Sommario: 1.Carta dei diritti del passeggero e Regolamento CE n. 261/04.- 2. Tutela del passeggero nelle ipotesi di negato imbarco, cancellazioni e ritardi.
2.1.- Negato imbarco.- 2.2.- Cancellazione. Rilievi critici.- 2.3.- Ritardo.- 3. L’eruzione del vulcano Eyjafjallajökull.- 4. Tutela dei passeggeri e compagnie aeree low cost.– 5. Conclusioni

1. Carta dei diritti del passeggero e Regolamento CE n. 261/04.

La Carta dei diritti del passeggero[1] e il Reg. n. 261/2004/CE “che istituisce regole comuni in materia di compensazione ed assistenza ai passeggeri in caso di negato imbarco, di cancellazione del volo o di ritardo prolungato[2]” rappresentano delle elaborazioni di carattere normativo che, nell’ambito del processo di liberalizzazione del trasporto aereo, offrono un elevato livello di protezione dei diritti del passeggero i quali, nel “mercato aeroportuale”, sono ormai riconosciuti come dei veri e propri “consumatori”, con tutte le conseguenze che da tale inquadramento derivano.
Con riferimento al suo ambito di applicazione, il Regolamento si applica, ai sensi dell’art. 3, ai passeggeri in partenza da un aeroporto comunitario, e ciò in analogia a quanto disposto dalla precedente disciplina comunitaria. L’elemento di innovazione della nuova normativa risiede nel fatto che gli strumenti di tutela vengono estesi anche ai passeggeri in partenza da un aeroporto situato in un Paese terzo e diretti verso uno Stato membro, purché il vettore sia comunitario e il passeggero non abbia ricevuto, nello Stato di provenienza, “benefici o una compensazione pecuniaria e assistenza”.
Non viene offerta, al contrario, alcuna protezione ai passeggeri che viaggiano gratuitamente o con tariffe ridotte o, come detto, trasportati su un velivolo di proprietà di un vettore non comunitario. Vengono invece ricompresi nell’ambito di tutela i passeggeri facenti parte di un programma frequent flyer o di altre offerte commerciali (siano essi adottati dai vettori aerei o dagli operatori turistici). Ciò perché il legislatore comunitario non ritiene che le finalità di estensione e fidelizzazione della clientela facciano venir meno l’equilibrio sinallagmatico del contratto[3].
Ricostruito in tali termini l’ambito di applicazione della normativa in commento, appare utile soffermarsi sulle specifiche ipotesi di tutela previste dal Regolamento.
Quest’ultimo, infatti, accanto a regole comuni in materia di compensazione ed assistenza ai passeggeri in caso di negato imbarco (aspetto già disciplinato dal precedente Reg. 295/91/CEE), introduce un sistema di tutela del passeggero anche in riferimento alle diverse ipotesi di cancellazione del volo e di ritardo prolungato.

2. Tutela del passeggero nelle ipotesi di negato imbarco, cancellazioni e ritardi.

2.1.Negato imbarco
La nozione di negato imbarco, recepita nel nuovo Regolamento all’art. 4, sembra avere un’accezione assai più ampia e generale rispetto a quella propria della precedente normativa, atta a coprire tutte quelle situazioni in cui il vettore disponga la partenza dell’aeromobile, ma non consenta l’imbarco ad alcuni dei passeggeri. Dunque, mentre in precedenza la definizione di negato imbarco finiva con il coincidere con quella di overbooking[4], attualmente la stessa risulta essere notevolmente più ampia. Ad esempio, il mancato trasporto di un passeggero da parte del vettore aereo può dipendere anche da un’imprevista ed improvvisa indisponibilità di un aeromobile con una capienza sufficiente a soddisfare tutte le prenotazioni.
In caso di negato imbarco, l’art. 4 del Reg. 261/2004/CE prevede, in primo luogo, che il vettore ricerchi dei “volontari” disposti a rinunciare al viaggio in cambio di taluni “benefici” da concordare[5]. Qualora il numero dei “volontari” non sia sufficiente a risolvere il problema, il vettore potrà negare l’imbarco a passeggeri non consenzienti (ossia a coloro che non rinunziano alla prenotazione) garantendo loro la scelta tra il rimborso del biglietto entro sette giorni o un volo alternativo[6]. A ciò si aggiunga che al passeggero è comunque garantita a) una compensazione pecuniaria, di importo variabile da 250 e 600 Euro a seconda della lunghezza del volo[7] (la compensazione pecuniaria dovrebbe essere versata “immediatamente” e, salvo diverso accordo, in contanti[8]); b) la scelta tra il rimborso del biglietto “allo stesso prezzo al quale è stato acquistato” per la parte di viaggio non effettuata ed anche per quella già effettuata, ma divenuta inutile (nonché, se del caso, un volo di ritorno al punto di partenza iniziale) e un volo alternativo per la destinazione finale; c) l’assistenza, consistente, a seconda delle circostanze, in pasti e bevande, sistemazione in albergo, trasferimenti da e per l’aeroporto, due chiamate telefoniche o messaggi.

