio.

(pubblicato il 16.12.2010)

Note

L'articolo Fondazioni private di interesse pubblico. Il modello della Fondazione per la mutualità generale negli sport professionistici a squadre proviene da Giustamm.

1) Per la giurisprudenza le autorità indipendenti devono qualificarsi essenzialmente per la loro natura amministrativa.

La pronunzia pone un punto fermo ad una bagarre vivacissima, che ha tenuto banco negli ultimi anni, con toni molto accesi e ancor più rinvigoriti dal fascino di un argomento decisamente alla moda[1].
Né è testimonianza la stessa pronunzia ora in esame, che, per risolvere il problema della legittimazione in capo ad una Autorità indipendente (l’Autorità per l’energia elettrica e il gas) a proporre in sede di ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, per un atto da essa emanato, la trasposizione del ricorso stesso in sede giurisdizionale (mediante l’istituto dell’opposizione, previsto e disciplinato dall’art. 10 d.P.R. n. 1199 del 1971), ha dovuto affrontare la questione della loro natura giuridica a monte.
Il meno che si possa dire è che l’odierno responso del Tar ambrosiano rispetta puntualmente l’orientamento espresso dal Consiglio di Stato e dalla Cassazione che, in importanti arresti, hanno considerato le autorità indipendenti quali organismi aventi natura amministrativa.
Che il panorama giurisprudenziale non fosse costellato da incertezze, è cosa facile a toccarsi con mano, non foss’altro perché, ad onta del divampare del fenomeno delle authorities, gli approcci giurisprudenziali sin qui editi, che hanno cercato di approfondire il tema della loro collocazione istituzionale, si riducono a ben poca cosa[2].
In ordine cronologico, viene prima un parere espresso dal Consiglio di Stato in sede consultiva, secondo il quale è ammissibile il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica avverso gli atti dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato in tema di sanzioni per la pubblicità ingannevole[3], sulla base della constatazione che, dal punto di vista soggettivo, si ci trova al cospetto di un ufficio pubblico che, per quanto separato dai dicasteri, non è estraneo all’indirizzo politico determinato dagli organi ordinari secondo le modalità espresse dagli articoli 94 e 95 della Costituzione.
Dal punto di vista oggettivo, inoltre, gli atti emanati dall’Autorità sono atti autoritativi non contrassegnati da una posizione di indifferenza rispetto agli interessi coinvolti.
Da dove, la conclusione che la funzione di garanzia esercitata dalle autorità indipendenti è imperniata nella funzione amministrativa, soprattutto perché «le norme ne conformano l’attività secondo criteri oggettivi di concretezza, spontaneità e discrezionalità che sono propri dell’attività amministrativa».
Un successivo passo avanti sarebbe stato compiuto, a distanza di qualche anno, dalla Cassazione che, con riferimento alla legittimazione del Garante della privacy a partecipare ad un giudizio di opposizione proposto avverso un suo provvedimento, ha statuito che le autorità indipendenti anche quando svolgono attività “giustiziali” debbono considerarsi come pubbliche amministrazioni non riconducibili al potere giudiziario ovvero ad un non meglio definito potere paragiurisdizionale[4]. Per il giudice di legittimità l’attribuzione alle Autorità indipendenti di siffatte attività, comportanti un potere decisorio su diritti soggettivi, basato cioè sulla identificazione di posizioni giuridiche tutelate e non di valutazioni semplicemente discrezionali circa la sussistenza dell’interesse pubblico, non elimina la necessaria soggezione di ogni atto delle Autorità ad un controllo giudiziario.
In questo senso, il fatto che le autorità indipendenti si sottraggono al rapporto di subordinazione che lega tutte le amministrazioni statali al Governo, e il fatto che derogano al principio di separazione dei poteri sotteso al nostro impianto costituzionale, trova un controbilanciamento nell’assoggettamento dei loro atti alla giurisdizione del giudice statale.
Del resto, in coerenza con gli affermati principi, la Corte ha anche rilevato che l’attribuzione a favore di un organismo amministrativo del potere di esercitare competenze senz’altro peculiari e neutrali non vale a fare dello stesso un giudice speciale (art. 102, comma 2, Cost.).
La prova del nove, se così si può dire, è rappresentata dalla circostanza che il provvedimento adottato a chiusura dell’istruttoria non è suscettibile di assumere l’autorità di cosa giudicata.
Per finire, il contributo di questi autorevoli interventi giurisprudenziali avrebbe trovato un ulteriore avallo in una successiva decisione dei giudici di Palazzo Spada, stavolta concentrata a delineare i rapporti tra la l. n. 241/1990 e le leggi speciali sulle Autorità[5].
Questo il passaggio cruciale della sentenza: «[…] il complesso dei principi ricavabili dalla l. 241/1990 in tema di partecipazione procedimentale, si pone come canone interpretativo della disciplina di settore, eventualmente imponendo di non fermarsi ad un’interpretazione letterale della lex specialis, ma di cercare, fra i significati e le interpretazioni possibili di un testo quello che è meglio in grado di soddisfare le esigenze conoscitive e partecipative tutelate in via generale dal legislatore».
In coerenza con l’affermato principio, il tribunale ha quindi sancito che le funzioni pubbliche neutrali delle Autorità sono sovente oggetto di apposita regolamentazione, idonea ad assicurare non la mera partecipazione, bensì il contraddittorio, oltre che la trasparenza, quindi, anche allorquando tale apposita regolamentazione dovesse mancare, non sarebbe consentito sottrarne l’esercizio al rispetto delle garanzie di istruttoria, di partecipazione, di coordinamento e di ragionevolezza di cui alla legge sul procedimento amministrativo, della quale va garantita l’applicazione, nei limiti della concreta applicabilità[6].
Ecco, sia pure per summa capita, il quadro complessivo in cui va a collocarsi la decisione del Tar in commento.
Questo modo di presentare le cose riuscirebbe, peraltro, monco oltre ogni dire se non si prendesse in conto che il tema ha riscosso grande attenzione dottrinaria[7], con voci divise fra quanti, soprattutto a fronte del dilagare del fenomeno culminato nel sabba degli interventi legislativi dei primi anni Novanta[8], hanno ritenuto che le Autorità indipendenti rappresentassero l’espressione del fenomeno dell’attenuazione del principio delle unità dello Stato[9] e altri che invece hanno affermato la loro natura esecutiva, non costituendo altro che un nuovo elemento istituzionale dell’amministrazione generale oggi implosa in una «galassia» di amministrazioni pubbliche[10].
Vediamo di esaminare, sia pure sommariamente, siffatto dibattito.

