1. Premessa generale. – 2. La revoca delle autorizzazioni di polizia. – 3. Il provvedimento di revoca adottato dal Questore. – 4. Il provvedimento di revoca ex art. 100 t.u.l.p.s.: profili ricostruttivi. – 5. (segue): presupposti e caratteristiche. – 6. Brevi considerazioni conclusive su principio autonomistico e funzioni di pubblica sicurezza.

1. Premessa generale
Le riflessioni sul provvedimento di revoca adottato dal Questore presuppongono una preliminare analisi del quadro normativo di riferimento che si rivela indispensabile per comprendere il fondamento giuridico ed i tratti peculiari dell’istituto che ci si propone di approfondire.[1]
L’avvertita esigenza di partire da una impostazione di carattere generale, tuttavia, nasce dalla convinzione che l’aspetto delle politiche di sicurezza presenti notevoli implicazioni con differenti profili amministrativi investendo anche le questioni giuridiche che ruotano attorno al tema della forma di Stato[2].
I soggetti titolari della funzione di pubblica sicurezza si trovano ad operare in un contesto ordinamentale radicalmente mutato principalmente per effetto delle riforme sopraggiunte negli ultimi decenni[3] che, ridisegnando l’impianto teorico su cui si erge l’attuale sistema giuridico, hanno al contempo innovato la fisionomia dell’agere amministrativo[4].
In particolare è noto come, a seguito della riforma del titolo V della parte seconda della Costituzione, il ruolo degli enti locali ne sia uscito notevolmente rinvigorito non soltanto sul piano normativo, ma anche sul fronte amministrativo con la conseguente erosione dello spazio originariamente riservato alla sovranità statale.[5]
Tale circostanza assume non poco rilievo laddove si consideri che tradizionalmente la finalità di conservazione dello Stato attinente all’ordine interno si identificava a pieno titolo con lo scopo prioritario al cui conseguimento doveva protendere la “pubblica sicurezza”[6].
In ragione di ciò, le funzioni connesse a tale ambito venivano ritenute proprie dello Stato, ferma restando la possibilità che esse potessero essere espletate dagli enti territoriali od anche da privati sotto la vigilanza delle autorità statali[7].
La costituzionalizzazione del principio di sussidiarietà (specialmente nella sua accezione verticale) ha, in realtà, ulteriormente sottolineato la naturale attitudine degli enti locali a percepire ed interpretare in maniera diretta ed immediata le esigenze (anche di sicurezza) manifestate dai territori di cui essi sono espressione[8].
Il progressivo “ribaltamento fra centro e periferia” incoraggiato dal definitivo assestamento del concetto di “sovranità condivisa” fra i diversi soggetti politici ripropone, però, anche in materia di pubblica sicurezza, l’antico dilemma fra logiche di uniformità, legate alla necessità di garantire l’unità della Repubblica, ed esigenze di differenziazione, riconducibili all’affermazione del principio autonomistico sancito a livello costituzionale.[9]
Dalla superiore considerazione consegue che proprio il settore della sicurezza pubblica, in modo forse più evidente che altri, richiede non solo una più intensa trasparenza nella delimitazione delle competenze attribuite in capo ai soggetti a vario titolo coinvolti, ma anche efficaci forme di cooperazione fra Stato ed amministrazioni regionali e locali, dalla cui attuazione risultino esaltati, anziché sviliti, l’autonomia ed i compiti di ognuno di essi.[10]
Una indagine di tal guisa, unitamente alla progressiva dissoluzione dei dubbi sulla distinzione fra le funzioni di polizia amministrativa[11] e di polizia di sicurezza[12], nonché fra i concetti di sicurezza pubblica[13] e quella di sicurezza urbana[14], si rivela decisiva al fine di chiarire la natura giuridica dell’istituto oggetto di analisi, consentendo di individuare quegli elementi idonei a metterne in evidenza eventuali profili di “specialità” rispetto al genus disciplinato dalla legge n. 7 agosto 1990 n. 241.[15]
Sul piano metodologico, tale premessa appare opportuna nel tentativo di comprendere se ed in quali termini il potere di adozione dei provvedimenti in questione possa ritenersi saldamente radicato in capo al Questore nonostante sia stato avviato da tempo il processo di trasferimento dei compiti di polizia amministrativa alle Regioni ed ai Comuni.
Prendendo le mosse da una analisi volta all’approfondimento della nozione, dei presupposti e delle caratteristiche del provvedimento di revoca adottato dal Questore, ci si propone quindi di appurare quale sia il ruolo che tale istituto riveste nell’attuale sistema di pubblica sicurezza.

2. La revoca delle autorizzazioni di polizia
La descrizione del dibattito sorto in merito all’individuazione dell’autorità competente a disporre la sospensione e la revoca dei provvedimenti adottati nell’ambito della pubblica sicurezza richiede una (seppure sintetica) analisi della relativa e pertinente disciplina.
Ciò consente, infatti, non solo di percepire con maggiore semplicità la differenza fra i concetti di “polizia amministrativa” e “polizia di pubblica sicurezza”, ma anche di tracciare in modo più deciso il discrimen fra la nozione di “sicurezza urbana” e quella di “sicurezza pubblica”[16].