2.2. Cancellazioni. Rilievi critici
Nelle ipotesi di cancellazione dei voli, il vettore aereo è tenuto a corrispondere, oltre al rimborso del biglietto o un volo alternativo (riavviamento), una compensazione pecuniaria di importo variabile da 250 a 600 Euro a seconda della lunghezza della tratta, salvo che il vettore fornisca la prova liberatoria di aver informato i passeggeri della cancellazione del volo nei tempi indicati dal Regolamento[9], oppure, con riferimento alla sola compensazione pecuniaria, che la cancellazione del volo sia dovuta a “circostanze eccezionali che non si sarebbero comunque potute evitare anche se fossero state adottate tutte le misure del caso [10]” (art. 5).
Il riferimento alle “circostanze eccezionali” ha creato molti dubbi interpretativi in giurisprudenza.
Infatti, il Reg. n. 261/2004/CE omette di fornire una definizione di “circostanze eccezionali”, limitandosi, attraverso disposizioni non cogenti, a fare degli esempi sui quali la giurisprudenza comunitaria ha espresso un’interpretazione restrittiva[11].
Particolarmente interessante è l’orientamento desumibile dalla sentenza della Corte di Giustizia del 22 dicembre 2008, resa nella causa C-549/07 Wallentin-Hermann. In tale pronuncia la Corte, premesso che la nozione di “circostanze” non è definita dal diritto comunitario, precisa che l’attribuzione di significato alla clausola di esonero debba tener conto del significato abituale del termine, suggerendone, tuttavia, una lettura restrittiva, atteso il carattere derogatorio di detta clausola rispetto al principio e, dunque, alle norme comunitarie dirette a tutelare i consumatori. Non vi è dubbio su tale restrittiva qualificazione dell’art. 5, n. 3, come norma eccezionale poiché – come la Corte afferma – “il legislatore comunitario ha voluto limitare i disagi e i fastidi causati ai passeggeri dalle cancellazioni di un volo, incitando i vettori aerei ad annunciarle in anticipo e, in presenza di talune circostanze, ad offrire un volo alternativo che rispetti determinati criteri. Qualora tali misure non possano essere adottate dai detti vettori, il legislatore comunitario ha voluto che questi ultimi compensino pecuniariamente i passeggeri, salvo nel caso in cui la cancellazione sia dovuta a circostanze eccezionali che non si sarebbero comunque potute evitare anche se fossero state adottate tutte le misure del caso“.
E così, esemplificando, vi può essere esonero di responsabilità “nel caso di instabilità politica, condizioni meteorologiche incompatibili con l’effettuazione del volo in questione, rischi per la sicurezza, improvvise carenze del volo sotto il profilo della sicurezza e scioperi che si ripercuotono sull’attività di un vettore aereo” anche se, si affretta a precisare la Corte, “non tutte le circostanze che si accompagnano a siffatti eventi sono necessariamente cause di esonero dall’obbligo di compensazione pecuniaria” rimanendo compito istituzionale del giudice verificare se, nel concreto, le predette situazioni hanno determinato una circostanza eccezionale[12].
Date siffatte premesse, la Corte giunge così ad affermare l’importante principio comunitario in base al quale “tenuto conto delle particolari condizioni in cui si svolge il trasporto aereo e del grado di sofisticatezza tecnologica degli aeromobili, occorre constatare che i vettori aerei devono regolarmente fare fronte, nell’esercizio della loro attività, a svariati problemi tecnici inevitabilmente connessi al funzionamento di tali apparecchi. D’altronde, per evitare siffatti problemi e per prevenire incidenti che pregiudichino la sicurezza dei voli, tali apparecchi sono sottoposti a regolari controlli, particolarmente rigidi, che fanno parte delle condizioni correnti che le imprese di trasporto aereo devono osservare. Risolvere un problema tecnico causato da una carenza nella manutenzione di un apparecchio deve quindi essere considerato inerente al normale esercizio dell’attività del vettore aereo“.
La conseguenza sul piano probatorio è chiara: il vettore aereo, che al fine di sottrarsi dall’obbligo della compensazione pecuniaria prevista dal Regolamento, invochi l’esistenza di una circostanza eccezionale, non assolve all’onere probatorio, su di lui incombente, semplicemente affermando (e provando) l’esistenza di un problema tecnico che ha colpito l’aereo, dovendo provare, altresì, che tale problema tecnico sfugga al controllo del vettore (come nell’ipotesi di scoperta di un difetto di costruzione che incide sulla sicurezza, atto di sabotaggio o di terrorismo).
Tale orientamento è stato ribadito, di recente, nella sentenza della Corte di Giustizia del 19 novembre 2009, n. 402, resa nei procedimenti riuniti C-402/07 e C-432/07 secondo cui “l’art. 5, n. 3, del regolamento n. 261/2004 deve essere interpretato nel senso che un problema tecnico occorso ad un aeromobile e che comporta la cancellazione o il ritardo di un volo non rientra nella nozione di «circostanze eccezionali» ai sensi di tale disposizione, a meno che detto problema derivi da eventi che, per la loro natura o la loro origine, non sono inerenti al normale esercizio dell’attività del vettore aereo in questione e sfuggono al suo effettivo controllo”.
Se l’orientamento restrittivo della Corte di Giustizia in merito all’interpretazione delle “circostanze eccezionali” appare condivisibile in riferimento ai c.d. “guasti tecnici”, meno convincente risulta una restrizione totale delle circostanze idonee a sottrarre le compagnie aeree dalla responsabilità contrattuale.
