Federico Taggiasco

Sommario: 1. Premessa; 2. Evoluzione del quadro normativo: dalla teleamministrazione sperimentale alla stabilizzazione strutturale del lavoro agile; 3. Transizione organizzativa: il superamento del modello gerarchico e l’avvento dell’amministrazione di risultato; 4. L’impatto sul procedimento amministrativo e il bilanciamento dei diritti costituzionali; 5. La formazione e la validità della volontà collegiale da remoto 6. Vizi dell’atto amministrativo automatizzato e l’impatto del malfunzionamento dei sistemi informatici; 7. Imputabilità, “Burocrazia Difensiva”, Responsabilità Amministrativa e “Scudo Erariale”; 8. Considerazioni di carattere conclusivo.

1. Premessa

La pubblica amministrazione è oggi interessata da un processo di trasformazione che coinvolge contemporaneamente gli assetti organizzativi, le modalità di lavoro e gli strumenti attraverso cui vengono esercitate le funzioni pubbliche. La progressiva diffusione delle tecnologie digitali è andata a incidere sui tradizionali modelli operativi, che si basavano sulla presenza fisica del personale, sulla gestione cartacea dei procedimenti e su forme di controllo prevalentemente gerarchiche. Entrando in questo ambito, dunque, la digitalizzazione ha apportato non solo un intervento tecnico o strumentale, ma è diventata uno dei principali fattori di innovazione dell’azione amministrativa.

Tra gli strumenti che maggiormente hanno inciso su tale evoluzione assume particolare rilievo il lavoro agile[1], che non può essere interpretato esclusivamente come una diversa collocazione spaziale della prestazione lavorativa. Esso rappresenta, piuttosto, una modalità organizzativa che incide sui processi decisionali, sulle forme di coordinamento interno, sulla misurazione delle performance e sul rapporto tra autonomia del dipendente e responsabilità amministrativa.

L’emergenza sanitaria determinata dalla pandemia da Covid-19 ha accelerato significativamente questo processo. L’adozione generalizzata del lavoro a distanza, inizialmente giustificata da esigenze di tutela della salute pubblica e di continuità dei servizi essenziali, ha costretto le amministrazioni a sperimentare in tempi rapidi nuove forme di organizzazione del lavoro. Terminata la fase emergenziale, il legislatore e la contrattazione collettiva hanno progressivamente trasformato tale esperienza in un elemento strutturale dell’organizzazione amministrativa, superando la logica dell’eccezionalità e riconoscendo al lavoro agile il ruolo di modalità ordinaria di svolgimento della prestazione in presenza di adeguate condizioni organizzative e tecnologiche.

L’introduzione stabile del lavoro agile pone tuttavia questioni di particolare rilevanza per il settore pubblico. Oltre ai vantaggi relativi, in particolare, alla conciliazione tra vita privata e attività lavorativa, alla riduzione dei costi organizzativi e al potenziale incremento dell’efficienza, emergono, anche, diverse criticità, strettamente connesse alla necessità di assicurare il rispetto dei principi costituzionali di buon andamento e imparzialità, che sono stati sanciti dall’articolo 97 della Costituzione. La sfida consiste nel coniugare flessibilità organizzativa e tutela dell’interesse pubblico, assicurando che l’innovazione non comprometta la qualità dell’azione amministrativa né la responsabilità degli operatori pubblici.

Il presente lavoro si propone di analizzare il ruolo del lavoro agile nel processo di modernizzazione della pubblica amministrazione, evidenziandone le implicazioni organizzative, giuridiche e gestionali. In particolare, verrà esaminata l’evoluzione dei modelli di direzione e controllo, con il passaggio da una cultura fondata sulla presenza fisica a sistemi orientati alla responsabilizzazione del personale e alla valutazione dei risultati. In seguito, saranno analizzati gli effetti della digitalizzazione sul procedimento amministrativo e sulla formazione degli atti, con un’attenzione particolare verso i sistemi di gestione documentale e le decisioni supportate da strumenti algoritmici, oltrre alla responsabilità amministrativa e contabile nel contesto del lavoro agile

2. Evoluzione del quadro normativo: dalla teleamministrazione sperimentale alla stabilizzazione strutturale del lavoro agile

L’attuale configurazione del lavoro agile nella pubblica amministrazione è il risultato di un percorso normativo sviluppatosi gradualmente nel corso degli ultimi decenni, caratterizzato da un progressivo mutamento della concezione stessa dell’organizzazione del lavoro pubblico. Le primissime forme di prestazione lavorativa a distanza sono risalenti alla fine del secolo scorso, quando iniziarono le prime sperimentazioni di teleamministrazione. Fondamentale, fu l’entrata in vigore della Legge n. 191 del 1998[2], denominata anche ‘Bassanini-ter’ che sancì la possibilità di ricorrere al telelavoro all’interno delle amministrazioni pubbliche. Ma il suo impatto fu limitato, in quanto fu adoperato solo raramente e come misura di supporto alle esigenze personali dei dipendenti, senza produrre significative trasformazioni dei modelli organizzativi[3]. Successivamente, il d.P.R. 8 marzo 1999, n. 70 ha definito la prestazione a distanza come quella eseguita dal dipendente dell’amministrazione al di fuori della sede di lavoro, dove la prestazione sia tecnicamente possibile, con il prevalente supporto di tecnologie dell’informazione e della comunicazione, che consentano il collegamento con l’amministrazione cui la prestazione stessa inerisce. Il Contratto Collettivo Nazionale di Lavoro del febbraio 2001 introdusse, per la prima volta, in via sperimentale, la disciplina del telelavoro nelle amministrazioni pubbliche.

È stata l’entrata in vigore della Legge delega n. 124 del 2015[4], denominata ‘Riforma Madia’ a determinare un vero punto di svolta, perché con l’articolo 14 v introduce per laiene prevista una visione più moderna e flessibile dell’organizzazione del lavoro pubblico. Infatti, la sua ratio era quella di cercare di incentivare l’impiego di tale risorsa per conciliare al meglio vita professionale e vita privata.

Un’ulteriore disposizione normativa a riguardo è la Legge n. 81 del 2017[5] perché, con il suo articolo 18 ha dato una definizione organica del lavoro agile, ponendolo nella disciplina generale del lavoro subordinato[6]. È una norma che, oltre a sancire il superamento dell’impostazione tipica del telelavoro, che si basava sulla rigida individuazione di una postazione esterna all’ufficio, ha aperto alla possibilità di svolgere la prestazione attraverso forme di flessibilità spaziale e temporale. Pertanto, la sua portata innovativa risiede nel diverso equilibrio che viene imposto tra autonomia del lavoratore, responsabilizzazione sui risultati e capacità dell’organizzazione di misurare la performance sulla base degli obiettivi raggiunti piuttosto che sul semplice controllo della presenza[7].

Una svolta decisiva in tal senso si è avuta con l’emergenza sanitaria da Covid-19, in quanto ha portato a un’imponente diffusione del lavoro a distanza, perché, era necessario assicurare la continuità dei servizi pubblici, nonostante le innumerevoli restrizioni che furono imposte per limitare la diffusione della pandemia. [8] In questa fase, il lavoro a distanza è diventato uno strumento ordinario ed è stato disciplinato dai vari decreti-legge emanati in quel periodo, come il Decreto-Legge n. 34 del 2020, che ha introdotto il Piano Organizzativo del Lavoro Agile (POLA), ossia uno strumento che si poneva l’obiettivo di programmare le modalità di attuazione dello smart working e di definire le quote di personale che potevano beneficiare di tale modalità.

In seguito, il POLA è stato inglobato nel Piano Integrato di Attività e Organizzazione (PIAO), che è il principale documento di programmazione delle amministrazioni pubbliche, attraverso cui il lavoro agile è stato reputato un mezzo per perseguire strategie di organizzazione, gestione delle risorse umane e miglioramento delle performance, nell’ottica della digitalizzazione[9].