Com’è noto, una prima disciplina organica in materia si rinviene nel testo unico delle leggi di pubblica sicurezza (d’ora innanzi t.u.l.p.s.) adottato con il d.p.r. 18 giugno 1931, n. 773 e nelle norme regolamentari di esecuzione adottate con r.d. 6 maggio 1940, n. 635[17].
Nello specifico, tuttavia, l’individuazione e la puntuale delimitazione dei poteri del Questore in merito alla sospensione ed alla revoca di taluni tipi di provvedimenti implica una “operazione ermeneutica” che mostra sin da un sommario esame la sua difficoltà.
La complessità è da ascrivere principalmente ad un duplice ordine di fattori, il primo dei quali fa leva sulla rilevante circostanza che tali disposizioni normative risalgono ad un periodo antecedente a quello della entrata in vigore della Costituzione.
Tale contingenza, da un lato, ha vincolato l’interprete a verificare principalmente attraverso l’intervento della Corte Costituzionale la compatibilità delle suddette previsioni con la Carta fondamentale[18]; da un altro, ha costretto il Legislatore ad apportare continui aggiustamenti che consentissero al testo normativo originario di essere sempre al passo con i tempi.
A tale rilievo si aggiunga che la stratificazione della normativa, anche di settore, vigente in materia non sempre è stata accompagnata dalla previsione di criteri e principi che agevolassero il coordinamento fra le varie disposizioni e che fossero idonei a circoscrivere in maniera nitida le competenze configurabili in tale ambito.
Il testo unico delle leggi di pubblica sicurezza dedica diverse disposizioni all’istituto della revoca e fra esse, in particolare, vanno annoverati gli articoli 10 e 11 inseriti nel Capo III sulle autorizzazioni di polizia[19], nonché gli articoli 99 e 100 collocati nel Capo VI sugli esercizi pubblici.
A riguardo è utile chiarire che, a differenza di quanto previsto nell’art. 100 t.u.l.p.s., nelle altre tre norme (ossia 10, 11 e 99) non è fatta menzione del soggetto titolare della competenza ad adottare i provvedimenti di sospensione e di revoca.
A norma di quanto dispone l’art. 10 t.u.l.p.s. le autorizzazioni di polizia possono essere oggetto di sospensione o di revoca in qualsiasi momento nelle ipotesi di abuso della persona autorizzata.
In merito la giurisprudenza amministrativa, anche recentemente, ha avuto modo di osservare che l’autorizzazione di polizia va utilizzata conformemente alle prescrizioni contenute nelle leggi e nelle altre varie fonti sub-primarie. Ne discende, pertanto, che la violazione delle suddette costituisce un uso anomalo e, quindi, un abuso del titolo da sanzionare alla stregua dell’art. 10 t.u.l.p.s.[20]
L’accertamento dell’abuso da parte della persona autorizzata, dunque, assume carattere prodromico rispetto all’adozione del provvedimento di sospensione ovvero di revoca delle autorizzazioni di polizia ex art. 10 t.u.l.p.s.
Vale la pena in questa sede puntualizzare come il concetto di abuso debba essere inteso in senso ampio, includendo anche la violazione da parte del titolare dell’autorizzazione delle prescrizioni e delle regole procedurali prescritte dalla legge o dall’autorità competente che il soggetto interessato è tenuto a rispettare.
La discrezionalità che connota la valutazione dell’autorità in ordine all’abuso accertato[21] ed alla sua eventuale ripetitività[22] non esclude ma anzi, al contrario, impone all’autorità procedente sia di assolvere in modo compiuto l’obbligo motivazionale in ordine alla sussistenza degli elementi sintomatici[23], sia di osservare gli obblighi procedimentali.
Sotto quest’ultimo profilo, specificamente, i procedimenti volti all’emanazione di provvedimenti di revoca o di sospensione delle autorizzazioni di polizia a norma dell’art. 10 t.u.l.p.s. devono essere preceduti dalla rituale comunicazione dell’avvio del procedimento (o, comunque, da una formale contestazione degli addebbiti), che metta in condizione l’interessato di poter offrire attraverso il deposito di memorie il proprio contributo ai fini dell’adozione dell’atto finale.[24]
La ratio di tale previsione è da rinvenire nelle esigenze di cautela amministrativa, prima ancora (o più) che in quelle di natura sanzionatoria a scopo di disincentivazione dei comportamenti non conformi. Non a caso l’adozione di tali provvedimenti deve, comunque, prescindere dallo stato e dall’esito del procedimento penale che pure consegue alla violazione del divieto.[25]
L’art. 11, comma 3, t.u.l.p.s., invece, consente la revoca dell’autorizzazione nel caso in cui il titolare perda i requisiti prescritti dalla legge e prevede, altresì, che la stessa possa essere disposta allorché sopravvengano circostanze che avrebbero “imposto o consentito il diniego” del provvedimento autorizzatorio. Rimane fermo, ovviamente, che l’amministrazione debba dare atto delle ragioni che l’hanno indotta a ritenere che i fatti accertati per tipologia e per modalità di realizzazione siano tali da giustificare la revoca del titolo di polizia.[26] A tal fine occorrerà una valutazione prognostica da parte dell’autorità competente basata su fatti idonei a dimostrare un concreto pericolo per gli interessi tutelati ed assistita da una motivazione particolarmente rigorosa.[27]
Infine, così come stabilito dall’art. 99 t.u.l.p.s. deve essere disposta la revoca nel caso in cui non venga comunicato all’autorità che ha rilasciato la licenza la chiusura dell’esercizio commerciale per un periodo superiore a 30 giorni, ovvero quando esso non venga riaperto una volta decorso il termine di chiusura comunicato[28].

