Con la decisione n. 4469/01 del 20.8.2001, il Consiglio di Stato, V sez., ha ribaltato in toto le conclusioni raggiunte sui medesimi punti in primo grado dal TAR Bolzano (sentenza 331/2000).

I fatti

Con deliberazione n.4685 del 11.4.2000, il Presidente della Giunta provinciale e l’Assessore all’ambiente della Provincia di Bolzano autorizzavano la realizzazione di un progetto elaborato dal Comune di Ultimo per il risanamento e l’ampliamento di un cimitero sito in S. Geltrude di Ultimo, su terreni ricompresi nel territorio del Parco nazionale dello Stelvio.

La delibera veniva impugnata dal Consorzio per il Parco nazionale dello Stelvio con ricorso n. 203/2000 davanti al TAR Bolzano per incompetenza o carenza di potere della Provincia autonoma di Bolzano, carenza di motivazione, illogicità, incongruità e travisamento dei fatti.

Il TAR Bolzano riteneva infondato il primo motivo di ricorso, per la conservazione dei poteri amministrativi relativi al Parco in capo alla Provincia autonoma di Bolzano fino all’adozione della disciplina autonomistica sul Parco, ed inammissibili i rimanenti.

Il Consorzio proponeva appello, sostenendo i medesimi argomenti fatti valere in prime cure.

La decisione della V Sezione.

Osserva il giudice dell’appello che la soluzione della vertenza va inquadrata in un assetto normativo “che non appare di agevole interpretazione e che è caratterizzato a tutt’oggi dalla mancata emanazione delle leggi provinciali recanti la disciplina delle forme e dei modi della specifica tutela del parco ex art. 3, comma 3, del d.P.R. 22 marzo 1074, n.279”.

“L’atto provinciale in vertenza laddove contiene o comunque assorbe anche le autorizzazioni previste dalla legislazione sui parchi ed in particolare, da ultimo, il nulla osta ex art. 13 della legge n. 394/91, appare illegittimo per difetto di competenza. Sotto tale profilo l’atto stesso pare infatti in contrasto con l’art. 3 del d.P.R. n. 279/1974 a norma del quale le Province esercitano le funzioni amministrative concernenti il Parco nazionale dello Stelvio “fino alla costituzione dell’apposito Consorzio”.

Con la istituzione del Consorzio si è realizzato il presupposto per l’incardinamento nello stesso delle funzioni amministrative già provinciali; al Consorzio è quindi demandato il nulla osta al rilascio di concessioni o autorizzazioni relative ad interventi, impianti ed opere all’interno del Parco. Ove poi non dovesse ritenersi applicabile l’art. 13 della legge quadro, resterebbe comunque pienamente operativo l’art. 4 della legge istitutiva con la competenza autorizzatoria già incardinata nell’Azienda dello Stato per le foreste demaniali e dopo la costituzione del Consorzio, in quest’ultimo ente.”

Le “pur argomentate tesi” della Provincia autonoma di Bolzano non hanno trovato accoglimento alcuno.

In particolare la tesi che perdurando la potestà legislativa provinciale, per il principio di corrispondenza tra le funzioni legislative e le funzioni amministrative delle Province autonome (art.16 dello Statuto di autonomia), non poteva venire a cessare quella amministrativa. Per la Sezione “l’attribuzione al Consorzio della gestione unitaria del Parco è espressamente prevista dall’art. 3, comma 4 del d.P.R.. n.279/74 e la diversa interpretazione farebbe dipendere dalla legge provinciale la decorrenza del trasferimento della gestione e si risolverebbe in una sostanziale elusione del principio di gestione unitaria del Parco, che si giustifica con la peculiare estensione ultraregionale del medesimo e con la connessa esigenza di coordinare la gestione in una configurazione unitaria e che impone l’imputazione ad un unico centro decisionale (il Consorzio) delle competenze amministrative in applicazione delle norme di tutela del Parco”.

Per la Sezione “la durata del periodo transitorio è subordinata non già all’esercizio della competenza legislativa, in ordine alle forme e ai modi della specifica tutela del Parco (art. 3, comma 3), quanto piuttosto all’esercizio (ormai intervenuto) della competenza legislativa in ordine alla costituzione del Consorzio (comma 4)”.

Pure la seconda tesi avanzata dalla Provincia appellata ed accolta dai giudici di prime cure per la quale “presupponendo logicamente l’esercizio delle funzioni autorizzatorie dell’ente parco l’esistenza del piano e del regolamento, tali funzioni non possono essere esercitate finchè non sia intervenuta l’approvazione di detti strumenti di pianificazione e regolamentari”, è stata respinta. Per il collegio nelle more della cennata disciplina legislativa il Consorzio potrá operare secondo la disciplina c.d. storica sul Parco nonché secondo la legge n.394/91.

Infine anche l’ultimo assunto difensivo provinciale facente leva sulle disposizioni dello Statuto del Consorzio ed in particolare sull’art. 33, comma 3, in base al quale nella fase transitoria il nulla osta prescritto dalla legge quadro viene sostituito dal mero parere del Presidente del Consorzio veniva respinto.A detta del collegio “se il parere del Presidente del Consorzio venisse ritenuto non vincolante la disposizione che lo prevede apparirebbe in contrasto con la norma di cui all’art. 3, comma 4, del d.P.R. n.279/74, di tal ché la norma statutaria, in quanto incompatibile con una norma legislativa rinforzata, andrebbe disapplicata.”In realtá, prosegue il Collegio, “detto parere assume il contenuto sostanziale di un accertamento della compatibilità dell’intervento progettato alle finalitá del Parco” ed ha perciò natura di “atto ricognitivo autonomo e sostanzialmente autorizzatorio, demandato alla competenza del Presidente e collegato ai procedimenti concessori ed autorizzatori ex art. 13 della legge 394/91”.