2) Breve sintesi sul dibattito dottrinale intorno alla natura giuridica delle Autorità.

Spesso nel diritto le ragioni o le motivazioni di un fenomeno si accavallano e nessuna sembra porsi in modo legittimo in primo piano.
Detta impressione trova una sua conferma nell’argomento che ci occupa.
Chi riesca ad affrontare di petto l’inesausto – quando, per molti versi, infecondo – dibattito dottrinale sulle Autorità non potrà prendere atto che permangono diffuse incertezze attorno alla loro natura.
Va da sé – e non sembra superfluo rammentarlo in limine – che è difficilissimo ricondurre ad unità l’eterogeneità dei compiti e dei poteri previsti in capo a questi organismi, sicché pare improbabile che si possano costruire categorie dogmatiche di sicuro spessore tecnico, sebbene la sentenza in epigrafe tenta di raggiungere una configurazione unitaria della natura e, conseguentemente, delle funzioni delle Autorità.
Va riferita anzitutto la posizione di chi ha sottolineato le particolari analogie fra le funzioni svolte almeno da alcune delle Autorità e quelle degli organi giurisdizionali[11].
La tesi si dipana essenzialmente su tre punti.
Primo punto: l’indipendenza di cui godono le Autorità si colorerebbe di una rilevanza e consistenza differente dall’imparzialità tipica della pubblica amministrazione. Tale indipendenza sarebbe connaturale alla funzione regolatoria, la quale si caratterizza per la posizione di estraneità e indifferenza rispetto agli interessi coinvolti. Tale funzione – si afferma – non si realizzerebbe nella ponderazione di un interesse pubblico primario con gli interessi secondari, ma di perseguire un interesse oggettivo, interno al settore di riferimento: sotto questo profilo l’attività può essere definita neutrale, nel senso che essa non persegue interessi specifici né mira ad obiettivi che possano essere posti dall’organizzazione che presiede alla regolazione.
Secondo punto: dalle autorità indipendenti non ci si può aspettare una valutazione comparativa di interessi, ma solo la interpretazione ed applicazione di una norma o sistema di norme. Perciò nelle materie di loro competenza emanerebbero atti con funzione di accertamento della regola al caso concreto che è proprio del giudice.
Terzo punto: intensificando le somiglianze tra procedimento amministrativo contenzioso e funzione giurisdizionale, si è sostenuta la riferibilità diretta di principi processuali all’attività delle Autorità, in special modo del principio del contraddittorio[12].
Altra dottrina parte dall’assunto che il modello dell’autorità indipendenti ci metterebbe al cospetto di organi bifronte, a cavallo tra Stato-apparato e Stato-comunità, nei confronti dei quali il «Parlamento ed il Governo hanno scelto di limitare al massimo il proprio potere di indirizzo», o meglio di, «seguire un indirizzo di presenza souple, che privilegia nel processo decisionale l’autonomia del giudizio tecnico»[13].
L’autonomia di cui godrebbero le Autorità nel nostro ordinamento, com’è stato autorevolmente osservato, si sostanzierebbe appunto in quella libertà d’azione che è finalizzata al corretto esplicarsi di valutazioni tecniche[14].
Per questa concezione, in definitiva, l’istituzione di queste ultime ha condotto all’attribuzione di scelte politiche a soggetti dotati di legittimazione tecnica.
In altre parole, si tratterebbe di poteri nuovi, che agiscono «in ambiti limitati ed in forme politiche razionalizzate»[15].
Così ragionando, si delineerebbe un modello di Autorità immune dai principi generali che sottendono l’agire della pubblica amministrazione[16].
L’implicazione della natura non amministrativa delle Autorità riguardo all’istituto del ricorso al Capo dello Stato è a dir poco scontata: l’esclusione dell’impugnazione dei provvedimenti emessi dalle Autorità dal rimedio in parola.
Senza indulgere nei mille rivoli nei quali è confluito il dibattito in esame, sembra doveroso affidarsi ad una ricostruzione meno aulica eppur seducente, giocata in chiave d’incentivazione dei principi che sovrintendono l’organizzazione e l’azione amministrativa, formulata compiutamente nel ponderoso saggio di Giuseppe Morbidelli[17].
Vi si sottolinea, tra l’altro, che: a) l’applicazione delle regole e delle forme giuridiche tipiche del diritto amministrativo non contraddice l’autonomia di cui godono le Autorità; b) detta operazione non è sempre possibile, perché occorre tenere conto delle singole previsioni normative relative ad ogni singola struttura, che spesso derogano, in maniera espressa o ermeneuticamente desumibile, la possibilità dell’esplicazione dei principi di diritto amministrativo; c) la applicabilità di quest’ultimi consente peraltro una, sia pur eccezionale, forma di «reductio ad unitatem delle amministrazioni indipendenti in nome della legalità»[18].
L’impatto di una siffatta analisi è quanto mai proficuo: all’atto pratico, essa mette in circolazione la tutela offerta dal ricorso straordinario contro gli atti delle Autorità e per le stesse ragioni deve ritenersi ammissibile l’applicabilità dell’art. 10 del d.P.R. 1199/1970, con conseguente possibilità a loro favore di decidere la trasposizione del ricorso davanti al Tar.
Sennonché, la partita è tutt’altro che chiusa.
Verrebbe di fatto di suggerire, anzi, che gli attriti – quelli che contano – comincino proprio a valle dello snodo concettuale sin qui esaminato.
Chiaramente, lo stesso Tar mostra di averne consapevolezza, là dove, sviluppando la sua sobria motivazione, fa leva su “interpretazioni estensive” e “costituzionalmente orientate” del dato normativo in commento, ciò è chiaro segno che di difficoltà se ne incontrano ancora, come verificheremo tra un momento.