3. Il provvedimento di revoca adottato dal Questore
Considerazioni puntuali merita l’art. 100 t.u.l.p.s. sia perché in esso viene esplicitamente sancito il potere del Questore di sospendere e revocare le licenze concernenti pubblici esercizi; sia in quanto il proliferare della normativa, anche di settore, ha posto continui e “singolari” problemi di coordinamento fra la richiamata disposizione e quelle sopraggiunte.
In particolare, com’è noto, l’art. 100 t.u.l.p.s. attribuisce al Questore la facoltà di sospendere la licenza di un esercizio, oltre che nei casi indicati dalla legge, anche in quelli tassativamente elencati nella stessa norma. Quest’ultima contempla fra le predette ipotesi quelle in cui nell’esercizio relativamente al quale è stata rilasciata la licenza si siano verificati tumulti o gravi disordini; ovvero qualora sia stata accertata la abituale attitudine dello stesso a porsi come ritrovo di persone pregiudicate o pericolose; o, ancora, quando esso costituisca un pericolo per l’ordine pubblico, per la moralità pubblica e il buon costume o per la sicurezza dei cittadini. Alla suddetta autorità viene demandato di disporre la revoca della licenza allorché si ripetano i fatti che ne hanno determinato la sospensione.
Sebbene dal tenore letterale della disposizione non sembrassero emergere particolari problemi ermeneutici, non può sottacersi come la questione interpretativa sulla individuazione del soggetto in capo al quale radicare la competenza ad adottare i provvedimenti di sospensione e di revoca abbia costantemente impegnato la giurisprudenza.
Ciò è avvenuto soprattutto in occasione dell’avvio del percorso normativo volto ad attuare il trasferimento delle funzioni amministrative – incluse quelle afferenti alla polizia amministrativa – dallo Stato alle Regioni ed agli enti locali. Né il dibattito in merito può reputarsi definitivamente chiuso con la modifica dell’art. 117 Cost. ad opera della legge costituzionale n. 3 del 18 ottobre 2001.
Non a caso, perciò, le prime questioni di coordinamento con il t.u.l.p.s. si posero già a seguito dell’emanazione del d.p.r. n. 616 del 24 luglio 1977 il cui art. 19 attribuiva ai Comuni le funzioni amministrative in relazione alla polizia amministrativa locale[29], affidando loro non solo il compito di adottare i relativi e pertinenti provvedimenti autorizzativi, ma anche quello di disporne, su esplicita e motivata richiesta del Prefetto al quale comunque doveva darsene formale comunicazione, la sospensione, l’annullamento o la revoca.[30]
A fronte dell’esplicito conferimento al Sindaco della competenza sul rilascio del provvedimento autorizzatorio, non corrispondeva però una altrettanto espressa prescrizione che fugasse ogni dubbio sulla permanenza in capo al Questore del potere contemplato dall’art. 100 t.u.l.p.s.. Ciò nondimeno l’art. 19 non attribuiva ad altre autorità la competenza ad adottare provvedimenti di sospensione o di revoca.
Nel silenzio della norma, dunque, aveva trovato linfa, quanto meno in prima battuta, l’ipotesi ricostruttiva secondo la quale con l’allocazione in capo ai Comuni delle competenze in materia di polizia amministrativa locale, avrebbe dovuto considerarsi implicitamente superata la previsione di cui all’art. 100 t.u.l.p.s.. Da tale premessa conseguiva la “devoluzione” al Sindaco del potere di disporre la revoca, la sospensione e l’annullamento dei provvedimenti precedentemente rilasciati.
La legge del 25 agosto 1991 n. 287 attraverso la quale veniva aggiornata la normativa sull’insediamento e sull’attività dei pubblici esercizi, poi, piuttosto che far luce sulla prospettata questione problematica contribuiva a renderne più intricata la trama interpretativa.
Più specificamente essa, allo scopo di tutelare l’ordine e la sicurezza pubblica, individuava ulteriori ipotesi di revoca da parte del Sindaco. Inoltre, ai sensi dell’art. 9, comma 3, veniva limitata al termine massimo di 15 giorni la sospensione del titolo autorizzatorio prevista dall’art. 100 t.u.l.p.s., salvo che particolari esigenze di ordine e sicurezza, comprovate in un provvedimento puntualmente motivato, non rendessero necessaria una durata maggiore.[31]
In tale disposizione, dunque, il richiamo all’art. 100 t.u.l.p.s. era limitato alla sospensione della autorizzazione, mentre nessun riferimento veniva fatto alla revoca. La riferita circostanza era invocata per suffragare la tesi che il provvedimento di revoca non potesse essere adottato dal Questore.
