Sommario: 1. Brevi note introduttive.I traguardi della Pubblica Amministrazione nell’era digitale.2. I rischi e le avversità dell’evoluzione della digitalizzazione amministrativa.3. Al passo con il futuro: che cosa c’è dietro la Distributed Ledger Technology?4. Il funzionamento della blockchain. La struttura di una transazione.5. Gli sviluppi dei sistemi su base blockchain e il ricercato impulso da parte della P.A.6.Conclusioni. La cooperazione amministrativa dei Paesi membri dell’Unione Europea sulla scorta delle potenzialità dei sistemi DLT.
 
1. Brevi note introduttive. I traguardi della Pubblica Amministrazione nell’era digitale
 
Sono oramai svariati anni che la Pubblica Amministrazione ha intrapreso il cammino della digitalizzazione (anche identificabile come e-government[1]) dal punto di vista sostanziale e non solamente formale, provvedendo ad adottare le più innovative misure in risposta alle esigenze dell’irrefrenabile progresso sociale.
Sono stati fatti grandi passi in avanti, considerando che il settore pubblico, vuoi per la sempre poco idonea formazione dei funzionari[2], vuoi per la scarsità di risorse economiche, si è sempre trovato ad un livello assai più basso rispetto alle aziende private. Eppure è comunque appurato che la quasi totalità delle amministrazioni esplica sempre più funzioni attraverso sistemi digitali[3]. 
A ben vedere, attualmente la Pubblica Amministrazione si sta avvicinando anche alle tecnologie più avanzate, come la blockchain, che, come si avrà modo di vedere meglio in seguito, ha trovato recepimento nel nostro ordinamento giuridico grazie all’art. 8-ter del D.L. 14 dicembre 2018, n. 135 (convertito con modificazioni dall’art. 1, comma 1, L. 11 febbraio 2019, n. 12).
Affinché si possa comprendere a pieno detta tematica e i possibili utilizzi che possono derivare dalla menzionata tecnologia nel settore pubblico, giova menzionare tre fondamentali riforme succedutesi negli ultimi anni.
Un importante traguardo nel campo della digitalizzazione delle amministrazioni è stato raggiunto con l’emanazione del D. Lgs. 7 marzo 2005, n. 82 (Codice dell’amministrazione digitale)[4], sebbene i primi studi in Italia risalgano agli anni settanta[5]. Grazie a tale testo normativo è stata dettata la disciplina per l’utilizzo da parte della P.A. delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione nelle attività quotidiane.
Alcuni anni dopo vi è stato un ulteriore avanzamento con il D. Lgs. 14 marzo 2013, n. 33, anche noto come Decreto Trasparenza, cheha varato una importante disciplina relativa ai dati, ai documenti e alle informazioni riguardanti l’organizzazione, le attività e il personale delle amministrazioni, prevedendo, da una parte, specifici obblighi di pubblicazione sui siti istituzionali delle singole amministrazioni – nella particolare sezione “Amministrazione trasparente” – e, dall’altro, il diritto di accesso a tali dati, documenti e informazioni da parte dei cittadini[6]. Tuttavia, la grande novità è stata quella di sfruttare la rete per adempiere ai nuovi obblighi posti in capo alla Pubblica Amministrazione. 
Ancora, a configurare un ulteriore traguardo dal punto di vista della digitalizzazione della P.A. è stata la recente introduzione del processo amministrativo telematico, avvenuta a seguito del D.L. 31 agosto 2016, n. 168 (convertito con modificazioni dall’articolo 1, comma 1, della L. 25 ottobre 2016, n. 197), che ha modificato l’articolo 136 del D. Lgs. 2 luglio 2010, n. 104 (c.d. Codice del Processo Amministrativo), concependo il deposito con modalità telematiche dei ricorsi e dei relativi documenti e l’utilizzo della firma digitale per validare gli atti[7].
 