3) Sull’ammissibilità dell’istanza di trasposizione del giudizio in sede giurisdizionale presentata dalle Autorità indipendenti e ancora sulla natura giuridica di queste ultime.

Andiamo, dunque, ad esaminare più da vicino la decisione di tribunale che corona la rincorsa alla tutela giurisdizionale offerta dall’istituto dell’opposizione ai ricorsi straordinari, disciplinato dall’art. 10 d.P.R. 1199/1971[19].
Nel caso di specie, si è posta la questione dell’ammissibilità della richiesta di opposizione dell’Autorità Garante per l’energia e il gas a fronte dell’impugnazione con ricorso straordinario al Capo dello Stato di una delibera da essa emanata.
L’opposizione, com’è noto, consiste nella richiesta che «il ricorso sia deciso in sede giurisdizionale» (art. 10, primo comma, d.P.R. 1199/1971).
Soggetti legittimati a proporla sono testualmente i controinteressati intimati, la disposizione in esame, originariamente, non considerava invece l’autorità amministrativa non statale che abbia emanato l’atto impugnato.
La Corte Costituzionale, con la sentenza 29 luglio 1982 n. 148, in relazione alla disparità di trattamento che derivava tra controinteressati e autorità emananti l’atto impugnato, dichiarava l’illegittimità costituzionale dell’art. 10, primo comma in esame, nella parte in cui, ai fini dell’esercizio del potere di opposizione, non equiparava «ai controinteressati l’ente pubblico diverso dallo Stato, che ha emanato l’atto impugnato con ricorso straordinario».
Ciò in relazione alla peculiarità della loro posizione, correlata alla fondamentale identità con i controinteressati, senza alcun potere di decidere, né tanto meno di influire sulla decisione.
Di qui la necessità di assicurare anche alle amministrazioni non statali, in quanto non titolari della posizione privilegiata di cui godono quelle statali, lo stesso trattamento riservato ai controinteressati, in ragione delle maggiori garanzie che il ricorso giurisdizionale è in grado di offrire.
Diversa, nel procedimento in parola, è la posizione dell’amministrazione statale che si colloca in un piano di sostanziale preminenza di fronte al ricorrente ed ai controinteressati giacché inserita nello stesso ambito organizzativo unitario dell’autorità decidente (Ministro o la Presidenza del Consiglio).
Per il Tar, in seguito a questa pronuncia, si deve ritenere che la legittimazione a chiedere la trasposizione del ricorso straordinario spetti anche all’autorità indipendente che abbia emanato l’atto impugnato[20].
Per raggiungere tale risultato il collegio ha ritenuto che non si potesse prescindere dal verificare la natura che nel nostro ordinamento assumono le autorità indipendenti.
Esse vengono definite come corpi amministrativi dotati di «particolari competenze tecniche preposti alla cura di interessi ordinamentali “sensibili” che abbisognano dell’apporto qualificato di organismi muniti di una particolare posizione di terzietà».
La comprensione del fenomeno, prosegue il Tar, passa da un dato saliente: l’autorità indipendente è, principalmente, un’Autorità rivolta a garantire il funzionamento delle regole di un nascente “mercato” aperto alla concorrenza dopo essere stato nel passato strutturato in termini di monopolio pubblico della produzione. Di qui, l’esigenza di corpi specialistici che siano nella condizione tecnica di garantire tale osservanza, senza subire interferenza alcuna da parte del potere politico.
Esso rammenta inoltre che le autorità indipendenti anche quando esercitano attività incidenti su posizioni giuridiche soggettive anziché in valutazioni discrezionali sulla cura di un interesse pubblico, debbano qualificarsi come autorità amministrative e non giurisdizionali, essendo assente all’interno dell’ordinamento giuridico italiano un tertium genus tra giurisdizione e amministrazione.
L’elemento veramente caratterizzante delle Autorità, ad avviso del Tar, consiste nel fatto che esse sono indipendenti dal potere politico: indipendenza che si concreta in una vera e propria «rescissione del tradizionale legame strutturale e funzionale che solitamente lega le amministrazioni statali all’autorità di governo».