Nel solco degli interventi normativi volti ad implementare il processo di trasferimento delle funzioni amministrative dallo Stato alle Regioni ed agli enti locali si colloca, altresì, il d.l.vo 31 marzo 1998, n. 112.
Segnatamente, per quello che ivi interessa, tale testo normativo definiva nell’art. 159 i contorni delle funzioni e dei compiti amministrativi afferenti al settore della polizia amministrativa regionale e locale, nonchè di quelli relativi all’ordine pubblico ed alla sicurezza pubblica[32]. Specificamente, poi, nell’art. 161 venivano conferite alle Regioni ed agli enti locali tutte le funzioni ed i compiti di polizia amministrativa nelle materie ad essi rispettivamente trasferite o attribuite, con esclusione di quelle riservate allo Stato, secondo il collegamento che l’art. 160 opera con le materie elencate nell’art. 1 comma 3 e comma 4 della legge 15 marzo 1997, n. 59.
La suddetta norma nel rinviare ad altre disposizioni contenute tanto nello stesso testo normativo, quanto in altri, non agevolava i destinatari nella lettura esegetica della medesima e non contribuiva a fare chiarezza sulla permanenza in capo al Questore dei poteri annoverati nell’art. 100 t.u.l.p.s.
Infine, è opportuno fare riferimento all’art. 117 della Costituzione, così come modificato dalla legge costituzionale n. 3/2001, che affida allo Stato la competenza legislativa esclusiva in materia di “ordine pubblico e sicurezza”, sottraendogli quella che pertiene alla polizia amministrativa.[33]
In merito è utile puntualizzare come la Corte Costituzionale in diverse occasioni si sia soffermata sui concetti di polizia amministrativa, di ordine pubblico e di pubblica sicurezza[34]. Essa ha chiarito che il concetto di ordine pubblico deve essere inteso quale «complesso dei beni giuridici e fondamentali e degli interessi pubblici primari sui quali si regge l’ordinata e civile convivenza nella comunità nazionale», mentre quello di pubblica sicurezza riguarda le misure preventive e repressive volte al mantenimento dell’ordine pubblico, implicando lo svolgimento delle attività di polizia giudiziaria e di pubblica sicurezza. [35]
Diversamente vengono ricondotte nell’alveo della funzione di polizia amministrativa quelle attività di prevenzione e repressione attraverso le quali si intendano evitare danni e pregiudizi che possono essere arrecati a soggetti giuridici ed a cose nell’espletamento di compiti relativi alle materie affidate alla competenza delle Regioni e degli enti locali.[36]
Tale premessa è giovata alla Corte Costituzionale per trarre conclusioni sul fronte della ripartizione delle attribuzioni fra Stato e Regioni in relazione alle funzioni di polizia, ossia per distinguere tra le competenze afferenti alla sicurezza pubblica, riservate in via esclusiva allo Stato e le altre funzioni rientranti nella nozione di polizia amministrativa trasferite alle Regioni accessorie rispetto agli ambiti materiali di loro competenza.[37]

4. Il provvedimento di revoca ex art 100 t.u.l.p.s.: profili ricostruttivi
Dallo scenario sinteticamente descritto emerge come, in linea generale, il potere di revoca possa essere riscontrato in capo a due differenti autorità. Per tale ragione è utile, in tale sede, valutare ogni possibile lettura che consenta di impostare in modo chiaro e coerente il rapporto tra l’art. 100 t.u.l.p.s. che affida al Questore il potere di revocare la licenza di pubblico esercizio e l’art. 19 del d.p.r. n. 616/1977 che parrebbe conferire al Sindaco analoga facoltà.
Invero, la giurisprudenza amministrativa si è ormai definitivamente assestata nel ritenere che l’art. 100 t.u.l.p.s. non sia stato oggetto di abrogazione tacita ad opera dell’art. 19 del d.p.r. n. 616/77, né tanto meno dell’art. 159 del d. l.vo n. 112/1998 con la conseguenza che rimarrebbe ferma la competenza assegnata al Questore, dalla prima delle richiamate disposizioni normative, di sospendere ed eventualmente, di revocare la licenza di pubblico esercizio in tutte le ipotesi in essa previste.[38]
La propensione verso tale opzione ermeneutica si fonda sulla sostanziale diversità fra le funzioni di pubblica sicurezza e di polizia amministrativa messa in risalto proprio dall’art. 19 del d.p.r. n. 616/77 che reca in sé un elenco di attività e di compiti riconducibili alla seconda. In particolare, la funzione di polizia amministrativa che, peraltro, si estrinseca mediante l’assunzione e l’assolvimento di compiti di amministrazione attiva, sia sul piano regolamentare che su quello provvedimentale, mira alla tutela di interessi e beni giuridici differenti da quelli inerenti all’ordine pubblico ed alla sicurezza pubblica.