Ed invero, trattando di trasporto aereo non bisogna mai perdere di vista che, accanto agli aspetti prettamente privatistici scaturenti dalla conclusione di un contratto tra vettore e passeggero, anche nel sistema liberalizzato continuano a convivere aspetti marcatamente pubblicistici derivanti dall’inquadramento del trasporto aereo come servizio pubblico e tali da “suggerire”, quantomeno, un’attenta gradazione della responsabilità dei vettori.
E’evidente che, per quanto attiene agli aspetti privatistici, il vettore, appurata la propria responsabilità, dovrà rispondere pienamente dei disagi causati dal proprio operato e ciò in base ai principi generali desumibili dal codice civile volti a salvaguardare la corretta esecuzione del contratto. In particolare, è ben noto che il vettore aereo, con il contratto di trasporto, assume non solo l’obbligo di trasferire i passeggeri da un luogo di partenza ad un luogo di destinazione, ma anche quello della protezione degli stessi utenti-passeggeri. In tali ipotesi, ogni eventuale disagio creato all’utenza per colpa ascrivibile al vettore dovrà da quest’ultimo essere ristorato.
Il discorso cambia, però, con riferimento agli eventi eccezionali i quali, proprio in virtù della loro specialità (rectius: non governabilità da parte delle compagnie aeree) devono avere una effettiva efficacia “liberatoria” per i vettori. Diversamente opinando, ossia restringendo eccessivamente la portata scriminante degli eventi eccezionali, si corre il rischio di porre “fuori mercato” molti vettori i quali si ritroverebbero a dover sopportare rischi che, considerata la natura pubblicistica del trasporto aereo, dovrebbero far capo all’intera collettività o, quantomeno, trovare tutela per mezzo dell’introduzione di meccanismi assicurativi in grado di “coprire” tali eventualità.
Inoltre, appare quantomeno singolare la distinzione, effettuata dal Regolamento, tra le ipotesi di cancellazione imputabile al vettore e cancellazione provocata da fatti di cui il vettore non deve rispondere. Quest’ultima ipotesi rappresenta sicuramente una causa di impossibilità non qualificabile come inadempimento del vettore in quanto c’è una esimente che esclude il fatto illecito. Ciononostante, anche in assenza dell’illecito da inadempimento, le conseguenze sono pressoché le stesse di quelle di una cancellazione volontaria da parte del vettore. Infatti, nel caso di cancellazione non imputabile è esclusa la sola compensazione di cui all’art. 7 del Regolamento, ma non le ulteriori misure di tutela previste agli artt. 8 e 9 del medesimo Regolamento. Tale omogeneità tra le conseguenza di un fatto che senz’altro non è inadempimento, e le conseguenze di una cancellazione imputabile, potrebbero cosi indurre qualche dubbio sulla natura da assegnare a tale ultima vicenda. Le perplessità permangono anche se si effettua un confronto con le norme dettate, nel nostro ordinamento, in tema di impossibilità sopravvenuta della prestazione e, specificatamente, con l’art. 1463 c.c. Infatti, la circostanza che il vettore aereo debba restituire il prezzo del biglietto sembra coerente sia con la disciplina speciale rappresentata dall’art. 402 del codice della navigazione sia con quella generale dell’art. 1463 c.c., secondo cui nei contratti a prestazioni corrispettive la parte liberata per la sopravvenuta impossibilità della prestazione dovuta non può chiedere la controprestazione e deve restituire la parte eventualmente già ricevuta. La circostanza che il vettore debba offrire un viaggio alternativo, invece, sembra comportare una deroga alla regola di carattere generale, così come l’assistenza da prestarsi al passeggero e il diritto di quest’ultimo ad ottenere il rimborso delle spese di viaggio[13].
Appare infine utile segnalare che le incertezze interpretative riguardanti l’art. 5 del Reg. 2004/261/CE sono state evidenziate anche nel lavoro di verifica condotto dalla Commissione in base all’art. 17 del Regolamento citato[14], confluito nella comunicazione COM 2007/168, inviata al Parlamento e al Consiglio.
La Commissione ha segnalato le lacune del testo normativo sotto il profilo dell’elencazione delle circostanze eccezionali, nonché una carente applicazione del Regolamento, evidenziata dalla tendenza delle compagnie aeree a far apparire le cancellazioni dei voli come ritardi, ovvero a ricondurre i predetti casi di cancellazione a problemi tecnici, costituenti, ex art. 5, improvvise carenze sotto il profilo della sicurezza, sì da andare esenti da responsabilità, prima ancora che dall’obbligo di compensare automaticamente i passeggeri.
In questo contesto, si denuncia quasi una sorta di posizione “dominante” delle compagnie aeree rispetto ai viaggiatori, i quali – posti di fronte ad indotte suggestioni correlate a problemi della sicurezza del volo – pretermettono l’interesse alla puntualità a quello di arrivare sicuri a destinazione.
Ed è significativo che, al termine dell’indagine, la Commissione abbia ritenuto necessario non tanto una revisione del testo normativo, quanto un suo ulteriore collaudo in sede di interpretazione, rimettendo – così come poi avrebbe ritenuto la Corte con la pronuncia appena analizzata – la soluzione del quesito relativo alla sussistenza, nel caso concreto, dell’obbligo di pagare la compensazione pecuniaria ai giudici di merito e, per essi, alle parti gravate dei rispettivi reciproci oneri probatori.