2. I rischi e le avversità dell’evoluzione della digitalizzazione amministrativa 
 
Guardando al futuro, il raggiungimento di nuovi traguardi presuppone sicuramente un adattamento ai nuovi meccanismi e ai nuovi sistemi di tecnologia avanzata, tale da permettere l’ingresso della Pubblica Amministrazione in quella che potrà verosimilmente definirsi “la nuova era digitale”[8], governata dall’intelligenza artificiale e che vedrà sempre più utenti connessi in rete[9].
Come è agevole immaginare, un percorso di tal fatta si troverà a dover fare i conti con tutta una serie di problematiche e rischi, che vanno dalla possibilità di registrare fenomeni di cyber-attackda parte di hackers, con conseguente furto o usurpazione d’identità, perdita di riservatezza dei dati personali, se non addirittura perdite finanziarie, che fino ad oggi hanno colpito fondamentalmente le più grosse società di comunicazione[10], alla possibilità di riscontrare un aumento dei fenomeni corruttivi, generato dalla struttura stessa di internet. Il webinfatti permette agevolmente ai più esperti e malintenzionati di muoversi in totale segretezza, ostacolando la tracciabilità di determinati processi. 
Sarà, poi, fondamentale riporre l’attenzione sulla formazione dei dipendenti addetti a rivestire cariche rilevanti nell’ambito deldigital, affidando tale compito, ad esempio, al Responsabile per la Transizione al Digitale (RTD)[11], in quanto soggetto «dotato di adeguate competenze tecnologiche, di informatica giuridica e manageriali»[12].
 
3. Al passo con il futuro: che cosa c’è dietro la Distributed Ledger Technology?
 
Per far fronte ai rischi evidenziati nel precedente paragrafo, emerge la necessità di ricercare validi strumenti informatici, che si rivelino allo stesso tempo sicuri, meccanicamente efficienti e digitalmente aggiornati[13]. 
Uno tra essi – e si coglie qui l’occasione per approfondire il tema – potrebbe essere la sopra menzionata blockchain[14], che si suole tradizionalmente definire come un database,o meglio un “libro mastro” distribuito, decentralizzato e pubblico[15]di tutte le transazioni condivisibili tra più nodi di una rete[16].
La logica sulla cui base si erige la blockchainprende il nome di Distributed Ledger Technology (o DLT), ossia una tecnologia volta a fornire sicurezza attraverso la distribuzione tra i diversi nodi presenti sul network di un determinato dato[17]. 
Più precisamente, grazie all’accorto impulso fornito dal nostro Legislatore, con l’emanazione del D.L. 14 dicembre 2018, n. 135 (Disposizioni urgenti in materia di sostegno e semplificazione per le imprese e per la pubblica amministrazione – convertito con modificazioni dall’art. 1, comma 1, L. 11 febbraio 2019, n. 12), ove all’art. 8-ter viene normativamente trattato per la prima volta in Italia il tema delle Distributed Ledger Technologies, queste ultime sono state definite come tecnologie e protocolli informatici «che usano un registro condiviso, distribuito, replicabile, accessibile simultaneamente, architetturalmente decentralizzato su basi crittografiche, tali da consentire la registrazione, la convalida, l’aggiornamento e l’archiviazione di dati sia in chiaro che ulteriormente protetti da crittografia verificabili da ciascun partecipante, non alterabili e non modificabili»[18].
La tecnologia alla base della blockchain può essere definita dunque come un sistema c.d. “peer-to-peer“[19], caratterizzante cioè un’architettura in cui tutti i computer degli utenti (peer o nodi) svolgono la funzione sia diclient che di server, agendo in tal modo da distributori e da fruitori di una determinata informazione allo stesso tempo.
Generalizzando il concetto, è possibile descrivere la blockchain come un «registro immodificabile le cui copie sono distribuite sui vari nodi (computer – n.d.r.)della rete»[20]. Tale registro si compone di “blocchi” separati ma collegati tra loro, in modo da formare una «“catena” sequenziale marcata temporalmente»[21].
Un esempio aiuterà a meglio comprenderne la struttura: si immagini di possedere un libro in cui le pagine, ordinate in maniera logica e cronologica, rappresentano i suoi blocchi e tutte le informazioni contenute in una pagina costituiscono il presupposto di quella successiva. Si aggiunga, poi, che non si tratta di un singolo libro ma di numerosissime copie del medesimo, diffuse in tutto il mondo[22]. Si ipotizzi, a questo punto, di modificare delle informazioni contenute in una particolare pagina di una specifica copia del libro in questione; quale sarebbe il risultato? Nessuno riterrebbe tale modifica fondata, perché interesserebbe esclusivamente una determinata copia. A sua volta, la modifica di tutte le copie del medesimo libro richiederebbe uno sforzo ai limiti del possibile e sicuramente si rivelerebbe estremamente dispendioso in termini di tempo e denaro[23].
Il concetto chiave dunque è che la diffusione di un dato – che per comodità espositiva si segnala con a- permette di garantirne la solidità e l’immutabilità nel tempo[24]: immaginando di poter creare più copie di a, qualora un soggetto fosse intenzionato a modificarne una caratteristica strutturale, tale da comportarne la mutazione in a² (dove 2 indica l’elemento di modifica apportato al dato), questi si troverebbe costretto a dover modificare allo stesso modo tutte le copie esistenti[25]. Dunque, per fare un esempio, se un soggetto, una volta pagata una somma di denaro tramite un sistema a base blockchain, intendesse apportare una modifica a tale operazione, ciò comporterebbe la necessità di intervenire su tutti i nodi presenti in rete.
Ora, all’inizio del paragrafo si è fornita una definizione tradizionale di blockchainquale libro mastro distribuito, decentralizzato e pubblico di tutte le transazioni condivisibili tra più nodi di una rete. Ebbene, il riferimento a “transazioni” si spiega in quanto lo sviluppo di una simile tecnologia si è avuto solamente con la creazione delle monete virtuali (ad esempio, Bitcoin, Ethereum, Litecoin, Cardano, Iota, Ripple, Nem, Dash ecc., con riferimento alle quali la Corte di Giustizia ha già iniziato a pronunciarsi[26]). Tuttavia, a seguito della scoperta della possibilità di implementarla in diversi settori, è ormai essenziale proporre una definizione che prescinda da quel legame, al fine di fornire un’interpretazione conforme alle sue reali potenzialità[27].
 