I Comuni, in sostanza, non avendo una competenza propria in materia di ordine pubblico non possono compiere, attraverso la revoca, autonome valutazioni sull’interesse pubblico ad esso sotteso. Ciò sarebbe, tuttavia, consentito, soltanto nel caso in cui vi sia una esplicita e formale richiesta ad essi avanzata da parte dell’Autorità di pubblica sicurezza che è istituzionalmente preposta alla tutela dell’ordine pubblico.[39]
Le funzioni di polizia amministrativa non elidono, però, quelle dello Stato che concernono la sicurezza e l’ordine pubblico, atteso che la competenza dei Comuni al rilascio della licenza per esercizi pubblici non preclude all’individuato organo statale di compiere i controlli di pubblica sicurezza allorquando dallo svolgimento dell’attività previamente autorizzata possa derivare un pregiudizio agli interessi ed ai beni di rilievo pubblico puntualmente indicati dal menzionato art. 159, comma 2, d.l.vo n. 112/98.
Parimenti, nonostante le due funzioni abbiano, quantomeno astrattamente, una matrice comune rappresentata dalla necessità di garantire attraverso il loro esercizio la sicurezza – in senso lato- dei cittadini, essi mostrano tratti alquanto eterogenei.
Tale diversità si basa tanto sulla differente ratio delle disposizioni normative che le prevedono e disciplinano, quanto sul piano delle modalità procedimentali che ne regolamentano lo svolgimento.
I provvedimenti di revoca adottati dal Questore, non essendo proiettati a punire la condotta del gestore del pubblico esercizio per avere costui consentito la presenza nel proprio locale di persone potenzialmente pericolose per l’ordine pubblico e per la sicurezza, non hanno carattere sanzionatorio.
Essi mirano piuttosto ad impedire il protrarsi di una situazione di pericolosità sociale mediante l’utilizzo di specifiche misure preventive e repressive dirette al mantenimento dell’ordine pubblico, ossia finalizzate alla tutela del complesso di beni giuridici fondamentali sui quali si basa l’ordinata e civile convivenza nella comunità nazionale, nonché la sicurezza delle istituzioni, dei cittadini e dei loro beni.
Diversamente, come più volte puntualizzato dal Consiglio di Stato, il concetto di polizia amministrativa concerne «i diversi aspetti di sicurezza, igienicità ed agibilità dei locali, il possesso dei requisiti soggettivi per l’esercizio dell’attività autorizzata, l’osservanza degli orari di apertura e chiusura dei locali e di ogni altra disposizione regolatrice dell’attività soggetta ad autorizzazione.»[40]
D’altra parte la particolarità delle due richiamate funzioni si ripercuote principalmente sul piano dei presupposti e su quello dei contenuti.
I presupposti prescritti dalla norma per l’esercizio del suddetto potere da parte del Questore fanno rinvio a circostanze che sono tassativamente indicate nella medesima e che pertengono a fatti accaduti nel locale, ovvero a particolari situazioni in cui viene gestito il pubblico esercizio. Simile considerazione non può esprimersi a proposito delle funzioni esercitate dal Sindaco su impulso del Prefetto dal momento che viene riconosciuto un “margine” più ampio nella individuazione delle condizioni oggettive necessarie per “attivare” la relativa azione, così che possa essere assunta la determinazione che risulti la più congeniale a prevenire i reati ed a mantenere l’ordine pubblico”[41].
Inoltre, la funzione amministrativa espletata dal Questore incide sullo svolgimento dell’attività oggetto di autorizzazione in maniera, per così dire, progressiva confluendo, in un primo tempo, nella predisposizione della misura meno gravosa (sospensione), ed in un secondo (ed eventuale) momento nell’assunzione di quella più drastica rappresentata dalla revoca della licenza.
La particolarità della revoca predisposta per esigenze di polizia amministrativa, invece, è riconducibile alla circostanza che il Prefetto svolge una funzione che è giuridicamente connessa con quella esercitata dal Sindaco. Non è marginale, per esempio, che ricevute dalla Prefettura note informative ed acquisiti tramite esse elementi utili all’esercizio del potere di autotutela, il Comune si trovi in condizione di intervenire così sui “rapporti in corso”.
Tale peculiarità non è però sufficiente a comprovare il carattere interamente vincolato del potere del Sindaco al di fuori delle valutazioni concernenti la sussistenza di esigenze di ordine pubblico e sicurezza.
Avallando, infatti, la lettura che, concentrata sul Prefetto la facoltà di “blindare” il contenuto del provvedimento di revoca, escluda in capo al Sindaco qualsiasi margine decisionale seppure nei limiti tracciati dalla norma, si disattenderebbe il dato costituzionale alla luce del quale la funzione amministrativa deve essere allocata presso il livello di governo più prossimo ai cittadini (art. 118 Cost).

5. (segue): presupposti e caratteristiche
L’operazione ricostruttiva attraverso la quale ci si propone di procedere alla concreta delimitazione dei poteri del Questore in ordine alla sospensione ed alla revoca dei provvedimenti autorizzatori non può certo considerarsi agevole.
Le ragioni di tale problematicità vanno ravvisate, come detto in precedenza, nella mancanza di disposizioni di coordinamento utili a regolamentare il disomogeneo flusso normativo registratosi in materia di pubblica sicurezza.