2.3 Ritardo
L’ipotesi del ritardo è contemplata nell’art. 6 del Reg. 261/2004/CE[15].
In caso di ritardo la compagnia aerea è tenuta ad offrire un’assistenza minima a terra che implica il diritto dei passeggeri a ricevere pasti e bevande, nonché la possibilità di effettuare “due chiamate telefoniche o messaggi via telex, fax o posta elettronica”.
L’ipotesi del ritardo, contrariamente al negato imbarco e alla cancellazione, era già presa in considerazione dalla Convenzione di Montreal del 1999, dalla convenzione di Varsavia del 1929 e dal regolamento n. 889/2002/CEE[16].
Giova evidenziare che è proprio con riferimento alla disciplina del ritardo che il legislatore comunitario ha voluto, consciamente, limitare l’applicazione delle forme di tutela astrattamente previste.
Infatti, quest’ultimo non ha previsto una regolamentazione generale per le ipotesi di ritardo, ma si è limitato a stabilire degli standard di assistenza, riconducibili ad ipotesi specifiche di “ritardo prolungato”, identificato, ai sensi del citato art. 6, con una espressa combinazione tra il fattore temporale e quello relativo alla lunghezza della tratta del volo.
I limiti, oltrepassati i quali il ritardo è significativo, sono: a) due o più ore per tutte le tratte aeree intracomunitarie pari o inferiori a 1500 Km; b) tre o più ore per tutte le tratte aeree intracomunitarie superiori a 1500 Km e per tutte le altre tratte aeree comprese tra i 1500 e i 3500 Km; c) di quattro o più ore, a prescindere dalla lunghezza della tratta.
Qualora poi l’orario di partenza venga posticipato al giorno seguente, i passeggeri hanno diritto a ricevere, senza costi aggiuntivi, una sistemazione in albergo.
In alternativa a tali forme di assistenza, qualora il ritardo si protragga per almeno cinque ore, ai passeggeri è consentito optare per il rimborso del biglietto con, se necessario, un volo di ritorno al punto di partenza iniziale. Il rimborso del prezzo pieno del biglietto deve riguardare la parte di viaggio non effettuata oppure anche la parte di viaggio già effettuata “se il volo è divenuto inutile rispetto al programma di viaggio iniziale”.
Tali forme di assistenze rappresentano la vera innovazione del Regolamento in quanto si pongono come una sorta di riconoscimento anticipato del classico danno patrimoniale che il passeggero, anche in assenza della normativa in esame, poteva comunque richiedere al vettore in applicazione della disciplina generale sulla responsabilità del vettore, prevista dalla precedente normativa[17].
Il riconoscimento automatico ed immediato delle forme di assistenza si pone sempre in un’ottica di tutela del passeggero il quale, in assenza del Regolamento avrebbe dovuto citare il vettore per chiedere il risarcimento del danno patrimoniale rappresentato dalle spese sostenute in conseguenza del disagio occorso, con tutte le difficoltà del caso anche e soprattutto in termini di prova.
E’proprio con riferimento al fenomeno del ritardo che si è cercato di tenere maggiormente in considerazione gli opposti interessi dei vettori aerei.
Infatti, per le ipotesi di ritardo, il legislatore comunitario non ha ritenuto opportuno prevedere, contrariamente ai casi di negato imbarco e di cancellazione, l’istituto della compensazione.
Appare evidente, infatti, che l’eventuale introduzione di un indennizzo forfetario per le ipotesi di ritardo aereo, avrebbe avuto come conseguenza una eccessiva penalizzazione delle compagnie aeree con il rischio, concreto, di negative ripercussioni macroeconomiche.
Ed invero, la stessa Commissione Europea nella relazione sulla proposta di Regolamento[18] ha rilevato che, nonostante i ritardi comportino disagi e frustrazioni assimilabili a quelli subiti in caso di cancellazione o di negato imbarco del volo, “la differenza tra queste due situazioni sta nel fatto che l’operatore economico è di massima responsabile di un negato imbarco e della cancellazione di un volo, ma non necessariamente di un ritardo. I ritardi sono infatti spesso imputabili al sistema di gestione del traffico aereo e alla insufficiente capacità degli aeroporti. Come indicato nella comunicazione sulla protezione dei passeggeri del traffico aereo, la Commissione ritiene che nelle circostanze attuali gli operatori non debbano essere tenuti ad indennizzare i passeggeri vittime di ritardi”.
La mancata previsione di un obbligo generalizzato di compensazione pecuniaria a carico dei vettori nelle ipotesi di ritardo, dunque, lungi dal costituire una forma di tutela attenuata del passeggero, rappresenta un valido contemperamento tra i diversi interessi coinvolti.
Recentemente, però, la giurisprudenza comunitaria sembra orientata ad una piena assimilazione tra le ipotesi di ritardo e quelle di cancellazione del volo. Infatti, nella già citata sentenza della Corte di Giustizia del 19 novembre 2009, n. 402, resa nei procedimenti riuniti C-402/07 e C-432/07, dopo un ampio parallelismo tra le due differenti ipotesi di cancellazione e di ritardo, la Corte arriva alla conclusione che “i passeggeri di voli ritardati possono essere assimilati ai passeggeri di voli cancellati ai fini dell’applicazione del diritto alla compensazione pecuniaria e che essi possono pertanto reclamare il diritto alla compensazione pecuniaria previsto dall’art. 7 di tale regolamento quando, a causa di un volo ritardato, subiscono una perdita di tempo pari o superiore a tre ore, ossia quando giungono alla loro destinazione finale tre ore o più dopo l’orario di arrivo originariamente previsto dal vettore aereo. Tuttavia, un siffatto ritardo non implica il diritto alla compensazione pecuniaria per i passeggeri se il vettore aereo è in grado di dimostrare che il ritardo prolungato è dovuto a circostanze eccezionali che non si sarebbero comunque potute evitare anche se fossero state adottate tutte le misure del caso, ossia circostanze che sfuggono all’effettivo controllo del vettore aereo”.
Tale intervento chiarificatore della Corte di Giustizia, probabilmente, fornirà nuovi stimoli per una riforma del Reg. n. 261/2004/CE e sicuramente contribuirà in maniera fondamentale a rafforzare ulteriormente la tutela dei passeggeri.
E’ quantomeno auspicabile, però, che ai fini del computo del risarcimento del danno, sia dato rilievo alla circostanza della notevole riduzione del prezzo del biglietto aereo ormai praticata, per fini concorrenziali, da diverse compagnie.
Sarebbe infatti del tutto iniquo il riconoscimento di un indennizzo forfettario rilevante, a fronte di un trasporto aereo dal costo economico decisamente contenuto.
In un ottica riformatrice, dunque, un ruolo fondamentale dovrà essere quello di una più puntale disciplina dei rapporti tra il vettore e i propri ausiliari e preposti o, comunque, di tutti quei soggetti che possono contribuire al verificarsi dei ritardi. Solo in tal modo si potrà consentire al vettore di rivalersi sullo specifico soggetto la cui condotta ha determinato, o contribuito a determinare, il ritardo.