4. Il funzionamento della blockchain. La struttura di una transazione
 
Occorre adesso analizzare il processo sulla scorta del quale avviene una transazione mediante l’utilizzo di un sistema blockchain, così da permettere una migliore comprensione delle possibilità di sfruttamento della stessa.
Si ipotizzi dunque una transazione da un soggetto (A) a un altro soggetto (B)[28]: A trasferisce così una determinata somma a B, firmando digitalmente[29], con la propria chiave privata, un hash[30]della transazione precedente (si ipotizzi da un altro soggetto ad A) e la chiave pubblica del successivo beneficiario (B)[31]. In questo modo si chiude un blocco della catena e se ne apre un altro, validato dall’utilizzo delle chiavi crittografiche del blocco precedente[32]. Ciò consente di poter potenzialmente risalire cronologicamente a tutte le transazioni che hanno determinato la formazione della catena[33], nonché di garantire altissimi livelli di sicurezza, in quanto ogni tentativo di variazione di un blocco – collegato necessariamente con quello precedente – determinerebbe la rottura dell’intera “catena”. 
Occorre, tuttavia, precisare che non tutte le transazioni finiscono automaticamente per costituire un nuovo blocco della catena; è necessario infatti che tutti i soggetti preposti alla creazione dei blocchi (i c.d. miners) attribuiscano validità ad essi, specialmente con riguardo al sistema di crittografia[34]. Laddove un miner dovesse riscontrare errori, anche in una sola transazione, ciò renderebbe il blocco invalido, con la conseguenza che esso non verrebbe a fare parte della catena di blocchi in questione[35]. 
Ora, sulla scorta di quanto emerso nel precedente paragrafo, è agevole comprendere il motivo per cui le transazioni di criptovalute sono diffusamente considerate le più sicure allo stato attuale delle conoscenze. Infatti, il decentramento del sistema – caratteristica fondamentale dell’architettura della blockchain – permette di creare una vera e propria rete di fiducia, basata sulla diffusione di un identico dato tra una moltitudine di nodi.
Come già sottolineato nell’esempio del libro, per poter modificare una informazione presente in uno specifico blocco, non sarebbe sufficiente mutarla in un singolo computer, perché, data la decentralizzazione, l’informazione originaria resterebbe invariata su tutti gli altri computer connessi alla rete.
Dunque, se la struttura della blockchainnon permette infiltrazioni dirette sui singoli blocchi – grazie alla crittografia, da un lato, e alla decentralizzazione, dall’altro – si può correttamente convenire sulla portata rivoluzionaria di tale tecnologia[36].
 