D’altra parte l’approfondimento dei presupposti e l’esame delle caratteristiche dei provvedimenti ex art. 100 t.u.l.p.s. potrebbe consentire di trarre qualche utile conclusione circa la specificità dei poteri di pubblica sicurezza e, quindi, in generale, sull’inquadramento del “diritto di polizia” come “articolazione” del diritto amministrativo.[42]
Com’è noto, i presupposti in presenza dei quali il Questore, in base all’art. 100 t.u.l.p.s., può sospendere ed eventualmente revocare il titolo autorizzativo in precedenza concesso dalla competente autorità[43] implicano l’accertamento di fatti, di circostanze e di accadimenti che nel loro complesso siano sintomatici di un esercizio dell’attività assentita in totale ed obiettivo spregio delle condizioni di sicurezza concretamente definite.
È ormai consolidato in giurisprudenza il convincimento che l’esigenza contemplata nell’art. 100 t.u.l.p.s. sia quella di tutelare l’ordine pubblico e la sicurezza dei cittadini, senza che possa influire sulla scelta da parte del Questore di adottare i provvedimenti di sospensione o di revoca della licenza già autorizzata l’accertamento della responsabilità del gestore dell’esercizio pubblico.[44]
Il carattere marginale della responsabilità del titolare dell’esercizio in cui si siano verificati gravi disordini nasce dalla consapevolezza che non possa ritenersi giuridicamente fondato un obbligo di costui di dover essere informato della pericolosità o dei precedenti penali di coloro i quali frequentano più o meno abitualmente il locale gestito.
I provvedimenti di sospensione della licenza di esercizio hanno perciò lo scopo non certo di sanzionare la condotta tenuta dal gestore del locale per il sopraggiungere di condizioni potenzialmente pericolose per l’ordine pubblico e la sicurezza dei cittadini, quanto piuttosto quella di arrestare, attraverso la temporanea chiusura del locale, il protrarsi di una situazione di pericolosità sociale.[45]
L’intento della previsione è, in sostanza, quello di privare per qualche tempo (nell’ipotesi di sospensione) o in via definitiva (nel caso di revoca), i soggetti pregiudicati o pericolosi di un “ambito spaziale” che è per i medesimi di abituale ritrovo, mettendoli contestualmente a conoscenza della «circostanza che la loro presenza in detto luogo è oggetto di attenzione da parte delle Autorità preposte».[46]
Il concetto di “pericolo pubblico” contemplato nell’art. 100 t.u.l.p.s. non è, peraltro, desumibile dal comportamento assunto dai singoli soggetti, ma da una situazione di degrado che, riguardando più individui, acquisisce una dimensione “collettiva”.[47]
Il dato giuridico in base al quale l’adozione del provvedimento di sospensione della autorizzazione precedentemente rilasciata costituisca una sorta di condicio sine qua non per l’emanazione di quello di revoca impone di soffermarsi sulla misura meno grave approfondendone tre aspetti: il carattere discrezionale del relativo potere esercitato, l’intensità dell’obbligo motivazionale, gli adempimenti di natura procedimentale.
In merito al primo profilo, è stato evidenziato come la statuizione che confluisce nel provvedimento di sospensione si colleghi ad un’ampia sfera di valutazione discrezionale – non sindacabile nel merito – che consenta di apprezzare ad ampio raggio ogni circostanza ed elemento utili a ponderare l’opportunità di intervenire sull’autorizzazione già rilasciata.[48]
Il Questore, infatti, dispone di una discrezionalità oggettivamente estesa tale da metterlo in condizione di vagliare “ampiamente” i fatti ritenuti di potenziale pericolo per la sicurezza dei cittadini e per l’ordine pubblico, «salvi i casi di macroscopica irrazionalità o disomogeneità della misura cautelare adottata rispetto all’oggettiva tenuità dei fatti rilevati».[49]
Nondimeno il Questore dovrà supportare la sua determinazione corredandola di una adeguata motivazione che, tenuto conto delle risultanze dell’istruttoria procedimentale[50], rilevi la congruità e la coerenza del contenuto della decisione assunta con lo scopo ed i presupposti individuati dall’art. 100 t.u.l.p.s.[51].
Tale ponderazione esige non solo un certo rigore motivazionale ed istruttorio, ma anche il rispetto dei canoni tipici della discrezionalità amministrativa, fra i quali quelli della coerenza logica, della ragionevolezza e della proporzionalità[52].
Sul fronte delle garanzie procedimentali, si avverte una parziale “rimodulazione” dell’orientamento giurisprudenziale secondo il quale l’eventuale motivo di urgenza che giustifica l’omissione della comunicazione di avvio del procedimento per l’adozione dei provvedimenti ex art. 100 t.u.l.p.s. andrebbe valutato, di volta in volta; ciò in quanto non sarebbero configurabili in linea generale categorie di provvedimenti per i quali l’urgenza sia in re ipsa e, quindi, esclusi a priori dall’ambito di applicazione dell’art. 7 della legge n. 241/1990.[53]
Ad avviso del Consiglio di Statola natura cautelare e di immediato presidio alle condizioni di ordine pubblico e di sicurezza, peculiare del provvedimento previsto nell’art. 100 del t.u.l.p.s., giustificherebbe invece l’esclusione, per le singolari ragioni di celerità insite nel relativo procedimento, dell’obbligo di preventivo avviso sancito nell’art. 7 della legge n. 241/1990. [54]

6. Brevi considerazioni conclusive su principio autonomistico e funzione di pubblica sicurezza
La permanenza nell’attuale sistema giuridico del potere del Questore di adottare i provvedimenti di cui all’art. 100 t.u.l.p.s. trova la sua ragion d’essere proprio nelle differenti funzioni di pubblica sicurezza e di polizia amministrativa. Entrambe, pur essendo palesemente riconducibili al comune concetto di “sicurezza” inteso nel suo significato più ampio, mantengono tratti ontologici profondamente diversi.
