L’Italia sarà quel che il Mezzogiorno sarà
(Giuseppe Mazzini)

 

IL RISORGIMENTO PERDUTO
Tra centralismo amministrativo e autonomie

 

SOMMARIO: 1. Cavour – 2. Il contro-Risorgimento – 2.1. I contenuti della narrazione neoborbonica – 3. Autonomia e centralismo: cenni introduttivi – 3.1. (segue)  L’evoluzione dell’ordinamento dell’amministrazione periferica statale e di quella locale dal Regno di Sardegna al Regno d’Italia – 3.2. (segue) Il dibattito su centralismo e autonomie in occasione del centenario dell’unità – 4. Considerazioni conclusive – 5. Indicazioni bibliografiche. 

 
 
1.- Cavour
 
Poco prima delle 7 del mattino di giovedì 6 giugno 1861 il Presidente del Consiglio dei Ministri del neonato Regno d’Italia moriva, a 50 anni, nel palazzo di famiglia al centro di Torino.
Difficilmente Cavour avrebbe potuto pensare che di lì a qualche decennio molte strade e piazze del Paese avrebbero ricordato il suo nome a fianco di chi in vita egli aveva aspramente avversato, i vari Mazzini e Garibaldi per intenderci; difficilmente, insomma, avrebbe potuto immaginare che la toponomastica sarebbe riuscita ad unire coloro che si erano combattuti sulle pagine dei giornali, nelle aule del Parlamento, nei salotti della nobiltà e dell’alta borghesia, nelle riunioni segrete o nelle comunicazioni agli intendenti generali e nei dispacci diplomatici.
Le cronache dell’epoca raccontano di una città attonita e colpita dall’improvvisa scomparsa, prima di tutto fisica, di una persona che viveva quotidianamente il piccolo spazio urbano della Capitale tra i caffè del centro, le case dell’alta società, le sedi diplomatiche, palazzo Carignano (sede della Camera dei deputati), palazzo Madama (che ospitava il Senato), palazzo reale e il palazzo delle regie segreterie di Stato, attualmente sede della prefettura.
Sappiamo che il giorno prima, alla nove di sera circa, il re si recò in visita al malato, passando da una porticina secondaria della residenza della famiglia Cavour al fine di evitare i molti cittadini che ne occupavano androni e scale.
E dobbiamo immaginarlo quel palazzo e le sue finestre dalle quali giungeva sulla via una luce diversa da quella che siamo abituati a vedere nelle nostre abitazioni, così come diversa era la luce, flebile, delle strade e piazze attigue già raggiunte dai fanali a gas.
E chissà i pensieri di Vittorio Emanuele II nel breve tragitto da palazzo reale e palazzo Cavour, chissà se la mente del sovrano guardasse più al passato – fatto anche di rancori per un uomo che tanto aveva contrastato la sua relazione sentimentale con la “Bella Rusìn” o, prima ancora, la scelta di stipulare l’armistizio di Villafranca – oppure più al futuro e alla domanda, alquanto cinica in quel momento, su chi avrebbe potuto sostituire il suo primo ministro alla guida del governo.
La commozione fu grande in patria e all’estero. Ma poi quale patria? Il Piemonte, il borgo di Leri e le campagne del vercellese? I comuni di Grinzane e Santena? Oppure la parola «patria» era un qualcosa che richiamava anche la Lombardia, a lungo bramata dai Savoia, la Toscana, le Romagne o il lontano Sud che Cavour, per inciso, non aveva mai conosciuto e che, in questo senso, era ricambiato dalla gente comune che, all’alba di quel 6 giugno, a Palermo, Messina, Reggio Calabria, Salerno o Napoli iniziava una nuova, faticosa, giornata? 
E siccome Torino ospitava, in quanto Capitale, tutta la classe dirigente e l’alta burocrazia centrale dello Stato, è anche molto probabile che nei pensieri dei più importanti esponenti del grande partito liberale, che aveva seguito lo statista piemontese nell’avventura dell’unificazione, così come nelle teste dei politici dell’opposizione parlamentare, dei prefetti, degli alti ufficiali dell’esercito e della marina, dei segretari generali e dei direttori generali dei ministeri, che magari a Cavour erano debitori di brillanti carriere,  riecheggiasse la domanda: «E adesso che succede?».
Insomma, è possibile che non pochi protagonisti dell’epoca abbiano avuto la sensazione che la morte avesse improvvisamente interrotto oltre la vita di un uomo – amato e odiato come tutti i politici che diventano tanto potenti da essere temuti – anche la trama di progetto di cui solamente Cavour conosceva gli sviluppi futuri e le azioni per realizzarlo.
Alcuni mesi prima di morire, egli pronunciava alla Camera dei deputati, nella seduta del 27 marzo – la seduta famosa per il motto «Libera Chiesa in libero Stato» – queste parole:
 
«Noi crediamo che si debba introdurre il sistema della libertà in tutte le parti della società religiosa e civile; noi vogliamo la libertà economica; noi vogliamo la libertà amministrativa; noi vogliamo la piena ed assoluta libertà di coscienza; noi vogliamo tutte le libertà politiche compatibili col mantenimento dell’ordine pubblico; e quindi, come conseguenza necessaria di quest’ordine di cose, noi crediamo necessario all’armonia dell’edifizio che vogliamo innalzare, che il principio di libertà sia applicato ai rapporti della Chiesa e dello Stato»[2].
 
Ora, cos’era questo principio etico, politico, giuridico, economico e religioso che Cavour chiamava «libertà» e come lo avrebbe attuato se avesse avuto il tempo di farlo?
Sarebbe, ad esempio, riuscito nell’intento di accompagnare la nascita di un grande partito cattolico moderato disponibile ad entrare nel gioco delle dinamiche parlamentari? Sarebbe, in altri termini, riuscito a parlamentarizzare la c.d. questione romana? E se ciò si fosse realizzato, avrebbe l’Italia conosciuto una fisiologica alternanza di forze politiche ed evitato, così, gli effetti perversi del trasformismo, protrattosi fino al periodo repubblicano e che pure Cavour aveva contribuito a far nascere con l’esperimento del «connubio» nel 1852?
E quale «libertà» avrebbe concretamente attuato, al di là dei proclami ideologici, nei rapporti economici di classe in riferimento alle masse agrarie e contadine?
E con il Mezzogiorno, con la grande questione meridionale, quale «libertà» avrebbe difeso, specie dinnanzi al fenomeno del brigantaggio? Avrebbe senza esitazioni, come poi avvenne, difeso gli interessi della classe liberale che al Sud come al Nord aveva sostenuto il progetto unitario?
E sull’autonomismo, che Cavour propugnava, quali sorti avrebbero avuto i progetti regionalistici di Farini e Minghetti; che fisionomia avrebbe avuto l’amministrazione dello Stato ed il sistema ordinamentale degli enti locali?
 
2. Il contro-Risorgimento        
 
Su queste e altre questioni storici, economisti e giuristi hanno tentato, negli anni, analisi di grande respiro e dai contenuti ancora in parte attuali, anche se non vanno sottaciuti i continui progressi della ricerca accademica impostata sulla base di aggiornate metodologie.
In particolare, in coincidenza con il centenario della nascita dello Stato italiano si è potuto assistere ad una fase di notevole vitalità nel campo degli studi sul Risorgimento di cui sono stati, nel complesso, riconosciuti gli aspetti positivi, in termini di modernizzazione sociale ed economica del Paese, anche se non sono mancate interessanti riletture critiche su alcune pagine agiografiche del processo di unificazione nazionale che la tradizione aveva tramandato.
E’ noto, viceversa, come altrettanto non sia accaduto nel 2011, in occasione del centocinquantesimo, quando, a fronte di una certa timidezza culturale e di una sorta di ritrosia istituzionale a festeggiare la ricorrenza, sono giunti al Risorgimento attacchi polemici, talvolta feroci, in chiave antiunitaria, molto spesso velati da coloriture neo-borboniche o neo-papaline.
Da quel momento è andata, più precisamente, montando una narrazione antistorica, amplificata dalla rete con una incisiva strategia comunicativa – alla quale intellettuali ed accademici hanno cercato di reagire, anche se non sempre in modo efficace – volta a indebolire il valore positivo dell’unità nazionale.
Ma se, per ipotesi, l’obiettivo, che ha ispirato questi tentativi di natura revisionista, fosse stato quello di mettere in crisi il concetto stesso di Risorgimento, esso può, col senno di poi, considerarsi fallito poiché gli effetti si sono rivelati opposti a quelli auspicati.
A quest’ultimo riguardo, possono ancora risultare utili le riflessioni che Ernesto Ragionieri sviluppava, con ben altri e più nobili intenti scientifici, nell’articolo, pubblicato nel 1964 nella rivista Studi Storici, intitolato Fine del «Risorgimento»? Alcune considerazioni sul centenario dell’unità d’Italia.
In quella circostanza, lo storico di Sesto Fiorentino, nel tentativo di fare un bilancio dei tre anni di celebrazioni del centenario, riteneva di aver individuato, in alcune tendenze della coeva storiografia, il positivo tentativo di approcciare il tema del Risorgimento in termini quanto più possibile obiettivi, disancorandolo dalle secche della retorica e dai vecchi schematismi della polemica liberale, di stampo crociano, democratica e fascista, per inserirlo nel più ampio contesto degli studi sulle grandi rivoluzioni borghesi dell’Ottocento.
Proprio in questa direzione, ben si inseriva, ad esempio, l’opera di Eric J. Hobsbawm, The Age of Revolution. Europe 1789-1847, o, in Italia, di Emilio Sereni sulla funzione del mercato nazionale o del Salvatorelli sulla questione meridionale[3].
Riteneva, più in generale, il Ragionieri che la ricerca di ispirazione marxista avrebbe potuto fornire validi modelli di analisi a supporto del progresso degli studi nella direzione di un «distacco» dal Risorgimento; modelli che, al di là degli assunti ideologici di riferimento, sarebbero potuti risultare utili anche alla storiografia di impostazione liberale o cattolica.
Egli, dunque, osservava:
 
«Da ciò che si è detto risulterà, crediamo, abbastanza chiaro quanto il «distacco» dal Risorgimento sia lontano dal «revisionismo risorgimentale». In primo luogo perché non deve essere legittimata la fortuna di un termine che, mutuato per mimetismo dalla controversia sulle responsabilità nello scatenamento della prima guerra mondiale, si è poi diffuso in Italia particolarmente dopo il 1936 per assimilazione al termine coniato nei primi anni di questo secolo come definizione negativa dei tentativi di revisione del marxismo. E ancora di più perché la categoria «revisionismo risorgimentale» tende a reintrodurre paradossalmente una forma di nominalismo storiografico, puntuale risvolto di quell’altro nominalismo storiografico, il sussistere del quale abbiamo visto provocare un disagio largamente diffuso».
 
Ora, applicando le riflessioni del Ragionieri ai recenti tentativi revisionisti, in gran parte di matrice non storiografica, si può sostenere che alcune operazioni culturali di impronta antiunitaria, declinate negli ultimi anni attraverso la pubblicazione di opere a carattere divulgativo o alcune produzioni cinematografiche e teatrali, hanno finito per legittimare ancora di più il Risorgimento, dandogli nuovo lustro e un’ampia visibilità.
E tuttavia, vale la pena tentare di comprendere le ragioni di questa tendenza neo-revisionista, evitando l’errore di banalizzarla derubricandola a fenomeno folcloristico o, peggio ancora, a prodotto di una sottocultura figlia della globalizzazione e della conseguente crisi degli Stati, troppo presto dati per morti, e dei connessi processi politici di identificazione nazionale.
Si può, allora, osservare come il binomio revisionismo/contro-revisionismo risorgimentale consenta di individuare, nella storia del Paese, precisi periodi di forte polemica riguardanti la struttura dello Stato e i rapporti di forza e di egemonia economica e culturale fra classi e rispettivi gruppi dirigenti.
E così, poco dopo la nascita del Regno d’Italia, revisionisti furono coloro che, contestando il Risorgimento, criticavano in realtà le modalità concrete con le quali si era andato edificando il nuovo Stato e, in definitiva, la loro estromissione da consolidate posizioni di privilegio o dai nuovi assetti del potere politico in via di formazione. Erano, dunque, revisionisti le vecchie élites al seguito delle case regnanti dei vecchi Stati della penisola oramai scomparsi e buona parte del clero cattolico, ma lo erano anche gli esponenti di quel partito democratico che con Mazzini, Pisacane, Garibaldi aveva tentato di riorientare il processo risorgimentale rispetto alla direzione voluta da Cavour e dai moderati. Contro-revisionisti erano, viceversa, gli esponenti di quel grande partito liberale che, da Torino, ma con l’appoggio di ampi settori della borghesia italiana, avevano governato e portato a termine il processo di unificazione nazionale.
Dinamiche simili possono rinvenirsi durante la turbolenta fase dell’ingresso dell’Italia nella prima guerra mondiale oppure con l’avvento del fascismo, che segnò un altro dei periodi di transizione nella storia del nostro Paese.
Negli anni ’20 e ’30 del XX secolo, infatti, il Risorgimento divenne nuovamente terreno di scontro tra chi, mettendo in discussione consolidate interpretazioni, intendeva legittimare un cambio di regime politico e costituzionale e chi, viceversa, difendendo quelle interpretazioni, avversava ogni tentativo di modificare le strutture dello Stato liberale: era, dunque, revisionista L’Italia in cammino di Gioacchino Volpe e contro-revisionista la Storia d’Italia di Benedetto Croce, così come revisionista era il Manifesto degli intellettuali fascisti di Giovanni Gentile e contro-revisionista quello degli intellettuali antifascisti ancora una volta di ispirazione crociana.
Il periodo costituente fu un altro di quei passaggi fondamentali che vide, nella veste di revisionisti, coloro che, addossando al Risorgimento colpe invero non sue fra le quali l’avvento del fascismo, intendevano sostituire al mito risorgimentale quello della resistenza, e, nelle parti dei contro-revisionisti, tutti quelli che, al contrario, sostenevano che la resistenza e la liberazione dell’Italia andassero considerate come un nuovo Risorgimento e il fascismo una parentesi contro la quale i vecchi liberali avevano tentato, anche se invano, ogni possibile reazione.
Persino la polemica a distanza tra Rosario Romeo e le tesi gramsciane sul Risorgimento può essere letta in termini di dialettica tra contro-revisionisti e revisionisti, in un periodo storico dove lo scontro ideologico, in piena guerra fredda, era ancora forte in un Italia e in un’Europa divise dalla politica dei due blocchi.
In tale contesto, dunque, che lettura dare alle nuove tendenze revisioniste sviluppatesi nel corso del ventennio a cavallo tra il XX e il XXI secolo?
Per tentare una risposta va, prima di tutto, messo in rilievo che anche quel periodo ha rappresentato una fase di transizione e gli osservatori più attenti lo hanno con precisione messo sin da subito in evidenza; una transizione che ha investito i consolidati assetti politici ed economici della c.d. prima repubblica a seguito della caduta dei partiti tradizionali, implosi non solo per le inchieste giudiziarie dei primi anni ’90, ma anche in conseguenza della fine della guerra fredda emblematicamente rappresentata dalla caduta del muro di Berlino.
E così, la crisi delle istituzioni, la ricerca di nuovi modelli di governo e il declino economico del Paese hanno alterato il patto di convivenza fra le classi dirigenti che, a seguito del miracolo economico, aveva assegnato a quelle del nord un ruolo di protagoniste nella conduzione degli affari economici e a quelle del sud una prevalente egemonia nelle istituzioni e nella burocrazia dello Stato.
Quel patto, però, è saltato ed è verosimile pensare che il Risorgimento, con la classica dicotomia tra revisionisti e contro-revisionisti, sia ancora una volta divenuto il terreno di scontro tra élites. Più nel dettaglio, quando il nord ha iniziato a rivendicare un proprio ruolo pure all’interno delle strutture dell’apparato istituzionale ed amministrativo dello Stato e il sud ha reagito per conservare quote di potere acquisto, in entrambi i casi è iniziata una narrativa di stampo revisionista che, anche se con letture diametralmente opposte, ha letteralmente messo sotto accusa il processo di unificazione nazionale con una forza d’urto senza precedenti alla quale si è, con molte difficoltà, cercato di fare argine.
E ora che le classi dirigenti del nord sono tornate ad assumere una posizione simile a quella avuta a seguito dell’unità, ovvero a conseguire la titolarità di una posizione egemonica non più solo economica, ma anche politica ed istituzionale, il revisionismo ha continuato sì a soffiare, ma con voce più flebile e solo da sud.
Ed ecco, quindi, le polemiche neoborboniche nei confronti del Risorgimento dietro alle quali, per quanto inaccettabili dal punto di vista storiografico, è possibile scorgere, fra gli altri messaggi, anche una richiesta di ascolto per le tante difficoltà del Mezzogiorno e una difesa identitaria di parti del Paese che si sono sentite trascurate.
 
2.1. I contenuti della narrazione neoborbonica
 
Ma qual è il filo conduttore di questa narrazione polemica? A quali miti essa si richiama?
Il primo e il più importante è che il Mezzogiorno, prima della conquista militare ad opera dei piemontesi, fosse un territorio economicamente prospero e che il Regno delle Due Sicilie poggiasse su solide basi di consenso sociale da parte di una comunità stretta attorno ad una monarchia, quella dei Borbone, illuminata ed aperta al progresso; e che solo in seguito all’unità sarebbero iniziati i guai: la perdita di competitività economica di alcune aree del Paese, prima caratterizzate dalla presenza di una rete vitale di opifici e aziende agricole, e la nascita della c.d. questione meridionale.
Di contro, la storiografia ha cercato di dimostrare l’infondatezza di queste che potrebbero essere definite, nel contesto della narrazione neoborbonica, delle “verità rivelate”.
E’ stato, infatti, osservato che la dinastia tutto fosse fuorché aperta al progresso, se si considera che il grande re Ferdinando II – che con molta intelligenza e fiuto politico aveva cercato di traghettare il proprio regno nei mari burrascosi delle rivoluzioni borghesi – considerava il principio assolutistico, riaffermato con il congresso di Vienna, uno dei capisaldi della propria azione di governo.
Non si può, infatti, dimenticare che quello stesso re, dopo una fase di modernizzazione delle strutture amministrative dello Stato, portata avanti anche grazie al lungimirante recupero di quei settori più avanzati della società che avevano espresso la “classe dirigente” durante il periodo napoleonico e murattiano, aveva poi deciso di chiudersi a riccio rispetto alle istanze provenienti dai settori del liberalismo europeo, cercando la protezione internazionale da parte dei baluardi della conservazione, ovvero dell’Austria e della Russia.
Un re che a Luigi Filippo d’Orléans, che da Parigi, poco dopo la sua incoronazione, lo sollecitava a promuovere riforme in senso liberale, rispondeva con queste parole: «Al mio popolo non serve pensare: mi occuperò io del suo benessere e della sua dignità»; un re che senza esitazioni soffocò la rivoluzione del ’48, dopo avere per primo, fra tutte le case regnanti della penisola italiana, concesso una costituzione che poi, in un secondo momento, sconfessava, perdendo così l’occasione storica di rivaleggiare con il Piemonte per la leadership, in Italia, della rivoluzione liberale.
Si tratta, peraltro, di un mito che non tiene conto del fatto che il Regno delle Due Sicilie più che crollare sotto i colpi dell’esercito di Garibaldi, il c.d. «esercito meridionale» (che proprio perché «meridionale» era composto anche di sudditi dei Borbone) e dell’esercito piemontese di Vittorio Emanuele II, implose dall’interno per la scelta di quei gruppi dirigenti i quali, aderendo alla rivoluzione liberale, aderirono anche al progetto unitario che proprio quella rivoluzione mirava ad attuare nel concreto, sotto il profilo giuridico ed economico, secondo il disegno moderato voluto da Cavour.
E non si ricorda mai abbastanza il fatto che Francesco II, che sul Volturno e durante l’assedio di Gaeta recuperò parte della dignità perduta, su cui la propaganda borbonica elaborò l’immagine di un re vittima delle trame sabaude, fu, in realtà, tradito dai suoi più stretti collaboratori, a iniziare da quel Ministro di Polizia, l’avvocato Liborio Romano, che smantellò il sistema di controllo amministrativo dello Stato, in questo modo indebolendolo, e tramò con Cavour per tentare di “sfilare” a Garibaldi la conduzione della rivoluzione meridionale, passando per Luigi di Borbone, conte dell’Aquila, zio del re e, quel che è più grave, comandante generale della marina, fino ad arrivare  agli alti ufficiali dell’esercito, come il generale Nunziante, valido organizzatore e condottiero, nonché figlio di quel Vito Nunziante fucilatore di Murat, o come Francesco De Renzis, alfiere del genio militare dal 1854 che poi si arruolerà nell’esercito sabaudo.
Ma la storiografia ha anche diffusamente dimostrato come il processo unitario, al di là di limiti e imperfezioni, abbia apportato benefici e non sciagure al tessuto economico del Mezzogiorno e, più in generale, dell’intero Paese. E qui i dati sono interessanti perché rendono l’idea delle condizioni del Sud prima e dopo l’unità.
Guido Pescosolido ha, ad esempio, stimato che alla vigilia dell’unità il numero di comuni non raggiunti da strade carrozzabili fossero 280 su 330 in Sicilia e circa 1600 su 1800 nel Mezzogiorno continentale.
Anche un’attenta analisi della rete ferroviaria consente di uscire dal mito di un regno progredito sotto il profilo infrastrutturale e questo solo perché la prima ferrovia effettivamente costruita in Italia, per volontà di Ferdinando II, fu la Napoli-Portici con una lunghezza di poco meno di 10 Km.
Basti infatti pensare che il territorio italiano, all’alba dell’unità, vedeva la maggiore concentrazione del patrimonio infrastrutturale ferroviario nel territorio compreso tra il Piemonte, la Liguria e la Lombardia: in cifre, nel 1860 il Piemonte aveva 700 Km di binari a fronte dei 100 del Regno delle Due Sicilie, ma anche degli oltre 9.000 della Francia e dei 14.000 dell’Inghilterra.
Anche i dati sull’analfabetismo confermano questa linea di tendenza: nel 1861, infatti, in Piemonte, Liguria e Lombardia il tasso di analfabetismo era pari al 50-54% contro l’87% del Mezzogiorno continentale, l’89% della Sicilia, il 78% dell’Emilia-Romagna, il 70% del Veneto, il 74% della Toscana e l’83-84% delle Marche e dell’Umbria.
Nel suo complesso l’Italia, sempre nel 1861, aveva il 75% di analfabeti rispetto alla popolazione in età scolare, a fronte del 30% di Inghilterra e Galles, 40-50% di Belgio, Francia ed Impero asburgico, 20% di Prussia e Scozia e 10% della Svezia.
Queste e ulteriori ricerche storiografiche hanno, inoltre, dimostrato, non solamente come non corrisponda al vero il fatto che lo Stato italiano sia nato dalla fusione a freddo di due sole partizioni territoriali, nord e sud, disomogenee quanto a sviluppo economico[4], ma che il divario, più che riguardare un fantomatico nord e un non meglio precisato Mezzogiorno, coinvolgesse nel suo complesso la nuova entità statale rispetto agli altri Paesi europei e che detto divario fu in parte attenuato proprio a seguito e in conseguenza dell’unità.
Si pensi, solo, che nel 1861 il rapporto tra produzione siderurgica inglese e italiana fosse di circa 120 a 1, quando alla fine del Settecento era di soli 3 a 1, e che, sempre in quell’anno, il rapporto della produzione cotoniera fosse di 67 a 1. In numeri assoluti, al momento dell’unità, in Italia erano installati 450.000 fusi per la filatura del cotone, mentre l’Inghilterra ne aveva 30 milioni; 30.000, invece, le tonnellate annue di ferro prodotte nel nostro Paese quando gli inglesi ne producevano 3.700.000, livello che l’Italia raggiungerà solamente nel 1953.
Più in generale, poco dopo l’unificazione, la composizione nazionale dei consumi energetici era ancora basata sulla legna da ardere e sulla forza idrica, mentre quella dei Paesi del nord e centroeuropei faceva prevalentemente perno sul carbone[5].
In questo contesto, la storiografia ha chiarito che il processo unitario, ancorché aggravare, alleviò viceversa le condizioni economiche del Paese, creando anzi le condizioni, e Rosario Romeo lo ha dimostrato, per quell’accumulazione capitalistica che fu poi alla base dello sviluppo industriale dell’ultimo ventennio dell’ottocento.
Furono, quindi, arrecati benefici anche al Mezzogiorno che nel 1887, rispetto al 1861, riusciva in parte a recuperare, rispetto al resto del territorio nazionale, il proprio gap in termini di dotazione di servizi sociali, strade e ferrovie. A quest’ultimo riguardo, è ancora Pescosolido ad evidenziare che le grandi isole, quasi del tutto prive di ferrovie, nel 1886 potevano contare su 893 Km di binari, mentre il Mezzogiorno continentale passava da 184 Km (1861) a 2698 (1886): nel suo insieme il Sud aumentava la sua dotazione infrastrutturale ferroviaria dal 7,3% al 33,2 %[6].
Non trova fondamento neppure la tesi, sostenuta da una certa letteratura, secondo la quale l’unità abbia consentito al Regno di Sardegna di risolvere i propri problemi di bilancio scaricando i costi del proprio debito sulle ricche e sane finanze del Regno delle Due Sicilie.
In proposito, si può, infatti, osservare come l’asserito supporto delle finanze borboniche al bilancio del nuovo Stato non sia stato tale da risolverne le iniziali difficoltà economico-finanziarie se solo si considera che il Regno d’Italia iniziava la propria esistenza con un marcato deficit strutturale, derivante soprattutto dal pesante debito pubblico ereditato in conseguenze dei costi dell’unificazione, che le politiche rigoriste della destra storica avrebbero eliminato ma solo nel 1876.
Sul debito pubblico, poi, già Giorgio Candeloro dimostrò come i bilanci dei vari stati italiani preunitari presentassero tutti una situazione di indebitamento sostenibile e come il debito pubblico del Piemonte fosse cresciuto esponenzialmente in conseguenze della sua politica unitaria, dei costi della guerra del ’59 e di quelli per la campagna meridionale a seguito della spedizione garibaldina; e senza considerare, poi, le spese accumulate dai regimi luogotenenziali che, prima delle annessioni, avevano governato, in via transitoria, la Toscana, la Sicilia e il Mezzogiorno continentale.
Al netto delle spese dell’unificazione, poi, il maggior debito pubblico del Piemonte rispetto a quello del Regno delle Due Sicilie va ricondotto alla politica liberale, di tipo espansivo, con la quale Cavour finanziava gli investimenti finalizzati, in gran parte, a potenziare le dotazioni infrastrutturali del Regno di Sardegna, che, ad unità avvenuta, divennero un patrimonio nazionale. Sul punto sono molto chiare le osservazioni di Luigi Einaudi secondo cui:
 