Anche i più recenti Contratti Collettivi Nazionali di Lavoro dei comparti Funzioni Centrali e Funzioni Locali hanno introdotto una distinzione più precisa tra lavoro agile e lavoro da remoto, con il primo, che viene configurato come una modalità caratterizzata da elevati livelli di flessibilità organizzativa e autonomia nella gestione della prestazione, mentre il secondo si avvicina maggiormente alla logica del telelavoro tradizionale, in quanto necessita di  una postazione prestabilita e forme più strutturate di organizzazione dell’attività lavorativa. Tale distinzione risponde all’esigenza di conciliare le opportunità offerte dalle nuove tecnologie con le diverse esigenze operative delle amministrazioni, evitando che il ricorso al lavoro a distanza comprometta l’efficienza organizzativa o la qualità dei servizi pubblici[10].

Il ricorso al lavoro agile, pur costituendo un potente e versatile strumento organizzativo, non configura nell’ordinamento vigente un diritto soggettivo incondizionato e perfetto in capo al singolo dipendente. Fanno eccezione esclusivamente particolari categorie di personale (quali i lavoratori rientranti nelle categorie di fragilità sanitaria, ovvero coloro che sopportano particolari carichi di cura familiare previsti dalla Legge 104/1992 e dalla Legge 151/2001) per i quali operano stringenti criteri di priorità normativamente presidiati. In via generale, l’amministrazione datoriale mantiene intatto il potere autoritativo di accordare o negare l’accesso a tale istituto, operando un vaglio discrezionale basato sulla compatibilità intrinseca delle mansioni assegnate, ossia la ‘smartabilità’ delle funzioni e sul contemperamento con le prevalenti ed esclusive esigenze di buon andamento del servizio pubblico[11].

3. Transizione organizzativa: il superamento del modello gerarchico e l’avvento dell’amministrazione di risultato

L’introduzione stabile del lavoro agile nelle amministrazioni pubbliche non rappresenta soltanto un cambiamento nelle modalità di svolgimento della prestazione lavorativa, ma implica una revisione profonda dei modelli organizzativi tradizionalmente adottati dagli enti. La diffusione di forme di lavoro svincolate dalla presenza fisica in ufficio ha infatti messo in discussione una cultura amministrativa storicamente fondata sul controllo diretto del personale e sulla verifica della prestazione attraverso la permanenza nei luoghi di lavoro.  È una evoluzione che coinvolge, in particolare, il ruolo della dirigenza pubblica, che non deve semplicemente supervisionare la presenza dei dipendenti o a coordinare l’attività attraverso forme tradizionali di controllo gerarchico, ma deve sviluppare competenze di pianificazione, monitoraggio e valutazione delle performance. L’efficacia dell’azione amministrativa viene quindi collegata alla definizione di obiettivi specifici e di indicatori capaci di misurare i risultati conseguiti, in coerenza con gli strumenti di programmazione e performance previsti dal PIAO. In questa prospettiva, la maggiore autonomia riconosciuta al lavoratore trova la propria legittimazione nella responsabilizzazione rispetto agli obiettivi assegnati e nella verifica degli esiti prodotti[12].

Una delle criticità più gravi nate dall’istituzione del lavoro da remoto è la constatazione che la dispersione fisica del personale può rendere più complesso il coordinamento tra uffici e strutture organizzative, in particolare, in quegli enti che sono contraddistinti da una elevata frammentazione interna o da una persistente cultura amministrativa che si fonda sulla separazione delle competenze. Senza strumenti di comunicazione idonei e processi organizzativi condivisi, si corre il rischio di veder attuata una minore integrazione tra le diverse articolazioni dell’amministrazione e di una conseguente riduzione dell’efficacia complessiva dell’azione amministrativa.

Altre criticità concernono l’esercizio dei poteri di controllo, in quanto diminuendo le occasioni di supervisione diretta si è favorito il ricorso a strumenti digitali per il monitoraggio delle attività svolte a distanza. Sebbene tali tecnologie possano contribuire a garantire trasparenza e tracciabilità dei processi lavorativi, il loro utilizzo pone delicate questioni giuridiche connesse alla tutela della privacy e ai limiti dei controlli a distanza previsti dall’ordinamento. Le amministrazioni sono pertanto chiamate a individuare soluzioni organizzative che consentano di verificare il raggiungimento degli obiettivi senza compromettere i diritti fondamentali dei lavoratori, evitando forme di sorveglianza eccessivamente invasive o sproporzionate rispetto alle finalità perseguite.

Un ulteriore aspetto particolarmente rilevante riguarda l’equilibrio tra vita lavorativa e vita privata. L’utilizzo continuativo delle tecnologie digitali e la possibilità di operare al di fuori degli spazi tradizionali dell’ufficio possono determinare una progressiva attenuazione dei confini tra tempo di lavoro e tempo personale. È un fenomeno che espone i lavoratori al rischio di una reperibilità di fatto permanente e questo conduce a delle conseguenze sul benessere psicofisico e sulla qualità della vita. A questo proposito, è diventato fondamentale il diritto alla disconnessione che sta acquisendo importanza per assicurare la sostenibilità organizzativa del modello[13].

La contrattazione collettiva e gli accordi individuali definiscono le modalità di esercizio di tale diritto, individuando tempi di reperibilità, fasce di contattabilità e periodi nei quali il dipendente è legittimamente esonerato da qualsiasi obbligo di risposta alle comunicazioni di servizio. Solo attraverso una regolamentazione chiara e condivisa è possibile evitare che la flessibilità organizzativa si traduca in una dilatazione incontrollata dei tempi di lavoro. Pertanto, la sfida posta dal lavoro agile nelle amministrazioni pubbliche consiste nel costruire un equilibrio stabile tra autonomia, responsabilizzazione, efficienza organizzativa e tutela dei diritti individuali, evitando che l’innovazione tecnologica produca nuove forme di controllo o nuove disuguaglianze all’interno dei contesti lavorativi[14].

4. L’impatto sul procedimento amministrativo (L. 241/1990) e il bilanciamento delle tensioni costituzionali

La progressiva diffusione del lavoro agile all’interno delle pubbliche amministrazioni non può essere considerata esclusivamente come una questione attinente all’organizzazione del lavoro o alla gestione delle risorse umane. La possibilità di svolgere l’attività lavorativa al di fuori dei tradizionali luoghi di ufficio incide infatti in modo significativo sul funzionamento dell’apparato amministrativo e sulla concreta applicazione dei principi che regolano l’azione pubblica. Il tema oltrepassa la dimensione strettamente lavoristica, per includere i temi cruciali del diritto amministrativo, come l’efficienza dei procedimenti, la trasparenza, la partecipazione dei cittadini e il rispetto delle garanzie procedimentali.

L’introduzione di modelli organizzativi flessibili deve necessariamente confrontarsi con i principi costituzionali di imparzialità e buon andamento sanciti dall’articolo 97 della Costituzione. L’innovazione tecnologica e organizzativa, infatti, non può tradursi in un arretramento delle tutele riconosciute ai cittadini né compromettere la qualità dell’azione amministrativa. Al contrario, il lavoro agile dovrebbe rappresentare uno strumento funzionale al miglioramento delle performance organizzative e alla modernizzazione dell’amministrazione pubblica, contribuendo a rendere più efficiente l’erogazione dei servizi e più tempestiva la risposta ai bisogni della collettività[15].

Tale esigenza emerge con particolare evidenza nell’ambito del procedimento amministrativo, che costituisce il nucleo fondamentale attraverso il quale si manifesta l’attività della pubblica amministrazione. Nella maggior parte dei casi, il provvedimento finale non deriva dall’iniziativa di un singolo soggetto, ma è il risultato di un’attività istruttoria complessa, caratterizzata dal coinvolgimento di diversi uffici e professionalità chiamati a collaborare nella raccolta, valutazione e verifica delle informazioni necessarie all’adozione della decisione finale. In questo contesto assume un ruolo centrale il Responsabile del Procedimento, cui la normativa attribuisce funzioni di coordinamento e impulso dell’intera attività istruttoria.