Ciò posto può essere utile svolgere qualche breve considerazione sulla collocazione dell’istituto oggetto di indagine nell’attuale panorama giuridico, dal momento che, peraltro, il principio di sussidiarietà – dal quale quest’ultimo è stato intimamente permeato – pare avere avuto una considerevole incidenza anche sul tema della sicurezza.
La riforma del Titolo V della parte seconda della Costituzione sembrerebbe avvalorare quelle elaborazioni teoriche che ipotizzano una sorta di “gestione condivisa” delle politiche di sicurezza proponendone forme di “attuazione multilivello”.
L’ampliamento dei poteri di intervento del Sindaco in tema di sicurezza appare in linea con l’evoluzione alla quale si è assistito negli ultimi decenni univocamente indirizzata a collocare le funzioni amministrative a livello locale, sfruttando la naturale attitudine degli enti comunali a percepire in maniera diretta ed immediata le vicissitudini dei cittadini e della comunità di cui essi sono espressione.[55]
L’apprezzamento delle realtà territoriali muove dalla convinzione che attraverso le autonomie locali possa attuarsi nell’ambito della sicurezza e dell’ordine pubblico un maggiore controllo sociale basato su rapporti più diretti e proficui fra amministrazione e cittadino.
Tuttavia se, da un lato, mediante tali meccanismi si tende ad accrescere il livello di effettività della funzione di sicurezza pubblica, dall’altro, non deve sottovalutarsi l’utilità di impiegare pertinenti forme di gestione che vadano oltre le dimensioni territoriali dei Comuni.
La tutela della sicurezza intesa come “interesse primario” deve, infatti, inevitabilmente passare attraverso una adeguata articolazione ed un efficace coordinamento delle differenti competenze che ne sono proiezione.
In quest’ottica l’espletamento dell’attività ascrivibile alla pubblica sicurezza, indipendentemente dal soggetto pubblico chiamato a svolgerla, costituisce esercizio della “funzione” intesa come dovere istituzionale di assolvere i compiti che l’ordinamento assegna.
È, pertanto, indispensabile procedere all’organizzazione di un sistema istituzionale che, nonostante l’intricato complesso di competenze e responsabilità (di enti sovranazionali,, dello Stato, di articolazioni della Repubblica e di cittadini) che lo connota sia in grado di coniugare adeguatamente esigenze unitarie e vocazioni autonomistiche.
Tale impostazione induce, peraltro, ad interrogarsi sulla possibilità di considerare la sicurezza, oltre che in termini di funzione, nella prospettiva di “diritto fondamentale”[56], tenuto conto che tramite essa si intendono garantire condizioni che incidono «sulla qualità della vita, anche come compressione delle scelte di vita»,[57] influendo sulla realizzazione dell’individuo come uomo e come cittadino.[58]
Tale conclusione, del resto, non parrebbe smentita dal dato giuridico comunitario che esplicitamente consacra, sia all’at. 5 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, sia all’art. 6 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, quello alla sicurezza come diritto riconosciuto a ciascun individuo[59].
Una lettura di tal guisa accrediterebbe giuridicamente, sottolineandone la rilevanza, il contributo dei cittadini nella individuazione degli obiettivi e nella definizione delle strategie necessarie a rendere effettivo tale diritto[60].
Il consolidamento del suddetto modello, però, dovrà fondarsi sulla presa di coscienza che l’applicazione dei principi di sussidiarietà ed adeguatezza comporta nella amministrazione di pubblica sicurezza la definizione chiara di puntuali competenze, l’assunzione consapevole di gravose responsabilità e l’attenta scelta di ben congegnati strumenti di collaborazione tra tutti i soggetti coinvolti.
La descritta dimensione della “sicurezza” basata sulla condivisione della sovranità da parte di più soggetti lungi dall’esonerare ciascuno di essi dall’assolvimento dei compiti che secondo la Costituzione sono chiamati ad assolvere rimarca la rilevanza dell’apporto di ognuno.
I nuovi confini comunitari, il controllo sociale affidato alle autonomie locali ed ai privati, nonché la necessità di garantire momenti unitari di esercizio della funzione confermano le potenzialità del tema della sicurezza nel fornire una interessante chiave di lettura della funzione amministrativa nel suo complesso, oltre che del rapporto fra pubblica amministrazione e cittadino.