Le conseguenze di siffatte premesse sono quanto mai destabilizzanti: a) il Governo è privo di qualsivoglia potere di direttiva e controllo sull’operato delle Autorità; b) quest’ultime si distinguono nettamente da altre tutte le altre autorità pubbliche del nostro panorama giuridico dotate, a loro volta, di autonomia; c) le Autorità esercitano un’attività regolatoria al di fuori dei principi della responsabilità politica e della separazione dei poteri, ma tale deficit trova compensazione nell’esistenza di strumenti volti a rendere possibile la partecipazione dei soggetti interessati nel procedimento decisionale, surrogando così la dialettica propria delle strutture rappresentative; d) la loro collocazione nel plesso dello «stato-comunità» anziché dello «stato-persona»[21].
Quest’ultima considerazione, in particolare, offre buon gioco al Tar per respingere la difesa sollevata dalla società ricorrente, secondo cui l’AEEG non sarebbe stata legittimata ad avvalersi dell’istituto dell’opposizione in quanto trattandosi di un organo privo di autonoma soggettività e in quanto tale, i suoi atti, dovrebbero essere imputati alla persona giuridica dello «stato-persona»[22].
Ma lo sviluppo di tali premesse – quelle su cui premeva richiamare l’attenzione – va nella direzione della valorizzazione delle rationes a suo tempo formulate dalla Consulta, come già detto intervenuta al fine di estendere la garanzia dell’istituto della trasposizione alle amministrazioni diverse da quelle statali, sfornite di quegli «strumenti di tutela» indirettamente goduti da queste ultime.
In altri termini, le autorità indipendenti non hanno in sede straordinaria alcuna possibilità di influire sulla decisione e possono quindi, sotto questo profilo, essere equiparate agli enti pubblici diversi dallo Stato.
A tal riguardo, la sentenza in epigrafe, cerca di far leva anche sul carattere amministrativo del procedimento contenzioso straordinario[23], la cui decisione finale è formalmente un atto amministrativo di cui il Ministro proponente, o il Presidente del consiglio, assume con la controfirma l’intera responsabilità politica.
Pertanto, è certo che l’Autorità indipendente non può vedersi eccepire il difetto di legittimazione in sede di opposizione nel ricorso straordinario al Capo dello Stato, poiché essa, al pari del controinteressato, ha un interesse qualificato a resistere in giudizio, essendo estranea all’ambito organizzatorio dell’autorità governativa decidente.
La diversa interpretazione dell’anzidetta normativa, precluderebbe alle Autorità il diritto ad un giudice imparziale: esse non potrebbero, infatti, optare immediatamente per la trasposizione del ricorso in sede giurisdizionale, o restare, invece, nella sede straordinaria prescelta dal ricorrente, con ciò stesso rinunciando alla tutela giurisdizionale, in quanto la mancata opposizione preclude loro l’impugnativa della decisione per vizi che non siano di forma e del procedimento.
Infine, il tribunale, ha adombrato, con determinazione, il rischio che la mancata esperibilità del rimedio della trasposizione a favore delle autorità indipendenti possa arrecare un vulnus alla loro indipendenza stante la natura politica delle scelte poste in essere in sede di decisione del ricorso straordinario in difformità dal parere del Consiglio di Stato con la delibera del Consiglio dei ministri.
In simili frangenti, mette bene in guardia il collegio, l’interesse “politico” potrebbe usurpare le esigenze di regolazione, la cui cura è rimessa dalla legge alla pertinenza esclusiva dell’Autorità.
Non solo: tal evenienza sarebbe suscettibile di ledere le prerogative di indipendenza imposte a livello comunitario, in conseguenza dell’essere le Autorità terminali nazionali delle reti europee di istituzioni regolatorie[24].
Per chiudere, su tutto, ed in particolare sulle garanzie giurisdizionali, sembra prevalere la volontà pragmatica di chiudere una falla e battezzare una strategia di tutela atta a soddisfare una domanda di indipendenza fortemente avvertita.