La distanza fisica tra i dipendenti, tipica delle modalità di lavoro agile, può determinare criticità organizzative che incidono direttamente sulla gestione dei procedimenti amministrativi. La frammentazione dei gruppi di lavoro, la minore immediatezza delle comunicazioni informali e la necessità di coordinare attività svolte da remoto possono rallentare i processi decisionali e rendere più complesso il rispetto dei termini procedimentali previsti dalla legge. In assenza di adeguati strumenti tecnologici e di una chiara ridefinizione dei flussi operativi, il rischio è quello di produrre un aggravamento dell’azione amministrativa, in contrasto con il principio di economicità e con l’obiettivo di semplificazione perseguito dal legislatore[16].

Tuttavia, tali criticità non rappresentano una conseguenza inevitabile del lavoro agile. Se correttamente progettato e supportato da infrastrutture digitali efficienti, il lavoro da remoto può contribuire a rendere più snelle e rapide le attività amministrative. Le piattaforme collaborative, i sistemi di gestione documentale elettronica, i protocolli informatici integrati e gli strumenti di comunicazione digitale consentono infatti di condividere informazioni in tempo reale, monitorare lo stato di avanzamento delle pratiche e garantire una completa tracciabilità delle attività svolte[17].

La giurisprudenza amministrativa più recente ha evidenziato un ulteriore aspetto critico, ossia quello relativo al diniego della richiesta di lavoro agile che deve essere adeguatamente motivato e preceduto, nei casi previsti, dall’attivazione degli strumenti partecipativi riconosciuti al dipendente interessato. Per i giudici, deve essere fondamentale, anche, l’istituto del preavviso di rigetto, che permette al destinatario del provvedimento di presentare osservazioni e documenti prima dell’adozione della decisione definitiva. È un meccanismo che potenzia il principio del contraddittorio procedimentale e assicura una maggiore trasparenza nelle scelte organizzative dell’amministrazione.

Le difficoltà maggiori emergono però quando la trasformazione organizzativa non è accompagnata da un’effettiva trasformazione digitale. Numerose amministrazioni si trovano ancora oggi in una situazione caratterizzata da una digitalizzazione incompleta, nella quale il lavoro agile convive con archivi cartacei, procedure ibride e sistemi informatici frammentati. In questi contesti si manifesta quello che può essere definito un fenomeno di ‘dematerializzazione incompleta’, ossia una situazione nella quale il personale opera da remoto senza poter accedere integralmente alla documentazione necessaria per lo svolgimento delle attività istituzionali. Effetto diretto è la creazione di ostacoli operativi che rallentano l’istruttoria dei procedimenti e compromettono l’effettività dei diritti riconosciuti ai cittadini[18].

Le ricadute di tali inefficienze non riguardano soltanto l’organizzazione interna dell’ente, ma incidono direttamente sui principi di trasparenza e accessibilità dell’azione amministrativa. La difficoltà nel reperimento dei documenti o nel garantire una tempestiva evasione delle richieste di accesso può determinare ritardi significativi nell’esercizio dei diritti partecipativi dei cittadini e compromettere quella concezione della pubblica amministrazione come struttura aperta e conoscibile che rappresenta uno dei pilastri dello Stato democratico contemporaneo. Inoltre, il rischio di esclusione digitale continua a rappresentare una criticità rilevante, soprattutto nei confronti delle fasce di popolazione meno alfabetizzate dal punto di vista tecnologico o prive di adeguate infrastrutture di connessione.

A queste problematiche si aggiunge il persistente fenomeno della cosiddetta burocrazia difensiva, che costituisce uno degli ostacoli più significativi ai processi di innovazione amministrativa. Il timore di possibili responsabilità amministrative, contabili o disciplinari induce frequentemente dirigenti e funzionari ad adottare comportamenti eccessivamente prudenti, privilegiando procedure consolidate rispetto a soluzioni innovative. Tale atteggiamento si manifesta spesso attraverso il mantenimento di sistemi documentali paralleli, cartacei e digitali, che finiscono per aumentare gli adempimenti anziché ridurli. La coesistenza di due canali operativi genera inevitabilmente duplicazioni, rallentamenti e maggiori costi organizzativi, compromettendo gli obiettivi di efficienza perseguiti dalla digitalizzazione[19].

5. La formazione e la validità della volontà collegiale da remoto

La progressiva diffusione del lavoro agile all’interno delle amministrazioni pubbliche ha determinato una trasformazione profonda anche nelle modalità di funzionamento degli organi collegiali. Riunioni, conferenze e sedute deliberative che in passato richiedevano necessariamente la presenza fisica dei componenti si svolgono oggi con frequenza attraverso piattaforme digitali, in modalità sincrona, mediante collegamenti simultanei dei partecipanti, oppure, in alcuni casi, attraverso procedure asincrone fondate sulla condivisione e approvazione differita di documenti e proposte.

L’affermazione di tali pratiche ha alimentato un ampio dibattito dottrinale e giurisprudenziale circa la validità degli atti adottati in contesti integralmente digitalizzati. Le iniziali perplessità, connesse soprattutto all’assenza della compresenza fisica dei membri dell’organo, sono state progressivamente superate dall’evoluzione normativa e interpretativa, che ha riconosciuto la piena legittimità delle deliberazioni assunte a distanza, presupponendo il rispetto di alcuni requisiti indispensabili per garantire la corretta formazione della volontà collegiale.

Su questo tema la giurisprudenza amministrativa ha svolto un ruolo determinante: il Consiglio di Stato, a partire da un orientamento consolidatosi già nei primi anni Duemila, ha chiarito che il momento decisivo per la formazione della volontà dell’organo coincide con l’espressione del voto da parte dei suoi componenti[20]. La verbalizzazione costituisce invece una fase distinta e successiva, avente funzione certificativa e documentale in quanto il verbale non coincide con la decisione dell’organo collegiale, ma ne documenta l’avvenuta adozione e ne assicura la conservazione nel tempo. La volontà dell’organo si forma infatti attraverso il procedimento deliberativo, mentre la verbalizzazione svolge una funzione prevalentemente certificativa. Ne consegue che eventuali irregolarità formali o ritardi nella redazione del verbale non incidono, di norma, sulla validità della deliberazione, purché sia possibile ricostruire con certezza il corretto svolgimento della seduta[21].

La diffusione delle tecnologie digitali ha inoltre valorizzato l’utilizzo di registrazioni audio e video come strumenti di supporto alla verbalizzazione e alla ricostruzione delle attività svolte. Tali strumenti contribuiscono a rafforzare la trasparenza e la verificabilità dell’azione amministrativa, ma richiedono particolare attenzione alla tutela dei dati personali. Le amministrazioni devono pertanto disciplinarne l’utilizzo nel rispetto dei principi di necessità, proporzionalità e minimizzazione previsti dalla normativa europea e nazionale in materia di protezione dei dati.

La possibilità di svolgere e deliberare sedute a distanza rappresenta uno degli effetti più significativi della trasformazione digitale della pubblica amministrazione. La tecnologia non sostituisce le garanzie proprie del procedimento collegiale, ma ne modifica le modalità di esercizio, rendendo necessario un costante equilibrio tra efficienza organizzativa, certezza giuridica, trasparenza e tutela dei diritti fondamentali. In tale prospettiva, l’innovazione digitale si configura come uno strumento di modernizzazione dell’azione amministrativa, purché rimangano saldi i principi che governano il corretto funzionamento degli organi collegiali[22].

6. Vizi dell’atto amministrativo automatizzato e l’impatto del malfunzionamento dei sistemi informatici

La diffusione del lavoro agile nelle amministrazioni pubbliche non può essere compresa separatamente dal più ampio processo di digitalizzazione che ha investito l’azione amministrativa, di cui l’automazione decisionale costituisce l’espressione più avanzata. Se il lavoro agile ha spostato la prestazione lavorativa al di fuori della sede fisica, è proprio la disponibilità di piattaforme telematiche, software gestionali e sistemi algoritmici, talvolta supportati da tecniche di intelligenza artificiale, a rendere tecnicamente possibile tale spostamento, sostituendo il controllo gerarchico diretto con strumenti digitali di gestione, monitoraggio e, in alcuni casi, di decisione automatizzata[23]. Il nesso tra le due dimensioni è quindi strutturale, e non meramente accidentale: la stessa infrastruttura tecnologica che consente al dipendente di operare da remoto è anche quella che, in numerosi procedimenti, supporta o sostituisce le valutazioni dell’amministrazione, ponendo interrogativi analoghi in punto di imputazione, validità e responsabilità del provvedimento finale.