3. L’eruzione del vulcano Eyjafjallajökull

Un esempio concreto di applicazione dei principi fin qui enunciati, nonché di analisi critica delle disposizioni regolamentari, è dato dalla recente situazione emergenziale che l’Europa – rectius, il mondo intero[19]- si è trovata a dover fronteggiare lo scorso marzo per il blocco del trasporto aereo causato dalla nube di cenere vulcanica proveniente dall’Islanda e galleggiante nell’atmosfera a 35mila piedi d’altezza dal suolo, proprio nella fascia utilizzata dai jet di linea[20].
Tale emergenza ha determinato la chiusura dello spazio aereo (le ceneri vulcaniche rappresentano, infatti, un grave rischio per i motori dei velivoli) in Gran Bretagna, Irlanda e in quasi tutti i Paesi dell’Europa centro-settentrionale.
In Italia, l’ENAC ha disposto l’interdizione del volo strumentale in tutto il centro nord (ad eccezione dei voli d’emergenza), con blocco dei voli di tutte le compagnie aeree in partenza per il Belgio, l’Olanda, il Lussemburgo, l’Irlanda e il Regno Unito, fino a che l’allarme nube non è rientrato.
A Malpensa e Linate sono stati cancellati migliaia di voli. Anche Bologna, Venezia, Bergamo e Treviso sono stati chiusi. Così come Torino, Trieste, Genova, Firenze e Pisa. A Fiumicino, per giorni, bar e ristoranti sono rimasti aperti 24 ore su 24 per far mangiare e bere i turisti accampati nelle aerostazioni: in particolare, il Leonardo da Vinci ha accolto 1.200 passeggeri partiti dal Giappone e diretti a Monaco e Francoforte, che non sono potuti atterrare in Germania per via della nuvola di polveri e rocce fuoriuscita dal vulcano e dispersa dai venti su mezza Europa. Non potendo partire per Amsterdam, Londra, Zurigo e le città minacciate dalla nube, migliaia di turisti hanno dormito nelle aerostazioni, sulle brandine allestite prontamente dalla Protezione civile, che ha anche distribuito coperte e bottiglie di acqua.
La compagnia di riferimento nazionale, così come la maggioranza degli altri vettori, ha scelto di rifondere la spesa sostenuta a chi non ha potuto o voluto posticipare il viaggio. A coloro che invece hanno scelto di attendere in loco il ritorno alla regolarità è stato garantito l’alloggio in albergo.
Sono rimasti attivi, e potenziati, tutti i servizi di informazione e assistenza a terra dei passeggeri.
Senza voler addentrarsi nel merito della questione, che richiederebbe una trattazione a parte, con particolare riferimento alla situazione dei cieli italiani non ci si può esimere dal rilevare come la misura interdittiva imposta – sulla base di un preciso dictat comunitario – dall’ENAC alle compagnie italiane in tale occasione è apparsa quanto meno eccessiva.
Sicuramente, e fino a prova contraria, la decisione europea, subita dall’ENAC, non era strettamente necessaria. Basti pensare che, come acutamente osservato dalle più importanti compagnie di volo tedesche, la chiusura dello spazio aereo è stata decisa soltanto sulla base di dati prodotti da una simulazione al computer del Volcanic Ash Advisory Centre di Londra, ma neanche un pallone metereologico è stato usato per misurare se e quanta cenere si trovasse nei cieli europei. Senza contare che da rilievi tecnici effettuati a Francoforte sugli aerei di linea non è stato trovato il minimo graffio sui vetri della cabina di pilotaggio, la carlinga o i motori.
Nella grave situazione venutasi a creare, solo alcune compagnie aeree non hanno prestato la necessaria assistenza agli utenti.
Ad esempio, dalle indagine condotte dall’ENAC è stata accertata la violazione degli obblighi di assistenza da parte di Ryanair in 178 casi.
In particolare, il principale vettore low cost europeo non avrebbe prestato ai passeggeri rimasti a terra nello scalo di Ciampino, l’assistenza prescritta dal Reg. n. 261/2004/CE all’art. 9 in caso di blocco dei voli, relativa ai pasti, bevande, pernottamento[21].