4) Considerazioni finali.

L’odierna pronunzia del Tar ha il merito di offrire utilissimi strumenti per delineare un organico contenuto nozionale della espressione autorità indipendente.
Lemma, questa volta, non solo destinato ad essere un mero involucro di modelli organizzativi diversi tra loro e differenti da quelli rappresentati, in modo tradizionalmente unitario, dall’amministrazione diretta dello Stato.
Il giudice amministrativo, difatti, tenta di dare corpo ad un certo grado di unitarietà di tutte le Autorità, potenziando al massimo il carattere della loro indipendenza quale elemento positivo e unificante[25].
L’approccio, sicuramente coraggioso, è di netta spaccatura con quello praticato dalla dottrina dominante[26].
Per quest’ultima, invero, vi sono autorità ‘garanti’ destinate a svolgere funzioni di carattere arbitrale e paragiurisdizionale, che compongono controversie, senza dunque procedere ad attività di amministrazione attiva; mentre altre sono organi amministrativi nel senso classico del termine, in quanto provvedono alla comparazione dell’interesse pubblico con gli interessi privati secondo il consueto schema di svolgimento procedurale dell’azione amministrativa. Da ciò si sostiene che
l’autorità ‘garante’ sia dotata di un grado superiore di indipendenza, specie nei confronti del governo, di quanto ne sia dotata l’organo amministrativo indipendente, al quale si riconosce un’autonomia – organizzatoria, contabile e finanziaria – variamente graduata.
Il Tar, con un discorso ad angolo retto, sostiene che l’autonomia è invece un connotato che distingue “altre organizzazioni differenziate” e che la soglia necessaria per la configurazione di un’autorità indipendente si concreta nella separazione dal Governo, giacché, come la nostra esperienza storica ha dimostrato, la libertà economica è stata spesso sacrificata «dall’interesse particolare delle formazioni politiche» nel tempo «detentrici della maggioranza parlamentare relativa».
Detto altrimenti: il fondamento giuridico delle autorità indipendenti è da individuarsi nella protezione di diritti di libertà tutelati costituzionalmente che è preferibile sottrarre ad ogni ingerenza ‘egoistica’ del potere esecutivo. Ed è in base a tale assunto che le autorità indipendenti si separano dalla pubblica amministrazione serventi lo stato-persona o dal puro e semplice ente pubblico.
Non c’è dubbio che questo quadro contenga innegabili elementi di verità. Più controverso è che esso possa accettarsi in tutte le sue implicazioni.
Invero, come già detto, la ricostruzione del Tar prende le mosse dall’affermazione decisa per cui le Autorità indipendenti avrebbero pur sempre natura amministrativa.
Orbene, che le cose stiano davvero così – che un organo avente natura amministrativa possa “rescindere” qualsiasi rapporto di responsabilità nei confronti del Governo e del Parlamento –, è a dir poco questionabile.
Il discorso sta, e cade, con un’interpretazione forte del requisito dell’indipendenza.
Il suo intreccio col carattere amministrativo delle Autorità appare, sí, piuttosto confuso.
In effetti, delle due l’una: o le Autorità devono qualificarsi fondamentalmente per la loro natura amministrativa, quantunque dotate di un’autonomia robustissima, il che, se non altro, introduce un minimum di responsabilità nei confronti del Governo ovvero debbono collocarsi essenzialmente sull’asse della loro indipendenza, così da elevarle al rango costituzionale, in considerazione della natura degli interessi cui sono chiamate a vigilare.
A ben vedere, anche a voler scrutinare funditus il modo di operare di tali parametri si perverrebbe difficilmente a risultati univoci e di assoluto rigore concettuale, se non altro per la semplice ragione che questo aspetto della sentenza in epigrafe mette l’interprete dinnanzi a una contraddizione difficile da sciogliere, dovendosi difatti: «scegliere quale fra i due aggettivi uniti al sostantivo autorità (l’aggettivo che qualifica le Autorità come amministrative e l’aggettivo qualifica le Autorità come indipendenti) deve prevalere, così da attribuire a questi organismi la connotazione
dominante»[27].
Inutile dire che questa contraddizione ha costituito e costituisce, sempre per usare le parole di Cheli, un vero “rompicapo costituzionale” per la scienza pubblicistica la cui risoluzione non si poteva, per così dire, pretendere dall’odierna pronunzia del Tar Lombardia.
Tuttavia, non si può non concludere che questa è una ipotesi di scuola in cui la mancanza di una normativa chiara determina adattamenti che alla fine, oltre che provocare incertezze, configgono con i principi con cui il giurista è abituato a muoversi e che potrebbe essere superata ove il legislatore, costituzionale o ordinario, ponesse mano ad un intervento che definisca, una volta per tutte, la collocazione delle Autorità nel quadro dei poteri dello Stato o, ampiamente, dei poteri pubblici.