 «..la finanza borbonica provvedeva alle opere pubbliche atte a dare un incremento all’economia del paese entro i limiti dell’aumento spontaneo delle entrate al di sopra delle esigenze delle spese ordinarie, sì da far credere che l’opera fosse dovuta a generosità del sovrano; la finanza cavouriana non temeva di anticipare con prestiti l’incremento del gettito tributario o lo provocava con opere ferroviarie, di canali, di navigazione atte ad accrescere la produttività del lavoro nazionale&[7]».
 
Il secondo grande mito della narrazione neoborbonica si sostanzia nella tesi secondo la quale l’unificazione fu una vera e propria conquista militare del Mezzogiorno ad opera dei piemontesi, che portò in dono alle genti del Sud la repressione, gli stati d’assedio e la privazione della libertà.
Fra le varie declinazioni di questa tesi vale la pena ricordare i fatti di Pontegandolfo e Casalduni del 14 agosto 1861 quando, su disposizione del generale piemontese Enrico Cialdini, reparti di bersaglieri si recarono in quei paesi, in territorio sannita, per un’operazione militare in risposta all’uccisione, giorni prima, di 44 soldati del regio esercito ad opera di bande di briganti[8].
Va osservato, per inciso, come simili metodi di contrasto al brigantaggio non fossero un’esclusività piemontese perché gli stessi Borbone, apprendendoli dai francesi[9], vi ricorrevano al fine di ripristinare condizioni accettabili di ordine pubblico. Un esempio furono i moti liberali del Cilento del 1828, duramente repressi da Francesco I e dal suo maresciallo Francesco Saverio Del Carretto, capo della gendarmeria reale, che cannoneggiò l’abitato di Bosco ed eseguì 23 condanne a morte, esponendo le teste degli insorti nelle zone circostanti come monito perché simili episodi non avessero più a ripetersi.       
Ma al di là di come realmente siano andate le cose a Pontegandolfo e a Casalduni, i cui fatti, per la loro durezza, attirarono l’attenzione dell’opinione pubblica e del parlamento, è interessante, in questa sede, notare come i sostenitori del revisionismo neoborbonico abbiano utilizzato termini e analogie con episodi della storia contemporanea che nulla hanno a che vedere con un’analisi quanto più possibile oggettiva del Risorgimento e del processo unitario.
Ebbene, perché questa scelta?
La risposta potrebbe essere cercata nella intenzione, da parte degli scrittori e degli intellettuali che hanno avallato una simile narrazione, di anteporre la «storia» a delicate valutazioni, di natura politica, tutte proiettate nel presente e finalizzate a dare voce ad un malessere ancora attuale di un Sud dimenticato e offeso nella sua dignità.
Ed ecco che allora l’eccidio di Pontegandolfo e Casalduni è stato descritto in termini di «rappresaglia» attuata con il metodo della «decimazione» in modo non dissimile da quanto avvenne, a seguito dell’attentato di via Rasella, con l’eccidio delle Fosse Ardeatine e che i briganti siano divenuti partigiani impegnati in una lotta di liberazione poi perduta. Ed ecco ancora che il forte San Carlo di Fenestrelle, in Piemonte, dove un migliaio di ex soldati di Francesco II, dopo la resa di Capua nel novembre 1861, fu rinchiuso, è divenuto un lager, dove centinaia e centinaia di persone trovarono la morte, ma soprattutto è curioso che coloro che hanno tentato di confutare questa tesi, parlando di pochi decessi, siano divenuti dei «negazionisti» al pari di chi ha negato e nega l’olocausto[10].
Da un punto di vista più propriamente storico, invece, non va dimenticato che la repressione al brigantaggio, e le pagine buie che pure l’hanno caratterizzata, non possono oscurare il fatto che il nuovo Regno d’Italia, rispetto agli stati preunitari, abbia rappresentato un passo in avanti sulla via del progresso e del graduale riconoscimento delle libertà, insite nel costituzionalismo dell’ottocento, garantite da una monarchia temperata e da un sistema rappresentativo ancorché inizialmente molto limitato, essendo la Camera dei deputati espressione di una legislazione elettorale marcatamente censitaria[11].
Né va sottaciuto il fatto che nei momenti di transizione istituzionale o di crisi di regime ogni ordinamento giuridico statale, anche il più liberale e democratico, tende ad agire con la forza di fronte a minacce alla propria esistenza.
E ciò è esattamente quello che fece il giovane Stato italiano per fronteggiare i disordini del Mezzogiorno, riconducibili come noto, in parte, a iniziative incoraggiate dai Borbone e appoggiate da alcuni Stati legittimisti, come quello pontificio, la Spagna e l’Austria, e, in parte, alle delusioni degli strati più poveri della popolazione per le promesse non mantenute fatte da Garibaldi che, risalendo la penisola, aveva lasciato intravvedere la speranza di un riscatto sociale per le masse contadine.
Il brigantaggio fu questo e altro ancora, fu anche un fenomeno criminale, fu violenza perpetrata ai danni delle popolazioni, fu giustizia sommaria e fu arricchimento personale cercato con ogni mezzo da parte di capibanda non sempre animati da nobili ideali.    
 
3. Autonomismo e centralismo: cenni introduttivi
 
Altro mito del revisionismo risorgimentale è quello dell’autonomia tradita da coloro che, per unificare la nazione, avrebbero «piemontesizzato» la penisola attraverso l’estensione ai territori del nuovo Stato del centralismo amministrativo; una scelta, tuttavia, pagata a caro prezzo perché, sempre secondo questo mito, essa avrebbe comportato il sacrificio delle istanze autonomiste del sud e creato le premesse per quel divario economico-sociale che va sotto il nome di questione meridionale.
Eppure, in proposito, non si considera mai abbastanza il fatto che il modello centralista non sia stato ideato dai piemontesi ma dal regime napoleonico che, con l’occupazione militare dell’Italia ai primi dell’800, importò[12] il sistema prefettizio, ritenuto più efficiente perché in grado di eliminare quei diaframmi costituiti dai residui feudali dello stato assoluto e, così facendo, rendere l’azione dei pubblici poteri uniforme su tutto il territorio[13] e maggiormente in grado di corrispondere alle esigenze di controllo governativo sulle comunità e di modernizzazione delle stesse.
Un modello che non solo i Savoia, ma anche i Borbone – tornati sul trono, come tutti i sovrani dei vecchi Stati italiani, dopo la sconfitta di Napoleone e il congresso di Vienna – dimostrarono di preferire, prevedendo la suddivisione dei rispettivi territori in circoscrizioni più o meno ampie affidate ad un governatore di nomina regia denominato intendente che altro non era se non, appunto, il prefetto.
Il mito, peraltro, prosegue nel senso che tra il 1860 e il 1861 la classe dirigente italiana, ai fini dell’organizzazione amministrativa del nuovo Stato, in quel momento ancora in formazione, si sarebbe trovata a scegliere tra un modello centralista ed uno di stampo regionalista e che per una serie di motivi – i disordini nel Mezzogiorno, la disomogeneità sociale ed economica delle diverse aree geografiche della penisola, la forte resistenza al processo unitario opposta da alcuni settori della società, l’ostilità della Chiesa cattolica etc.. –  avrebbe preferito di accantonare i disegni di legge sull’ente regione, predisposti su impulso dei Ministri dell’interno Farini e Minghetti, e di estendere a tutto il regno la legislazione Rattazzi del 1859.
Il mito non tiene, però, nella dovuta considerazione che i progetti regionalistici, quand’anche adottati, non avrebbero espunto né dall’organizzazione dell’amministrazione statale, né dall’ordinamento degli enti locali il centralismo amministrativo e, con esso, l’insieme degli istituti di controllo governativo sugli atti dei comuni e delle provincie.
In altri termini, nella visione dei riformatori, regionalismo e centralismo si configuravano come modelli tra loro compatibili e non già alternativi: il prefetto sarebbe sopravvissuto, avrebbe continuato ad essere il perno dell’amministrazione periferica dello Stato[14] e ad esercitare il proprio controllo sugli enti locali[15], specie sugli atti del sindaco quale ufficiale di governo; e la regione, configurata come un consorzio di provincie, avrebbe avuto al suo vertice un governatore, di nomina regia: una sorta di super prefetto con compiti di coordinamento e amministrazione attiva sia per quanto concerne materie statali ad esso delegate, ivi compreso il mantenimento dell’ordine e della sicurezza pubblica, sia su materie «proprie» della regione: bonifiche, istituti di istruzione superiore, archivi storici, accademie delle belle arti, lavori pubblici per fiumi, torrenti, ponti, argini e strade.     
Certo, se i disegni Farini-Minghetti fossero stati approvati, l’ordinamento sarebbe pervenuto con largo anticipo, rispetto a ciò che poi avvenne con le riforme crispine, ad una ulteriore valorizzazione dell’autonomismo locale con l’elezione dei sindaci[16] e il distacco dell’ente provincia dal prefetto, che non avrebbe più avuto la presidenza della deputazione provinciale.
Ma se ciò è vero, va anche sottolineato che quei progetti di riforma non avrebbero in ogni caso comportato l’abbandono del modello napoleonico in favore di quello inglese del self-government, cui pure Cavour e molti esponenti del partito liberale erano affezionati.          
Né si può a priori sostenere che la scelta compiuta dalla classe dirigente italiana, in quel particolare momento storico, non sia stata in sintonia con le reali esigenze del paese.
Al contrario, proprio il centralismo amministrativo potrebbe aver contribuito a creare le premesse per la formazione di quel grande mercato unitario, quale presupposto indispensabile per la modernizzazione e la crescita del Paese, che gran parte della borghesia italiana auspicava di realizzare mediante l’unità politica ed istituzionale dello Stato.
Ed è anche verosimile che il centralismo sia divenuto, nei primi anni dell’unità, un imprescindibile fattore di stabilità economica e sociale, poiché in grado di proteggere, in modo omogeneo su tutto il territorio nazionale, anche tramite il mantenimento dell’ordine e della sicurezza pubblica, le libertà costituzionali e, in primo luogo, la proprietà privata garantita sia dallo Statuto albertino[17] che dal Codice civile del 1865[18], anch’esso, come il sistema amministrativo, non a caso ispirato alla Francia napoleonica.
Un mito, dunque, quello dell’autonomia tradita la cui «decostruzione» può essere tentata attraverso una sintetica analisi dell’evoluzione dell’ordinamento degli enti locali e del dibattito sul centralismo amministrativo che caratterizzò gli studi sul centenario dell’unità.
 
3.1. (segue) L’evoluzione dell’ordinamento dell’amministrazione periferica statale e di quella locale dal Regno di Sardegna al Regno d’Italia
 