5. Gli sviluppi dei sistemi su base blockchaine il ricercato impulso da parte della P.A.
 
La tecnologia blockchainsembra dunque rappresentare il percorso per un futuro ancora più automatizzato, digitalizzato e decentralizzato, in cui cittadini, imprese e governi potrebbero ipoteticamente compiere la quasi totalità delle attività lavorative mediante piattaforme sicure e interoperative, che garantirebbero l’immutabilità dei dati e – ove necessario – la trasparenza degli stessi. 
In questo senso, qualche passo in avanti è stato già compiuto. In Europa, infatti, nel 2017 è stata indetta una gara dalla Commissione, aperta ad un ampio ventaglio di attori (dai piccoli imprenditori alle start-up, dagli studenti agli hackers, fino alle PMI), volta ad offrire cinque premi da un milione di euro ciascuno per progetti finalizzati allo sviluppo di soluzioni efficienti e decentralizzate che sfruttino la Distributed Ledger Technology (o DLT)[37].
Sempre a livello europeo, il 10 aprile 2018 si sono riuniti 22 Stati membri per firmare una dichiarazione volta a creare la European Blockchain Partnership (EBP), con la finalità di collaborare e operare congiuntamente tra i Paesi membri, scambiando idee ed esperienze sia sul piano tecnico che su quello della regolamentazione[38]. In particolare, lo scopo primario di una simile collaborazione è quello di creare una piattaforma europea su base blockchainche permetta di sviluppare i servizi pubblici digitali[39].
In Italia, invece, di rilevante importanza, la L. 30 dicembre 2018, n. 145 (Legge di Bilancio 2019)[40], all’art. 1, comma 226, ha previsto l’istituzione di un Fondo per «interventi volti a favorire lo sviluppo delle tecnologie e delle applicazioni di intelligenza artificiale, blockchain e internet of things (anche IoT – n.d.r.), con una dotazione di 15 milioni di euro per ciascuno degli anni 2019, 2020 e 2021». Ciò, al fine di raggiungere gli obiettivi di politica economica e industriale fissati dal programma “Industria 4.0”. Più nel dettaglio, con il predetto Fondo si intende fornire finanziamenti a soggetti pubblici e privati, anche esteri, che intendano avviare progetti di ricerca e di innovazione in Italia nei settori in via di sviluppo, quali l’intelligenza artificiale, la blockchaine l’internet of things, purché siano funzionali al Paese.
Tra il 2016 e il 2018, nel mondo, si sono registrati 579 progetti su base blockchain, avviati da aziende e governi, di cui 328 soltanto nel 2018. L’Italia è il terzo paese in Europa per numero di progetti[41]. Ivi, infatti, le aziende hanno già investito circa 15 milioni di euro per formazione e consulenze strategiche, al fine di studiare e comprendere i possibili utilizzi di una simile tecnologia, nonché per sviluppare progetti pilota[42].
Attualmente la sfida più importante non si rinviene a livello digitale ma umano. Infatti, come già anticipato nel secondo paragrafo di questo scritto[43], uno dei problemi ancora molto diffusi nel nostro Paese è il digital divide, ossia «il divario digitale che nella popolazione si registra fra coloro che conoscono ed utilizzano efficacemente gli strumenti informatici e coloro che ne restano tagliati fuori per le ragioni più diverse»[44], che porta a frenare tutti i possibili scenari futuri fino a qui delineati[45].
Certo è che, una volta superate tali difficoltà, si potrebbe assistere a un radicale cambiamento. Non a caso, in Inghilterra il consulente scientifico capo del governo ha evidenziato come detta tecnologia comporterebbe, in generale, una riduzione dei costi delle operazioni, inclusa una mitigazione delle elusioni, delle frodi e degli errori nei pagamenti; una maggiore trasparenza nelle transazioni tra agenzie governative e cittadini; una riduzione dei costi per la protezione dei dati dei cittadini, parallelamente ad un rafforzamento della possibilità di condividere gli stessi tra i diversi soggetti, dando vita così a un vero e proprio mercato delle informazioni; nonché una protezione delle infrastrutture dai cyber-attacks. Infine, porterebbe ad aumentare le possibilità di sviluppo economico delle PMI, incrementando, di conseguenza, l’assunzione di personale[46].