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[1] V. Clarich m., Autorità indipendenti. Bilancio e prospettive di un modello, Il Mulino, Bologna, 2005, p. 21.
[2] Il ruolo della giurisprudenza è stato invece decisivo su diversi versanti. Occorre qui segnalare le decisioni sull’estensione del sindacato giurisdizionale sulle valutazioni tecniche delle autorità: tale sindacato non dovrebbe essere invasivo, vale a dire che è circoscritto ad un controllo ab externo della logicità, della ragionevolezza e della congruità della ricostruzione operata dall’Autorità. Cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 14 marzo 2000, n. 1348; Cons. Stato, Sez. VI, 23 aprile 2002, n. 2199; Cons. Stato, Sez. VI, 1 ottobre 2002, n. 5156. Profili di maggiori apertura in Cons. Stato, Sez. VI, 2 marzo 2004, n. 926 e successive pronunce. Importanti pronunciamenti della giurisprudenza amministrativa hanno riguardato l’essenzialità del procedimento partecipativo nell’ambito dei poteri regolatori delle Autorità, inteso come strumento di partecipazione dei soggetti interessati sostitutivo della dialettica propria delle strutture rappresentative, tra le tante, v. Cons. Stato, Sez. VI, 27 dicembre 2006, n. 7972/06 (in Giorn. dir. amm., 2007, p. 377 con commento di Screpanti s.). Per una stringente critica della tesi della legittimazione procedurale, si rinvia all’ampia analisi di Grasso g., Le autorità amministrative indipendenti della Repubblica – Tra legittimità costituzionale e legittimazione democratica, Giuffrè, Milano, 2006, pp. 80 ss.
[3] Consiglio di Stato, comm. spec., parere 29 maggio 1998, n. 988/97, in Foro it., 1999, III, p. 313, con nota di richiami e in Cons. Stato, 1998, I, sez. III, p. 1483 ss.. Ammette il ricorso straordinario avverso atti di Autorità indipendenti, in obiter dictum, Cons. Stato, sez. VI, 19 aprile 2000, n. 269. La dottrina che per prima si è occupata della questione è Mignemi G., Ricorso straordinario al capo dello Stato e autorità amministrative indipendenti, in Foro amm., 1995, p. 2460 ss., la quale, sostiene la necessità di operare la distinzione tra autorità altamente indipendenti (si fa l’esempio dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato e del Garante per la radiodiffusione e per l’editoria), prive di ogni vincolo con l’esecutivo, come tali sottratte al ricorso straordinario, ed autorità a ridotto tasso di indipendenza (si fa l’esempio della Consob e dell’Isvap) per le quali viene in rilievo l’assoggettamento al potere di direttiva e, quindi, al controllo del governo, per esse di converso il rimedio potrebbe operare. Nello stesso senso, nell’ambito di una ricostruzione più attenta alla collocazione costituzionale delle Autorità, Mazzarolli l., Ricorso straordinario e amministrazioni indipendenti, in Dir. amm., 2002, pp. 393 ss.. Secondo una diversa impostazione (Caringella f., Corso di diritto amministrativo, V ed., t. I, Giuffrè, Milano, 2008, p. 1016, nt. 52), il rimedio non sarebbe proponibile perché l’indipendenza delle Autorità potrebbe essere lesa dalla possibilità del Governo di decidere in difformità del parere espresso dal Consiglio di Stato. Il parere in oggetto, pur essendo obbligatorio, non è dotato di efficacia vincolante. Tale stato di cose: «è sintomatico della natura politica delle scelte poste in essere in sede di decisione del ricorso straordinario in difformità del parere del Consiglio di Stato con delibera del Consiglio di Ministri». Ritiene viceversa tale argomento non sia decisivo perché: «in tal caso il consiglio dei Ministri è tenuto a motivare sul punto di diritto […] non essendovi spazio per valutazioni di merito» (richiamando a tal proposito Corte Cost., 31 dicembre 1986, n. 298), Morbidelli g., Sul regime amministrativo delle autorità indipendenti, in Scritti di diritto pubblico dell’economia, Giappichelli, Torino, 2001, pp. 165-255 (già in Predieri a. (a cura di), Le autorità indipendenti nei sistemi istituzionali ed economici, Passigli Editore, Firenze, 1997, pp. 145-257), spec. p. 189, nt. 70. L’idea di base di Morbidelli è che il contenuto degli atti emessi in sede di ricorso straordinario «è materialmente giurisdizionale, dal momento che esso consiste nella dichiarazione del diritto» (ivi, p. 190). Anche per Merusi f., Passaro m., Autorità indipendenti, in Enc. dir., Agg. VI, Giuffrè, Milano, 2002, p. 189, nt. 213, il ricorso straordinario è ammissibile perché «è una forma di tutela “equipollente” a quella giudiziale».