L’evoluzione dell’ordinamento dell’amministrazione locale dal Regno di Sardegna al Regno d’Italia può essere sintetizzata in sette fasi[19] dalle quali emerge una continua dialettica fra due esigenze contrapposte del Governo centrale: la prima era di esercitare un controllo, più o meno incisivo, a seconda dei momenti storici, sugli enti periferici e la seconda di decentrare, per ragioni di efficienza e di economicità amministrativa, alcune funzioni di prossimità.
Ne nascono così equilibri che, per quanto instabili, favoriscono uno sviluppo dell’autonomismo locale.
La prima fase di questa evoluzione è rappresentata dalle regie costituzioni del 1770, adottate su impulso di Carlo Emanuele III di Savoia, che costituivano un aggiornamento, su varie materie, dell’ordinamento dello Stato così come stabilito dalle costituzioni del 1723 volute da Vittorio Amedeo II; alle costituzioni del 1770 si aggiunse poi il relativo regolamento del 1775.
Questo insieme di disposizioni normative disciplinava, fra l’altro, anche i poteri e le competenze degli intendenti nell’ambito dei territori dello Stato.
Diretti successori degli antichi intendenti di giustizia e di azienda, istituiti nel XV secolo e di derivazione francese, i nuovi intendenti rispondevano al centro non già all’amministrazione di pubblica sicurezza e degli affari interni, ma a quella delle finanze.
Ma nonostante ciò, è in questa fase che questi funzionari iniziano a mutare le proprie caratteristiche ordinamentali perché da tecnici esperti in questioni eminentemente finanziarie divengono una figura più vicina all’intendente ottocentesco, che, come noto, non solo costituirà il perno dell’amministrazione periferica dello Stato, ma rappresenterà anche il primo nucleo di quelle funzioni amministrative attorno alle quali si svilupperà l’ente locale di primo e secondo livello per come noi oggi lo conosciamo, pur con tutti i dovuti distinguo e adattamenti derivanti dall’evoluzione secolare degli ordinamenti.
E’, insomma, con queste riforme volute da Carlo Emanuele III che, esemplificando al massimo, il vecchio comune di ascendenza medievale, ancora sospeso fra modernità e antichi privilegi e istituti del diritto feudale, lascia spazio ad un ente più rispondente alle esigenze dello Stato, che ormai aveva necessità di strutture e uffici su cui non solo decentrare funzioni tipiche del Governo centrale, ma ai quali assegnare ulteriori competenze di prossimità al fine di soddisfare i bisogni delle comunità di riferimento.
Dunque, l’intendente sabaudo di fine settecento non solamente curava gli interessi della finanza locale, assicurando la corretta riscossione dei tributi, ma sovrintendeva all’attività giuridico-amministrativa delle comunità locali. Era, ad esempio, chiamato a nominare una prima volta i «consigli dei pubblici», composti dal sindaco e da un numero variabile di consiglieri, da 2 a 6 a seconda dell’importanza delle città. A seguire, poi, i componenti dei predetti organi venivano scelti dagli stessi amministratori uscenti, ma con l’approvazione dell’intendente.
La seconda fase dell’ordinamento amministrativo è, invece, segnata dalle regie patenti del 25 agosto 1842 approvate da Carlo Alberto e che suddividevano il territorio dello Stato in intendenze generali, rette da un intendente generale, e provincie[20], affidate ad intendenti e a loro volta suddivise in comuni.
Gli intendenti generali, così come gli intendenti provinciali, non erano più dipendenti dall’amministrazione centrale delle finanze, ma da quella degli affari interni. In particolare, essi erano titolari di poteri simili a quelli del prefetto di dipartimento francese: rappresentavano il potere esecutivo e, in questa veste, erano coadiuvati da un consiglio d’intendenza, composto da due consiglieri[21]. Avevano, inoltre, poteri di vigilanza e controllo sui comuni.
Con successiva regia lettera patente del 31 agosto 1843 fu, poi, stabilito che gli intendenti generali e quelli provinciali riunissero, una volta l’anno, nell’ambito della proprie circoscrizione, dei consigli composti dai principali proprietari e personaggi più ragguardevoli per esaminare gli interessi e i bisogni delle comunità.
La terza fase fu, invece, inaugurata dalle lettere patenti del 30 ottobre 1847 e stabilizzata dal regio editto, di quello stesso anno, del 27 novembre: mentre le prime stabilivano che le intendenze generali assumessero la denominazione di divisioni e che il numero dei consiglieri che componevano i consigli d’intendenza dovesse essere aumentato, con il secondo veniva stabilito che il territorio del regno fosse suddiviso in comuni, provincie e divisioni.
E’ interessante notare, innanzi tutto, che con queste riforme carloalbertine la divisione, così come la provincia e il comune, cominceranno ad assumere una più marcata identità organizzativa e funzionale e una limitata capacità rappresentativa degli interessi delle comunità di riferimento; in altri termini, inizieranno a modellarsi non già solo in termini di diramazioni periferiche dell’amministrazione dello Stato, ma come veri e propri enti dotati di una personalità giuridica che nel corso dell’evoluzione dell’ordinamento amministrativo dello Stato sabaudo andrà a rinforzarsi.
Per quanto riguarda, più specificamente, il comune, va osservato che la sua amministrazione era affidata a un sindaco, coadiuvato da più vice sindaci, da un consiglio comunale e da un consiglio comunale di credenza.
Il sindaco era capo dell’amministrazione comunale e rappresentante del Governo centrale nel proprio territorio. Era nominato dal re fra i componenti del consiglio comunale e durava in carica tre anni, potendo essere rieletto. Poteva, inoltre, essere sospeso con ampia discrezionalità dall’intendente generale anche se la sua rimozione era di competenza regia. I vice sindaci, che coadiuvavano il sindaco e lo sostituivano in caso di assenza o impedimento, erano, invece, nominati dall’intendente generale su proposta del sindaco medesimo.
Quanto al consiglio comunale, esso era composto dal sindaco, dai vice sindaci, dai componenti del c.d. consiglio di credenza (si veda oltre) e dai consiglieri. Quest’ultimi, eletti su base censitaria[22], potevano variare da un numero di ottanta a venti a seconda della classe demografica e di importanza del comune[23]. Erano eleggibili, salvo alcune eccezioni, tutti i cittadini titolari del diritto di elettorato attivo.
L’organo consiliare lavorava per tornate di 15 giorni ciascuna, ma prolungabili, in termini di durata, con deroga dell’intendente generale. L’inizio di ogni tornata veniva promossa dal sindaco con decisione approvata dal predetto intendente.
Quali le sue competenze? Esso eleggeva i componenti del consiglio di credenza, nominava i maestri, i cappellani e i medici, deliberava sulle azioni giudiziarie coinvolgenti il comune, sui regolamenti di polizia urbana e rurale, sulle imposte comunali e sul bilancio[24].
Il consiglio di credenza, viceversa, era composto da un numero variabile di componenti[25] eletti dal consiglio comunale con il compito di deliberare nei casi di urgenza nella materie di competenza di quest’ultimo tra una tornata e l’altra. Un organo curioso, ai nostri occhi, il consiglio di credenza, ma che sembrerebbe rivestire un ruolo che, unitamente a quello del sindaco e dei suoi vice, potrebbe essere assimilato, pur con le dovute cautele, alle nostre giunte comunali. In altri termini, è come se nei comuni inizi a modellarsi il primo nucleo di un organo collegiale, sul modello delle nostre giunte comunali appunto, il quale, anche se ancora in forma embrionale, cerchi di guadagnare spazi di manovra nell’esercizio di poteri esecutivi contendendoli allo Stato e, quindi, ai suoi diretti rappresentanti ovvero agli intendenti e allo stesso sindaco.
Ma le riforme del 1847 assegnavano importanti competenze anche alle provincie e alle divisioni.
Le prime, elevate ad enti morali, erano affidate ad un intendente di nomina regia coadiuvato da un consiglio provinciale, a sua volta composto da soggetti nominati dal re, fra chi avesse più di 30 anni, per un terzo tra i sindaci della provincia e per i restanti due terzi tra i candidati proposti, pro quota[26], dai consigli comunali. I consiglieri restavano in carica per 5 anni, ma la rinnovazione dell’organo consiliare avveniva annualmente per un quinto dei suoi componenti. Esso era competente, fra l’altro, in materia di strade consortili, fiere e mercati, lavori pubblici (strade e opere idrauliche).
Infine, le divisioni erano anch’esse enti morali dotate di personalità giuridica. Al vertice vi era l’intendente generale, di nomina regia, con compiti di rappresentanza governativa. In questa veste continuava ad essere affiancato dal consiglio d’intendenza, sorto già nella seconda fase, mentre in quella di rappresentante politico della divisione era coadiuvato da un consiglio divisionale e da un consiglio di credenza divisionale.
Il consiglio era composto da delegati eletti, pro quota[27], dai consigli provinciali della circoscrizione divisionale; duravano in carica un anno ed erano rieleggibili. L’organo deliberava, fra le altre materie, sul bilancio della divisione presentato dall’intendente generale, in materia di rappresentanza alle liti e di classificazione delle strade. Alle sue riunioni potevano intervenire, ma senza diritto di voto, gli intendenti generali e gli intendenti delle provincie.
Per il consiglio di credenza divisionale, invece, possono essere, in termini generali, richiamate le considerazioni fatte per il consiglio di credenza comunale. Antenato delle deputazioni provinciali quando, con la riforma Rattazzi del 1859, le provincie sostituiranno le divisioni[28], esso era composto da cinque membri eletti nel suo seno dal consiglio divisionale: il suo compito era quello di deliberare, in casi di urgenza, su materie di competenza del consiglio divisionale nell’intervallo tra una tornata e l’altra.
La quarta fase fu l’adozione, il 7 ottobre del 1848, della legge provinciale e comunale che, tuttavia, confermava nella sostanza il regio editto del 27 novembre dell’anno precedente. Degno, comunque, di nota è il fatto che il consiglio di credenza comunale mutasse denominazione in consiglio delegato, ma con ruolo e compiti simili, e che venisse soppresso il consiglio di credenza divisionale. Si stabiliva, inoltre, che i consiglieri provinciali e comunali venissero eletti dai titolari del diritto elettorale attivo per il rinnovo del consiglio comunale e che gli stessi durassero in carica cinque anni: dunque anche i consigli provinciali divenivano espressione di una rappresentanza diretta.
La quinta fase coincide con l’adozione, nel 1859, della c.d. legge Rattazzi, dal nome del Ministro dell’interno del Governo Lamarmora succeduto al Governo Cavour, dimessosi in seguito all’armistizio di Villafranca[29] e allo scontro violentissimo tra il Presidente del Consiglio, contrario alla stipula del relativo trattato, e Vittorio Emanuele, invece favorevole alla cessazione delle ostilità con l’Austria.
Si trattava di una riforma molto importante, che qualche giurista ha, tuttavia, definito un passo indietro nell’evoluzione dell’autonomismo locale subalpino[30].
In sintesi, il regio decreto 23 ottobre 1859, n. 3702, modificava ancora una volta l’organizzazione territoriale dello Stato e, insieme ad essa, il sistema degli enti locali stabilendo, all’articolo 1, che il regno dovesse essere suddiviso in provincie, circondari, mandamenti e comuni.
La provincia sostituiva la divisione e al suo vertice era posto un governatore, simile nel ruolo e nelle funzioni all’intendente generale. In luogo del consiglio d’intendenza esso era ora coadiuvato da un analogo organo denominato consiglio di governo.
I circondari, viceversa, erano affidati agli intendenti.
La legge ampliava, inoltre, la base elettorale dei consigli comunali e provinciali.
Con riferimento ai comuni, poi, veniva abolita la figura dei vice sindaci e i consigli delegati assumevano la denominazione di giunte municipali, le quali vedevano tipizzati una serie di poteri, afferenti la sfera esecutiva, che andavano dalla formazione delle liste elettorali, alla predisposizione dei progetti di bilancio e a quella dei regolamenti da sottoporre al consiglio, alla leva militare, alla vigilanza in materia di polizia locale fino all’adozione di atti urgenti di competenza dell’organo consiliare. Sostanzialmente invariate, invece, le competenze dei consigli, diminuiti nel numero dei componenti e per i quali veniva affermato il principio della pubblicità delle sedute.
Era, anche, previsto che presso ogni comune vi fosse un segretario e un ufficio comunale con la possibilità da parte di più comuni di avvalersi di uno stesso segretario e di un solo archivio (art. 11)[31]. L’articolo 104, inoltre, continuava a prevedere in capo al re il potere di rimuovere il sindaco, mentre al governatore era riconosciuto quello di sospenderlo, ma in tal caso doveva riferirne immediatamente al Ministro dell’interno.
Venivano, inoltre, in gran parte confermate le attribuzioni dei consigli provinciali (ex consigli divisionali) che, tuttavia, in controtendenza a quelli comunali e al fine di compensare la scomparsa dei consigli delle vecchie provincie (ora circondari) del precedente ordinamento, aumentavano la propria composizione numerica.
La legge, inoltre, disciplinava i poteri di vigilanza e controlli da parte di intendenti e governatori nei confronti dei comuni e delle provincie: dal controllo sulla legittimità degli atti, alla possibilità di intervenire senza diritto di voto alle sedute dei consigli fino alla verifica della regolarità dei servizi comunali. In particolare, l’articolo 222 prevedeva, con una formula non molto dissimile nella sostanza dall’articolo 141, primo comma, lettera a), del decreto legislativo 267 del 2000, che il re potesse sciogliere i consigli provinciali e comunali per gravi motivi di ordine pubblico.
La sesta fase fu quella dei quattro disegni di legge predisposti da una sezione speciale del Consiglio di Stato, istituita su impulso del Ministro dell’interno Farini, poi presentati alla Camera dei deputati, nella tornata del 13 marzo 1861, da Marco Minghetti suo successore.
I progetti, afferenti alla ripartizione del regno e alle autorità governative, all’ordinamento comunale e provinciale, ai consorzi per causa di pubblica utilità e all’amministrazione regionale, non videro mai la luce, arenandosi nelle pieghe del dibattito parlamentare.
Si trattava, in sintesi, di un pacchetto di riforme tra loro collegate, che ancora una volta andava alla ricerca di un difficile equilibrio tra un modello organizzativo di stampo centralista e le istanze autonomiste dei territori e che si inseriva coerentemente nel solco delle riforme che avevano accompagnato l’ordinamento sabaudo dal 1700 in poi.
Il centralismo continuava ad ispirarsi ai principi dell’organizzazione napoleonica che i promotori ritenevano tipici non già solo dell’amministrazione del Regno di Sardegna, ma altresì di altri Stati preunitari. E infatti la relazione di accompagnamento al primo progetto di legge, recante Repartizione del Regno e autorità governative, così iniziava:
 
«L’ordinamento del regno deve avere per base la repartizione territoriale. A questo fine provvede la legge presente, la quale si accosta a quella del regno italico dell’8 giugno 1805, ed alle leggi napoletane del 1° maggio 1816 e 16 aprile 1819&»[32].
 
Si prevedeva, quindi, che il territorio venisse diviso in regioni, provincie, circondari e comuni.
A capo di ogni regione veniva posto un governatore affiancato da un consiglio di governo, mentre le provincie erano affidate ad un prefetto, coadiuvato da un consiglio di prefettura, e i circondari a un viceprefetto.
Il rapporto tra governatore, prefetto e viceprefetto, tutti di nomina governativa, era disegnato secondo i principi di una rigida gerarchia e i consigli di governo e di prefettura, cui si affiancavano le segreteria amministrative, costituivano il nucleo intorno al quale erano organizzati i rispettivi uffici periferici del governo.
Verso questi uffici, poi, la legge prevedeva potessero essere decentrai poteri e competenze dei vari ministeri secondo criteri non molto lontani da quelli sulla cui base è stato costituito l’attuale ufficio territoriale del governo disciplinato dall’articolo 11 del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300[33], e dal d.P.R. 3 aprile 2006, n. 180[34].
Il governatore, ad esempio, oltre ad avere sotto la sua diretta dipendenza i servizi di polizia, di sicurezza pubblica e di amministrazione di competenza del Ministero dell’interno (art. 4) poteva compiere «..quegli atti che sono di competenza degli altri Ministeri, che gli sono attribuiti da leggi o regolamenti speciali, o che gli sono delegati dai ministri coi quali corrisponde&» (art. 5)[35].
Il secondo dei quattro disegni di legge, invece, relativo all’ordinamento comunale e provinciale, apportava alcune novità di rilievo perché con largo anticipo – rispetto a quello che poi sarebbe realmente accaduto con le riforme di Crispi di fine ‘800 – mirava ad introdurre il carattere elettivo dei vertici dei due enti locali di primo e secondo livello.
Relativamente ai comuni, era stabilito che il consiglio eleggesse il magistrato municipale (che avrebbe sostituito la giunta municipale), organo complesso costituito dal gonfaloniere (nuova denominazione del sindaco) e dai priori (quelli che noi oggi chiameremmo assessori). Norme particolari disciplinavano, poi, la facoltà da parte di più comuni di attivare procedure molto simili alle nostre unioni e fusioni.
Per quanto concerne, invece, le provincie era previsto che il consiglio eleggesse al suo interno la deputazione che, a sua volta, avrebbe eletto un presidente: dunque il prefetto, secondo il progetto di legge, non sarebbe più stato a capo della provincia, con una conseguente notevole valorizzazione dell’autonomismo locale.
A quest’ultimo riguardo, va, tuttavia evidenziato che l’intero Titolo V del regio decreto continuava a prevedere un potere di vigilanza e controllo da parte del governatore e del prefetto sugli atti degli enti locali e che tra organi consiliari e organi esecutivi non era previsto un rapporto di fiducia che consentisse ai primi di incidere sul mandato dei secondi, in altre parole, come diremmo noi, di sfiduciarli.
Venivano, inoltre, specificati e potenziati i poteri, ampiamente discrezionali, di scioglimento dei consigli provinciali e comunali con la previsione del commissariamento prefettizio, istituto ancora disciplinato nel nostro ordinamento anche se con riferimento a una serie ipotesi più rigidamente tipizzate.
Il terzo disegno di legge riguardava i consorzi obbligatori e facoltativi tra privati, enti pubblici, comuni e provincie.
La relazione illustrativa, conscia delle difficoltà tecniche che una simile riforma avrebbe comportato, sotto il profilo dell’interpretazione e dell’applicazione normativa, evidenziava come l’istituto del consorzio avrebbe potuto:
 
«&aprire il campo a quei vantaggi economici e morali che derivano dall’associazione delle forze indirizzate ad un fine comune&»[36].
 
Più nel dettaglio, mentre i consorzi obbligatori erano pensati per eseguire, conservare o gestire opere o servizi di pubblica utilità[37], quelli facoltativi, invece, erano funzionali «&per qualsivoglia oggetto od istituto di pubblica o comune utilità, entro i limiti delle&attribuzioni &» dei partecipanti (art. 46)[38].
Ed è sui consorzi facoltativi che va appuntata l’attenzione per evidenziare quanto avanzato fosse, per l’epoca, questo progetto di riforma se solamente si pensa agli attuali istituti di partenariato pubblico-privato, come ad esempio i gruppi d’azione locale (GAL) per la gestione dei fondi comunitari.  
Va, infine, osservato che in relazione al procedimento di costituzione del consorzio obbligatorio il disegno di legge affidava specifiche competenze decisionali al governatore e al prefetto soprattutto al fine di garantire la tutela degli interessi delle parti, pubbliche e private, coinvolte e di dirimere eventuali controversie.
Ma era soprattutto il quarto disegno di legge, dedicato all’amministrazione regionale, a destare l’attenzione della classe politica, specie di quella parte che aveva fretta di completare il processo di unificazione nazionale senza eccessivi sconvolgimenti.
Nelle intenzioni dei promotori, la regione doveva essere intesa come un ritorno a circoscrizioni amministrative più ampie, sul modello delle vecchie divisioni (superate dalla legislazione Rattazzi) e ciò per far fronte all’ampliamento territoriale del nuovo Stato in relazione al quale le piccole provincie non sarebbero state più in grado di garantire adeguati livelli di efficienza gestionale.
Per il resto il nuovo ente era immaginato come un consorzio di provincie con a capo un governatore, di nomina regia, coadiuvato, oltreché dal consiglio di governo, per gli affari periferici dello stato, da una commissione eletta dai consigli provinciali.
Era, inoltre, previsto che la commissione eleggesse nel proprio seno un presidente e un vicepresidente e che si suddividesse in due sezioni: l’una sull’istruzione pubblica e l’altra sui lavori pubblici. Essa, inoltre, ogni anno avrebbe dovuto eleggere fra i suoi componenti due assessori che avrebbero assistito il governatore « &nel predisporre le materie da trattarsi nelle adunanze della commissione e nel curare l’effetto delle deliberazioni prese dalla medesima&» (art. 13)[39].
Il disegno di legge stabiliva, inoltre, il diritto del governatore di intervenire, senza diritto di voto, alle discussioni della commissione e di apportare, in caso di omissioni o ritardi, interventi sia di natura sostitutiva per garantire la regolarità dei servizi, che di natura correttiva al bilancio al fine di salvaguardare «..gli assegnamenti necessari per le  spese ordinarie&» (art. 18)[40]. 
Era, ancora, prevista la facoltà da parte del Ministro dell’interno di annullare le deliberazioni della commissione per vizi formali o per violazione di legge (art. 14)[41] e del ministro del lavori pubblici di avocare a sé l’esame tecnico dei lavori da eseguirsi dalla regione, determinando le norme da osservarsi in tale esecuzione, sentito il consiglio superiore dei lavori pubblici (art. 16)[42].     
Al pari, quindi, di provincie e comuni essa era immaginata sia come ufficio periferico dello Stato che come ente autonomo, fornito di un proprio bilancio, e titolare di specifiche competenze in materie di istituti di istruzione superiore, archivi storici, accademie di belle arti e lavori pubblici per fiumi, torrenti, ponti e strade.
La settima, ed ultima, fase di questo percorso si sviluppò a fronte del fallimento della riforma proposta con i quattro disegni di legge Farini-Minghetti.
In un primo momento, quindi, il sopra citato regio decreto 23 ottobre 1859, n. 3702, già esteso alla Lombardia, fu gradualmente applicato ai territori dell’Emilia e della Romagna, alle Marche, all’Umbria e, dopo l’esperienza delle luogotenenze, tra il 1861 e il 1862, alla Toscana e al Mezzogiorno continentale ed insulare.
Nel frattempo un regio decreto, il n. 250, adottato il 9 ottobre del 1861[43] stabiliva che i governatori e gli intendenti generali assumessero il titolo di prefetto, gli intendenti di circondario quello di sottoprefetto e i consiglieri di governo e di intendenza quello di consiglieri di prefettura.
Il Parlamento, intanto, discuteva su quale assetto normativo dare al nuovo regno fino a quando, il 20 marzo del 1865, fu approvata la famosa legge n. 2248 che faceva propri alcuni disegni di legge che erano stati discussi dalle Camere su impulso governativo: fra questi vi era, appunto, quello sull’amministrazione provinciale e comunale[44], che costituiva l’allegato A della 2248 e che sostanzialmente recuperava, stabilizzandoli, i contenuti della legislazione Rattazzi del 1859.
 
3.2. (segue) Il dibattito su centralismo e autonomie in occasione del centenario dell’unità
 
E’ proprio con riferimento al quadro descritto, in sintesi, nel paragrafo precedente che, nel corso delle celebrazioni per il centenario dell’unificazione nazionale, si sviluppò un intenso dibattito storiografico sulle tematiche del centralismo e dell’autonomismo.
In pieno miracolo economico, lontana la stagione del terrorismo e ancora di più la crisi sistemica che l’Italia avrebbe conosciuto a partire dall’ultimo decennio del secolo scorso, nessuno ancora, fra i politici, gli intellettuali e gli studiosi, metteva in discussione il valore positivo della nascita dello Stato italiano.
E pur tuttavia, in quegli anni, caratterizzati da un clima di generale ottimismo, non mancarono analisi critiche di grande respiro che, a leggerle oggi, restituiscono in controluce l’immagine di classi dirigenti attente alle grandi questioni, compresa quella meridionale, riguardanti la vita del Paese.
Per tornare a quel dibattito storiografico, va evidenziato che esso fu in verità aperto qualche anno prima del centenario, nel 1957, da Carlo Ghisalberti nel corso del convegno toscano sul primo decennio unitario, con un intervento dal titolo «L’unificazione amministrativa del Regno d’Italia»[45].
Dopo aver affermato la necessità di approfondire i caratteri delle amministrazioni preunitarie al fine di meglio comprendere il processo italiano di unificazione amministrativa, egli osservò come quest’ultimo non potesse essere definito una «piemontesizzazione» e ciò perché tutti gli ordinamenti degli Stati della penisola, in specie quello sardo-piemontese e il Regno delle Due Sicilie, derivavano da quello napoleonico. In altri termini, la figura più rappresentativa del governo centrale sul territorio, ovvero l’«intendente», il futuro «prefetto», era conosciuta tanto dall’ordinamento piemontese che dalla legislazione napoletana (in particolare dalla legge del 12 dicembre 1816 sull’amministrazione civile):
 
«A parte&il quadro etico-politico della formazione di un’amministrazione statale unitaria  centralizzata, le cui caratteristiche traevano ragione di essere e giustificazione dalla necessità di impedire con l’autonomia ed il decentramento lo sfaldamento dell’intero ordinamento, l’aspetto più dichiaratamente giuridico della questione è, evidentemente, quello che risulta dalla comparazione che, sola, peraltro, può sciogliere il dubbio sulla asserita «piemontesizzazione» delle strutture amministrative esistenti. Tale «piemontesizzazione», a detta di certuni tra i contemporanei, avrebbe distrutto, per amore di un’armonica uniformità e per desiderio di imporre ciò che l’esperienza giuridica subalpina aveva convalidato, quanto di vivo e vitale vi era negli altri Stati della penisola, urtando contro usi, tradizioni, consuetudini e prassi amministrative da lungo tempo consolidate»[46].
 
Eppure, ad avviso del Ghisalberti, di «piemontesizzazione» non si può parlare,
 
«&dato che, per i più importanti istituti di diritto pubblico, l’unificazione operò mantenendosi strettamente aderente non già al solo modello subalpino, ma a quelle esigenze giuspubblicistiche di carattere più generale, che costituivano il prodotto dei tempi e delle più moderne concezioni di una retta amministrazione e di un buon governo, concezioni che si riflettevano largamente nella più avanzata dottrina italiana, fortemente legate a quella europea nei postulati essenziali, che avevano ispirato e modellato le strutture amministrative parmensi, napoletane e piemontesi, quelle, cioè, dei tre Stati meglio organizzati della penisola..»[47].
 
Ma allora perché famosi giuristi napoletani dell’epoca, quali il Manna e il Persico, attaccarono duramente la legislazione Rattazzi del 1859 se la stessa, nei suoi assunti di fondo, non differiva di molto dalla legge borbonica del 1816?
Per Ghisalberti quest’atteggiamento fu, in realtà, una «forma di orgoglio regionalistico»[48], giustificato anche dal timore che il nuovo Governo inviasse nelle «..provincie meridionali dei funzionari di prefettura ad esse estranei e poco esperti dei loro problemi»[49].
Più in generale, per molti giuristi l’istituto prefettizio fu considerato estraneo alla tradizione meridionale dimenticandosi tuttavia
 
«..non solo che dal decennio francese si erano diffuse le Intendenze nel Regno delle Due Sicilie e che queste erano state esaltate perché avevano dato uniformità organizzativa ed amministrativa a quello Stato, ma, persino, che, ancor prima dell’avvento di Giuseppe Bonaparte e di Gioacchino Murat, il governo borbonico, regnante Ferdinando IV, aveva pensato all’istituzione delle intendenze provinciali destinate … ad affiancarsi ai presidi che rappresentavano da secoli il potere esecutivo nelle provincie&»[50].
 
A Ghisalberti replicò, nel 1960, Ernesto Ragionieri, in occasione del II convegno di studi gramsciani, con un intervento dal titolo «Politica e amministrazione nello Stato unitario»[51].
Secondo un’impostazione metodologica di stampo marxista, egli sostenne che l’estensione della legislazione Rattazzi a tutto il territorio del nuovo Stato fu un processo attuato scientemente dalla classe dirigente liberale che, prima dell’unità, Cavour in testa, era invece propensa a sostenere i progetti di ispirazione autonomista predisposti da Farini e Minghetti[52].
Progetti che, ad avviso del Ragionieri, fallirono per due ordini di ragioni.
Il primo è che il modello accentrato, mutuato dalla Francia bonapartista di Napoleone III, si mostrava più congegnale per assicurare alla classe borghese al potere l’ordine e la sicurezza pubblica rispetto ai pericoli rivoluzionari che l’esperienza del ’48 francese aveva dimostrato essere ancora vitali[53]:
 
«All’immagine della Francia, polveriera rivoluzionaria d’Europa, l’esperienza bonapartista faceva subentrare nella mente dei moderati una immagine diversa: quella di un paese dove le rivoluzioni potevano essere sconfitte e non solo attraverso la reazione aperta, ma anche con una politica che, assorbendo e trasferendo su di un piano diverso una parte delle istanze del movimento rivoluzionario, immunizzasse preventivamente dal pericolo di nuove rivoluzioni. Nella generale trasformazione dell’immagine tradizionale della Francia, anche l’accentramento amministrativo perfezionato da Napoleone III dopo la sua ascesa al potere era suscettibile di trasformarsi, da quel risultato della «tirannide rivoluzionaria» che era sempre stato considerato, in uno strumento di ordine e sicurezza&»[54].
 