Uno dei settori nei quali tali criticità emergono con maggiore evidenza è rappresentato dalle procedure di evidenza pubblica svolte integralmente in modalità digitale, spesso gestite da personale operante in regime di lavoro agile o da remoto. Le gare telematiche e i sistemi di e-procurement hanno certamente incrementato trasparenza, tracciabilità ed efficienza amministrativa, ma hanno al contempo introdotto il delicato problema della gestione del rischio tecnologico derivante da eventuali malfunzionamenti delle piattaforme utilizzate[24]. Sul punto, la giurisprudenza amministrativa ha progressivamente elaborato un orientamento ormai consolidato, secondo il quale le conseguenze pregiudizievoli derivanti da anomalie, rallentamenti o blocchi del sistema informatico non possono essere automaticamente poste a carico dell’operatore economico che abbia agito con la dovuta diligenza. Quando il concorrente dimostri di aver tempestivamente tentato di completare l’adempimento richiesto e l’impossibilità di perfezionare l’invio dell’offerta dipenda da un’anomalia tecnica non chiaramente imputabile alla sua condotta, il rischio del malfunzionamento deve essere sopportato dalla stazione appaltante, proprio in ragione del fatto che è l’amministrazione ad aver scelto la piattaforma digitale e ad averne imposto l’utilizzo come modalità esclusiva di partecipazione alla procedura[25].

A questo proposito, diventa fondamentale il principio del favor participationis, che impone all’amministrazione di adottare tutte le misure necessarie ad assicurare la più ampia partecipazione possibile alla gara. Diversa è l’ipotesi in cui i dati tecnici ricavabili dai log di sistema consentano di accertare con precisione che l’insuccesso dell’operazione sia dipeso dal comportamento negligente del concorrente: in tali casi torna a operare il principio di autoresponsabilità, cardine delle procedure concorsuali e selettive, con la conseguenza che l’eventuale esclusione dalla gara risulta pienamente legittima[26]. Il medesimo schema argomentativo trova applicazione, mutatis mutandis, anche nei procedimenti che disciplinano l’accesso e la gestione del lavoro agile: laddove l’amministrazione subordini l’istanza di smart working alla compilazione di piattaforme digitali dedicate, un malfunzionamento del sistema non potrà essere addebitato al dipendente diligente, dovendo l’ente predisporre adeguati rimedi correttivi, quali la rimessione in termini[27].

Le problematiche giuridiche connesse alla digitalizzazione non si esauriscono tuttavia nell’ambito degli appalti pubblici. L’affermazione di sistemi decisionali automatizzati ha infatti imposto una riflessione più ampia sul ruolo dell’algoritmo all’interno del procedimento amministrativo, ivi compresi i procedimenti che disciplinano l’accesso e la gestione del lavoro agile stesso, quali l’assegnazione delle quote di personale ammesse allo smart working, la valutazione delle istanze pervenute o il monitoraggio del raggiungimento degli obiettivi assegnati. In numerosi settori dell’azione pubblica, quali l’assegnazione di sedi, la mobilità del personale, la gestione di graduatorie o il calcolo di punteggi concorsuali, il software non si limita a svolgere una funzione meramente esecutiva, ma incide direttamente sulla formazione della decisione finale[28]. Da questa prospettiva, una parte significativa della dottrina e della giurisprudenza ha progressivamente riconosciuto all’algoritmo una rilevanza giuridica che trascende la semplice dimensione tecnica, rappresentando esso la traduzione informatica di regole giuridiche e criteri amministrativi previamente individuati dall’amministrazione, e divenendo così uno strumento attraverso il quale si manifesta concretamente la volontà pubblica[29].

Particolarmente significativo, sul punto, è il contributo offerto dal Consiglio di Stato, che attraverso una serie di pronunce ormai consolidate ha delineato i principi che regolano la decisione amministrativa automatizzata[30]. Secondo tale orientamento, il ricorso agli algoritmi è compatibile con i principi dell’ordinamento anche in contesti caratterizzati da discrezionalità tecnica o amministrativa, purché le valutazioni discrezionali vengano effettuate dall’amministrazione nella fase di progettazione e programmazione del sistema e non siano invece delegate integralmente alla macchina. L’algoritmo può dunque costituire uno strumento di attuazione di scelte già compiute dall’ente, ma non può sostituirsi completamente alla responsabilità decisionale umana. Tale principio assume un rilievo specifico anche in relazione al lavoro agile: laddove l’amministrazione si avvalga di strumenti automatizzati per la valutazione delle istanze di accesso allo smart working, per il monitoraggio degli obiettivi assegnati su base settimanale o quindicinale, ovvero per la programmazione della reportistica periodica, la componente algoritmica resta uno strumento di supporto alla decisione del dirigente, senza poter sostituire la responsabilità di quest’ultimo nella valutazione della condotta complessiva del dipendente[31].

In questo quadro, eventuali errori del sistema informatico o difetti nella progettazione dell’algoritmo si riflettono inevitabilmente sulla legittimità del provvedimento finale. Qualora il software produca risultati erronei, ometta elementi rilevanti dell’istruttoria o applichi criteri difformi da quelli previsti dalla normativa o dalla disciplina procedimentale, l’atto adottato sulla base di tali elaborazioni risulta affetto dai tradizionali vizi di legittimità. La giurisprudenza ha inoltre chiarito che i provvedimenti con cui l’amministrazione accerta e certifica il malfunzionamento di sistemi informatici utilizzati nell’esercizio di funzioni pubbliche, ivi compresi quelli destinati alla gestione del lavoro agile, mantengono natura amministrativa e sono pertanto assoggettati al controllo giurisdizionale, non potendo essere considerati automaticamente estranei al sistema delle garanzie amministrative né qualificati come ipotesi di abnormità, figura quest’ultima eccezionale, configurabile soltanto in presenza di una deviazione radicale e manifesta dalle regole fondamentali che governano il procedimento[32].

Ne consegue che il provvedimento adottato mediante strumenti informatici, anche quando risulti viziato da errori tecnici o da difetti dell’algoritmo utilizzato, continua a essere pienamente riferibile all’amministrazione che lo ha emanato. Vengono dunque applicate le ordinarie categorie dell’invalidità amministrativa, con conseguente annullabilità dell’atto nei casi di illegittimità e, nelle ipotesi più gravi di mancanza degli elementi essenziali previsti dall’ordinamento, la nullità ai sensi dell’art. 21-septies della legge n. 241 del 1990. La responsabilità dell’ente non si elimina nemmeno quando non sia immediatamente identificabile il singolo funzionario che abbia materialmente avviato o supervisionato il sistema automatizzato, poiché l’attività algoritmica resta comunque inserita nell’organizzazione amministrativa e riconducibile all’esercizio della funzione pubblica[33].

In questa prospettiva, l’automazione decisionale e il lavoro agile condividono la medesima esigenza di fondo: garantire che l’innovazione tecnologica non si traduca in un arretramento delle garanzie procedimentali né in una dispersione della responsabilità amministrativa, ma resti sempre riconducibile a un centro di imputazione chiaro, identificabile e sindacabile in sede giurisdizionale. La sfida, anche in questo ambito, è quella di coniugare l’efficienza promessa dagli strumenti digitali con la tenuta delle garanzie costituzionali di imparzialità e buon andamento di cui all’art. 97 Cost., evitando che la dematerializzazione delle decisioni amministrative si traduca in un’opacità sostanziale dei processi decisionali.