4. Tutela dei passeggeri e compagnie aeree low cost.

Tale ultima circostanza offre lo spunto, prima delle conclusioni, per effettuare alcune brevi considerazioni in merito alle compagnie aeree low cost.
Come noto, la nascita di questo fenomeno commerciale è stata resa possibile dal processo di liberalizzazione che ha aperto il mercato alla concorrenza, permettendo a nuovi vettori di accedere alle rotte intracomunitarie e di determinare con assoluta discrezionalità la propria strategia commerciale.
Il c.d. trasporto aereo low cost è, in parte, basato su di un sistema di collegamenti point to point, anziché su quello classico in cui le diverse rotte operate da un vettore convergono su di un unico hub, che rappresenta il centro di smistamento di tutto il traffico[22].
Sicché, le compagnie aeree low cost, nel privilegiare alcune rotte[23], e prevalentemente aeroporti minori, hanno ottenuto ingenti risparmi sulle spese aeroportuali (corrispettivi per l’utilizzo dell’infrastruttura e costi di handling)[24].
Eppure i vettori a “basso costo”, nonostante i notevoli miglioramenti in termini di qualità dei servizi forniti, stentano ancora ad “allinearsi” agli altri operatori in materia di tutela dei passeggeri.
Ed invero, le compagnie low cost sono state le prime a censurare il Reg. n. 261/2004, in quanto gli oneri posti a carico dei vettori non sarebbero in alcun modo commisurati al costo del biglietto. Tali censure, che continuano anche oggi ad essere avanzate, sono state sollevate, inizialmente, proprio dall’ELFAA (European Low Fares Airlaine Association) la quale, insieme alla IATA (International Air Transport Association), ha impugnato, dinanzi alla High Court of Justice, la normativa britannica di attuazione del Reg. n. 261/2004/CE[25].
In quell’occasione, la Corte di Giustizia ha affermato il principio, pienamente condivisibile, secondo cui “i danni subiti dai passeggeri dei vettori aerei in caso di cancellazione o di ritardo prolungato del volo sono analoghi, a prescindere dalle compagnie con cui essi hanno concluso i contratti, e sono privi di rapporto con le politiche da esse praticate in materia di prezzi”.
Ciò detto, è possibile affermare che la tutela dei c.d. “diritti secondari” – ossia di quei diritti degli utenti-passeggeri che, a differenza di quelli “primari”, non attengono alla vita, alla sicurezza ed alla dignità dell’uomo, ma sono riconducibili nell’ambito della legittima aspettativa di usufruire di un servizio efficiente e di essere risarciti quando ciò non sia garantito – debba assicurarsi anche dalle compagnie low cost, le quali non possono di certo invocare il minor prezzo quale fenomeno giustificativo della sottrazione agli standard normativi previsti.

5. Conclusioni

Comunque, alla luce delle osservazioni sin qui svolte, volendo esprimere un giudizio conclusivo sul tema oggetto dell’odierno dibattito, si evidenzia come la disciplina contenuta nel Reg. n. 261/2004/CE in commento, non sia allo stato idonea a governare, in maniera completamente soddisfacente, il complesso sistema di relazioni esistenti tra i passeggeri e i vettori. Infatti, mentre per i primi la disciplina normativa offre una tutela capillare e pienamente satisfattiva, i vettori aerei continuano spesso a subire, soprattutto in rapporto ad eventi “eccezionali” (come quelli delle ceneri del vulcano), delle vere e proprie “vessazioni”, essendo gravati, oltre che dai notevoli pregiudizi derivanti direttamente dalla cancellazione dei voli, anche dagli onerosi risarcimenti dei danni da liquidare in favore dei privati. E ciò senza che gli stessi possano, al riguardo, invocare l’eccezionalità della circostanza, stante l’orientamento restrittivo della giurisprudenza comunitaria precedentemente richiamato.
De iure condendo, è auspicabile l’introduzione, da parte del legislatore comunitario, di opzioni assicurative aggiuntive rispetto a quelle già esistenti – la cui attivazione, ovviamente, sarebbe rimessa alla piena discrezione del passeggero – volte a “coprire” le diverse fattispecie astrattamente verificabili, tenuto peraltro conto delle notevoli differenze di prezzo della mobilità aerea in ragione di scelte personali correlate, spesso esclusivamente, alla qualità del servizio richiesto.
In tal modo i passeggeri potrebbero – ferma restando la protezione apprestata dall’ordinamento per i danni patiti a causa di responsabilità concreta del vettore – scegliere di estendere la portata della propria tutela fino a ricomprendervi il risarcimento per eventi non direttamente imputabili al vettore.
Una copertura assicurativa azionabile su scelta del passeggero ed idonea a risarcire i danni derivanti da eventi eccezionali, appare, allo stato, un valido escamotage idoneo a salvaguardare al contempo quelle che, sempre più spesso, appaiono posizioni antitetiche, ossia quelle dei passeggeri da un lato e quelle delle compagnie aeree dall’altro le quali sarebbero così obbligate, senza distinzione, ad un tutela omogenea dei diritti degli utenti.
In tal guisa, non solo non verrebbe in alcun modo “intaccato” il fondamentale principio della centralità del passeggero, ma le compagnie aeree, tutte, sarebbero preservate, in un mercato liberalizzato in cui la concorrenza gioca un ruolo determinante, dagli effetti pregiudizievoli dell’attuale contesto normativo-giurisprudenziale.