L’altro ordine di ragioni fu di natura economico-sociale, perché connesso alla questione meridionale sorta a seguito dell’annessione delle regioni dell’Italia del sud.
Per Ragionieri, infatti, quando cominciarono a giungere a Torino, da parte degli emissari piemontesi a Palermo e a Napoli, rapporti allarmanti sullo stato della sicurezza e sulle condizioni economiche del Mezzogiorno, ragioni di necessità imposero la soluzione del centralismo amministrativo:
 
«&è l’andamento stesso della preparazione e della discussione dell’ordinamento amministrativo del regno che dimostra la parte determinante che nella sua risoluzione ebbe l’emergere della questione meridionale&[55]&Questione meridionale era.., in primo luogo, l’accostarsi di due parti d’Italia, nelle quali lo sviluppo delle formazioni economiche e sociali aveva raggiunto gradi qualitativamente diversi[56]&».
 
Nel 1961, il confronto fu ripreso da Guido Astuti nel corso del XL congresso di storia del Risorgimento italiano, con un intervento dal titolo «L’unificazione amministrativa del Regno d’Italia»[57].
Netta la sua posizione sull’origine sabauda del sistema amministrativo italiano: ad avviso dello storico l’ordinamento piemontese era da considerarsi, per quanto concerne il centralismo amministrativo, molto simile a quello degli Stati preunitari.
Ad avviso dell’Astuti l’accentramento, eredità del sistema assolutistico, fu il risultato del timore della classe dirigente per il prevalere delle forze disgregatrici, interne ed esterne, e delle cattive impressioni suscitate dall’esperienza dei governi provvisori specie nel Mezzogiorno:
   
«Le preoccupazioni per la minaccia che sarebbe potuta venire all’unità dallo scatenarsi dei municipalismi e dei regionalismi, dalla piaga del malcostume amministrativo delle clientele e delle camorre locali, vennero principalmente dai patrioti e uomini politici più illuminati del Mezzogiorno, dai più fedeli collaboratori del Cavour, come lo Spaventa, il Pisanelli, lo Scialoja, il Mancini, il De Sanctis, il Poerio, il Massari, il La Farina&Del resto, ancora nel 1866, una delle più alte coscienze meridionali, Giustino Fortunato, in un memorabile discorso alla camera esprimeva la più radicata convinzione contro le autonomie, il decentramento, le regioni&»[58].
 
Dunque, l’unificazione
 
«&si compì fondamentalmente&mediante l’estensione delle leggi e delle istituzioni amministrative del regno sardo: sotto questo profilo, appare ben comprensibile, anche se sostanzialmente ingiustificata, l’accusa di «piemontesizzazione», che costituì uno dei motivi dominanti dell’opposizione al nuovo ordine di cose, durante i primi decenni dopo l’unificazione&»[59]. E tuttavia, «&l’ordinamento amministrativo dello Stato sardo, pur nelle sue strutture accentrate di tipo francese, ancora in parte legate al conservatorismo del vecchio Piemonte ma in larga misura rinnovate dalle riforme successive agli avvenimenti politici del 1848, presentava un complesso di istituzioni e forme di organizzazione più moderne rispetto a quelle degli altri Stati della penisola, ove tuttora vigevano generalmente gli ordinamenti amministrativi instaurati dopo il 1815[60]&Sotto il profilo giuridico&si deve riconoscere senza riserve l’importanza eccezionale dell’unificazione[61]&Il nuovo Stato, con il suo ordinamento politico-costituzionale ed amministrativo, poneva fine a secoli di particolarismi, che rimandavano fino all’età delle invasioni barbariche, e ciò attraverso&la creazione di ordinamenti che segnavano un innegabile progresso civile e costituivano la base sicura per l’ulteriore sviluppo dello Stato italiano, come Stato di diritto[62]& ».
 
Il dibattito fu, poi, arricchito da una approfondita ricerca di Adriana Petracchi sulle origini dell’ordinamento comunale e provinciale[63], che non solo mise in luce l’origine piemontese del sistema amministrativo dello Stato italiano, ma attribuì la scelta centralistica a motivi tecnico-giuridici e, principalmente, all’inesperienza degli uomini del governo e, più in generale, della classe politica rispetto alla complessità dei problemi dell’unificazione.
Troppo complessa, insomma, la realizzazione dell’ente regione e del conseguente decentramento di risorse e competenze statali e così, per ragioni di comodo, si scelse la soluzione più semplice ovvero l’estensione a tutto il territorio nazionale della legislazione Rattazzi che, peraltro, consentiva a quella stessa classe di meglio tutelare i propri interessi tramite il controllo governativo sulle nomine dei governatori, degli intendenti e dei sindaci.
Non si capì, quindi, o non si volle capire, che il progetto regionalista altro non era se non un’evoluzione fisiologica del sistema piemontese sulle autonomie locali, progressivamente orientato a valorizzare appunto l’autonomismo; non si comprese, in altri termini, che le regioni costituivano un tentativo di recuperare il modulo organizzativo della vecchia divisione, introdotto nel 1847 e abbandonato proprio dalla legislazione Rattazzi, e ciò per far fronte all’ingrandimento territoriale della nuova entità statale e all’incremento dei compiti amministrativi del governo centrale e locale[64].
Certo, negli ideatori della riforma vi era il convincimento che, prima o poi, anche l’organo consiliare regionale, come era accaduto per i vecchi consigli divisionali e provinciali, sarebbe divenuto a rappresentanza elettorale diretta[65] e ciò costituiva, indubbiamente, un motivo di preoccupazione per chi vedeva il pericolo che la regione potesse cadere in mani sbagliate ovvero sotto il controllo delle forze reazionarie e clericali o di quelle democratiche.
Ad ogni buon conto, il progetto di riforma naufragò perché mancarono uomini di Governo capaci, e l’impreparazione della classe politica emerse chiaramente in seno alla commissione della Camera incaricata di analizzarlo:
 
«..se appena si abbandona il facile terreno dei motivi ideologici, i parlamentari palesavano la sconcertante impreparazione di fondo della nuova classe politica: Bettino Ricasoli[66] rinuncia all’incarico di Relatore della Commissione perché confessa candidamente di non conoscere le leggi amministrative piemontesi del 1859 e Marco Minghetti[67] dichiara di ignorare la legislazione sanitaria delle province meridionali a tal punto da non saper decidere se fosse conveniente o meno estendervi l’ordinamento subalpino&»[68].
 
E il recondito timore ideologico di molti parlamentari, anche del Mezzogiorno, non era che l’ordinamento regionale avrebbe messo a rischio l’unità, ma che l’elettività dei sindaci, oltre che dei presidenti delle deputazioni provinciali e dei consiglieri regionali, avrebbe inciso negativamente sull’egemonia del partito liberale al potere. Essi infatti
 
«&o non si fidavano delle istituzioni rappresentative locali, oppure – come appare più probabile – miravano a conservare la disponibilità di quella carica [quella del sindaco]& per collocarvi notabili di propria fiducia mediante il personale influsso sul Ministero e sugli intendenti[69]&Specialmente nell’Italia centrale e meridionale, il nuovo ceto politico, alquanto ristretto, si esprimeva nei deputati del Parlamento: in pochi uomini, cioè, ben consapevoli che, come senza l’aiuto dei piemontesi non sarebbero riusciti a rovesciare i regimi della Restaurazione, così, senza il loro appoggio ed il sostegno di un Governo saldamente accentrato, ben difficilmente avrebbero potuto reggersi al potere. Costoro sapevano di avere alle spalle un’opinione pubblica amorfa e facilmente influenzabile da parte della vecchia classe politica locale spodestata e ostile&»[70].
 
Le conclusioni cui giunse la Petracchi furono poi criticate, nel 1964, da Claudio Pavone nel suo studio dedicato all’amministrazione centrale e all’amministrazione periferica dal 1859 al 1866[71], secondo cui la scelta centralistica ebbe essenzialmente motivi politici e sociali, giustificandosi con la necessità di:
 
«&tener salda l’unità di uno Stato costruito sopra una società asfittica e solcata da profonde ineguaglianze, borghesi e preborghesi, coincidenti, nei loro tratti più vistosi, con fratture geografiche ricche di alibi storici e di rischi politici[72]&La classe dirigente italiana fu, nel suo complesso, troppo impegnata a tenere in piedi, come che fosse, contro i «neri» e contro i «rossi», il particolare tipo di Stato unitario da lei faticosamente creato per accettare il rischio di comprometterne la stabilità tentando quei rimedi dell’arte contro l’accentramento di cui parlava&il Torqueville[73]..». Ed ancora, «&era fondamentale per la classe dirigente, che poco poteva contare su organismi di partito, avere in pugno un saldo strumento amministrativo, al doppio fine di far sentire con energia e continuità la propria azione stimolatrice agli amministrati e di garantirsi le condizioni per la propria indispensabile permanenza al potere. Così diveniva necessariamente sempre maggiore il peso di una burocrazia rigidamente gerarchizzata, ancora molto vicina alle tradizioni degli antichi regimi, e investita nello stesso tempo del senso dell’insostituibilità della sua capillare azione per il bene superiore della patria[74]&».
 
4. Considerazioni conclusive
 
Il sintetico excursus svolto nei due precedenti paragrafi offre un quadro abbastanza nitido sia delle varie questioni affrontate, nel corso delle celebrazioni sul centenario, in merito all’evoluzione dell’amministrazione periferica statale e dell’ordinamento degli enti locali, sia delle conclusioni cui il dibattito fra gli studiosi è pervenuto e che in parte conservano una loro validità.
Esso fornisce, inoltre, una serie di spunti di riflessioni, a carattere generale, con riferimento al momento presente, in una fase in cui si è tornati a parlare di possibili riforme degli enti locali, ma anche di autonomismo differenziato e dell’attuazione dell’articolo 116, terzo comma, della Costituzione, nonché di questione meridionale.
Ovviamente, in questa sede, ci si limiterà a brevissime considerazioni senza entrare nel dettaglio di questi temi, talmente vasti da tagliare trasversalmente i settori disciplinari del diritto, sia costituzionale che amministrativo, della politologia e dell’economia.
Ciò detto, si può, innanzi tutto, osservare come dall’analisi della storia istituzionale del nostro Paese emerga l’esistenza di una relazione molto forte, quasi di dipendenza, tra l’evoluzione normativa delle strutture periferiche dell’amministrazione statale, secondo un modello centralista, e l’evoluzione dell’ordinamento degli enti locali e del connesso grado, più o meno ampio, della loro autonomia.
Una relazione che non sembrerebbe, peraltro, presentare i caratteri della conflittualità; anzi tutto il contrario.
Ed infatti, nel caso italiano, l’autonomismo più che dover essere immaginato come il polo opposto di un rapporto dialettico che vede il centralismo statale posizionato all’altra estremità, appare, piuttosto, come la «sintesi storica» del contrasto tra la tendenza degli apparati dello Stato, condizionati dai modelli napoleonici, ad accentrare competenze, specie laddove più si esprime la sovranità statale[75], e la presa d’atto, da parte di quegli stessi apparati, della necessità di decentrarle, per ragioni di efficienza ed economicità.
Ciò in parallelo con l’incremento delle competenze delle pubbliche amministrazioni chiamate, sempre più, a corrispondere alla richiesta di tutelare, sui territori lontani dalla Capitale, un crescente numero di interessi sociali ed economici, selettivamente elevati dell’ordinamento alla dignità di situazioni soggettive meritevoli di tutela giuridica.
In altri termini il centralismo amministrativo non si è posto in antitesi con l’autonomismo locale, ma anzi ne ha agevolato lo sviluppo modellandolo nel tempo a seconda delle circostanze storiche legate all’evoluzione dello Stato moderno.
Ma in che termini è avvenuto questo processo che, per il Regno di Sardegna, sembrerebbe prendere corpo con le riforme carloalbertine del 1847[76]?
In un primo momento, lo Stato valorizza la figura dell’intendente[77] e del sindaco, il primo in posizione di sovraordinazione gerarchica rispetto all’altro, ma entrambi, comunque, di nomina governativa. Con strutture amministrative di supporto molto snelle, essi sono inizialmente chiamati a rappresentare il governo in periferia, a curare la corretta riscossione dei tributi, a gestire i servizi di ordine e sicurezza pubblica, ma anche la tenuta e l’aggiornamento delle liste della leva militare.
In seguito, con l’aumento delle esigenze delle popolazioni locali, connesse al progresso economico e sociale, nasce la necessità di assicurare altre funzioni e servizi non propriamente connesse all’esercizio della sovranità statale, come la costruzione e la manutenzione di strade carreggiabili o di opere idrauliche o di bonifica, la sanità pubblica e l’istruzione elementare con la gestione del relativo personale (medici e insegnanti).
Si tratta, ovviamente, di nuove competenze che hanno dei costi, che qualcuno deve pagare e di cui il bilancio centrale non vuole farsi carico.
Ed ecco, allora, che lo Stato, anziché avocarle a sé per poi decentrarle di nuovo, preferisce riconoscerle direttamente ai comuni e agli enti di secondo livello (provincie e/o divisioni). Per agevolare questo processo si consente uno «sdoppiamento funzionale e organizzativo» degli intendenti e dei sindaci che, in quanto agenti governativi, continuano a rimanere a capo di strutture periferiche di natura statale, ma che, al contempo, divengono responsabili di vertice di nuove entità, che gradualmente iniziano ad acquisire una propria soggettività giuridica distinta da quella dello Stato.
Sono enti con un autonomo bilancio, anche se sottoposto a controllo governativo per il tramite degli intendenti, alimentato da tributi locali che hanno proprio la finalità di sostenere i costi delle nuove competenze. Sono, inoltre, dotate di un organo consiliare espressione diretta o indiretta[78] di quella classe di borghesi e di proprietari chiamata a sobbarcarsi il peso maggiore della fiscalità. Da notare, altresì, come accanto alla nascente autonomia finanziaria, organizzativa e funzionale cominci a delinearsi la capacità di resistere o di agire in giudizio e questo proprio perché l’ambito della responsabilità giuridica dell’ente locale inizia a distinguersi da quello statale. Va, per inciso, evidenziato che le strutture amministrative di supporto sono ancora molto snelle, mancando un vero e proprio corpo burocratico professionale, che si svilupperà solo in seguito.
Dunque, è tale processo di «sdoppiamento funzionale e organizzativo» che ha consentito la nascita e lo sviluppo dell’autonomismo locale il quale, a seconda delle fasi storiche che hanno caratterizzato l’esistenza dello Stato sardo e, poi, di quello italiano, sarà accompagnato da un rafforzamento o da un indebolimento della rappresentanza diretta degli organi assembleari degli enti locali e ciò a seconda della convenienza o meno delle classi economicamente e politicamente egemoni a favorirla o a scoraggiarla[79].
Ciò premesso, può essere interessante notare come il sistema dell’autonomismo locale, che ha continuato ad evolversi durante tutta la storia del Paese, sia, tuttavia, entrato in crisi quando alla legge 7 aprile 2014, n. 56[80] – pensata, come noto, nell’ambito di una più ampia revisione costituzionale che, fra le altre novità, avrebbe anche soppresso le provincie e trasformato il Senato della Repubblica in Camera delle regioni – è seguito il referendum del 4 dicembre 2016, che ha interrotto il progetto riformatore.
E così, le provincie, che sarebbero dovute scomparire dall’ordinamento, sono rimaste, ma fortemente depotenziate nel loro ruolo, perché nel frattempo le Regioni avevano iniziato a privarle di risorse strumentali e finanziarie e ad accentrare funzioni e competenze di prossimità, storicamente di secondo livello; fatto curioso questo, se si pensa che l’autonomismo, nato per effetto delle modalità concrete di attuazione del centralismo amministrativo statale, è stato in parte messo in crisi da un altro centralismo, questa volta di marca regionale.
Ma non è tutto, perché, mentre le provincie venivano progressivamente svuotate sotto il profilo istituzionale ed organizzativo, sempre le regioni favorivano la creazione di enti di area vasta su cui riversare le competenze provinciali acquisite.
Poi, quando il progetto di riforma costituzionale si è interrotto, alle provincie si è iniziato nuovamente a chiedere di esercitare, con connesse responsabilità giuridiche di amministratori e funzionari, servizi e funzioni di fondamentale importanza quali la viabilità e l’edilizia scolastica senza però che le stesse potessero disporre delle risorse economiche necessarie, le quali, solo negli ultimi anni, sono riaffluite per effetto di specifici trasferimenti previsti dalle leggi di bilancio.
Di qui, ora, la necessità di intraprendere un serio percorso volto a recuperare il ruolo originario delle provincie e a far sì che le stesse, assieme alle città metropolitane, divengano il principale punto di riferimento di una serie di funzioni, attraverso non solamente il recupero pieno di quelle storicamente considerate di prossimità, ma anche tramite l’acquisizione di nuove competenze decentrate dal livello regionale con contestuale semplificazione del sistema degli enti di area vasta[81].
Un discorso simile andrebbe fatto per la regione il cui ruolo dovrebbe essere ripensato alla luce di questi poco più di settant’anni dall’entrata in vigore della Costituzione repubblicana.
Un ente, inizialmente concepito per curare la programmazione legislativa e regolamentare per lo sviluppo dei territori, che ha finito per replicare modelli organizzativi statali all’insegna di un neo centralismo che, anziché valorizzare, ha spesso ostacolato l’autonomismo locale.
In tale contesto, spicca la responsabilità delle regioni del sud proprio rispetto alla questione meridionale. Si è dato conto (par. 2.1.) del fatto che il divario nord-sud fosse già presente al momento dell’unità anche se con dimensioni modeste, essendo a quel tempo tutta l’Italia un Paese povero rispetto al contesto europeo.
Gli studiosi hanno, però, messo in evidenza come il gap tra i redditi del nord-ovest e quelli del sud e delle isole cominci a crescere dal 1891 fino a raggiungere il suo massimo tra la fine degli anni ’40 del ‘900 e il 1951, per poi diminuire fino agli anni ’80 anche grazie all’opera della Cassa del Mezzogiorno. E’ stato, altresì, evidenziato che gli effetti benefici dell’intervento straordinario[82] cominciarono ad indebolirsi all’inizio degli anni ’70 non solo in coincidenza con le crisi petrolifere, ma anche con l’avvento delle regioni la cui classe dirigente (politica e burocratica) imbrigliò le residue energie imprenditoriali sostenute dalla Cassa con una serie di politiche assistenzialistiche che, in alcuni casi, andarono a beneficio della criminalità organizzata[83].     
Né la riforma, avvenuta fra il 1999 e il 2001, del Titolo V della parte seconda della nostra Carta ha contribuito a semplificare l’ordinamento. Al contrario, la riscrittura dell’articolo 117 è stata causa di numerosi conflitti di competenza tra legislazione statale e regionale che solo l’intervento costante della Corte costituzionale ha in parte attenuato.
Dunque, per riassumere, oggi più che mai si avverte da varie parti la necessità di ripensare il sistema degli enti locali e l’ordinamento regionale.
Per concludere, due brevi considerazioni sul Mezzogiorno d’Italia che continua a rappresentare una grade «questione» per l’intero Paese.
La prima è che i problemi del sud rischiano oggi di passare sotto silenzio a causa della scomparsa delle terze generazioni degli intellettuali meridionalisti che al Mezzogiorno davano voce.
Pur non mancando, al riguardo, associazioni e riviste specializzate che proseguono nella preziosa opera di analisi dei problemi del sud, si avverte sempre più la necessità che vi sia un luogo dove il dibattito sulla questione meridionale avvenga in termini istituzionali, con il coinvolgimento delle realtà produttive nazionali, di quelle lavorative e sociali e dei rappresentanti dell’autonomismo locale e delle regioni.
Si potrebbe, ad esempio, certo in controtendenza rispetto a quanto si è sostenuto negli ultimi anni, ripensare la composizione e le funzioni del Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro, organismo disciplinato dall’articolo 99 della Costituzione sul modello del Consiglio economico del Reich della Costituzione di Weimar del 1919 e dell’analogo organismo previsto dalla Carta costituzionale francese del 1946.
Quell’articolo, come noto, fu la risultante di un elevato dibattito in Assemblea costituente nel corso del quale emerse la proposta, sostenuta soprattutto da Costantino Mortati, di recuperare, attualizzandola, l’idea di una rappresentanza corporativa su base democratica teorizzata negli anni ’20 dal partito popolare, ma sacrificata dal fascismo in favore di un corporativismo statalista, fortemente centralizzato e sottoposto a controllo governativo. La proposta fu poi smussata, in particolare nel corso delle due sedute del 28 e 30 gennaio 1947 della seconda sottocommissione della commissione dei settantacinque, per il timore[84] che si potesse dare vita ad una «terza camera» in forte concorrenza con il Parlamento, specie sulle materie economiche.
E tuttavia, a distanza di anni, una valida alternativa alla soppressione del Cnel potrebbe essere proprio quella di trasformarlo in un Consiglio nazionale dell’economia, del lavoro e delle autonomie locali, modificandone le funzioni ed ampliandone la rappresentanza.
Potrebbe, ad esempio, esservi incluso non solo il c.d. terzo settore, ma anche tutto il sistema delle autonomie locali, riconducendo in seno al predetto organismo, con i dovuti adeguamenti ordinamentali, tutta la rete delle conferenze permanenti tra lo Stato i comuni, le autonomia locali e le regioni delineato dal decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281.
Né una simile riforma dovrebbe far temere sovrapposizioni e contrasti con il Parlamento, perché il nuovo Cnel diverrebbe sì una «terza camera», ma con lo scopo di rappresentare gli interessi collettivi dei corpi intermedi, eccessivamente sacrificati dagli ultimi vent’anni di globalizzazione sull’altare di un liberismo estremo, mentre le Camere, come ebbe già a rilevare Luigi Einaudi[85], continuerebbero ad esprimere una rappresentanza politica ovvero a farsi portavoce degli interessi generali dei Paese.   
L’altra, e ultima, considerazione riguarda l’attuazione del terzo comma dell’articolo 116 della Costituzione in relazione al quale i Governi Gentiloni e Conte hanno avviato un confronto con le Regioni Lombardia, Veneto, Emilia Romagna e Piemonte sulle bozze d’intese che dovrebbero costituire la base per l’attivazione del procedimento parlamentare di conferimento di ulteriori forme e condizioni di autonomia.
Vero è che da più parti sono emerse preoccupazioni per il fatto che il c.d. autonomismo differenziato potrebbe aggravare ancora di più la questione meridionale e, dunque, il divario tra regioni «ricche» e regioni «povere».
Tuttavia, la possibilità, offerta dalla Costituzione alle regioni, di acquisire nuovi spazi di autonomia potrebbe, anche, rappresentare un’occasione di crescita per l’intero Paese se non altro perché lo sviluppo di alcuni territori potrebbe fungere da volano per quello di altre zone, a partire da quelle contermini, con conseguenti potenzialità in termini di crescita da non sottovalutare.
Condizione, però, indispensabile perché ciò possa avvenire è la definizione di quei livelli essenziali delle prestazione concernenti i diritti civili e sociali cui fa cenno l’articolo 117, secondo comma, lettera m), sui quali dovrebbe poggiare il sistema dei controlli e degli interventi pubblici sostitutivi in base al principio costituzionale di sussidiarietà verticale.
Inoltre, il percorso per l’individuazione dei citati livelli e delle connesse risorse economiche, necessarie per renderli effettivi, passa anche per una semplificazione del quadro normativo di riferimento invero ancora poco chiaro e incompleto[86].
Ma quel che più conta è che la via dell’autonomismo differenziato non alteri quell’unità del mercato nazionale che la classe dirigente liberale, tra l’altro in prevalenza del nord, aveva perseguito attraverso il processo di unificazione nazionale.
Sarebbe, tra l’altro, paradossale che mentre l’Italia è impegnata nella continua opera di costruzione di un mercato unitario a livello europeo, sorgessero in patria ostacoli di natura ordinamentale alla libera e uniforme circolazione degli investimenti, ad esempio per le opere strategiche o per gli impianti produttivi, e più in generale della ricchezza prodotta.
In altri termini, l’elenco delle materie del terzo comma dell’articolo 117, in combinato con il terzo comma dell’articolo 116, della Costituzione, al di là di tutte le interpretazioni giuridiche possibili, è fatto di parole.
Riempirle di significato è una scelta politica e questa scelta potrà essere tanto più benefica e positiva per il Paese quanto più essa sarà il risultato di una sintesi tra l’interesse legittimo delle regioni a rivendicare più spazi di autonomia e l’interesse nazionale declinato nella, forse banale, considerazione che o si cresce tutti insieme o non si va da nessuna parte.
Mazzini diceva che l’Italia sarebbe stata quello che il Mezzogiorno sarebbe stato.
E’, più probabile, invece, che le sorti del Paese saranno legate al «come» le sue varie parti, tutte le sue parti, nord, nord-est, isole (grandi e piccole), centro e sud continentale, decideranno di stare insieme.  
 