7. Imputabilità, ‘Burocrazia Difensiva’, Responsabilità Amministrativa e ‘Scudo Erariale’

L’affermazione del lavoro agile e la progressiva digitalizzazione dei procedimenti amministrativi stanno producendo effetti significativi anche sul versante della responsabilità amministrativo-contabile. La trasformazione delle modalità di organizzazione del lavoro impone infatti una rilettura dei tradizionali criteri attraverso cui la magistratura contabile valuta la condotta dei dirigenti pubblici e accerta l’eventuale sussistenza di un danno erariale. In un contesto caratterizzato dalla dematerializzazione dei processi, dall’utilizzo di piattaforme informatiche e dalla diffusione di forme di coordinamento a distanza, il controllo gerarchico fondato sulla presenza fisica tende progressivamente a lasciare spazio a modelli di direzione basati sulla programmazione degli obiettivi, sul monitoraggio dei risultati e sulla capacità organizzativa[34].

Quindi, la posizione del dirigente assume sempre più i tratti di una responsabilità organizzativa, nella quale l’eventuale pregiudizio arrecato all’amministrazione non deriva tanto dall’omesso controllo diretto sui dipendenti, quanto dall’incapacità di predisporre assetti gestionali adeguati a garantire efficienza, produttività e corretto funzionamento degli uffici. La responsabilità erariale si collega così non soltanto all’adozione di atti illegittimi, ma anche a scelte organizzative manifestamente irrazionali o gravemente inefficienti[35].

Particolare rilievo assume, sotto tale profilo, la figura del cosiddetto danno da disservizio. La giurisprudenza contabile ha progressivamente elaborato questa categoria per sanzionare situazioni nelle quali l’amministrazione, a causa di comportamenti gravemente negligenti o di evidenti carenze organizzative, non riesce a perseguire in modo efficace gli interessi pubblici affidati alla sua cura. Il danno non coincide necessariamente con un’immediata perdita patrimoniale, ma si manifesta nel peggioramento della qualità dell’azione amministrativa, nella diminuzione dell’efficienza dei servizi e nell’ingiustificato incremento dei costi sostenuti dall’ente[36].

Nell’ambito del lavoro agile, tale fattispecie può assumere configurazioni particolarmente significative. Si pensi al dirigente che, in assenza di motivazioni oggettive e nonostante la compatibilità delle mansioni con la prestazione da remoto, continui a negare sistematicamente l’accesso allo smart working a dipendenti appartenenti a categorie per le quali la normativa riconosce specifiche priorità. Una simile condotta può determinare non soltanto la lesione di posizioni soggettive tutelate dall’ordinamento, ma anche un aggravio dei costi di funzionamento dell’amministrazione, costretta a mantenere livelli di utilizzo degli spazi e delle risorse materiali superiori a quelli effettivamente necessari. In tali circostanze il pregiudizio economico subito dall’ente potrebbe risultare direttamente riconducibile alle scelte organizzative del dirigente[37].

Analoghe considerazioni possono essere formulate con riferimento a ulteriori fenomeni emersi durante la fase di transizione verso modelli di lavoro più flessibili. La conservazione di assetti organizzativi ormai superati, il ricorso improprio a forme contrattuali più onerose rispetto alle effettive esigenze dell’amministrazione o l’erogazione di benefici economici in assenza dei necessari presupposti normativi e contrattuali, rappresentano ipotesi nelle quali la Corte dei conti ha tradizionalmente individuato possibili fattori di responsabilità erariale. In tali casi il danno deriva dall’ingiustificata destinazione di risorse pubbliche a finalità non consentite o comunque non supportate da un adeguato fondamento giuridico[38].

La riflessione sulla responsabilità amministrativa si intreccia inoltre con il tema, da tempo al centro del dibattito dottrinale, della cosiddetta burocrazia difensiva. Per molti anni il timore di incorrere in procedimenti contabili o penali ha indotto numerosi funzionari e dirigenti ad adottare atteggiamenti particolarmente prudenti, spesso traducendosi in ritardi decisionali, rinvii procedimentali e resistenza all’innovazione organizzativa e tecnologica[39]. La paura della responsabilità ha finito, in alcuni casi, per produrre effetti distorsivi non meno dannosi degli errori che si intendevano evitare.

È in questo quadro che si colloca il recente intervento legislativo culminato nella Legge 7 gennaio 2026, n. 1, nota nel dibattito pubblico come “Legge Foti”. La riforma si inserisce nel percorso già avviato con il cosiddetto scudo erariale e mira a ridefinire il rapporto tra responsabilità individuale e capacità decisionale dell’amministrazione. L’obiettivo perseguito dal legislatore è quello di evitare che l’eccessiva esposizione al rischio patrimoniale continui a rappresentare un ostacolo all’assunzione di decisioni necessarie per il buon andamento dell’azione amministrativa[40].

La nuova disciplina della responsabilità erariale, introdotta dalla legge 1/2026 (c.d. legge Foti)[41], interviene sia sul piano sostanziale sia su quello sanzionatorio, con riflessi diretti anche sull’organizzazione del lavoro agile nella pubblica amministrazione. Da un lato, viene ulteriormente circoscritto l’ambito della colpa grave, individuando con maggiore precisione le ipotesi in cui il comportamento del dipendente pubblico che opera in modalità di smart working può essere qualificato come gravemente negligente[42]. Dall’altro, vengono introdotti limiti quantitativi alla condanna risarcitoria, ispirati a criteri di proporzionalità e ragionevolezza, con l’intento di evitare conseguenze economiche sproporzionate rispetto alla posizione del dipendente che, lavorando da remoto, si trovi ad assumere scelte organizzative innovative[43].

L’effetto complessivo della riforma, se calato nel contesto del lavoro agile, è quello di favorire un contesto amministrativo maggiormente orientato all’innovazione e alla sperimentazione organizzativa. L’implementazione di piattaforme digitali per la gestione delle presenze e degli obiettivi, l’adozione di modelli di lavoro per obiettivi propri dello smart working, la gestione informatizzata dei procedimenti e la programmazione delle attività attraverso strumenti quali il PIAO[44] possono così svilupparsi in un quadro caratterizzato da maggiore certezza giuridica per i dirigenti e i funzionari chiamati a organizzare il lavoro a distanza, facendo comunque salve le funzioni di controllo della Corte dei conti[45].

Resta, infatti, fermo il principio secondo cui l’esercizio della discrezionalità organizzativa connessa al lavoro agile non può trasformarsi in uno spazio sottratto a qualsiasi forma di responsabilità[46]. Quando le scelte relative all’organizzazione dello smart working, ad esempio nella definizione degli obiettivi, nei criteri di turnazione o nella vigilanza sul raggiungimento dei risultati, vengono considerati manifestamente irragionevoli, palesemente inefficienti o produttive di un danno economicamente apprezzabile, il sindacato della magistratura contabile continua a trovare piena giustificazione. Tuttavia, il nuovo assetto normativo, anche alla luce delle indicazioni rese dalla Corte costituzionale[47], sembra orientato a distinguere con maggiore chiarezza gli errori valutativi fisiologici, inevitabili in una fase di profonda trasformazione tecnologica e di transizione verso modelli di lavoro da remoto, dalle condotte caratterizzate da effettiva e grave violazione dei doveri di servizio. In tal modo si tenta di realizzare un equilibrio più maturo tra l’esigenza di tutela dell’erario e quella, altrettanto rilevante, di consentire alla pubblica amministrazione di affrontare con efficacia le sfide poste dalla diffusione dello smart working e dai nuovi modelli di organizzazione del lavoro pubblico.

8. Conclusioni

L’evoluzione della pubblica amministrazione italiana verso modelli organizzativi sempre più digitalizzati rappresenta uno dei più significativi processi di trasformazione istituzionale degli ultimi decenni. In tale contesto, il lavoro agile ha assunto un ruolo centrale, non soltanto quale innovazione delle modalità di svolgimento della prestazione lavorativa, ma come autentico fattore di ridefinizione dell’azione amministrativa. L’esperienza maturata negli ultimi anni ha infatti dimostrato come la progressiva dematerializzazione dei procedimenti e la possibilità di svincolare l’attività lavorativa dalla tradizionale dimensione spaziale dell’ufficio abbiano inciso profondamente sui modelli organizzativi, sulle dinamiche di controllo e sulle stesse categorie concettuali attraverso cui viene tradizionalmente interpretata l’amministrazione pubblica.