[4] Cass. civ., sez. I, 20 maggio 2002, n. 7341, in Giorn. dir. amm., 2002, p. 1183 ss., con commento di De Benedetto m.; in Foro it., 2002, I, p. 2680, con nota di Granieri m.
[5] Cons. Stato, Sez. VI, 1 ottobre 2002, n. 5105 (in Foro amm., CDS, 2002, p. 2498 ss.) il quale conclude che: «una regolazione che venga disposta senza contradditorio con i soggetti interessati […] non può dirsi che viziata»
[6] In argomento cfr. Merusi f., Passaro m., Autorità indipendenti, cit. L’applicazione dei principi generali della l. n. 241/1990 alle autorità è patrocinata anche nella relazione della Commissione di studio per l’attuazione della l.. 7 agosto 1990, n. 241, in Foro it., 1992, III, p. 138 ss., e spec. p. 142.
[7] Un rapido schizzo sulla controversia, e sul suo displuvio dottrinario tra costituzionalisti e amministrativisti, è tratteggiato da Niccolai s., Autorità indipendenti, in Ainis m. (a cura di), Dizionario costituzionale, Laterza, Roma-Bari, 2000, pp. 32-33.
[8] Va segnalata in tal senso l’istituzione dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato (l. n. 287/1990); della Commissione di garanzia per l’attuazione della legge sullo sciopero nei servizi pubblici (l. n. 146/1990); delle Autorità di regolazione dei servizi di pubblica utilità (l’Autorità per l’energia elettrica e il gas, di cui alla l. n. 481/1995, e l’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni, di cui alla l. n. 249/1997); del Garante per la protezione dei dati personali (l. n. 675/1996).
[9] Su tale profilo ha posto l’accento una parte autorevole della dottrina, tra gli altri lo ha fatto in più occasioni Cassese S., su cui v. almeno, Poteri indipendenti, Stati, relazioni ultrastatali, in Foro it., 1996, V, p. 7 ss., spec. p. 9. Adesivamente, Guarino g., Le autorità garanti nel sistema giuridico, in Autorità indipendenti e principi costituzionali. Atti del convegno di Sorrento 30 maggio 1997, Cedam, Padova, p. 35 ss., spec. p. 41.
[10] Per l’impiego di tale termine, Mannori l., Sordi b., Giustizia e amministrazione, in Fioravanti m. (a cura di), Lo stato moderno in Europa. Istituzioni e diritto, VIII ed., Laterza, Roma-Bari, 2007, p. 101.
[11] Tra i rappresentanti più autorevoli basta qui citare Torchia l., Gli interessi affidati alla cura delle autorità indipendenti, in Cassese s., Franchini c. (a cura di), I Garanti delle regole, Il Mulino, Bologna, 1996, p. 65; Malinconico c., Le funzioni amministrative delle autorità indipendenti, ivi, p. 46., e Clarich m., Per uno studio sui poteri dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato, in Dir. amm., 1993, p. 103, che a proposito dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato parla di organismo «formalmente amministrativo ma sostanzialmente giurisdizionale». Per le altre Autorità, sempre secondo Clarich, la natura paragiurisdizionale va riconosciuta, più che all’organo in quanto tale, ad alcune funzioni riconosciute ad esse: Clarich m., Autorità indipendenti, cit., p. 152.
[12] La dottrina replica su tutti i punti, e in modo esaustivo (v., in particolar modo, Lazzara p., Autorità indipendenti e discrezionalità, Cedam, Padova, 2001, pp. 102-103). Essa rammenta, infatti, che tale ricostruzione si scontrerebbe frontalmente contro il divieto costituzionale della istituzione di giudici speciali; che l’Autorità non è mai indifferente rispetto ai fini perseguiti ed ai settori amministrati, ed è di conseguenza «portata a compiere giudizi di prevalenza», che, infine, i loro procedimenti, diversamente da quelli giurisdizionali, non sono improntati al principio dispositivo, né tantomeno ad una sorta di “azione amministrativa obbligatoria” rispetto ad reclami o segnalazioni avanzate da terzi.
[13] Sirianni n., Nuove tendenze legislative in materia di amministrazioni indipendenti, in Nomos, 1993, p. 78. L’A. prende le mosse da quanto formulato qualche anno prima, a proposito del Garante dell’editoria, da Massera a., ‘Autonomia’ e ‘indipendenza’ nell’amministrazione dello Stato, in Scritti in onore di M.S. Giannini, III, Giuffrè, Milano, 1988, p. 449 ss., spec. p. 475.
[14] Manetti m.., Le autorità indipendenti, Laterza, Roma-Bari, 2007, p. 50.
[15] Manetti m.., Poteri neutrali e Costituzione, Giuffrè, Milano, 1994, p. 198.
[16] Si è auspicato, ad esempio, una limitazione del sindacato giurisdizionale sugli atti delle Autorità (in questo senso, Cassese s., Poteri indipendenti, Stati, relazioni ultrastatali, cit., p. 11).
[17] Morbidelli g., Sul regime amministrativo delle autorità indipendenti, cit., passim.
[18] Ibidem, Sul regime amministrativo delle autorità indipendenti, cit., p. 188.