                   
5. Indicazioni bibliografiche
 
Si segnalano di seguito le principali fonti bibliografiche consultate ai fini dell’analisi delle questioni prese in considerazione nel presente lavoro, escluse le opere di volta in volta specificamente annotate in calce ai precedenti paragrafi.
Tali indicazioni, tuttavia, non esauriscono lo sterminato elenco di studi sul Risorgimento, sulla questione meridionale e sull’origine dell’organizzazione amministrativa dello Stato italiano e dell’ordinamento delle autonomie locali.
 
Utili si sono, innanzi tutto, rivelate le fonti biografiche o di carattere memorialistico riguardanti i principali protagonisti del Risorgimento.
Per quanto riguarda la figura di Cavour cfr. Cafagna L., Cavour, il Mulino, Bologna, 1999; Levra U. (a cura di), Cavour, l’Italia e l’Europa, il Mulino, Bologna, 2011; Mack Smith D., Cavour. Il grande tessitore dell’Unità d’Italia, Bompiani, RCS libri, Milano, 2010; Omodeo A., L’opera politica del Conte di Cavour (1848-1857), Mursia, Milano, 2012; Romeo R., Cavour e il suo tempo, Laterza, Roma-bari, 2012; Romeo R., Vita di Cavour, Laterza, Roma-Bari, 2004; Talamo G., Cavour, La Navicella, Roma, 1992; Viarengo A., Cavour, Salerno Editrice, Roma, 2010.
Di impostazione non storicistica ma altrettanto pregevoli cfr. De Feo I., Cavour. L’uomo e l’opera, Mondadori, Milano, 2017 e Ottone P., Cavour. Storia pubblica e privata di un politico spregiudicato, Longanesi, Milano, 2011.
Particolarmente interessante, per comprendere il pensiero politico del Conte, è la lettura dei suoi interventi nel corso delle sedute della Camera subalpina e di quella del Regno d’Italia, i cui resoconti parlamentari sono liberamente consultabili attraverso il portale storico della Camera dei deputati (https://storia.camera.it).
Su Giuseppe Garibaldi cfr. Mack Smith D., Garibaldi, Mondadori, Milano, 1998; Milza P., Garibaldi, Longanesi, Milano, 2013; Riall L., Garibaldi. L’invenzione di un eroe, Laterza, Roma-Bari, 2017; Scirocco A., Garibaldi. Battaglie, amori, ideali di un cittadino del mondo, Laterza, Roma-Bari, 2007. Si segnalano, altresì, il Garibaldi di Alexandre Dumas, Newton Compton, 2011 e le memorie del Generale: Garibaldi G., Memorie autobiografiche, Giunti ed., Firenze, 2011 [più datate e in versione non integrale, ma, forse, di più agevole lettura Garibaldi G., Memorie. Con appendice d.i scritti politici, BUR, Milano, 1998].
Su Vittorio Emanuele II cfr. Viarengo A., Vittorio Emanuale II, Salerno Editrice, 2017. Più in generale, sulla monarchia sabauda si rinvia a Cognasso F., Rota E., Silva P., Costruttori dello Stato. Sovrani di Casa Savoia, Biblioteca di Storia Politica (diretta da Domenico Fisichella), Ed. Pagine, Roma, 2016. Si segnala, inoltre, Oliva G., I Savoia, Mondadori, 1999.
Su Mazzini cfr. Belardelli G., Mazzini, il Mulino, Bologna, 2011; Luzzatto S., La mummia della Repubblica. Storia di Mazzini imbalsamato, Einaudi, Torino, 2011; Sarti R., Giuseppe Mazzini. La politica come religione civile, Laterza, Roma-Bari, 2005. Sul suo pensiero politico si rinvia a Mazzini G., Scritti politici, Utet, Torino, 2011.
 
Sul Risorgimento cfr. Banti A. M., Il Risorgimento italiano; Laterza, Roma-Bari, 2004; Banti A. M., La nazione nel risorgimento. Parentela, santità e onore alle origini dell’Italia unita, Einaudi, Torino, 2000; Banti A. M., Sublime madre nostra. La nazione italiana dal Risorgimento al fascismo, Laterza-Bari, 2011; Belardinelli M., Il Risorgimento e la realizzazione della comunità nazionale, Edizioni Studium, Roma, 2011; Beals D. e Biagini E. F., Il Risorgimento e l’unificazione dell’Italia, il Mulino, Bologna, 2005; Berselli A., Il governo della Destra. Italia legale e Italia reale dopo l’Unità, il Mulino, Bologna, 1997; Berti G., I democratici e l’iniziativa meridionale nel Risorgimento, Feltrinelli, Milano, 1962; Candeloro G., Storia dell’Italia moderna. Vol. IV Dalla rivoluzione nazionale all’unità 1849-1860, Feltrinelli, Milano, 2011; Candeloro G., Storia dell’Italia moderna. Vol. V, La costruzione dello Stato unitario 1860-1871, Feltrinelli, Milano, 1978; Di Rienzo E., Il Regno delle Due Sicilie e le potenze europee. 1830-1861, Rubbettino, Soveria Mannelli, 2012; Lupo S., L’unificazione italiana. Mezzogiorno, rivoluzione, guerra civile, Donzelli, Roma, 2011; Macry P., Unità a Mezzogiorno – Come l’Italia ha messo assieme i pezzi; Il Mulino, Bologna, 2012; Maturi W., Interpretazioni del Risorgimento, Einaudi, Torino, 1962; Pécout G., Il lungo Risorgimento, Mondadori Bruno, Milano, 2011; Pescosolido G., Nazione, sviluppo economico e questione meridionale in Italia, Rubbettino, 2017, in particolare sul Risorgimento pp.35-91; Sabbatucci G.-Vidotto V. (a cura di), Storia d’Italia, Vol 1, Le premesse dell’unità. Dalla fine del Settecento al 1861, Laterza, Roma-Bari, 1994; Sabbatucci G.-Vidotto V. (a cura di), Storia d’Italia, Vol 2, Il nuovo Stato e la società civile 1861-1887, Laterza, Roma-Bari, 1995; Scirocco A., L’Italia del Risorgimento (1800-1871), il Mulino, Bologna, 1993; Villari L., Bella e Perduta. L’Italia del Risorgimento, Laterza, Roma-Bari, 2012.
In particolare, sulla polemica tra Gioacchino Volpe e Benedetto Croce e su quella, a distanza, tra Rosario Romeo e Antonio Gramsci: cfr. Volpe, L’Italia in cammino, Donzelli, Roma, 2010 (prima edizione 1927) e Croce, Storia d’Italia dal 1871 al 1915, III ed., Bari, 1928; cfr. altresì Gramsci, Scritti sul Risorgimento, ora in Sul Risorgimento a cura di Enrico Mannari, Mind edizioni, Milano, 2011 e Romeo R., Risorgimento e capitalismo, Roma-Bari, 1998. 
Sul costituzionalismo ottocentesco cfr. Allegretti U., Profilo di Storia costituzionale italiana. Individualismo e assolutismo nello Stato liberale, il Mulino, Bologna, 1989; Allegretti U., Storia costituzionale italiana, Popolo e Istituzioni, il Mulino, Bologna, 2014 (in particolare la parte dedicata alle vicende dello Stato liberale: pp. 25-70); Amato G., Le istituzioni della democrazia. Un viaggio lungo cinquant’anni, il Mulino, Bologna, 2014, in particolare i saggi Cavour e il suo tempo, Il costituzionalismo dell’800 e i diritti di libertà e Dallo Stato di diritto allo Stato costituzionale (pp. 25-78), il Mulino, Bologna, 2014; Arangio Ruiz G., Storia costituzionale del Regno d’Italia, Jovene, Napoli, 1986; Ghisalberti C., Storia costituzionale d’Italia 1848-1994, Laterza, Roma-Bari, 2002; Ferrara G., La Costituzione. Dal pensiero politico alla norma giuridica, Laterza, Roma-Bari, 2006.
Sul rapporto tra l’evoluzione del diritto di proprietà ed il liberalismo ottocentesco cfr. Bobbio N., Il positivismo giuridico, Giappichelli, Torino, 1996, 55-84 e Rodotà S., Il terribile diritto. Saggi sulla proprietà privata e i beni comuni, il Mulino, Bologna, 2013, pp. 73-171.     
 
Sulla questione meridionale si segnala Barbagallo F., La questione italiana. Il Nord e il Sud dal 1860 ad oggi, Laterza ed. economica, Roma-Bari, 2017; Cassese S. (a cura di), Lezioni sul Meridionalismo, Il Mulino, Bologna, 2016; Castronovo V., Storia economica d’Italia. Dall’Ottocento ai giorni nostri, Einaudi, Torino, 2013; Petraccone C., Le ‘due Italie’. La questione meridionale tra realtà e rappresentazione, Laterza, Roma, 2005; Salvadori M.L., Il Mito del buongoverno. La questione meridionale da Cavour a Gramsci, Einaudi, Torino, 1963.
Per quanto concerne gli intellettuali meridionalisti cfr. Colajanni N., Nel regno della mafia, ripubblicato da BUR, RCS, Milano, 2013; Colajanni N., Settentrionali e meridionali: agli italiani del Mezzogiorno, Milano-Palermo, R. Sandron, Roma presso la Rivista popolare, 1898; Compagna F., il Meridionalismo liberale. Antologia di scritti a cura di Giuseppe Ciranna e Ernesto Mazzetti, Laterza, Roma-Bari, 1988; Dorso G. La rivoluzione meridionale. Saggio storico-politico sulla lotta politica in Italia, edizioni di Storia e Letteratura, Roma, 2018; Franchetti L., Condizioni economiche e amministrative delle Provincie napoletane (Appunti di viaggio), ristampate in Mezzogiorno e colonie, La Nuova Italia Editrice, Firenze, 1950 e, da ultimo, in Condizioni economiche e amministrative delle Provincie napoletane. Appunti di viaggio – Diario del viaggio, a cura di A. Jannazzo, Collezione di Studi Meridionali, Laterza, Roma-Bari, 1985; Franchetti L., Condizioni politiche e amministrative della Sicilia, ristampato recentemente da Donzelli, Roma, 1993; Fortunato G. Antologia dai suoi scritti, a cura di Manlio Rossi Doria, Laterza, Roma-Bari, 1948; Galasso G., Mezzogiorno. Da «questione» a «problema aperto», Collezione di Studi meridionali, Lacaita, Manduria, 2005; Salvemini, L’Italia politica nel XIX secolo, ristampato in Medioevo Risorgimento Fascismo. Antologia di scritti storici, a cura di E. Tagliacozzo e S. Bucchi, Collezione di Studi Meridionali, Laterza, Roma-Bari, 1992.
    
Sul brigantaggio meridionale cfr. Il brigantaggio nelle province napoletane. Relazione dei deputati Massari e Castagnola colla legge sul brigantaggio, Fratelli Ferrario, Milano, 1863. Si segnala, inoltre, Ciconte E., La grande mattanza. Storia della guerra al brigantaggio, Laterza, Roma-Bari, 2018; Ferraro G., Il prefetto e i briganti. La Calabria e l’unificazione italiana (1861-1865), Quaderni di Storia, Mondadori, Milano, 2016; Macry P., Ancora sul brigantaggio meridionale, Rivista di storia economica, Fascicolo 3, dicembre 2013, il Mulino, Bologna, 349-354; Molfese F., Storia del brigantaggio dopo l’Unità, terza ed., Feltrinelli, Milano, 1974; Pinto C., La guerra per il Mezzogiorno. Italiani, borbonici e briganti 1860-1870, Laterza, Roma-Bari, 2019.
 
Per quanto riguarda gli studi a carattere revisionista, in particolare sul brigantaggio e sulla questione meridionale, si segnalano i libri di Pino Aprile e Gigi Di Fiore, che rappresentano l’ala più dura del revisionismo risorgimentale, e quelli di Giordano Bruno Guerri e Marco De Marco, che invece, sostengono posizioni più moderate: Aprile P., Carnefici. Fu genocidio: centinaia di migliaia di italiani del sud uccisi, incarcerati, deportati, torturati, derubati. Ecco le prove, Pickwick, Mondadori, Milano, 2017; Aprile P., Terroni. Tutto quello che è stato fatto perché gli italiani del sud diventassero meridionali, Pickwick, Mondadori, Milano, 2013; Di Fiore G., Briganti! Controstoria della guerra contadina nel Sud dei Gattopardi; De Agostini, Utet, Milano, 2017; Di Fiore G., Controstoria dell’unità d’Italia. Maffi e misfatti del Risorgimento, Bur, RCS, Milano, 2017. Si segnalano, altresì, di Giordano Bruno Guerri, Il sangue del sud. Antistoria del Risorgimento e del Brigantaggio, Mondadori, Milano, 2015 (ristampa 2019) e di Marco De Marco, Terronismo.  Perché l’orgoglio (sudista) e il pregiudizio (nordista) stanno spaccando l’Italia in due, Rizzoli, Mondadori, Milano, 2011.
Sulle tematiche dell’evoluzione dell’organizzazione periferica dello Stato e dell’ordinamento degli enti locali si segnalano Astuto G., Unità senza federalismo. Cavouriani e democratici n. 1860, Amministrare, Fascicolo 1, supplemento 2013, il Mulino, Bologna, pp. 49-98; Caracciolo A., Stato e società civile. Problemi dell’unificazione italiana, Einaudi, Torino, 1960, in particolare pp. 67-100; Cassese S., Governare gli italiani. Storia dello Stato, il Mulino, Bologna, 2014; Cassese S., I caratteri originari e gli sviluppi attuali dell’amministrazione pubblica italiana, in Quad. cost., 1987, n. 449; Casula P., I Prefetti nell’ordinamento italiano. Aspetti storici e tipologici, Giuffrè Milano, 1972; Giannini M. S., I Comuni, in I Comuni, a cura di M.S. Giannini, Neri Pozza, Vicenza, 1968, ora in Giannini M. S., Scritti, Vol. V., 1963-1969, Giuffrè, Milano, 2004, pp. 631 ss.; Melis G., Fare lo Stato per fare gli italiani, Ricerche di Storia delle istituzioni dell’Italia unita, il Mulino, Bologna, 2014; Melis G., Storia dell’Amministrazione italiana, il Mulino, 1996; Romanelli R. (a cura di), Storia dello Stato italiano dall’Unità ad oggi, Donzelli, Roma, 1995; Sandulli A.-Vesperini G., L’organizzazione dello Stato unitario, Rivista trimestrale diritto pubblico, Giuffrè, Milano, 1, 2011; Tosatti G., Storia del Ministero dell’Interno. Dall’Unità alla regionalizzazione, il Mulino, Bologna, 2009.
Per quanto concerne l’organizzazione territoriale della Repubblica in riferimento agli articoli 1 e 5 della Costituzione si rinvia ai seguenti commenti: per l’art. 1 Carlo Esposito, Commento all’art. 1 della Costituzione, in La Costituzione italiana. Saggi, CEDAM, Padova, 1954, pp. 1-15; Costantino Mortati, Art. 1, Commentario della Costituzione, a cura di G. Branca, art. 1-12, pp. 1-50; cfr. altresì Olivetti M., Art. 1, in Commentario alla Costituzione (a cura di R. Bifulco, A. Celotto, M. Olivetti), UTET, Torino, 2006. Per l’art. 5 Giorgio Berti, Art. 5, Commentario della Costituzione, a cura di G. Branca, art. 1-12, pp. 277-295; Carlo Esposito, Autonomie locali e decentramento amministrativo nell’art. 5 della Costituzione, in La Costituzione italiana. Saggi, CEDAM, Padova, 1954, pp. 67-85; Livio Paladin; Valori nazionali e principio di unità della Repubblica nella Costituzione italiana, in Saggi di storia costituzionale, il Mulino, Bologna, 2008.
Sulle Regioni, in particolare, con specifico riferimento ai lavori della Costituente cfr. i commenti agli articoli 114-117, precedenti alla riforma, ad opera di Sergio Bartole in Commentario della Costituzione a cura di G. Branca, Art. 114-117, Le regioni, le Province, i Comuni, TOMO I, Zanichelli, Bologna, 1985; cfr., inoltre, Allegretti U., Autonomia regionale e unità nazionale, Le Regioni, XXIII, n. 1 febbraio 1995, pp. 9-26; De Martin G. C., A voler prendere sul serio i principi costituzionali sulle autonomie territoriali, in www.associazionedeicostituzionalisti.it, Rivista dell’Associazione italiana dei costituzionalisti, n. 3/2019 (data pubblicazione 10/07/2019); Dogliani M., Autonomie regionali e innovazione politica, in Mario Dogliani, La ricerca dell’ordine perduto. Scritti scelti, il Mulino, Bologna, 2015 (pp. 440-454);
In particolare sull’autonomia differenziata cfr. Bin R., Che cosa non va nel sistema delle autonomie italiano (Relazione al Convegno «Quale rilancio per le autonomie locali»? Brescia, 24 maggio 2019), in www.robertobin.it, sezione Bibliografia; Bin R., L’attuazione dell’autonomia differenziata (Relazione al Convegno di Torino «A che punto è l’autonomia differenziata» del 20 aprile 2017), in www.forumcostituzionale.it (Forum di Quaderni costituzionali Rassegna), sezione I Paper del Forum; Bin R., Regioni tra politica e burocrazia, in Le Regioni, il Mulino, Bologna, editoriale, pp. 573-590; Caravita B., Un doppio binario per l’approvazione del regionalismo differenziato?   in www.federalismi.it, n. 13/2019; Catelani E., Nuove richieste di autonomia differenziata ex art. 116, comma 3, Cost: profili procedimentali di dubbia legittimità e possibile violazione dei diritti, in www.osservatoriosullefonti.it Anno XI, Fascicolo 2/2018;  Falcon G., Il regionalismo differenziato alla prova, diciassette anni dopo la riforma costituzionale, in Le Regioni, il Mulino, Bologna, 4/2017, pp. 625-634; Gianfrancesco E., Dimensione garantistica e dimensione collaborativa nel disegno costituzionale dei rapporti tra Stato e Regioni,  in www.associazionedeicostituzionalisti.it, Rivista dell’Associazione italiana dei costituzionalisti, n. 3/2019 (data pubblicazione 10/07/2019); Palermo F., Il ruolo dello Stato nel regionalismo asimmetrico, in www.federalismi.it, n. 15/2019; Pinelli C., I livelli essenziali delle prestazioni, Rivista giuridica del Mezzogiorno, Fascicolo 3, settembre 2018, il Mulino, Bologna, pp. 769-785; Scaccia G., L’ente regionale fra mitologia federale e realtà costituzionale, in www.associazionedeicostituzionalisti.it, Rivista dell’Associazione italiana dei costituzionalisti, n. 1/2014 (data pubblicazione 7/02/2014); Tarli Barbieri G., Verso un regionalismo differenziato o verso un regionalismo diffuso? Appunti sulla (presunta) attuazione dell’art. 116, comma 3, Cost., in www.osservatoriosullefonti.it Anno XII, Fascicolo 2/2019; Violini L., L’autonomia delle Regioni italiane dopo i referendum e le richieste di maggiori poteri ex art. 116, comma 3, Cost.,  in www.associazionedeicostituzionalisti.it, Rivista dell’Associazione italiana dei costituzionalisti, n. 4/2018 (data pubblicazione 14/11/2018).
Sul Cnel si segnala Cappuccio L., Commento all’articolo 99 della Costituzione, Commentario alla Costituzione, a cura di Raffaele Bifulco, Alfonso Celotto, Marco Olivetti, Utet giuridica, Torino, 2006, Vol. 2, pp. 1927-1937; Ratto Trabucco F., Utilità o inutilità del Cnel e sua soppressione (rectius, sospensione) a mezzo legge ordinaria, in www.associazionedeicostituzionalisti.it Rivista dell’Associazione italiana dei costituzionalisti, n. 1/2018 (data pubblicazione 31/01/2018); Treu T., Il Cnel ieri e oggi, in Rivista Lavoro Diritti Europa. Rivista nuova di Diritto del Lavoro, numero 2/2018, pp. 2-11.   
 