L’affermazione del lavoro agile segna il superamento di una concezione dell’organizzazione amministrativa storicamente fondata sulla presenza fisica del dipendente e sul controllo diretto dell’attività svolta. Si assiste, quindi, a una progressiva evoluzione della pubblica amministrazione verso modelli organizzativi fondati sul raggiungimento degli obiettivi, sulla valutazione dei risultati e sulla responsabilizzazione del personale. Tale cambiamento appare coerente con il principio del buon andamento sancito dall’art. 97 Cost., poiché favorisce un impiego più efficiente delle risorse e una maggiore attenzione alla qualità dei servizi erogati.

Il passaggio da una cultura della presenza a una cultura della performance, tuttavia, non è privo di criticità. La diminuzione delle forme tradizionali di controllo richiede l’adozione di sistemi di valutazione basati su indicatori chiari e verificabili, in grado di misurare concretamente il contributo dei dipendenti al perseguimento degli obiettivi istituzionali. In assenza di strumenti adeguati, possono emergere difficoltà di coordinamento, disomogeneità organizzative e differenze nella qualità dei servizi offerti ai cittadini. La sfida consiste pertanto nel conciliare la maggiore autonomia riconosciuta ai lavoratori con l’esigenza di garantire un’azione amministrativa efficace, uniforme e trasparente. In questo contesto, la digitalizzazione assume un ruolo centrale. Essa non rappresenta soltanto un’innovazione tecnologica, ma un cambiamento che incide profondamente sull’organizzazione amministrativa e sul rapporto tra amministrazione e cittadini, imponendo un costante equilibrio tra efficienza, innovazione e tutela delle garanzie fondamentali.

L’utilizzo di algoritmi e piattaforme informatiche nella gestione dei procedimenti amministrativi impone di interrogarsi sulla riconducibilità delle decisioni adottate all’autorità pubblica competente e sulla necessità di preservare adeguati spazi di controllo umano. In questa prospettiva, la dottrina più recente evidenzia come l’automazione possa essere considerata compatibile con i principi dello Stato di diritto soltanto ove sia assicurata la piena conoscibilità dei criteri decisionali impiegati e sia sempre garantita la possibilità di un intervento correttivo da parte dell’amministrazione.

Particolarmente rilevante appare l’orientamento ormai consolidato della giurisprudenza amministrativa in materia di procedure digitali e di e-procurement. Le decisioni più recenti hanno progressivamente affermato il principio secondo cui le inefficienze o i malfunzionamenti delle piattaforme telematiche non possono ricadere sul cittadino o sull’operatore economico che abbia agito con la dovuta diligenza. Ne deriva, per l’amministrazione, il dovere di predisporre adeguate misure correttive idonee a garantire la piena partecipazione al procedimento, attraverso strumenti quali la rimessione in termini, la proroga delle scadenze o il ricorso al soccorso istruttorio. Tale impostazione risponde non soltanto a esigenze di tutela sostanziale dei destinatari dell’azione amministrativa, ma anche alla necessità di preservare il legittimo affidamento che deve caratterizzare il rapporto tra pubblica amministrazione e cittadini in un contesto sempre più digitalizzato.

Parallelamente alle questioni di natura tecnologica e organizzativa, assume crescente rilievo il tema della responsabilità della dirigenza pubblica. Da tempo il fenomeno della cosiddetta “burocrazia difensiva” viene individuato come uno dei principali fattori che ostacolano i processi di innovazione e di modernizzazione amministrativa. Il timore di possibili contestazioni sul piano della responsabilità erariale può infatti indurre i funzionari e i dirigenti ad adottare comportamenti eccessivamente cautelativi, rallentando i processi decisionali e limitando la capacità dell’amministrazione di perseguire soluzioni innovative. In questa prospettiva si collocano gli interventi normativi più recenti, orientati a definire con maggiore precisione i presupposti della colpa grave e a rendere più prevedibile il regime delle conseguenze patrimoniali derivanti dall’accertamento della responsabilità amministrativa. La finalità perseguita è quella di favorire un equilibrio più efficace tra esigenze di controllo e autonomia decisionale, creando condizioni che consentano ai dirigenti di operare con maggiore sicurezza giuridica e di assumere decisioni orientate al miglioramento dell’efficienza e della qualità dell’azione amministrativa

[1] Sul punto la dottrina è ormai ampia. Per una ricostruzione sistematica dell’istituto, v. M. Grandi – M. Biasi (a cura di), Commentario breve allo statuto del lavoro autonomo e del lavoro agile, Milano, 2018; M. Verzaro (a cura di), Il lavoro agile nella disciplina legale collettiva ed individuale, Napoli, 2018; L. Fiorillo – A. Perulli, Il jobs act del lavoro autonomo e del lavoro agile, parte seconda, Torino, 2017. Sulla dimensione organizzativa del lavoro agile nella pubblica amministrazione, con specifico riferimento ai processi decisionali e alle forme di coordinamento a distanza, v. Hinna, A., Mameli, S., & Mangia, G. (2016), La Pubblica Amministrazione in movimento: Competenze, comportamenti e regole, Egea, Milano; D’Orsogna, M. (2024), Organizzazioni amministrative e transizioni: le sfide del cambiamento, in Rivista Trimestrale di Scienza dell’Amministrazione, (1), 1-22. Sul rapporto tra lavoro agile, autonomia del lavoratore e responsabilizzazione sui risultati come superamento del tradizionale controllo sulla presenza, v. M.T. Carinci, Il rapporto di lavoro al tempo della crisi: modelli europei e flexicurity ‘all’italiana’ a confronto, in GDLRI, 2012, pp. 527-572; M. Barbera, La ‘flexurity’ come politica e narrazione, in B. Caruso, R. Del Punta, T. Treu (a cura di), Il diritto del lavoro e la grande trasformazione. Valori, attori, regolazione, Bologna, 2020, pp. 239-280

[2] Legge 16 giugno 1998, n. 191, art. 4 (cd. “Bassanini-ter”), in G.U. n. 142 del 20 giugno 1998, Suppl. Ord. n. 110, entrata in vigore il 5 luglio 1998. La norma, pur rubricata “Telelavoro”, utilizzava nel testo l’espressione “lavoro a distanza”, autorizzando le pubbliche amministrazioni ad avvalersi di forme di lavoro a distanza allo scopo di razionalizzare l’organizzazione del lavoro e realizzare economie di gestione attraverso l’impiego flessibile delle risorse umane. La disciplina di attuazione fu poi fissata con il d.P.R. 8 marzo 1999, n. 70 (“Regolamento recante disciplina del telelavoro nelle pubbliche amministrazioni”). Per un’analisi sistematica dell’istituto, v. L. Gaeta, P. Pascucci (a cura di), Telelavoro e diritto, Giappichelli, Torino, 1998; A. Viscomi, L’applicazione nelle pubbliche amministrazioni, in Gaeta, Pascucci (a cura di), Telelavoro e diritto, cit.; L. Gaeta, P. Pascucci, U. Poti (a cura di), Il telelavoro nelle pubbliche amministrazioni, 2000. Sul limitato impatto pratico della legge e sul suo utilizzo prevalentemente come strumento di supporto alle esigenze personali dei dipendenti senza incidere sui modelli organizzativi, v. R. Del Punta, Epistemologia breve del diritto del lavoro, in LD, I, 2013, pp. 37-58.

[3] Sulla questione, si veda R. Del Punta, Epistemologia breve del diritto del lavoro, in LD, I, 2013, pp. 37-58 e Id., Il ‘fatto materiale’: una riflessione interpretativa, in Labor, 5/6, 2016, pp. 343-348 e Id., Il diritto del lavoro oltre sé stesso (a proposito del IV volume degli Annali), in ADL, 17, 2, 2012, pp. 368-375.

[4] La legge 7 agosto 2015, n. 124 (“Deleghe al Governo in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche”), nota come riforma Madia dal nome del Ministro per la semplificazione e la pubblica amministrazione, è pubblicata in G.U. n. 187 del 13 agosto 2015 ed entra in vigore il 28 agosto 2015.

[5] L. 22 maggio 2017, n. 81, Misure per la tutela del lavoro autonomo non imprenditoriale e misure volte a favorire l’articolazione flessibile nei tempi e nei luoghi del lavoro subordinato, in G.U. n. 135 del 13 giugno 2017, in vigore dal 14 giugno 2017.