[19] Una completa e aggiornata analisi dell’istituto è in Travi a., Sub artt. 1-17 d.p.r. n. 1199/1971 sui ricorsi amministrativi, in Villata r., Romano a., Commentario breve alle leggi sulla giustizia amministrativa, III ed., Cedam, Padova, 2009, pp. 143 ss., e in Caringella f, De Nictolis r., Manuale di diritto processuale amministrativo, II ed., Dike giuridica editrice, Roma, 2009, p. 971.
[20] Per il medesimo orientamento cfr. Tar lazio, Roma, sez. III ter, 29 gennaio 2009, n. 895. Un commento a tale sentenza è in Garofoli R.- Ferrari G., Manuale di diritto amministrativo, II ed., Neldiritto Editore, Roma, 2009, p. 1435.
[21] La dicotomia «stato-comunità»/«stato-persona» è una delle più controverse del nostro diritto pubblico; tuttavia, una limpida distinzione si trova in Martines t., Diritto costituzionale, VI ed., Giuffrè, Milano, pp. 182 ss.
[22] Clemente di San Luca g., con puntualità, ha sostenuto che dall’indice della perfetta autonomia patrimoniale sia possibile arguire l’implicito riconoscimento della personalità giuridica a favore delle Autorità; l’a. ha rilevato che il carattere di indipendenza, ove presente, sembra deporre a favore della qualificazione di esse come persone giuridiche (in Problematicità dei tratti e prospettive di classificazione. Sistematica delle Autorità indipendenti, in Clemente di San Luca g. (a cura di), Le Autorità indipendenti. Una ricognizione fra problemi e prospettive di sistemazione, Giappichelli, Torino, 2002, pp. 299-300.).
[23] Malgrado la sua riconosciuta natura amministrativa (posizione ribadita di recente da Corte cost., 21 luglio 2004, n. 254, che ha per tale motivo dichiarato inammissibile una questione di legittimità costituzionale sollevata con un ordinanza emessa nel procedimento per la decisione di un ricorso straordinario da una sezione consultiva del Consiglio di Stato), il ricorso straordinario viene dal nostro ordinamento disciplinato su un piano parallelo a quello del ricorso giurisdizionale (quanto all’interesse e alla legittimazione a ricorrere, alla decorrenza del termine, all’istruzione probatoria, al ricorso incidentale, alla revocazione), rispetto al quale si presente come rimedio alternativo, nel senso che non è più ammesso, quando lo stesso provvedimento definitivo sia stato impugnato con ricorso giurisdizionale (art. 8, comma 2, d.p.r. 1199/1971). La Corte di giustizia Cee, sent. 16 ottobre 1997, n. 69, cause riunite da C-69 a C-79/96 (in Rass. avv. stato, 1998, I, p. 47), ha qualificato il Consiglio di Stato in sede consultiva nell’ambito del procedimento per la decisione del ricorso straordinario come giudice nazionale, con la conseguenza che legittimamente può in quella sede sollevare questioni di pregiudizialità comunitaria. Sulla progressiva giurisdizionalizzazione del ricorso in sede straordinaria in seguito a tale affermazione v. Cons. Stato, sez. VI, 20 dicembre 2000, n. 6843/2000; su questa evoluzione v., per i riferimenti essenziali, Immordino m., La tutela non giurisdizionale, in Scoca f. g. (a cura di), in Giustizia amministrativa, II ed., 2006, Giappichelli, Torino, pp. 509 ss., la quale ritiene che l’esaltazione della funzione giustiziale del ricorso straordinario sia necessaria per il superamento del ruolo secondario da esso ricoperto nell’attuale ordinamento.
[24] Nel caso specifico il tribunale richiama la direttiva 26 giugno 2003, n. 2003/54/CE (relativa a norme comuni per il mercato interno dell’energia elettrica) e la direttiva 26 giugno 2002, n. 2003/55/CE ( relativa a norme comuni per il mercato interno del gas naturale). Sul tema si rimanda, più ampiamente, alla voce di Cerasoli u., Autorità amministrative indipendenti nel diritto europeo, in Dig. disc. pubb., Aggiornamento ***, t. I, Utet, Torino, 2008, pp. 62-95.
[25] Sui contenuti minimi dell’indipendenza di cui devono godere le Autorità al fine da garantirle nei confronti di «condizionamenti del potere politico, della burocrazia amministrativa e dei gruppi privati» cfr. Franchini c., Le autorità amministrative indipendenti, in Riv. trim dir. pubbl., 1988, pp. 551 ss., spec. p. 557.
[26] Per tutti, cfr. Amato G., Autorità semi-indipendenti ed autorità di garanzia, in Riv. trim. dir. pubb., 1997, p. 645 ss.
[27] Così Cheli e., L’innesto costituzionale delle Autorità indipendenti: problemi e conseguenze, relazione al convegno organizzato da Nexus, Roma 27 febbraio 2006, in Astrid Studi e ricerche in evidenza, p. 9, www.astrid-online.it/.

(pubblicato il 16.4.2010)

Note

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