 
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sommario: 1. Considerazioni introduttive: dal cittadino-elettore al consumatore; 2. L’e-votinge il binomio petizione-iniziativa di legge popolare;3. Interessi e costituzione italiana: il fondamento della rappresentanza; 4.- L’uno nessuno e i centomila diritti e persone giuridiche; 5. Prospettive future della rappresentanza democratica degli interessi; Brevi notazioni bibliografiche.

1.- Considerazioni introduttive: dal cittadino-elettore al consumatore

Da qualche decennio accade che nel mondo occidentale[1] – ove il concetto stesso di democrazia si è sviluppato[2] – i popoli abbiano cominciato a dismettere gli abiti del “cittadino-elettore” per assumere quello di “consumatore” e di “utente di servizi”.
Si vota non più per convinzione, perché si è parte di una comunità ove le idee e i valori, calati in progetti politici chiari e distinti, si contrappongono proponendo diverse visioni della società; si vota, viceversa, in maniera “passiva”, perché lo si deve fare o, tutt’al più, perché vi è la “convenienza” a farlo.

“Chi può oggi credere che abbia ancora senso parlare di <<sovranità popolare=””>> quando il ruolo del cittadino è ridotto dovunque a quello di un consumatore della politica che ha quale unica possibilità di cambiare fornitore? Sicuramente, si tratta di un potere che, per quanto limitato, non è affatto trascurabile ed è senza alcun dubbio assai meglio di nessun potere. Le dittature negano anche questo. Ma possiamo definire democratici dei sistemi soltanto perché non sono delle dittature? Stando ai processi che effettivamente presiedono alla loro formazione, sembrerebbe più proprio definire i governi dei sistemi oggi chiamati <> più propriamente  <>[3]”.

Se ipotizzassimo, limitandoci all’Europa occidentale e agli Stati Uniti d’America, di rappresentare in un sistema di riferimento cartesiano il fattore “tempo” sull’asse delle ascisse e il “tasso di democraticità”su quello delle ordinate, avremmo probabilmente una parabola già nel suo corso discendente.
Il punto d’avvio furono le grandi rivoluzioni liberali inglese, americana e francese: da quel momento la curva ha cominciato il suo corso ascendente, che non si è fermato neppure a causa dei regimi autoritari e totalitari; regimi che, non va dimenticato, continuarono ad esistere anche dopo il secondo conflitto mondiale[4] e in presenza di molteplici Costituzioni liberal-democratiche, quando già si cominciava a parlare di una Comunità economica europea.
In altri termini, si può dire che dall’epoca dei lumi in poi in Europa e in Nord America la democrazia, nonostante alcune eccezioni, sianel suo complesso cresciuta con il coinvolgimento, nel circuito elettorale, di settori sempre più ampi di cittadini. Soprattutto dopo il secondo conflitto mondiale, quando il fenomeno dei partiti di massa si è vieppiù stabilizzato e le politiche di welfare hanno accentuato la propria capacità di incidere positivamente sui livelli di benessere, i sistemi democratici hanno dunque conosciuto il periodo di massimo sviluppo.
Poi la curva ha cominciato il suo corso discendente: è accaduto press’a poco alla fine degli anni 80’, con la caduta del Muro di Berlino, il graduale collasso del sistema sovietico e il dilagare delle politiche liberiste: lì è avvenuto il punto di rotturacon lo spostamento di quote di sovranità dagli Stati nazionali ai mercati, alle organizzazioni internazionali e alle loro Corti di Giustizia.
E’ stata la globalizzazione o meglio, come dicono i francesi, la mondialisation ad aver spezzato quel rapporto di immedesimazione organica tra Stato democratico e cittadino[5], che consentiva all’elettore di incidere, controllandole, sulle politiche di governo e sul sottostante assetto d’interessi regolato dalle Carte costituzionali.
Naturalmente ciò ha comportato anche una sostituzione delle élite decisionali; i politici (e con loro i partiti tradizionali) hanno perso potere a vantaggio delle forze economiche,che hanno dato origine a un inedito diritto globale in grado di tutelare e talvolta imporre ai governi democratici i propri “interessi”. Lo ha detto molto bene, con parole lucide, Piero Schlesinger ad un convegno – organizzato nel 2012 dalla Fondazione del Corriere della Sera e dalla Fondazione Italiana per il notariato – dal titolo Il Diritto nell’età della tecnica[6]:

“Negli anni ’90 è cominciata la bagarre: chi sarà a raggiungere per primo il punto della globalizzazione, perché se noi riusciamo a raggiungere la globalizzazione mettiamo tutto insieme, teniamo tutto insieme. Non c’è più lo sfasamento, lo sgretolamento, la pericolosità delle cose che si confondono; abbiamo ordine perché è tutto globalizzato, è tutto messo insieme. Ebbene, cosa è successo? Che una sola disciplina ha raggiunto la globalizzazione e si sa qual’è. Una sola disciplina si è rapidamente globalizzata ed è la finanza. C’è stata la finanziarizzazione del mondo. E come è avvenuta la finanziarizzazione del mondo? Era necessario, innanzi tutto,  trovare un tasto comune che potesse mettere tutti insieme: chi? I finanzieri! Perché se la globalizzazione doveva avvenire sulla finanza, bisognava che tutti i finanziari parlassero lo stesso linguaggio, ahimè lo stesso diritto! Perché come si parla un linguaggio in una disciplina per metterla in ordine? Ci vuole un diritto!”.

I politologi e i giuristi, soprattutto quelli che hanno a cuore la democrazia, si sono concentrati su queste tematiche, prediligendo la strada di studiare attentamente i sistemi che, ancora oggi, assicurano la c.d. rappresentanza democratica quasi come se, incidendo su questi, si potessero creare le condizioni per invertire nuovamente il corso della parabola.
Ma basta rafforzare e/o modificare il ruolo dei partiti, i procedimenti elettorali, i referendum o gli altri istituti rappresentativi quando le decisioni principali sulle sorti delle comunità statali sono prese altrove, con i parlamenti che talvolta sono chiamati a ratificare, il più delle volte compulsati dagli Esecutivi, un diritto che nasce altrove, male che vada nell’Unione europea dove comunque un Parlamento esiste ed è costituzionalmente coinvolto, anche se in modo non preminente, nei processi di elaborazione del diritto comunitario?
Ancora una volta un giurista, ancora una volta, e forse non a caso, un civilista – Carlo Castronovo –  ha evidenziato tale fenomeno:

“Peraltro questo potrebbe essere indizio che qualcosa è cambiato, nel senso che l’idea che l’ordine impartito da una legge, che non è più frutto esclusivo di un potere legislativo ove mai questo sia riconoscibile nella struttura dell’UE, non necessita più della rappresentanza come fonte di legittimazione. Si tratterebbe di un modello nuovo, alternativo alle democrazie tradizionali, nel quale non è oramai la Costituzione a essere octroyée, bensì la legge ordinaria, mentre la potestas che le dà vita non è più quella regia bensì una miscela strana di tecnocrazia (la Commissione), politica (il Consiglio), rappresentanza (il Parlamento) e giurisdizione (la Corte di Lussemburgo), che insieme concorrono a costituirne la fonte complessa. Se è però è di questo che dobbiamo prendere atto, non possiamo non rilevare la fine del principio di legalità, contro la quale il giurista non può che opporre la propria moralità”[7].

2.- L’e-voting e il binomio petizione-iniziativa di legge popolare

Due esempi potrebbero, forse, contribuire a chiarire meglio come il concentrarsi sui meccanismi di rappresentanza democratica degli interessi – senza considerare come il contesto economico internazionale abbia in questi decenni inciso e stia incidendo sull’ordinamento giuridico nazionale sino ai piani alti del diritto costituzionale – rischi di illuminare solo un aspetto di un fenomeno ben più complesso e articolato.
Il primo esempio riguarda il c.d. voto telematico che, secondo alcuni, potrebbe, valorizzando le nuove e sempre più efficienti tecnologie, rendere una consultazione popolare più rapida, così attraendo e ri-motivando i cittadini, sia quelli parte di un movimento politico, qualora lo stesso utilizzasse la rete[8] per far colloquiare la base degli iscritti con il suo vertice direttivo, sia i semplici elettori. Il discorso, per inciso, è molto più vasto perché il voto informatico è un aspetto di una più ampia tematica che coinvolge l’utilizzo delle nuove tecnologienei processi e nei procedimenti pubblici, in primo luogo quelli relativi all’esercizio dei poteri della P.A.: insomma non si ignorano gli interessanti profili di analisi dell’e-votinge dell’e-participation che, tuttavia, rischierebbero di condurre lontano rispetto all’oggetto dell’analisi di queste pagine.
Per iniziare – e atteso il tendenziale avvicinamento sociologico che all’inizio di questo paragrafo si è cercato di evidenziare tra le figure del “cittadino” e del “consumatore” -potrebbe essere interessante osservare come l’idea di far votare il cittadino da remoto, magari tranquillamente da casa[9] sua attraverso uno smartphone o un computer, richiamicuriosamente l’idea del consumatore di prodotti televisivi che, tramite il telecomando di casa o ancora una volta con il suo cellulare, partecipa ad un voto per eleggere il vincitore di un qualsivogliatalent show: aspetto questo più filosofico che giuridico di una società, la nostra, dove il virtuale e il reale tendono sempre più a confondersi.
Il tema, viceversa, diventa giuridico e, in primo luogo, di sicurezza se si pensa ai rischi sempre più elevati cui la rete è oggi esposta soprattutto negli Stati più avanzati dove i servizi pubblici o di pubblica necessità sono sempre più interconnessi[10] e una qualsiasi azione ostile contro uno di essi è in grado di pregiudicare la funzionalità del sistema nella sua complessità: e quando parliamo di azione ostile non dobbiamo pensare al semplice attacco hacker[11] di un attivista indipendente, ma a possibili condotte di Paesi terzi o di gruppi criminali. Insomma anche lo spionaggio politico e industriale e i network criminali si sono evoluti assieme alla tecnologia, tant’è che anche l’Italia è corsa ai ripari con una doppio e necessario innesto normativo rappresentato dal comma 3 bis[12] dell’art. 1 della legge 124 del 2007[13]e dal connesso d.P.C.M. 24 gennaio 2013,sulla “Direttiva recante indirizzi per la protezione cibernetica e la sicurezza informatica nazionale”, che definisce una Architettura istituzionale in cui l’Autorità politica di governo, il Comparto intelligence e le principali Amministrazioni dello Stato[14] sono chiamate a svolgere un ruolo di primissimo piano.
Ora, siamo proprio sicuri di voler affidare il procedimento elettorale per le consultazioni sia locali che nazionali, dove la sovranità popolare è massimamente coinvolta, alla rete e alle sue insidie, peraltro rischiando di cadere nella logica della globalizzazione che tutto include e tutto valuta sotto il profilo della convenienza economica?
In altri termini, un sistema di voto elettronico avrebbe innanzi tutto bisogno di ingentissime risorse economiche per produrre le infrastrutture di rete, i software e i loro continui aggiornamenti per gli aspetti di funzionalità e sicurezza: a chi appaltare opere e servizi? Fare una gara internazionale e affidarci ai colossi del web, per giuntaverosimilmente stranieri? In altre parole, siamo davvero sicuri che sia opportuno rischiare di appaltare, in tutto o in parte, la costruzione e la gestione dei nostri sistemi elettorali – e quindi la forma principale con cui ai sensi dell’art. 1, secondo comma, della Costituzione si esplica la sovranità popolare – ad un’azienda estera? Oppure ancora accettare l’eventualità di incorrere nelle ire della UE per violazione della concorrenza e procedere in deroga, magari ricorrendo alla fattispecie dei contratti segretati e che esigono particolari misure di sicurezza[15]o, ammesso e non concesso che la Pubblica amministrazione italiana abbia le risorse e le conoscenze occorrenti, ad un affidamento in house?
E comunque, ed ecco la questione di fondo, a che pro investire sul voto elettronico quando il voto in sé è stato svuotato del suo contenuto democratico? Mutato il quadro prospettico, la questione vera non è aggiornare i procedimenti elettorali, rendendoli più tecnologici, ma riempire di nuovo il voto di contenuti democratici, attribuendogliuna maggiore capacità rappresentativa.
Nel rinviare su questo punto al quinto paragrafo per ulteriori considerazioni, va peraltro detto che una legge che disciplinasse il voto via web per un referendum o una consultazione elettorale rischierebbe di impattare fortemente sul principio della sovranità popolare (art. 1 Cost.) se si pensa che il voto non è solo un procedimento per il popolo ma anche del popolo, nel senso che sono gli stessi cittadini, e non lo Stato apparato, a gestire i seggi elettorali i cui componenti (presidente e scrutatori) sono com’è noto selezionati sulla base di specifiche disposizioni normative. Insomma, la cibernetica eliminerebbe con molta probabilità i seggi (a quel punto virtuali)[16] e, insieme ad essi, un essenziale diaframma democratico tra l’elettore e l’ipotetico Centro (o i Centri) elaborazione dati su cui convergerebbero le espressioni di voto.
Il secondo esempio riguarda la petizione e l’iniziativa legislativa popolare.
Anche in questo caso, e con riserva di tornare sull’argomento nel quinto paragrafo, gli studiosi discutono su come innovare detti istituti  – i quali nella nostra Costituzione hanno invero sin da subito evidenziato difetti genetici – trascurando che la globalizzazione ne ha ancor più diminuito le potenzialità di rappresentanza democratica degli interessi a vantaggiodi meccanismi più funzionali al mercato e per questo più utilizzabili come le azioni di classe: in termini più espliciti, in Italia si potrebbe guardare alla classactioncome ad un istitutocapace in teoria di sovrapporsi, per via giudiziaria e limitatamente ad alcune materie, alla petizione e all’iniziativa popolare. Un istituto – per inciso accessibile ad una platea più ampia dei soli individui titolari dellostatus civitatis e quindi del diritto di voto –  che attraverso una sentenza, magari innovativa, potrebbe fornire risposte immediate, più di quanto oggi giorno non sia in grado di farlo una legge dello Stato o un provvedimento della P.A.[17].
E quali interessi tutela l’azione di classe? Ora, l’art. 140 bis del Codice di consumo stabilisce che tale rimedio consente la tutela dei diritti:

1. contrattuali di una pluralità di consumatori e utenti che versano nei confronti di una stessa impresa in situazione omogenea, inclusi i diritti relativi a contratti stipulati ai sensi degli articoli 1341 e 1342 del codice civile;
2. omogenei spettanti ai consumatori finali di un determinato prodotto o servizio nei confronti del relativo produttore, anche a prescindere da un diretto rapporto contrattuale;
3. omogenei al ristoro del pregiudizio derivante agli stessi consumatori e utenti da pratiche commerciali scorrette o da comportamenti anticoncorrenziali.

In primo luogo,tale peculiare rimedio, che può essere esercitato anche tramite associazioni e comitati, sembrerebbe includere le due tipologie di interesse privato che la dottrina è solita definire “individuale” e “collettivo”[18]. Ma ciò premesso, cosa sarebbero, ad esempio,gli interessi sottesi ai diritti omogenei che, prescindendo da una direttavicenda negoziale, spettano ai consumatori finali di un determinato prodotto o servizio nei confronti del relativo produttore (lett.b)? E cosa sarebbero quelli funzionali al ristoro del pregiudizio derivante agli stessi consumatori e utenti da pratiche commerciali scorrette o da comportamenti anticoncorrenziali (lett. c)?
Se si intendesse dire che trattasi di interessi omogenei in quanto riferibili ad una determinata classe, anch’essa omogenea, di consumatori o utentisi avrebbe sì una risposta, ma non esaustivae, forse, problematica: a voler, infatti, idealmente unire tutte queste potenziali classi ne deriverebbe un’area sociale più ampia del “popolo” in grado, quindi, di includere anche chi cittadino non è.
E ciò naturalmente non costituirebbe un problema salvo il caso in cui, sollevando il velo delle definizioni giuridiche, tali interessi si rivelassero essere in realtà frammenti di interesse generale la cui tutela è affidata, nel nostro ordinamento, prevalentemente alla fonte normativa primaria e, più nello specifico, alla legge del Parlamento, ovvero a quell’organo costituzionale che solo i cittadini, ai sensi dell’art. 48 Cost., concorrono a formare.Detto in altri termini e ricorrendo ad un’esemplificazione, alcuni interessi attivabili con l’azione di classe hanno forse qualcosa a che fare con l’utilità sociale, la libertà, la sicurezza e la dignità umana cui l’art. 41 della Costituzione fa espresso riferimento in tema di limiti all’iniziativa economica privata? Ci sono connessioni tra detti interessi di natura plurisoggettiva e quella legge che, ai sensi dell’art. 42 Cost., nel riconoscere la proprietà privata può al contempo determinarne “..i modi di acquisto, di godimento e i limiti allo scopo di assicurarne la funzione sociale e di renderla accessibile a tutti”?
Si potrebbe anche rispondere nel senso che tali interessi sarebbero tutti funzionali alla tutela della concorrenza. Se così fosse, il che darebbe per inciso ragione a chi volesse sostenere che in realtà il Codice del consumo non è stato scritto per tutelare i consumatori, ma il mercato e, quindi, paradossalmente i produttori, non riusciremmo ad ogni modoad uscire dal labirinto in quanto potremmo parimenti ricondurre, almeno in parte, quegli interessi,tutelabili con l’azione di classe,all’interesse generale relativo alla tutela della libertà dell’iniziativa economica privata (art. 41, primo comma, Cost.) che spetta comunque alla legge dello Stato, anche in attuazione del diritto della UE, assicurare[19].

3.- Interessi e Costituzione: il fondamento della rappresentanza

Le precedenti considerazioni consentono di focalizzare l’analisi sulle dinamiche disciplinate dalla nostra Costituzione per la tutela degli interessi e per garantirne la rappresentanza.
In termini generali, un interesse è un’esigenza di soddisfare un bisogno di varia natura, ad esempio religiosa, economica, affettiva, sociale, sia esso o meno legato ad un bene reale.Si tratta, più propriamente, di interessi che, essendo connaturati con la condizione umana, di quest’ultima sono predisposti ad assumerne anche i caratteri irrazionali; e così uno stesso individuo potrà avvertire l’esigenza di soddisfare due interessi in irrimediabile conflitto, sicché egli dovrà operareuna scelta individuando, di volta in volta o una volta per tutte,  un principio ordinatore.
Tale processo è proprio anche degli ordinamenti giuridici, soprattutto di quelli statali che, al fine di garantire la civile convivenza, individuano, sulla base di uno o più criteri di natura etico-giuridica[20], gli interessi meritevoli di tutela,procedendo a classificarli e ordinarli. Tracce di tale principio si rinvengono, ovviamente, in tutte le Costituzioni che in genere individuano due tipologie di interessi: quelli privati (“individuali” e “collettivi”[21]), imputabili a persone fisiche o ad enti (il più delle volte di natura associativa), e quelli “generali” riconducibili, viceversa, agli enti pubblici e in primo luogo allo Stato.
Ciò premesso e non potendosi in questa sede approfondire i molteplici delicati profili che una simile ricostruzione comporta, ci si può limitare ad osservare che nella nostra Costituzione gli interessi di natura privata assumono le caratteristiche dei diritti e degli interessi legittimi cui peraltro è connesso un peculiare diritto soggettivo, che è quello d’azione, strumentale alla loro tutela in sede giurisdizionale (art, 24, 103 Cost.). Alcuni diritti, poi, sono funzionali ad altri: ad esempio il diritto di associarsi (art. 18) costituisce la base per la formazione di un sindacato (art. 39) e l’esercizio di diritti di natura collettiva, oppure si pensi al diritto di riunione (art. 17), che consente l’attivazione del diritto di manifestare liberamente il proprio pensiero in ambito lavorativo (art. 13, 40 Cost.) o religioso (art. 13, 19 Cost.).
Ora, la nostra Costituzione consente che gli interessi di natura privata interagiscano sia fra di essiche con quelli “generali” e lo fa attraverso un gioco molto complesso di pesi e contrappesi fra diritti e interessi legittimi e doveri costituzionali.
Lo strumento principale attraverso cui tali dinamiche operano è rappresentato dalle fonti normative primarie specie statali e, dunque, dalla legge e dagli atti ad essa equiparati tutti comunque riconducibili alla sovranità popolare: le leggi, in quanto atti del Parlamento, e i decreti legge o legislativi, in qualità di atti del Governo legato da un rapporto di fiducia con le Camere. Trattandosi di fonti del diritto statale esse sono anche a valenza “territoriale”, ovvero sono legate alla capacità dello Stato di garantirne l’osservanza all’interno del proprio territorio[22] e in riferimento ad una comunità di cittadini che è chiamata, quotidianamente e non solo attraverso le consultazioni elettorali periodiche, a verificarne la rispondenza ai propri bisogni. E di qui la considerazione più ampia secondo cui ledinamiche “diritti/interessi legittimi-doveri costituzionali” siano fortemente connesse con la questione democratica della rappresentanza degli interessi.
Anche se il sistema èpiù complesso di quello che traspare da queste poche righe[23],può essere sufficiente, in questa sede,al fine di comprendere la natura di tali dinamiche,soffermarsi brevemente sugli atti primari cui la Costituzione riconosce uno spazio d’azione per il tramite dell’istituto della riserva assoluta o relativa di legge. Si pensi, solo per fare un esempio, alla libertà di circolazionee “..alle limitazioni che la legge stabilisce in via generale per motivi di sanità o di sicurezza…” (art. 16 Cost.) o a quella di manifestare liberamente il proprio pensiero e al divieto, le cui violazioni spetta alla legge prevenire e reprimere,di pubblicazioni a stampa, spettacoli e tutte le altre manifestazioni contrarie al buon costume (art. 21 Cost.). Ed ancora il diritto di essere genitori fa il paio con il loro dovere di “… mantenere, istruire ed educare i figli, anche se nati fuori del matrimonio…”, tant’è che se questo non avviene per incapacità dei genitori è la legge a provvedere “..a che siano assolti i loro compiti…” (art. 30 Cost.). Ed è ancora la legge a garantire una tutela per i figli nati fuori dal matrimonio o a dettare le norme e i limiti per la ricerca della paternità (art. 30 Cost.).
Si pensi ancora alla libertà di iniziativa economica che presuppone il diritto, da parte dell’imprenditore, di utilizzare e combinare i fattori produttivi (art. 41 Cost.) e a tutte le garanzie poste dalla legge, su mandato della Costituzione, per la tutela del lavoratore, sia esso uomo o donna. Talvolta, alcune di queste dinamiche rimangono sotto traccia, anche se tuttavia la loro operatività resta comunque essenziale nell’ambito del tessuto connettivo costituzionale: si pensi al dovere di concorrere alle spese pubbliche, che spetta alla legge specificare assieme alle corrispondenti prestazioni(artt. 53, 23 Cost.), le quali sono strumentali per sostenere i servizi pubblici che, a loro volta, consentono l’esercizio di alcuni diritti, come ad esempio quello alla salute (art. 32 Cost.). Alcuni beni individuali e collettivi sono poi a tal punto essenziali che la legge dedica loro una particolare attenzione attraverso l’ordinamento penale, il quale, sulla base di una serie di principi costituzionali, può comprimere la libertà, personale e patrimoniale, del singolo (artt. 13, 42 secondo comma, 25, 27 Cost.).