[6] Cfr. art. 18, comma 1, l. n. 81/2017, rubricato “Lavoro agile”, il quale dispone testualmente: «Le disposizioni del presente capo, allo scopo di incrementare la competitività e agevolare la conciliazione dei tempi di vita e di lavoro, promuovono il lavoro agile quale modalità di esecuzione del rapporto di lavoro subordinato stabilita mediante accordo tra le parti, anche con forme di organizzazione per fasi, cicli e obiettivi e senza precisi vincoli di orario o di luogo di lavoro, con il possibile utilizzo di strumenti tecnologici per lo svolgimento dell’attività lavorativa. La prestazione lavorativa viene eseguita, in parte all’interno di locali aziendali e in parte all’esterno senza una postazione fissa, entro i soli limiti di durata massima dell’orario di lavoro giornaliero e settimanale, derivanti dalla legge e dalla contrattazione collettiva».

[7] M. Grandi -M. Biasi (a cura di) Commentario breve allo statuto del lavoro autonomo e del lavoro agile, Milano, 2018 e M. Verzaro (a cura di) Il lavoro agile nella disciplina legale collettiva ed individuale, Napoli, 2018; L. Fiorillo -A. Perulli, Il jobs act del lavoro autonomo e del lavoro agile -parte seconda, Torino, 2017

[8] Gaglione, C., Purificato, I., & Rymkevich, O. P. (2020). COVID-19 and labour law: Italy. Italian Labour Law e-Journal, 13(1S). https://doi.org/10.6092/issn.1561-8048/10767⁠

[9] M.T. Carinci, Il rapporto di lavoro al tempo della crisi: modelli europei e flexicurity ‘all’italiana’ a confronto, in GDLRI, 2012, pp. 527-572; M. Barbera, La ‘flexurity’ come politica e narrazione, in in B. Caruso, R. Del Punta, T. Treu (a cura di), Il diritto del lavoro e la grande trasformazione. Valori, attori, regolazione, Bologna, 2020, pp. 239-280.

[10] Vedi ARAN. (2022). Contratto Collettivo Nazionale di Lavoro relativo al personale del Comparto Funzioni Centrali – Triennio 2019-2021. Agenzia per la Rappresentanza Negoziale delle Pubbliche Amministrazioni. https://www.aranagenzia.it. Cfr. ARAN. (2022). Contratto Collettivo Nazionale di Lavoro relativo al personale del Comparto Funzioni Locali – Triennio 2019-2021. Agenzia per la Rappresentanza Negoziale delle Pubbliche Amministrazioni. https://www.aranagenzia.it.

[11] Travi A. (2022). Pubblica amministrazione. Burocrazia o servizio al cittadino? Milano: Vita e Pensiero.

[12] D’Orsogna, M. (2024). Organizzazioni amministrative e transizioni: le sfide del cambiamento. Rivista Trimestrale di Scienza dell’Amministrazione, (1), 1–22. https://doi.org/10.32049/RTSA.1.2024.03⁠

[13] Sul punto vedi Hinna, A., Mameli, S., & Mangia, G. (2016). La Pubblica Amministrazione in movimento: Competenze, comportamenti e regole, Egea, Milano.

[14] Martines, F. (2018). La digitalizzazione della pubblica amministrazione. Rivista di diritto dei media e vedi Mercurio, R., & Martinez, M. (2009). Modelli di governance e processi di cambiamento nelle public utilities, FrancoAngeli, Milano.

[15]Ibidem.

[16] Torre, T. (2020). Smart working: soluzione ad ogni emergenza? Prospettive oltre l’emergenza. Editoriale ImpresaProgetto Electronic Journal of Management

[17] La giurisprudenza amministrativa più recente ha evidenziato un ulteriore aspetto critico, ossia quello relativo al diniego della richiesta di lavoro agile che deve essere adeguatamente motivato e preceduto, nei casi previsti, dall’attivazione degli strumenti partecipativi riconosciuti al dipendente interessato. Per i giudici, deve essere fondamentale, anche, l’istituto del preavviso di rigetto, che permette al destinatario del provvedimento di presentare osservazioni e documenti prima dell’adozione della decisione definitiva. È un meccanismo che potenzia il principio del contraddittorio procedimentale e assicura una maggiore trasparenza nelle scelte organizzative dell’amministrazione.

[18] Rosa, A., & Martinez, M. (2022). Modelli organizzativi agili per la pubblica amministrazione. FrancoAngeli.

[19] Lorenzoni L. La responsabilità amministrativa in relazione al fenomeno della cosiddetta burocrazia difensiva, in Lavoro nelle Pubbliche Amministrazioni, 2021. L’A. analizza il fenomeno della burocrazia difensiva sotto il profilo della responsabilità amministrativo-contabile, con particolare riferimento alla riforma introdotta dal d.l. 16 luglio 2020, n. 76 (c.d. “decreto semplificazioni”), che ha circoscritto i criteri di imputabilità della responsabilità erariale al solo dolo per le condotte commissive, in un’ottica di disincentivo verso comportamenti dilatori e omissivi dei pubblici dipendenti.

[20] Cons. Stato, Sez. IV, 25 luglio 2001, n. 4074 dove il caso riguardava l’impugnazione di un atto di controllo positivo su una delibera comunale in materia urbanistica. Il Consiglio di Stato ha stabilito due principi distinti: l’atto di controllo positivo (cioè quello che approva l’atto controllato) non è autonomamente impugnabile, perché non ha natura provvedimentale propria: si limita a rendere efficace l’atto a cui accede, senza aggiungere o togliere nulla al suo contenuto, quindi non è lesivo di per sé; quanto alla verbalizzazione delle sedute degli organi collegiali, il giudice ha chiarito che il verbale fa piena prova (può essere contestato solo con querela di falso) di ciò che attesta, ma non deve necessariamente riportare ogni opinione espressa dai singoli membri parola per parola: è sufficiente un resoconto sintetico ma fedele delle attività e operazioni svolte nella seduta.

Cons. Stato, Sez. VI, 11 dicembre 2001, n. 6208 si occupa sempre di verbalizzazione degli organi collegiali, ma sul piano procedurale: ha affermato che è legittimo approvare il verbale di una seduta non immediatamente, ma nella seduta successiva. Questo principio è stato poi richiamato anche fuori dal contesto originario (per esempio in tema di consigli di istituto scolastici), a conferma che si tratta di un principio generale applicabile a ogni organo collegiale della p.a.: la “sfasatura temporale” tra seduta e approvazione del relativo verbale non inficia la validità degli atti assunti.

Cons. Stato, Sez. VI, 25 giugno 2018, n. 3907 riguarda l’accesso civico generalizzato disciplinato dall’art. 5 del d.lgs. 33/2013 (FOIA italiano). Il punto centrale è la distinzione tra: esclusioni assolute (es. tutela di dati personali sensibili o altri interessi tassativamente individuati dalla legge): in questi casi l’amministrazione non ha alcun margine di discrezionalità e deve negare l’accesso senza poter valutare caso per caso; esclusioni relative: qui invece la PA può/deve bilanciare l’interesse alla trasparenza con l’eventuale pregiudizio ad altri interessi pubblici o privati. Questo principio è stato poi confermato dall’Adunanza Plenaria n. 10/2020, che lo ha reso un punto fermo della giurisprudenza in materia di trasparenza amministrativa.

[21] Lucca, M. (2020). La verbalizzazione: modalità, forma e sostanza. LexItalia, 6, 1-15.

[22] Rossi, G. (2019). Diritto amministrativo. Torino: Giappichelli.

[23] Bartodziej, C. J. (2017), The Concept Industry 4.0, in C.J. Bartodziej, The Concept Industry 4.0, Wiesbaden, Springer Gabler, pp. 27-50.

[24] Corona, D. (2020), Lo Smart Working oltre il Covid-19: qual è il futuro del lavoro dopo l’emergenza sanitaria?, Osservatori.net, 16 novembre, https://blog.osservatori.net/it_it/smart-working-emergenza-covid.