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[1] La Carta dei diritti del passeggero rappresenta una sorta di testo unico dei diritti e dei doveri che la legislazione internazionale e comunitaria individuano a vantaggio dei consumatori, per quanto riguarda i primi, e a carico dei contraenti del trasporto aereo, con riferimento ai secondi. La Carta dei diritti del passeggero ha origine dal documento di lavoro della Commissione, Diritti dei passeggeri del trasporto aereo nell’Unione europea, SEC (2000) 535 del 23 marzo 2000, ed è richiamata nella Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo e al Consiglio, Protezione dei passeggeri del trasporto aereo nell’unione europea del 21 giugno 2000 (COM(2000) 365) dove si afferma che l’elemento centrale della campagna di informazione dei passeggeri “è la pubblicazione di una carta dei diritti esistenti e la sua affissione nei luoghi nei quali i passeggeri possono vederla, all’inizio negli aeroporti e in seguito negli uffici delle agenzie di viaggio e delle compagnie”. La Carta è stata poi “consacrata” a strumento fondamentale per la tutela degli utenti comunitari del trasporto aereo nel Libro Bianco, La politica europea dei trasporti fino al 2010: il momento delle scelte. In Italia, la Carta è stata stilata, per la prima volta, nel 2001 ed oggi è giunta alla sua sesta edizione. In data 16 giugno 2010, presso la Direzione Generale dell’ENAC, è stata presentata Carta dei Diritti del Passeggero in caratteri Braille per non vedenti. La Carta italiana è la prima ad essere pubblicata in Europa a favore dei passeggeri con disabilità visiva totale.
[2] Il Regolamento ha, altresì, abrogato la precedente disciplina contenuta nel Regolamento del Consiglio 295/91/CEE, del 4 febbraio 1991, “che stabilisce norme comuni relative ad un sistema di compensazione per negato imbarco nei trasporti aerei di linea” .Tale Regolamento aveva un campo di applicazione decisamente più ristretto in quanto riconosceva diritti ai passeggeri solo ed esclusivamente in caso di rifiuto d’imbarco. Nulla prevedeva, invece, con riferimento ai voli “cancellati” o “ritardati”.
[3] Giova sottolineare che nel precedente Reg. n. 295/91/CEE erano esclusi tout court i passeggeri in possesso di un biglietto omaggio o relativo a tariffe non accessibili né direttamente né indirettamente al pubblico.
[4] Il termine overbooking significa “sovraprenotazione” e si verifica quando le compagnie aeree accettano più prenotazioni del numero dei posti disponibili. Per una ricostruzione degli aspetti giuridici del fenomeno della sovraprenotazione si vedano, tra gli altri, P. Girardi, “Riflessi giuridici dell’overbooking nel trasporto aereo di linea”, in Dir. Trasp., 1988, II, pp. 174 e ss; M.M. Comenale Pinto, “Considerazioni in tema di sovraprenotazioni nei servizi di trasporto aereo”, in Studi in memoria di M.L. Corbino, Milano, 1999, pp. 159 e ss; S. Busti, “La responsabilità del vettore aereo per overbooking”, in Dir. Trasp., 1993, II, pp. 456 e ss.
[5] Preme evidenziare che il Regolamento precedente si limitava, in un suo considerando, a sollecitare i vettori aerei a “prevedere l’eventualità di un ricorso a volontari disposti all’imbarco”. Oggi, al contrario, è previsto un obbligo chiaro ed incondizionato.
[6] Qualora il volo “alternativo” dovesse avvenire in una classe inferiore rispetto a quella di prenotazione, il passeggero avrà diritto ad un rimborso del prezzo direttamente proporzionale alla lunghezza della tratta.
[7] Tali importi possono essere ridotti del 50% se viene offerta una “riprotezione” che consente di contenere il ritardo entro limiti variabili tra due e quattro ore a seconda della lunghezza del volo.
[8] L’art. 4, richiedendo che la compensazione pecuniaria debba essere corrisposta “immediatamente”, sembra porsi in contrasto con il successivo art. 7 il quale, prendendo in considerazione pagamenti a mezzo bonifico bancario sembrerebbe ammettere implicitamente che la compensazione possa avvenire anche in un momento successivo. Secondo parte della dottrina “il conflitto tra le due norme potrebbe essere verosimilmente risolto attraverso la previsione di un termine ragionevole, ad esempio sette giorni lavorativi, entro cui l’utente-passeggero deve essere indennizzato”. In questi termini, F. Rossi Dal Pozzo, “Servizi di trasporto aereo e diritti dei singoli nella disciplina comunitaria”, Giuffrè, 2008, p.191.
[9] Ai sensi dell’art. 5, lett. c), “spetta la compensazione pecuniaria del vettore aereo operativo a norma dell’articolo 7, a meno che: i) siano stati informati della cancellazione del volo almeno due settimane prima dell’orario di partenza previsto; oppure ii) siano stati informati della cancellazione del volo nel periodo compreso tra due settimane e sette giorni prima dell’orario di partenza previsto e sia stato loro offerto di partire con un volo alternativo non più di due ore prima dell’orario di partenza previsto e di raggiungere la destinazione finale meno di quattro ore dopo l’orario d’arrivo previsto; oppure iii) siano stati informati della cancellazione del volo meno di sette giorni prima dell’orario di partenza previsto e sia stato loro offerto di partire con un volo alternativo non più di un’ora prima dell’orario di partenza previsto e di raggiungere la destinazione finale meno di due ore dopo l’orario d’arrivo previsto”.
[10] Inizialmente la proposta di Regolamento faceva riferimento al concetto di “forza maggiore”, poi sostituito con quello di “circostanze eccezionali” in quanto maggiormente rispondente ad esigenze di certezza giuridica.
[11] Ai sensi del considerando quattordicesimo, le circostanze eccezionali “possono, in particolare, ricorrere in caso di instabilità politica, condizioni meteorologiche incompatibili con l’effettuazione del volo in questione, rischi per la sicurezza, improvvise carenze del volo sotto il profilo della sicurezza e scioperi che si ripercuotono sull’attività di un vettore aereo operativo”. In base al considerando quindicesimo, invece, dovrebbe essere considerata una circostanza eccezionale il caso in cui la cancellazione del volo sia conseguenza di una decisione di gestione del traffico aereo.