4.- L’uno, nessuno e i centomila diritti e persone giuridiche

Questo delicato assetto ha subito e sta subendo da alcuni decenni una serie di sollecitazioni chesi sono caratterizzate per l’ampliamento e la de-territorializzazionedelle situazioni giuridiche soggettive, le cui vicende sono state in parte condotte fuori dallo spazio della cittadinanza e, quindi, della rappresentanza democratica tradizionale.
Un aspetto determinante della globalizzazione è, infatti quello della fine

“..della rappresentazionedel conflitto come conflitto centrato, come conflitto tra le classi, e, insieme,la fine del contratto liberale, cioè del contratto inteso come la costituzionenazionale della cittadinanza repubblicana, che è legata ad una rappresentazionedello stato nazionale territoriale, del diritto del luogo, ius loci.Come si definisce la cittadinanza globalizzata rispetto alla fine della rappresentazionedello spazio politico del conflitto? Quali forme di appartenenza definisconole identità culturali?Si apre la porta ad un processo contraddittorio: la diffusione di una culturaglobale, omogenea, che non conferisce identità, e, insieme, il sorgere prepotentedi nuove forme di chiusura…”[24].

Un profilo importante di questo fenomeno è rappresentato dalla ideologia, tutta occidentale e moderna[25], dei diritti fondamentali dell’uomo che costituisce la faccia di una medaglia che dall’altro lato coincide esattamente con la teoria liberista della democrazia e della libertà del mercato.
In altre parole, poiché  il mercato globalizzato necessita per la sua stessa sopravvivenza di uniformi condizioni strutturali che garantiscano la libera circolazione della ricchezza[26],esso spinge per un diritto quanto più possibile omogeneo, dove tutti, proprio in nome dei diritti universali, siano uguali; un luogo giuridico in cuiviene superata la distinzione tra cittadini, stranieri e apolidi, a vantaggio di una nuova classe sociale che è quella dei consumatori, le cui esigenze tendono ad essere valutate prevalentemente in termini economici secondo le logiche della produzione mondiale. E’, peraltro, un diritto che se da una parte necessita di una condizione di pace, dall’altraha postulato, soprattutto gli inizi del XXI secolo, che fosse giusto esportare con la guerra la democrazia e con essa la sicurezza e la tutela i diritti fondamentali[27].
In tale contesto, un ruolo strategico è svolto dalle Corti internazionali[28] che sempre più spesso avocano a sé la competenza a decidere sulla tutela di interessi tradizionalmente riconducibili alla sovranità degli Stati: è di fine agosto 2016, ad esempio, la notizia che presso la Corte Penale Internazionale dell’Ajaun jihadista, supposto membro di un’organizzazione terroristica, dovrà rispondere di crimini di guerra per la demolizione, in Mali, di beni storici considerati dall’UNESCO patrimonio dell’umanità. In altri termini, ciò significa che la Corte penale ha attratto nella propria sfera di competenza la tutela di un interesse a forte connotazione generale e “territoriale” – territorialeproprio perché profondamente connesso con le vicende del territorio di uno Stato -così spostandolo dalla sovranità statale a quella internazionale[29].
Nel caso dell’ordinamento italiano si segnala il ruolo svolto dall’art. 2 della Costituzione attraverso il quale parte della dottrina e della giurisprudenza ha condotto operazioni ermeneutiche tese ad ampliare le situazioni giuridiche soggettive e con esse la platea dei relativi titolari,così incidendo sulla rigidità del quadro delineato dalla nostra Carta e rendendofluida la distinzione tra cittadini e chi cittadino non è.
In dottrina vi è chi, con argomentazioni molto interessanti, ha parlato di un diritto costituzionale meticcio:

“Senza frontiera è l’intero diritto costituzionale a dover trovare un nuovo ancoraggio…Collegandosi ancora al territorio, senza però una stabilità della popolazione, diventa necessario per le costituzioni, se vogliono continuare a porsi come fondamento costitutivo della società, riuscire a stabilire i principi di convivenza per tutti i soggetti che formano in un dato momento le comunità…Assieme alle <>, è la stessa figura dello <> che scompare, almeno nella sua configurazione classica. Oggi il migrante non si presenta più come forestiero, non ha più le sembianze del viaggiatore, non transita, non rimane estraneo alla comunità, bensì ne è partecipe, la fa propria e al tempo stesso la trasforma. Al tempo della globalizzazione non c’è spazio per l’altrove…Nel campo giuridico ciò comporta che non può più proporsi una distinzione netta tra la regola del diritto dei cittadini (intesi come i soli soggetto <> alla nazione) e l’eccezione del diritto degli stranieri. Un unico diritto dei popoli migranti si affaccia all’orizzonte. In un dato territorio tale diritto non può assumere se non la forma di uno ius loci, qualificato dalla presa in considerazione dei tanti soggetti che, a diverso titolo, partecipano alla formazione e all’esperienza della collettività…”[30]
Ma per andare sino in fondo ed essere coerenti con il filo dell’analisi seguito finora, il superamento della distinzione tra “cittadini e non” è solo il primo passo attraverso cui la globalizzazione tende a plasmare, nell’ambito dei singoli ordinamenti nazionali, un’unica classe, quella dei consumatori.
In altri termini, attraverso i diritti fondamentali dell’uomo, la cui forza ideologica è penetrata anche nel nostro ordinamento tramite un’interpretazione, specie di tipo  giurisprudenziale,estensiva dell’art. 2 Cost.[31], lo spazio dello status civitatis ha perso terreno a vantaggio del consumatore e dei sui diritti; e ciòha, altresì,determinato un arretramento del diritto pubblico a vantaggio del diritto privato che è il luogo in cui il mercato globalizzato riesce meglio ad esprimere linguaggi e pratiche uniformi.
E’ ancora Carlo Castronovo ad aver scritto sul punto parole molto illuminanti:

“Partendo dalla Costituzione, abbiamo visto, secondo l’immagine pirandelliana, l’uno del codice civile frangersi e rifrangersi nei centomila dei diritti inviolabili di cui la Costituzione sembra diventata fonte inesauribile per una giurisprudenza sempre più invaghita di un soggetto, oramai privo di contorni fino a diventare nessuno in maniera conforme alla società liquida. Propensione amplificata e drammatizzata dall’irruzione sempre più poderosa e ingombrante delle due Corti europee, di Lussemburgo e di Strasburgo…[32] ..L’uomo senza qualità del codice civile si è tramutato nell’uomo con una sola qualità, il consumatore, centro d’imputazione di diritti senz’anima e senza storia, frutti incolori partoriti dal mercato…”[33].

La questione, invero, non è nuova se si pensa che, già vent’anni fa, Franco Modugno, studiando la dinamica dei c.d. nuovi diritti, cercava di trovare un equilibrio fra una tesi interpretativa aperta dell’art. 2 della Costituzione[34] ed un’altra volta a considerare detta disposizione come una “fattispecie chiusa”[35]:

“In sostanza, a nostro giudizio, è ben possibile una <> o soluzione interpretativa, quella per cui l’enucleazione dei c.d. nuovi diritti non possa andar disgiunta dal riconoscimento della loro inviolabilità. Sarebbero, dunque, i diritti riconosciuti come inviolabili, ossia, secondo quanto affermato nella giurisprudenza costituzionale, quelli assunti come valori primari e principi supremi dell’ordinamento costituzionale (sent. n. 1146/1988), i soli idonei a consentire interpretazioni e esplicazioni evolutive della loro potenzialità normativa. Con un’ulteriore specificazione, quella per cui il carattere dell’inviolabilità andrebbe riferito al patrimonio irretrattabile della persona umana intesa come totalità, ossia al principio supremo della libertà-dignità, considerato come principio che pervade la Costituzione repubblicana in contrapposizione al principio individualistico della libertà-proprietà proprio dell’ordinamento prerepubblicano…In quest’opera, senz’altro creativa, di enucleazione e specificazione dei nuovi diritti, centrale è (o dovrebbe essere) il ruolo del legislatore.. Ma se il legislatore non interviene, sarà l’operatore-interprete a doversi riferire alle previsioni costituzionali esplicite al fine di identificare e far valere la tutela di un <>. Fondamentale e spesso decisivo, in quest’opera di interpretazione estensivo-evolutiva, è il compito affidato alla Cassazione e alla Corte costituzionale, nonché, specie in sede di tutela cautelare, ai giudici comuni..”[36].

E dottrina e giurisprudenza hanno effettivamente avuto un ruolo primario nell’opera di scomposizione di alcune fattispecie: per fare solamente alcuni esempi, del resto ampiamente noti, si pensiagli artt. 13, primo comma (libertà personale), in combinato con gli artt. 2 e 3, secondo comma,dai quali sono stati ricavati, qualidiritti inviolabili dell’uomo, quello del proprio decoro, del proprio onore, della propria rispettabilità, riservatezza, intimità e reputazione, sanciti espressamente anche negli artt. 8 e 10 della Convenzione europea sui diritti dell’uomo[37];altro esempio può essere quello del diritto ad essere informati, elaborato sulla base di un’interpretazione evolutiva dell’art. 21 Cost.; oppure il diritto alla privacy che è stato fatto poggiare sugli artt. 14, 15, 21 e 32 Cost..
Si pensi, ancora, al diritto di proprietà e a quel complesso di norme di livello costituzionale (art. 42) e primario che consente – o forse consentiva –  una sua classificazione in proprietà privata e pubblica e, all’interno di quest’ultima, l’individuazione di una serie di beni: demaniali e appartenenti al patrimonio indisponibile edisponibile.
Ebbene, le SS.UU. della Corte di Cassazione, con la sentenza 3665 del 2011[38], nell’ambito di una controversia tra lo Stato e una Società privata sulla titolarità del diritto di proprietà di una parte di terreni della laguna di Venezia, ha configurato per via interpretativa il diritto di proprietà come una situazione giuridica soggettiva fluida e potenzialmente in grado di assumere molteplici caratteristiche, in quanto non più agganciata alla titolarità giuridica del bene così come conformata dall’ordinamento positivo:

“Ne deriva che, là dove un bene immobile, indipendentemente dalla titolarità, risulti per le sue intrinseche connotazioni, in particolar modo quelle di tipo ambientale e paesaggistico, destinato alla realizzazione dello Stato sociale come sopra delineato, detto bene è da ritenersi, al di fuori dell’ormai datata prospettiva del dominiumromanistico e della proprietà codicistica, “comune” vale a dire, prescindendo dal titolo di proprietà, strumentalmente collegato alla realizzazione degli interessi di tutti i cittadini..”.

Ma come arriva la Corte di Cassazione a un simile risultato? Ebbene, i giudici di Piazza Cavour visono giunti attraverso un’interpretazione evolutiva e funzionale dell’ordinamento che poggia, fra l’altro, proprio sull’art. 2 della Costituzione:

“Tuttavia, dagli artt. 2, 9 e 42, e stante la loro diretta applicabilità, si ricava  il principio della tutela dell’umana personalità e del suo corretto svolgimento nell’ambito dello Stato sociale, anche nell’ambito del “paesaggio”, con specifico riferimento non solo ai beni costituenti, per classificazione legislativa-codicistica, il demanio e il patrimonio oggetto della “proprietà” dello Stato ma anche riguardo a quei beni che, indipendentemente da una preventiva individuazione da parte del legislatore, per loro intrinseca natura o finalizzazione risultino, sulla base di una compiuta interpretazione dell’intero sistema normativo, funzionali al perseguimento e al soddisfacimento degli interessi della collettività..Da tale quadro normativo-costituzionale, e fermo restando il dato “essenziale” della centralità della persona (e dei relativi interessi), da rendere effettiva, oltre che con il riconoscimento dei diritti inviolabili, anche mediante “adempimento dei doveri inderogabili di solidarietà politica, economica e sociale”, emerge l’esigenza interpretativa di “guardare” al tema dei beni pubblici oltre una visione prettamente patrimoniale-proprietaria per approdare ad una prospettiva personale-collettivistica…”.

E l’art. 2 è stata anche una delle strade seguite dalla giurisprudenza di legittimità per “spacchettare” il concetto di personalità giuridica con riferimento al delicato tema se un bambino, ancor prima di venire alla luce, abbia i suoi diritti e tra questi quello a nascer sano e, in caso di violazione, quello al risarcimento del danno.
Com’è noto l’art. 1 del codice civile stabilisce che la “…capacità giuridica si acquista al momento della nascita. I diritti che la legge riconosce a favore del concepito sono subordinati al momento della nascita..”; diritti che, nella logica di un Codice civile di stampo borghese[39], sono per lo più riconducibili alla gestione e alla trasmissibilità del patrimonio. E ciò vale anche per il diritto del nascituro, figlio naturale, ad essere riconosciuto (art. 254 c.c.), condizione questa indispensabile perché lo stesso, al pari degli altri nascituri, possa beneficiare della disciplina sulla rappresentanza e amministrazione, da parte dei genitori, dei beni (art. 320 c.c[40].) o di quella sulla successione (art. 462 c.c.) e donazione (art. 784 c.c.).
A fronte di ciò la Cassazione n. 10741/2009[41], valorizzando il modello ermeneutico tipico della giurisprudenza degli interessi (interessenjurisprudenz), sostiene che:

“L’asserzione della configurabilità del nascituro quale soggetto giuridico comporta lo sviluppo di due ineludibili premesse argomentative: l’attuale modo di essere e strutturarsi del nostro ordinamento, in particolare civilistico, quale basato su una pluralità di fonti, con conseguente attuazione di c.d. principi di decodificazione e depatrimonializzazionee la funzione interpretativa del giudice in ordine alla formazione della c.d. giurisprudenza-normativa, quale autonoma fonte del diritto”.

Rilevante, altresì e sempre in merito all’atteggiamento di una parte della giurisprudenza nei confronti dei principi di stretta legalità e positività insiti nel nostro ordinamento giuridico, è quella parte della pronuncia in cui i giudici, riferendosi ancora una volta all’art. 2 Cost. in combinato con l’art. 32 Cost., osservano che:

“In tale assetto ordinamentale l’apporto della giurisprudenza, in specie di legittimità nell’espletamento della funzione di “nomofilachia”..della Corte di Cassazione, assume sempre più rilievo nel sistema delle fonti in linea con la maggiore consapevolezza dei giudici di operare in un sistema ordinamentale che, pur essendo di civil law e, quindi, non basato su soli principi generali come avviene nei paesi di common law (Inghilterra, Stati Uniti ed altri), caratterizzati dal vincolo che una determinata pronuncia giurisprudenziale assume per le decisioni successive, si configura come semi-aperto perché fondata non solo su disposizioni di legge riguardanti settoriali e dettagliate discipline ma anche su c.d. clausole generali, e cioè su indicazioni di “valori” ordinamentali, espressi con formule generiche (buona fede, solidarietà, funzione sociale della proprietà, utile sociale dell’impresa, centralità della persona) che scientemente il legislatore trasmette all’interprete per consentirgli, nell’ambito di una più ampia discrezionalità, di “attualizzare” il diritto, anche mediante l’individuazione (là dove consentito, come nel caso dei diritti personali, non tassativi) di nuove aree di protezione di interessi”.

Di qui la seguente conclusione consequenziale al ragionamento sviluppato nella pronuncia, meno forse rispetto ai principi dell’ordinamento nazionale:

“Deve, quindi, oggi intendersi per soggettività giuridica una nozione senz’altro più ampia di quella di capacità giuridica delle persone fisiche (che si acquista con la nascita ex art. 1, 1° comma, c.c.), con conseguente non assoluta coincidenza, da un punto di vista giuridico, tra soggetto e persona, e di quella di personalità giuridica (con riferimento agli enti riconosciuti, dotati conseguentemente di autonomia “perfetta” sul piano patrimoniale): sono soggetti giuridici, infatti, i titolari di interessi protetti, a vario titolo, anche sul piano personale, nonché gli enti non riconosciuti (che pur dotati di autonomia patrimoniale “imperfetta” sono idonei a essere titolari di diritti ed a esercitarli a mezzo dei propri organi rappresentativi; sul punto, Cass. n°8239/2000)”.

Questa impostazione, viene tre anni dopo rettificata dalla stessa III Sezione civile della Cassazione 16754/2012[42], senza tuttavia mettere in discussione il riferimento all’art. 2 Cost.[43] e al principio della centralità della persona che, quindi, si sono rivelati essere la base per due diversi orientamenti.  Secondo i giudici, infatti,il nascituro non è più un “soggetto” di diritto,ma “un oggetto di tutela necessaria” che, una volta nato, ha un semplice diritto “..alla riparazione di una condizione di pregiudizio per via di un risarcimento funzionale ad alleviarne sofferenze e infermità”:

“Ritiene..il collegio che la protezione del nascituro non passi necessariamente attraverso la sua istituzione a soggetto di diritto – ovvero attraverso la negazione di diritti del tutto immaginari, come quello a “non nascere se non sano”, locuzione che semplicemente non rappresenta un diritto; come non è certo riconducibile ad un diritto del concepito la più ferma negazione, da parte dell’ordinamento (non soltanto italiano), di qualsiasi forma di aborto eugenetico. E’ tanto necessario quanto sufficiente, di converso, considerare il nascituro oggetto di tutela, se la qualità di soggetto di diritto (evidente astrazione rispetto all’essere vivente) è attribuzione normativa funzionale all’imputazione di situazioni giuridiche e non tecnica di tutela di entità protette”.

Per finire con le esemplificazioni, è forse appena il caso di ricordare come il fenomeno della scomposizione della personalità giuridica sia da tempo in atto anche nell’ambito del diritto amministrativo, con un conseguente avvicinamento (e perdita di autonomia) di quest’ultimo rispetto al diritto privato, peraltro in un settore dell’ordinamento molto delicato essendo qui in gioco la certezza su chi debba essere titolare di pubbliche potestà e, quindi, competente alla cura e alla rappresentanza di interessi di natura generale; un settore delicato soprattutto in forza del fatto che in esso rileva massimamente il tema del reperimento e dell’impiego di risorse pubbliche, in genere di estrazione tributaria,per il soddisfacimento dei bisogni essenziali della collettività (si pensi al caso degli appalti per opere pubbliche), ovvero proprio la questione del quel patto di cittadinanza che è (era?) alla base dello Stato liberal-democratico.
Ma il mercato,tuttavia,  non èstrutturalmente predisposto per decodificare tali profili: si pensi alla teoria dell’organismo di diritto pubblico volta ad ampliare il più possibile la platea dei soggetti obbligati a ricorrere ad una gara d’appalto per massimizzare i benefici derivanti dalla concorrenza.Il tutto, però, con buona pace del principio di legalità e nonostante la giurisprudenza amministrativa abbia cercato sul puntodi correre ai ripari.
Recentemente, ad esempio, il Consiglio di Stato n. 3042/2016[44]ha rigettato un appello proposto dall’ANAC per ottenere la riforma di una sentenza di primo grado[45], nella parte in cui ha ritenuto che anche le Università c.d. libere (oltre alle Università statali) siano sottoposte alla disciplina in materia di obblighi di trasparenza e pubblicità di cui al decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33. Il Tar competente aveva, infatti, ritenuto che le Università c.d. libere non rientrassero nella nozione di “amministrazioni pubbliche” di cui all’art. 11, comma 1, d.lgs. n. 33 del 2013[46].
Si tratta di una sentenza molto interessante non solo perché reca una ricostruzione dei principi giurisprudenziali che presiedono all’individuazione dell’ente pubblico e della relativa personalità giuridica – e quindi di quel nucleo attrattivo di situazioni giuridiche attive e passive funzionali, data la natura dell’ente, alla tutela di interessi generali – ma anche per come detti principi sono stati utilizzati per risolvere il caso di specie nel senso della non riconducibilità delle Università libere agli obblighi del predetto decreto legislativo.
Sul primo punto sembra trasparire il tentativo, da parte dei Giudici di Palazzo Spada, di fra collimare il principio di legalità, ovvero la disposizione dell’art. 4 della legge 70 del 1975[47], con il principio secondo cui l’individuazione dell’ente pubblico debba avvenire in base a criteri non “statici” e “formali”, ma “dinamici” e “funzionali”.
In altri termini, e soprattutto a causa delle sollecitazioni da parte del diritto europeo, si tenta di interpretare in chiave evolutiva e dinamica una norma nata statica, così passando da un sistema che dovrebbe essere, per ragioni di certezza,il più possibile tassativo e formale di enti pubblici ad un sistema aperto dove la differenza la fa proprio la decisione del giudice.
E ciò traspare appunto dal caso in questione in cui la decisione finale, nonostante le articolate e corpose argomentazioni sviluppate nella pronuncia, avrebbe benissimo potuto essere anche di tenore opposto.
A sostegno di siffatte argomentazioni si citano anche norme primarie [come ad esempio l’art. 1, comma ter, della legge 241 del 1990 o l’art. 7, comma 2, del codice del processo amministrativo (si veda oltre)], cosicché il problema potrebbe finire funditus per riverberarsi sulla loro legittimità costituzionale non tanto e non solo con riferimento all’art. 97 Cost., ma all’art. 1 della Costituzione e al principio della sovranità popolare e ciò in quanto il cittadino-elettore medio rischia di non sapere più chi sia preposto alla cura dei propri interessi e “di chi e che cosa”possa chiedere conto alla classe politica circa disfunzioni ed inefficienze.
Ad ogni buon conto, nella pronuncia in esame, i giudici del Consiglio di Stato osservano comeil criterio da utilizzare per tracciare il perimetro del concetto di ente pubblico muti a seconda dell’istituto o del regime normativo che deve essere applicato. Più nel dettaglio:

La nozione di ente pubblico nell’attuale assetto ordinamentale non può, dunque, ritenersi fissa ed immutevole..Sul punto, giova precisare che la c.d. nozione funzionale di ente pubblico che qui si accoglie non contrasta con la previsione contenuta nell’art. 4 della legge n. 70 del 1975. La nozione “funzionale” e “dinamica” non predica, infatti, che un soggetto possa essere qualificato come “pubblico” a prescindere dall’esistenza di una base legislativa che sottoponga quel soggetto ad un regime pubblicistico. Al contrario, alla base della qualificazione funzionale di ente pubblico ci deve essere sempre un fondamento normativo da cui derivano, per quell’ente, obblighi e doveri, oppure prerogative e poteri, di natura pubblicistica…
Si tratta di una conclusione che trova riscontro (e un fondamento normativo generale) nell’art. 7, comma 2, del Codice del processo amministrativo, il quale, recependo a sua volta una nozione funzionale e cangiante di Pubblica Amministrazione, statuisce espressamente che “per pubbliche amministrazioni, ai fini del presente codice, si intendono anche i soggetti ad esse equiparati o comunque tenuti al rispetto del principio del procedimento amministrativo”. Il che implica che, come regola generale, la giurisdizione amministrativa segue la procedimentalizzazione dell’attività e prescindere dalla veste formale del soggetto la cui attività è procedimentalizzata.