Sul versante pubblico, sono sempre di più coloro che prospettano un efficiente ipotetico utilizzo della blockchainda parte della Pubblica Amministrazione[47]. Essa infatti potrebbe addirittura integrare il sistema operativo di tutte le amministrazioni, fino a costituire la base essenziale di ogni operazione. Dall’anticorruzione alla trasparenza, dal procedimento amministrativo al processo amministrativo telematico, sino alla sanità, sono diversi i vantaggi che potrebbero osservarsi sul piano funzionale e a livello di sicurezza informatica. 
Importanti iniziative in tal senso giungono dal Parlamento europeo: di recente, infatti, un gruppo di lavoro in seno allo stesso ha pubblicato un documento[48]in cui si evidenziano i targets raggiungibili attraverso lo sfruttamento della blockchain. Ne è emerso che, tra i settori in cui essa può rivelarsi di massima efficacia, rientrano quello dell’energia e dell’ambiente, quello dei trasporti, della sanità, della formazione e dell’intellectual property, nonché quello della finanza. Immediati vantaggi, inoltre, si rileverebbero dal punto di vista dell’automatizzazione e della trasparenza.
Considerando l’intero settore pubblico, il Parlamento sottolinea come la tecnologia alla base della DLT (Distributed Ledger Technology) possa ridurre la burocrazia, e di conseguenza gli oneri amministrativi a carico dei cittadini. Tutti i registri (ad esempio, quello dell’anagrafe[49]) potrebbero essere semplicemente resi pubblici e accessibili mediante l’utilizzo di chiavi crittografiche, all’insegna del decentralismo – fondamento dei sistemi su base blockchain. Le elezioni politiche avverrebbero mediante sistemi di voto elettronico, così eliminando qualsivoglia rischio di brogli e riducendo il fenomeno dell’astensionismo.
In un altro documento, comunque di recente pubblicazione, il Parlamento europeo ha evidenziato poi che «le applicazioni più immediate della tecnologia blockchain nelle amministrazioni pubbliche sono nel campo della tenuta della documentazione»[50]. L’utilizzazione di “libri mastri” potrebbe infatti portare i cittadini ad essere sempre più indipendenti dai funzionari pubblici[51].
A trarne giovamento sarebbero tutte le procedure interne, che subirebbero un’ottimizzazione; la cooperazione amministrativa, che beneficerebbe di una maggiore interoperabilità dei dati tra le diverse amministrazioni; nonché la trasparenza amministrativa, con conseguente incremento dell’imparzialità e del buon andamento della P.A. e riduzione dei fenomeni corruttivi e di maladministration[52].
Ad esempio, in materia di gare pubbliche, l’utilizzo di una simile tecnologia comporterebbe maggiore semplificazione e speditezza delle procedure di selezione del contraente, nonché la possibilità di svolgere un’accurata valutazione dei requisiti, attraverso l’interconnessione delle diverse banche dati[53].
Con riguardo alle assunzioni presso le amministrazioni (così come nelle imprese private), sarebbe possibile verificare e attestare in maniera certa le esperienze e le competenze degli aspiranti lavoratori mediante semplice consultazione dei registri pubblici creati ad hoc su base blockchain[54].
Ancora, detta tecnologia potrebbe risultare di grande beneficio per le società pubbliche. In particolare, è stata prospettata la possibile utilizzazione della stessa per la gestione dell’identità dei soci e per agevolare il trasferimento delle partecipazioni sociali, così traendo vantaggio sia dalla maggiore trasparenza sia dalla riduzione dei costi di gestione[55].
Più in generale, è facile immaginare immediate conseguenze che potrebbero derivare dall’applicazione della blockchain nel sistema dell’amministrazione: ad esempio, dal punto di vista delle funzioni di controllo, la P.A. si troverebbe agevolata nel monitorare l’effettivo rispetto da parte di soggetti giuridici privati di alcune normative vincolanti, quali, tra le altre, il Codice del consumo, il GDPR (General Data Protection Regulation – Regolamento 2016/679/UE), le deliberazioni dell’ARERA, nonché il TUB (Testo Unico Bancario) e il TUF (Testo Unico in materia di Intermediazione Finanziaria)[56].
Sul versante dell’accountability, invece, dall’implementazione della blockchainderiverebbe una maggiore responsabilizzazione dei funzionari pubblici; essi, operando su un sistema completamente trasparente, accessibile e immodificabile a posteriori, sarebbero chiamati a rispondere degli eventuali inadempimenti agli obblighi imposti dalla normativa anticorruzione (dunque dalla Legge 190/2012, dal D. Lgs. 33/2013, nonché dal D. Lgs. 39/2013, così come modificati da ultimo dal D. Lgs. 97/2016). 
 