[12] Sul punto, cfr. Tribunale di Roma, 20 novembre 2009, n. 12618 in cui è stata esclusa una responsabilità di tipo oggettivo “[…]conseguente alla semplice constatazione della obiettiva disposizione di cancellazione del volo per causa di condizioni meteorologiche avverse […]”.
[13] In argomento, cfr. E.G. Rosafio, “Il negato imbarco, la cancellazione del volo e il ritardo nel trasporto aereo di persone: il Regolamento n. 261/2004/CE”, in Giust. Civ., 2004, 09, pp. 469 e ss.
[14] Ai sensi dell’art. 17 “La Commissione riferisce al Parlamento europeo e al Consiglio entro il 1° gennaio 2007 in merito al funzionamento e agli effetti del presente regolamento, in particolare per quanto concerne:
– l’incidenza del negato imbarco e della cancellazione dei voli, – l’eventuale estensione dell’ambito di applicazione del presente regolamento ai passeggeri che hanno stipulato un contratto con un vettore comunitario o titolari di una prenotazione di volo che fa parte di un circuito «tutto compreso» cui si applica la direttiva 90/314/CEE e che partono da un aeroporto di un paese terzo verso un aeroporto di uno Stato membro, con voli non operati da vettori aerei comunitari, – l’eventuale revisione degli importi delle compensazioni pecuniarie di cui all’articolo 7, paragrafo 1.
Se del caso, la relazione è accompagnata da proposte legislative”.
[15] Art.6: “Qualora possa ragionevolmente prevedere che il volo sarà ritardato, rispetto all’orario di partenza previsto
a) di due o più ore per tutte le tratte aeree pari o inferiori a 1 500 km; o
b) di tre o più ore per tutte le tratte aeree intracomunitarie superiori a 1 500 km e per tutte le altre tratte aeree comprese tra 1 500 e 3 500 km; o c) di quattro o più ore per tutte le altre tratte aeree che non rientrano nei casi di cui alle lettere a) o b), il vettore aereo operativo presta ai passeggeri:
i) l’assistenza prevista nell’articolo 9, paragrafo 1, lettera a), e nell’articolo 9, paragrafo 2; e
ii) quando l’orario di partenza che si può ragionevolmente prevedere è rinviato di almeno un giorno rispetto all’orario di partenza precedentemente previsto, l’assistenza di cui all’articolo 9, paragrafo 1, lettere b) e c); e
iii) quando il ritardo è di almeno cinque ore, l’assistenza prevista nell’articolo 8, paragrafo 1, lettera a).
2. In ogni caso l’assistenza è fornita entro i termini stabiliti dal presente articolo in funzione di ogni fascia di distanza”.
[16] Per un quadro completo degli aspetti giuridici relativi al ritardo aereo cfr. A. Masutti, “Il ritardo nel trasporto aereo, prevenzione e responsabilità”, Giappichelli Editore, 2008.
[17] Ai sensi dell’art. 19 della Convenzione di Montreal del 1999 “Il vettore è responsabile del danno derivante da ritardo nel trasporto aereo di passeggeri, bagagli o merci. Tuttavia il vettore non è responsabile per i danni da ritardo se dimostri che egli stesso e i propri dipendenti e preposti hanno adottato tutte le misure che potevano essere ragionevolmente richieste per evitare il danno oppure che era loro impossibile adottarle”.
[18] COM (2001) definitivo, punto 23.
[19] In poche ore, la nuvola di cenere ha imposto un repentino, improvviso cambiamento dei piani del traffico aereo anche oltre oceano, comportando l’annullamento di oltre il 50% dei voli fra gli Stati Uniti e l’Europa, con un danno a livello europeo che si aggira attorno ai 200 milioni di dollari al giorno.
[20] Fenomeni simili si sono verificati anche in passato: nel Pacifico, in Canada e nelle Filippine si trovano i vulcani più attivi del mondo. In Europa l’eruzione più forte, sempre da un vulcano in Islanda, risale al 2004, ma allora i venti portarono la massa delle ceneri verso il Polo Nord lambendo appena le zone interessate dalle rotte. In Italia, anche le eruzioni dell’Etna nel 2002 e poi nel 2006 provocarono la formazione di nubi, che però si dispersero presto nei mari del Mediterraneo.
[21] La compagnia aerea, infatti, avrebbe prestato la doverosa assistenza ai passeggeri rimasti a terra all’aeroporto di Ciampino solo nei primi due giorni di emergenza lasciandoli poi al loro destino nei giorni compresi fra sabato 17 e giovedì 22 aprile. La multa inflitta ammonta a circa 3.000.000,00 di euro.
[22] L’altro aspetto di grande rilievo attiene al tipo di clientela. Come noto, quest’ultima può essere distinta in due categorie: la clientela time sensitive, denominata anche business, e quella price sensitive, altrimenti nota come leisure/economy. I consumatori di tipo time sensitive, a differenza di quelli price sensitive, per i quali il prezzo rappresenta la variabile essenziale, sono particolarmente attratti dalla flessibilità del servizio e quasi indifferenti alle dinamiche di prezzo.
[23] Le rotte a lungo raggio, soprattutto quelle intercontinentali, non vengono invece operate dai vettori low cost in quanto esigono l’utilizzo di aeromobili di notevoli dimensioni con conseguente incremento delle spese di viaggio tali da rendere le tariffe più appetibili.
[24] A ciò si aggiunga il risparmio sui costi amministrativi (oneri parafiscali), sui costi di prenotazione (quasi tutte le compagnie low cost, ma non quelle italiane, hanno scelto come unico mezzo di distribuzione internet, in alternativa alle agenzie e ai sistemi informatici di prenotazione) e persino sui costi di gestione, di manutenzione e di riparazione degli aeromobili, grazie al fatto che i voli dei vettori low cost sono spesso inferiori alle tre ore. Sul punto, cfr. F. Rossi Dal Pozzo, “Servizi di trasporto aereo e diritti dei singoli nella disciplina comunitaria”, cit. pp. 20 e ss.
[25]Corte di giustizia CE, sentenza n. 344 del 10 gennaio 2006 emessa nel procedimento C-344/04.

(pubblicato l’11.10.2010)

Note

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