Le conseguenze

Se la Provincia autonoma di Bolzano si conforma a tale pronuncia cessa di esercitare le proprie funzioni amministrative in esercizio della disciplina sul Parco, arbitro della quale diviene esclusivamente il Consorzio attraverso i pareri del proprio Presidente che d’ora in poi vanno considerati vincolanti. Se invece non si conforma a tale decisione, si riapre certamente il contenzioso con il Consorzio con iniziative giudiziarie sulle quali il locale TRGA potrebbe adeguarsi al dictum della V Sezione oppure no, come potrebbe anche darsi il caso che una diversa Sezione del Consiglio di Stato potrebbe accogliere le tesi provinciali con possibile intervento risolutivo dell’Adunanza plenaria. Nelle more, tuttavia, gli interventi eventualmente autorizzati dalla Provincia incapperebbero facilmente nelle sospensive richieste dal Consorzio.

La decisione pertanto della Provincia autonoma di Bolzano di adeguarsi o meno alla sentenza in commento rimane esclusivamente politica così come altrettanto “politica”, intesa come libera scelta tra fini, appare la sentenza in esame quando respinge le tesi provinciali affermando, in logica successione, che:

“la diversa interpretazione farebbe dipendere dalla legge provinciale la decorrenza del trasferimento della gestione e si risolverebbe in una sostanziale elusione del principio di gestione unitaria del Parco”;

e che “la durata del periodo transitorio è subordinata non già all’esercizio della competenza legislativa, in ordine alle forme e ai modi della specifica tutela del Parco (art. 3, comma 3), quanto piuttosto all’esercizio (ormai intervenuto) della competenza legislativa in ordine alla costituzione del Consorzio (comma 4)”.;

dimenticando che la costituzione del Consorzio, avvenuta prima dell’emanazione delle specifiche leggi provinciali, aveva per presupposto pacifico un periodo di transizione con conservazione della potestà amministrativa sul Parco in capo alle due Province autonome, come confermato dallo Statuto del Consorzio del 1998 che poneva la massima cura nel disciplinare la medesima fase transitoria. In definitiva, se le Province autonome fossero state conscie della possibile interpretazione oggi data dal Consiglio di Stato ai poteri amministrativi del Consorzio dalla sua costituzione alla messa a regime, non sarebbero forse addivenute agli accordi del 93 sulla sua nascita.

Ecco perché il responso giudiziale de quo non appare equilibrato: perché nel raffronto tra le norme riguardanti l’istituzione ed il funzionamento del Consorzio e le norme statutarie e di attuazione, applica i criteri interpretativi propri delle leggi a quello che era stato un accordo tra il Ministero e le gli enti autonomi, la determinazione del cui valore non può prescindere dalla ricerca della comune volontà delle parti, poste sullo stesso piano dalla disciplina statutaria (art. 3 d.P.R. n. 279/74) intenta a coordinare il principio della gestione unitaria con le istanze autonomistiche costituzionalmente tutelate.

Più in generale in materia di aree protette e nulla osta degli Enti parco

Indirettamente i giudici della V sezione si sono espressi tanto sulla natura giuridica del nulla osta di cui all’art. 13 della legge quadro sulle aree protette, ritenendolo sostanzialmente atto di natura autorizzatoria (operando forse una scelta tra le diverse ricostruzioni dottrinali che lo avevano qualificato o quale “atto di certazione” (Migliarese) o “parere tecnico obbligatorio” (Di Plinio) ovvero “assenso procedimentale necessario” (Giannini)), quanto sui rapporti tra il medesimo e le diverse autorizzazioni rilasciate dai Parchi nazionali in applicazione della loro disciplina storica in attesa dei rispettivi piani e regolamenti dei parchi. In particolare, osserva il Collegio che “il Consorzio è destinatario delle funzioni autorizzatorie, attribuite agli Enti Parco ex art. 13 della legge n.394/1991 (in buona sostanza sovrapponibili, quanto al Parco nazionale dello Stelvio, a quelle già previste nell’art. 4 della legge istitutiva del 1935); “al Consorzio è quindi demandato il nulla osta al rilascio di concessioni o autorizzazioni relative ad interventi, impianti e opere all’interno del parco.

È pur vero poi che nella legge quadro il nulla osta è diretto a verificare la conformità dell’intervento rispetto alle disposizioni del piano e del regolamento del parco ed é altrettanto vero che detti strumenti non sono ancora stati adottati.

Senonché la carenza di tali strumenti non sembra precludere le protestá autorizzatorie del Consorzio, che, ovviamente, sino alla emanazione dei citati atti generali dovranno essere esercitate tenendo conto dei principi comunque emergenti dalla normativa di riferimento (legge n. 740/1935, d.P.R. n. 1178/1951, d.P.R. n. 279/1974, legge n. 394/1991).

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V. CONSIGLIO DI STATO, SEZ. V – Sentenza 20 agosto 2001 n. 4469.

Note

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