[25]  Carloni, E. (2019), Algoritmi su carta. Politiche di digitalizzazione e trasformazione digitale delle amministrazioni, in «Diritto pubblico», (18)2, pp. 363-392. Ziani, C. (2025). La pubblica amministrazione tra esigenze di digitalizzazione e nuove sfide per il benessere lavorativo. Il lavoro nelle pubbliche amministrazioni, 1, 97–117.

[26]  Cfr. ancora Carloni, E. (2019), cit.; in giurisprudenza, sul principio di autoresponsabilità del concorrente in relazione all’uso di strumenti informatici, v. ancora Carloni, E. (2019), cit.

[27] Ziani, C. (2025). La pubblica amministrazione tra esigenze di digitalizzazione e nuove sfide per il benessere lavorativo. Il lavoro nelle pubbliche amministrazioni, 1, 97-117.

[28] Cfr. Carloni, E. (2019), cit.

[29] Ibidem.

[30] Cons. Stato, Sez. VI, 8 aprile 2019, n. 2270; Cons. Stato, Sez. VI, 13 dicembre 2019, n. 8472; Cons. Stato, Sez. VI, 4 febbraio 2020, n. 881. Secondo tale orientamento, il ricorso a procedure decisionali automatizzate è ammissibile anche in settori caratterizzati da valutazioni tecnico-discrezionali, purché l’attività valutativa sia previamente definita dall’amministrazione e incorporata nei criteri di funzionamento del sistema, restando l’algoritmo uno strumento di supporto all’azione amministrativa e non un soggetto autonomo titolare del potere decisionale, che resta imputabile all’amministrazione procedente.

[31] Sull’evoluzione storica della funzione consultiva del Consiglio di Stato, dalla sua istituzione nel 1831 fino all’attuale assetto normativo, e sulla tendenza alla progressiva “giurisdizionalizzazione” di tale funzione,  testimoniata sia dalla natura sostanzialmente decisoria assunta dal parere reso in sede di ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, sia dal richiamo al principio del precedente anche nell’attività consultiva, si veda Timo, M. (2021). Il ruolo consultivo del Consiglio di Stato: storicità e attualità di una funzione. In P. M. Vipiana & M. Timo (a cura di), Diritto amministrativo e ruolo della giurisprudenza (pp. 219–254). Genova University Press.

[32]  Consiglio di Stato, Sez. V (2024, 2 gennaio). Sentenza n. 29/2024. Giustizia Amministrativa. https://www.giustizia-amministrativa.it.

[33] Cavallo Perin, R. (2021). La responsabilità amministrativa tra tutela dell’erario e amministrazione di risultato. In F. Merloni (a cura di), La riforma della pubblica amministrazione tra efficienza e responsabilità (pp. 115-138). Giappichelli.

[34] Terracciano G., Una nuova configurazione della responsabilità erariale funzionale all’autonomia decisionale dei funzionari pubblici in coerenza con i principi del risultato e della fiducia, in Amministrativamente, 3/2023, 1275 e ss

[35] Oricchio, S. (2026). Lo scudo erariale e la legge Foti: omissioni del RUP, ius superveniens e danno erariale. Note a commento della sentenza Corte dei Conti Sez. Giurisdizionale Lombardia, 20 aprile 2026, n. 69. La Settimana Giuridica.it.

[36] Timo, M. (2020). Algoritmo e potere amministrativo. Il diritto dell’economia, 66(101), 753-795.

[37] Cimini, S., & Valentini, F. (2022). La dubbia efficacia dello “scudo erariale” come strumento di tutela del buon andamento della P.A. Rivista Giuridica AmbienteDiritto, 22(1).

[38] Come evidenziato a più riprese nelle relazioni annuali del Procuratore Generale della Corte dei conti (in particolare per i cicli 2022, 2023 e 2024), l’inadeguata gestione del personale durante la transizione verso i nuovi modelli lavorativi post-pandemici espone l’amministrazione a profili di danno erariale. Tale responsabilità si concretizza, in primo luogo, laddove si continui a erogare benefici economici ormai sganciati dalle nuove modalità di prestazione: ne costituisce un esempio emblematico il contenzioso sui buoni pasto, rispetto al quale i giudici contabili mutuano il consolidato principio civilistico sancito dalla Corte di Cassazione (con l’ordinanza n. 25600/2020), secondo cui l’assenza di presenza fisica e di articolazione oraria tipica fa decadere il diritto alla corresponsione del titolo. Tuttavia, l’attenzione della Corte non si esaurisce nel sanzionare il singolo esborso indebito. Come emerge dalle recenti deliberazioni delle Sezioni di Controllo, vi è un richiamo sistemico alla governance dell’ente: la flessibilità lavorativa non può essere gestita come una mera concessione isolata, ma impone l’obbligo di integrare pienamente lo smart working, i sistemi di misurazione della performance e gli obiettivi di transizione digitale all’interno dei nuovi documenti programmatori. Solo attraverso questa armonizzazione strutturale è possibile scongiurare il mantenimento di quegli assetti organizzativi obsoleti che, eludendo i principi di efficienza, si traducono in uno spreco latente di risorse pubbliche.

[39] Tenore, V. (2023). La responsabilità amministrativo-contabile dopo lo scudo erariale. Milano: Giuffrè Francis Lefebvre.

[40] D’Angelo, L., & De Marinis, L. (2026). La nuova responsabilità amministrativa alla luce della legge 7 gennaio 2026, n. 1 (c.d. Legge Foti): commento a prima lettura. Diritto e Conti.

[41]Legge 7 gennaio 2026, n. 1, recante “Modifiche alla legge 14 gennaio 1994, n. 20, e altre disposizioni nonché delega al Governo in materia di funzioni della Corte dei conti e di responsabilità amministrativa e per danno erariale” (c.d. legge Foti), pubblicata in G.U. 7 gennaio 2026, n. 4, in vigore dal 22 gennaio 2026.

[42]La novellata formulazione dell’art. 1, l. 20/1994 ridefinisce la colpa grave come violazione manifesta e macroscopica delle norme di diritto applicabili, travisamento del fatto, ovvero affermazione o negazione di un fatto la cui esistenza sia incontrastabilmente esclusa dagli atti, escludendo dal relativo perimetro la mera negligenza, anche se riferita a condotte tenute in regime di lavoro agile.

[43]Cfr. art. 1, l. 20/1994, come modificato dalla l. 1/2026: il risarcimento del danno erariale non può eccedere il 30% del pregiudizio accertato né, in ogni caso, il doppio della retribuzione lorda annua del soggetto condannato, salve le ipotesi di dolo.

[44]Sul Piano integrato di attività e organizzazione (PIAO) quale strumento di programmazione delle attività amministrative, anche in funzione dell’organizzazione del lavoro agile, si rinvia all’art. 6, d.l. 9 giugno 2021, n. 80, conv. con modificazioni dalla l. 6 agosto 2021, n. 113.

[45] Cimini, S. (2026). La responsabilità civile e amministrativa di fronte alle sfide dell’intelligenza artificiale. CERIDAP, 2026(1), 33–64. https://doi.org/10.13130/2723-9195/2026-1-94

[46]La giurisdizione della Corte dei conti in materia di responsabilità amministrativa resta ferma per le condotte dolose o gravemente colpose, secondo la tipizzazione introdotta dalla l. 1/2026, restando così esclusa qualunque forma di immunità generalizzata per le scelte organizzative connesse al lavoro da remoto.

[47]Corte cost., 16 luglio 2024, n. 132, con cui la Consulta – pur ritenendo non irragionevole la proroga del c.d. “scudo erariale”, originariamente introdotto dall’art. 21, comma 2, d.l. 16 luglio 2020, n. 76, conv. con modificazioni dalla l. 11 settembre 2020, n. 120, e da ultimo prorogato dall’art. 1, d.l. 12 maggio 2025, n. 68, conv. dalla l. 2 luglio 2025, n. 100 – ha sollecitato il legislatore a realizzare, al termine del periodo di vigenza della moratoria, una riforma organica della responsabilità amministrativa, coerente con le trasformazioni dell’azione amministrativa.

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