Sulla base di queste premesse il Consiglio di Stato arriva alla conclusione che, rispetto all’applicazione degli obblighi in materia di trasparenza e di pubblicità[48], debba escludersi la qualificazione delle c.d. libere Università in termini di ente pubblici; e tale conclusione, ad avviso dei giudici della Sezione, è imposta, in primo luogo, dall’art. 33 Cost. che, al comma 1, riconosce la libertà di insegnamento, al comma 3, stabilisce il diritto di “enti e privati” di istituire scuole e istituti di educazione, e, all’ultimo comma, riconosce alle Universitàappunto “il diritto di darsi ordinamenti autonomi nei limiti stabiliti dalle leggi dello Stato”.
Ma proprio su questo punto emerge la questione di fondo: l’ultimo comma dell’art. 33 Cost., che statuisce appunto “il diritto di darsi ordinamenti autonomi nei limiti stabiliti dalle leggi dello Stato”, non riguarda forse tutte le Università pubbliche e private come presupposto per lo sviluppo della cultura e della ricerca scientifica e tecnica – che spetta alla Repubblica garantire ex art. 9 Cost. e soprattutto alle istituzioni universitarie curare – e il conseguente libero insegnamento? E non è, in definitiva, questo diritto il presupposto perché l’interesse generale all’istruzione, che è un interesse pubblico, sia assicurato al suo massimo livello? E perché, in conclusione, le Università c.d. libere dovrebbero essere sottratte alla logica del controllo democratico sottesa al d.lgs. 33 del 2013?
Ma i giudici di Palazzo Spada non sono di questo avviso e sviluppano una tesi argomentativa ancorata su assunti che potrebbero benissimo essere utilizzati per pervenire alla soluzione apposta: il sistema di reclutamento dei docenti, la presenta di rappresentanti del MIUR presso gli organi di governo delle predette Università o la sussistenza di fonti di finanziamento pubbliche. A quest’ultimo riguardo, ad esempio, la sentenza evidenzia come dette fonti rappresentino una quota esigua dei bilanci dell’ Università parte in giudizio rispetto all’apporto di capitali privati, in questo modo, però, trascurando il fatto che ciò che conta, a prescindere da valutazioni di natura  quantitativa[49], è la presenza di finanziamenti pubblici che starebbero comunque a segnalare la natura eminentemente pubblica dell’interesse tutelato il quale, come si appena osservato, ha una diretta rilevanza costituzionale.
Osservano i giudici che non è rilevante:

l’esistenza di fonti di finanziamento di natura pubblicistica, atteso che anche sotto questo profilo si tratta di una quota di finanziamento quantitativamente esiguo, a fronte del prevalente finanziamento con capitali privati. Lo stesso decreto legislativo n. 33 del 2013 peraltro opera una distinzione, rilevante ai fini del suo ambito applicativo, tra ente pubblico tout court ed enti privati che svolgono attività di pubblico interesse. Per questi ultimi, ricorrendo tutte le condizioni previste, l’art. 11 del decreto legislativo n. 33 del 2013, così come modificato dall’art. 24-bis del decreto legge 24 giugno 2014, n. 90, convertito con modificazioni dalla legge 11 agosto 2014, n. 114, prevede che le disposizioni in materia di pubblicità e di trasparenza si applichino non integralmente, ma limitatamente all’attività di pubblico interesse.

…ma limitatamente all’attività di pubblico interesse, appunto.

5.- Prospettive future della rappresentanza democratica degli interessi

Alla luce delle considerazioni di cui al precedente paragrafo, sul tema della rappresentanza degli interessi in relazione alle dinamiche della contemporaneità sembrerebbero profilarsi due strade.
La prima è quella di un ritorno agli Stati[50] e dunque, per venire più da vicino al caso italiano, ad un diritto territoriale legato alla cittadinanza e ad una tendenziale tassonomia delle situazioni giuridiche soggettive costituzionali connesse allo statuscivitatis.
In altri termini, solo dopo aver favorito, obiettivo oggigiorno arduo, il passaggio da un ordinamento sbilanciato sulla figura del “consumatore” ad uno nuovamente centrato su quella del “cittadino”, sarà possibile soffermarsi sui sistemi di rappresentanza democratica diretta. In definitiva, non è illogico sostenere che solo dopo aver ripristinato il patto di cittadinanzarepubblicano, fondato sulla territorialità del diritto statale,sarà possibile ipotizzare che le proposte di rafforzamento degli istituti di rappresentanza democratica possano avere un qualche effetto.
In primo luogo il sistema elettorale che, forse, in Italia dovrebbe essere ricondotto ad una logica proporzionale, anche se opportunamente corretto con sistemi in grado di far collimare democrazia e governabilità: agli inizi degli anni ’90 si guardò al maggioritario come alla panacea per guarire tutti i mali e, ora, a distanza di anni, sembra avvertirsi la mancanza di una profonda riflessione se quel passaggio abbia davvero consentito un reale progresso sulla strada della rappresentanza democratica, oltre che della stabilità di governo: il tasso di democraticità è ora più o meno elevato rispetto, oramai, a più di vent’anni fa?
Oggi, da più parti, si osserva che i partiti siano divenuti dei “comitati elettorali”, sul modello statunitense, ma non ci si interroga abbastanza che potrebbe essere l’esito di modelli che non hanno più consentito, né alla classe politica, né sopratutto agli elettori, di avere un quadro il più possibile esatto della capacità rappresentativa di un partito, che tende sempre più ad essere una sigla e un sito internet e meno un’associazione vissuta intorno a precisi valori e programmi.
Nell’ultimo scorcio del XX secolo, e senza per forza pensare a modelli presidenziali o semipresidenziali[51],sarebbe stato forse sufficiente rivedere, senza rivoluzionarne i principi, la legge elettorale e ipotizzare mirate riforme costituzionali per rafforzare i poteri del Presidente del Consiglio – trasformandolo realmente in un Capo del Governo – nei confronti sia dei ministri che delle Camere con soluzioni, quale quella ad esempio della “fiducia costruttiva”, capaci di limitare il trasformismo, che la c.d. seconda Repubblica non ha peraltro eliminato.
Eppoi il voto in sé: davvero un procedimento via web, al di là delle macro criticità che esso comporta e brevemente delineate nel secondo paragrafo di questo scritto, sarebbe in grado di eliminare e non invece di aggravare i rischi per la personalità, la segretezza e la libertà di cui al secondo comma dell’art. 48 Cost.[52]?
Per rafforzare la ratio di detta disposizione le soluzioni potrebbero essere più semplici e di più immediata praticabilità.
Forse basterebbe modificare in maniera chirurgica l’attuale quadro normativo e stabilire, ad esempio, che all’interno di una circoscrizione le urne di più sezioni, alla chiusura dei seggi, siano scortate dal personale delle Forze dell’ordine[53] e fatte confluire e “mischiate”, dopo un attento controllo dei verbali, in urne custodite in altre sedi pubbliche (caserme, edifici scolastici lasciati liberi ad hoc, prefetture etc..), per poi essere scrutinate da cittadini anch’essi selezionati, come i componenti di seggio, con opportune procedure di garanzia democratica: in altri termini potrebbe essere interessante ipotizzare processi che separino, anche fisicamente, il momento della gestione democratica del voto da quello dello scrutinio. Può darsi chei risultati della consultazione comincerebbero ad affluire ai centri elaborazioni dati e agli organi di stampa con un’ora di ritardo rispetto a quanto avviene oggi, ma è possibile che, anche se a scapito delle maratone televisive[54], a beneficiarne sia la democrazia perché gli elettori avrebbero più tutele di quelle che comunque già oggi esistono.
In altri termini,  verrebbero abbattuti i pericoli di clientelismo, tipico male italiano, e le potenziali patologie ad esso connesse e che l’ordinamento oggi sanziona penalmente agli artt. 96 (corruzione elettorale)[55]e 97 (costrizione elettorale)[56]del d.P.R. 361 del 30 marzo 1957[57]; per non parlare poi delle fattispecie di cui agli artt. 461 bis[58] e 416 ter[59] del Codice penale: mutuando a fini esemplificativi le categorie del diritto civile, un meccanismo di scrutinio di secondo livello renderebbe eventuali patti corruttivi o mafiosi nulli non solo per illiceità della causa, ma anche per impossibilità dell’oggetto proprio perché diverrebbe quasi impossibile controllare la rispondenza delle promesse fatte ai voti espressi.
Eppoi vi è il grande tema del rapporto tra elettori ed eletti.
Al riguardo, si può osservare che se il divieto del vincolo di mandato è una regola che non ha probabilmente, ancora adesso,perso la sua utilità al fine di garantire l’indipendenza non solamente dei parlamentari ma, altresì, quella funzionale degli organi legislativi, potrebbe ipotizzarsi una maggiore responsabilizzazione politico-morale dei membri delle Camere attraverso una modifica dell’art. 67 Cost. che stabilisca che essi rappresentino non più la “nazione” ma il “popolo”, legando così a doppia mandata quella disposizione all’art. 1, secondo comma, della Carta fondamentale. Lasciare dunque la nazione, ovvero la continuità identitaria, linguistica e culturale fra le generazioni, come punto di riferimento del paesaggio e del patrimonio storico-artistico (art. 9 Cost.) o dello status dei pubblici impiegati (art. 98), ma abbandonarlo nel campo della rappresentanza politica a vantaggio di un’entità storicamente attuale (il popolo)e verso la quale i parlamentari potrebbero ritenersi menoirresponsabili.
Al riguardo, si sa che le modifiche costituzionali che a breve saranno sottoposte a referendum hanno per la Camera dei Deputati confermato il principio della rappresentanza nazionale (cfr. nuovi artt. 55, terzo comma, e 67), mentre per il Senato è stata introdotta un’interessante novità poiché questo organismo già denominato della “Repubblica” – e che sarà chiamato a rappresentare le “istituzioni territoriali”e ad esercitare “..funzioni di raccordo tra lo Stato e gli altri enti costitutivi della Repubblica” (nuovo art. 55, quinto comma) – sarà costituito da “..novantacinque senatori rappresentativi delle istituzioni territoriali e da cinque senatori che possono essere nominati dal Presidente della Repubblica” (nuovo art. 57).
Ebbene, cos’è questa Repubblica? Certamente qualcosa di più dello Stato democratico – repubblicano, ma forse qualcosa di meno della Repubblica di cui all’art. 114 Cost. che anche con la riforma, escluse le province,continuerà ad essere costituita non solo dai Comuni, dalle Città metropolitane e dalle Regioni, ma anche dallo Stato. Chi rappresenterà lo Stato entro il nuovo Senato? Nessuno, per trovarci allora dinnanzi ad un tertium genus di Repubblica, o i cinque senatori a vita di nomina presidenziale?
Sui c.d. istituti di democrazia diretta si osserva che passi avanti sono stati fatti con il nuovo articolo 75 Cost. che, se la riforma dovesse passare, stabilirà che “La proposta soggetta a referendum è approvata se ha partecipato alla votazione la maggioranza degli aventi diritto o, se avanzata da ottocentomila elettori, la maggioranza dei votanti alle ultime elezioni della Camera dei deputati, e se è raggiunta la maggioranza dei voti validamente espressi” (art. 75, quarto comma[60]), mentre nulla è stato innovato con riferimento alla petizione e all’iniziativa di legge popolare.
Certamente sarebbe andato in un’altra direzione, rispetto alle linee argomentative sostenute in questa pagine nel senso di un ritorno alla “territorialità” e allo status civitatis, il testo, che non ha poi avuto seguiti, dell’art. 1 del d.d.l. cost. C.2462 secondo cui l’articolo 50 della Costituzionesarebbe stato sostituito dal seguente: “Art. 50 – Ogni persona fisica o giuridica residente nel territorio dello Stato, individualmente o in associazione con altri, ha diritto di presentare alle Camere petizioni per chiedere provvedimenti legislativi o esporre comuni necessità. I regolamenti delle Camere assicurano che la petizione sia esaminata e che coloro che l’hanno presentata sia data risposta entro un termine ragionevole”.
Si trattava di una formulazione, infatti, che, se approvata, avrebbe espugnato la cittadella dei diritti politici del cittadino, rappresentata dal titolo IV (rapporti politici) della prima parte della Costituzione, consentendo l’accesso al diritto di petizione non solamente ai cittadini-elettori, ma anche ai residenti, individualmente o associati. E magari gli interpreti favorevoli a questa nuova formulazione avrebbero parlato di un allineamento del diritto italiano a quello della UE[61]e di una valorizzazione del principio pluralista di cui all’art. 2 Cost., ma avremmo finito per legittimare e procedimentalizzare anche l’attivismo delle grandi lobby che avrebbero avuto a disposizione una norma costituzionale per veicolare i propri interessi specie economici verso il Parlamento, con molto più successo dei singoli, fossero essi semplici residenti o cittadini.
Mal’accantonamento di quel progetto non significa, tuttavia, che nulla possa essere fatto su questo versante.
Ed esempio, si potrebbe pensare di creare un nuovo istituto -proprio attraverso la fusione della petizione  e dell’iniziativa popolare – che se da un lato limiti il campo di operabilità dell’attuale petizione (sia essa in forma individuale o collettiva)all’esposizione di “comuni necessità” (art. 50 Cos.), dall’altro stabilisca che la petizione di “provvedimenti legislativi” debba essere necessariamente strutturata nella forma dell’iniziativa legislativa; un nuovo strumento di democrazia diretta, dunque, con una ratio mista nata da quelle dei due precedenti istituti e che potrebbe avvantaggiarsi, fra l’altro, di alcune intuizioni che presero forma già in seno all’Assemblea costituente.
Gli aspetti di dettaglio potrebbero essere delegati dalla Costituzione ad una legge dello Stato (costituzionale o non) che potrebbe prevedere che tale iniziativa popolare – redatta in articoli, corredata di una relazione e sottoscritta da un numero rappresentativo degli elettori[62] – debba necessariamente vertere su un elenco chiuso di materie sì settoriali, ma di diretto e quotidiano interesse per i cittadini[63]. Si dovrebbe, inoltre, prevedere l’istituzione all’interno della Camera/Camere legislative di una commissione permanente esclusivamente dedicata all’esame di tali iniziative[64] che non dovrebbero superare all’anno, per evitare di intasare i lavori parlamentari, un numero fisso[65].
I tempi complessivi per l’esame e l’approvazione, ivi compreso l’eventuale passaggio del rinvio da parte del Presidente della Repubblica[66], dovrebbero essere certi[67] e scaduti i quali l’iniziativa diverrebbe legge a tutti gli effetti con la conseguenza che l’esame di eventuali difetti di legittimità spetterebbe, secondo i normali canali, alla Corte costituzionale. Inoltre, nell’eventualità in cui le Camere mutassero radicalmente il senso dell’iniziativa popolare, potrebbe essere contemplata l’ipotesi di un referendum tra il testo originario e quello nato dai lavori parlamentari, che potrebbe essere attivato da un numero determinato di elettori o su iniziativa di una rappresentanza parlamentare di minoranza e, magari, dello stesso Presidente della Repubblica.
Non avrebbe, invece, senso discutere,come si è fatto finora,degli istituti di rappresentanza democratica se si prediligesse la seconda delle due strade, di cui si è fatto cenno all’inizio del paragrafo, consistente nel rispondere alla globalizzazione con una contro-globalizzazione, ovvero all’internazionalizzazione dei mercati con l’internazionalizzazione dei diritti[68].
Una strada al momento utopica che passerebbe per un costituzionalismo a-statale e globale e per sistemi, anch’essi globali, di controllo e limitazione dei poteri e di rappresentanza degli interessi delle comunità.
A chi però veicolare le istanze di singoli e gruppi se, come sostengono alcuni studiosi, il potere globale – non avendo un centro o, se si vuole, un vertice – è poliarchico e fluido? All’ONU, alla UE, alla NATO, al Fondo Monetario Internazionale, alla Banca Mondiale, alle Corti Internazionali di Giustizia, all’Organizzazione Mondiale della Sanità? Oppure alle grandi multinazionali riunite in un ipotetico trust con cui dialogare, sempre ammesso che con quest’ultime sia possibile un confronto democratico al di fuori delle logiche produttivistiche del mercato?
Quale che sia la strada è, comunque, di forte attualità la tematica di trovare soluzioni per ascoltare e dare voce al corpo sociale e alle sue esigenze, spesso pericolosamente trascurate nel tempo della postmodernità: di questo alla fine si tratta quando si parla di rappresentanza democratica degli interessi. Per tornare a Schlesinger:

“Noi dobbiamo mettere a posto il corpo sociale per fare in modo che la gente vada avanti, perché se la gente non va avanti vengono altri guai, guai peggiori, non quelli scritti sui libri, perché quelli scritti sui libri non fanno paura, ma quelli che contano nella realtà, nelle cose, nella storia, nella verità, non nei sogni. I sogni sono la cosa più bella del mondo, la fantasia, la teoria, il pensare, il pensiero, sono le cose più belle del mondo, ma poi, giorno per giorno, abbiamo bisogno di avere mangiato il pane, perché se non abbiamo mangiato il pane non possiamo neanche andare a sognare”.

brevi notazioni bibliografiche

Oltre le citazioni riportate nel testo dello scritto, si riportano di seguito alcune brevissime indicazioni bibliografiche che, tuttavia, non esauriscono l’ampio ventaglio di letture e opere monografiche esistenti sui temi trattati nel presente lavoro.
Sulla sul rapporto tra Stato, interessi e Costituzione: Martines T., Diritto costituzionale. Ottava edizione riveduta e aggiornata, Giuffrè, Milano, 1944, in specie pp. 3-16; Spagna Musso E., Diritto costituzionale, II ed., CEDAM, Padova, 1986, in specie pp. 305-315.
Sulla rappresentanza politica: AA.VV., In che stato è la democrazia?, Edizioni figure nottetempo, Roma, 2010; Celotto A.-Pistorio G., Le nuove “sfide” della democrazia diretta, Editoriale Scientifica, Napoli, 2015; Ceccarini L., La cittadinanza on line, Il Mulino, Bologna, 2015;Lanchester F., La rappresentanza in campo politico e le sue trasformazioni, Giuffrè, Milano, 2006.
Più in generale sulla sovranità popolare e sull’art. 1 Cost.: Mortati C., Commento all’art. 1 della Costituzione, in Branca G. (a cura di), Commentario alla Costituzione, Artt. 1-12: Principi fondamentali, Zanichelli, Bologna-Roma, 1975; Mortati C., Le forme di governo. Lezioni, CEDAM, Padova, 1973, pp. 427-443; Fioravanti M., Costituzione e popolo sovrano. La Costituzione italiana nella storia del costituzionalismo moderno, il Mulino, Bologna, 1998.
Sull’art. 2 della Costituzione e sulla tematica dei diritti costituzionali: Barbera A., Commento all’art. 2 della Costituzione, in Branca G. (a cura di), Commentario alla Costituzione. Artt. 1-12: Principi fondamentali, Zanichelli, Bologna-Roma, 1975; Occhiocupo N., Liberazione e promozione umana nella Costituzione. Unità di valori nella pluralità di posizioni, Giuffrè, Milano, 1988, Ristampa,1995; Pace A., Problematica delle libertà costituzionali. Parte generale: Introduzione allo studio dei diritti costituzionali, III ed., CEDAM, Padova, 2003; Pace A., Problematica delle libertà costituzionali. Parte speciale, II ed., CEDAM, Padova, 1992.
Sui temi della globalizzazione: Crouch C., Il potere dei giganti. Perché la crisi non ha sconfitto il neoliberismo, Larteza, Roma-Bari, 2012; Crouch C., Postdemocrazia, Laterza, Roma-Bari, 2005; Stiglitz J. E., Il presso della disuguaglianza. Come la società divisa di oggi minaccia il nostro futuro, Einaudi, Torino, 2013 e 2014; Veneziani M., La sconfitta delle idee, Laterza, Roma-Bari, 2003.
Sul concetto di nazione: cfr. Banti A. M., La nazione nel risorgimento. Parentela, santità e onore alle origini dell’Italia unita, Einaudi, Torino, 2000; Banti A. M., Sublime madre nostra. La nazione italiana dal Risorgimento al fascismo, Laterza-Bari, 2011; Chabod F., L’idea di nazione, Laterza, Roma.Bari, 2000; Crisafulli V.-Nocilla D., voce “Nazione” pp. 787-816, Enciclopedia del Diritto, XXVII (Morale-Negozio), Giuffrè, Milano, 1977, Paladin L., Saggi di storia costituzionale, op. cit., pp. 115-133 [si tratta di un saggio Valori nazionali e principio di unità della Repubblica nella Costituzione italiana originariamente pubblicato in Studi in onore di Manlio Mazziotti di Celso, vol. II, Padova Cedam, 1995, pp. 369-389].
Infine sulla tematica delle élite: cfr. Carboni C., L’implosione delle élite. Leader contro in Italia ed Europa, Rubbettino, Soveria Mannelli, 2015.

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