6. Conclusioni. La cooperazione amministrativa dei Paesi membri dell’Unione Europea sulla scorta delle potenzialità dei sistemi DLT
 
Sembra questa la giusta sede per avanzare l’idea di sfruttamento dei sistemi a tecnologia DLT per migliorare la struttura di collegamento tra i diversi Stati membri dell’Unione Europea[57]. Infatti, a seguito di quanto si è potuto osservare in precedenza nel descrivere il funzionamento della blockchain, ne emerge il principale vantaggio derivante dall’utilizzazione di simili strumenti: la possibilità di creare dei registri pubblici, sicuri e decentralizzati. In Europa ciò si traduce nella possibile creazione di una rete comune che permetta lo scambio di informazioni tra i diversi Paesi membri, incrementando così la cooperazione amministrativa a livello comunitario. 
A mero titolo di esempio, si potrebbe prospettare la realizzazione di piattaforme e di profili digitali sia per le amministrazioni che per i cittadini presenti in Europa, mediante i quali, rispettivamente, offrire e fruire dei principali servizi nei più disparati settori pubblici (come quello sanitario, fiscale, ovvero relativo allo studio, al lavoro, alla giustizia ecc.). 
Se si guarda, ad esempio, al settore fiscale, e in particolare alla Direttiva 2011/16/UE del Consiglio dell’Unione Europea, relativa alla cooperazione amministrativa nel settore fiscale e che abroga la direttiva 77/779/CEE, al primo considerando si legge: «nell’era della globalizzazione la necessità per gli Stati membri di prestarsi assistenza reciproca nel settore della fiscalità si fa sempre più pressante. La mobilità dei contribuenti, il numero di operazioni transfrontaliere e l’internazionalizzazione degli strumenti finanziari conoscono un’evoluzione considerevole, che rende difficile per gli Stati membri accertare correttamente l’entità delle imposte dovute». Il considerando poi sottolinea come tale problema, da un lato, comporti il rischio di doppia tassazione e, dall’altro, possa dare adito a fenomeni elusivi, se non addirittura di evasione o di frode fiscale. Ora, considerato che l’articolo 1 della Direttiva in questione lascia intendere che l’obiettivo da ricercare a livello europeo sia quello della cooperazione fra gli Stati membri, al fine di scambiare informazioni in relazione alle imposte riscosse da (o per conto di) uno Stato membro – ciò allo scopo di accrescere l’efficienza e l’efficacia dello scambio transfrontaliero di informazioni[58]– è conseguenziale che un sistema fondato sulla blockchain produrrebbe notevoli vantaggi dal punto di vista operativo.
Non appare dunque azzardato affermare che l’investimento di risorse in tecnologie avanzate fondate sul “registro distribuito”, possa portare ad una non irrilevante crescita economica e ad una diminuzione dei fenomeni corruttivi, elusivi e opachi che attualmente vedono coinvolti molti Paesi dell’Unione Europea.