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[1] C. MEOLI, Questore (voce), in Enc. dir., XXXVIII, , Milano, 1987, 125; E. REGGIO D’ACI, Questore e Questura, in Enc. giur., XXV, Roma, 1991; G. CAIA, Questore (voce), in Dig. (disc. pubbl.), XII, Torino, 2008, 332.
[2] S. Licciardello, Profili giuridici della nuova amministrazione pubblica. Organizzazione per autonomie e diritti dei cittadini, Torino, 2000; ID., Sicurezza pubblica e autorizzazioni di polizia, in AA.VV. (a cura di S. Licciardello) Le autorizzazioni di polizia, Milano, 2013, 11. L’A. nel delineare i tratti della legislazione sulla sicurezza sottolinea come essi siano, «peraltro, in linea con le tendenze della legislazione amministrativa degli anni ’90 dello scorso secolo che porta a ridefinire il rapporto tra cittadino e potere in termini tendenzialmente paritari: avvicinandosi le “funzioni” alle comunità e riorganizzandosi il “potere” in modo tale da potersi confrontare direttamente con i cittadini». In merito a questi aspetti può comunque vedersi G. CORSO, Manuale di diritto amministrativo, Torino, 2010, 322.
[3] Recentemente A.G. OROFINO, Profili giuridici della trasparenza amministrativa, Bari, 2013, ha approfondito le ripercussioni che le riforme che “ruotano attorno” al principio di trasparenza hanno avuto sulla creazione di un nuovo sistema amministrativo.
[4] Sulla pubblica sicurezza come articolazione della funzione amministrativa G. LANDI, Pubblica sicurezza (voce), in Enc. dir., XXXVII, 1988, Milano, 923.
[5] I. M. MARINO, Aspetti della recente evoluzione del diritto degli enti locali, Palermo, 2007.
[6] G. ZANOBINI, Corso di diritto amministrativo, I, Milano, 1954, 9 ss.
[7] Così G. LANDI, Pubblica sicurezza (voce), cit., 923.
[8] Sulle implicazione del principio di sussidiarietà sul tema della sicurezza G. TROPEA, Sicurezza e sussidiarietà. Premesse per uno studio sui rapporti tra sicurezza pubblica e democrazia amministrativa, Napoli, 2010.
[9] Su questi profili I.M. MARINO, Principio autonomistico e funzioni di pubblica sicurezza in Le politiche della sicurezza. Dalla “polizia comunitaria” alla “tolleranza zero”, Milano, 2009, 159.
[10] Com’è noto, in base all’art. 117, 2° comma lett. d) della Costituzione, la pubblica sicurezza rientra fra le materie sottoposte alla potestà legislativa esclusiva dello Stato e, conseguentemente, viene demandata alla legge statale la possibilità di prevedere e disciplinare forme di coordinamento tra Stato e Regioni nei settori di cui alla lettera h) della citata disposizione. Alla luce dell’art. 117, comma 2, lett. h) risulta, invece, radicata in capo alle Regioni la potestà legislativa in materia di polizia amministrativa locale. Diverse sono le leggi regionali che contemplano interventi finalizzati ad assicurare il diritto alla sicurezza dei cittadini. A titolo esemplificativo possono vedersi L.r. Umbria 19 giugno 2002, n. 12 e L.r. Abruzzo, 8 novembre 2006, n. 32.
[11] Sul concetto di polizia amministrativa G. TUFARELLI, Polizia amministrativa (voce), in Noviss. Dig. it., XIII, Torino, 1966, 185; A. CHIAPPETTI, L’attività di polizia, Padova, 1973; ID., Polizia amministrativa (voce), in Noviss. Dig. it., App., V, Torino, 1984, 1024; A. F. TARTAGLIA, La polizia amministrativa, Roma, 1978; M.C. MASCAMBRUNO, La polizia amministrativa (art. 19 del decreto 616), Milano, 1980; G. CORSO, Fine della polizia amministrativa?, in Giur. cost., 1990, 1006; A. NOVA, Polizia amministrativa (voce), in Dig. (disc. pubbl.), XI, Milano, 2008, 314 ss.
[12] O. RANELLETTI, La polizia di sicurezza, in V.E. ORLANDO (diretto da), Primo Trattato completo di diritto amministrativo italiano, I, Il sistema del diritto amministrativo, Milano, 1904, 276 ss.; A. CHIAPPETTI, Polizia (dir. pubbl.), in Enc. dir., XXXIV, Milano, 1985, 139; M. COLACITO, Sicurezza (polizia di), in Enc. giur., XXII, Roma, 1990.
[13] P. BARILE, La pubblica sicurezza, Firenze, 1967; G. LANDI, Pubblica sicurezza (voce), cit., 923; G. CORSO, Polizia di sicurezza (voce), in Dig. (disc. pubbl.), XI, Torino, 1996, 319; S. FOÁ, Sicurezza pubblica (voce), in Dig. (disc. pubbl.), XIV, Torino, 2008, 127 ss.
[14] C. MEOLI, Il potere di ordinanza del Sindaco in materia di incolumità pubblica e sicurezza urbana, in Giorn. dir. amm., 2009, 682; F. CORTESE, La sicurezza urbana e il potere di ordinanza del Sindaco tra competenze statali e competenze regionali: come districare l’intreccio?, in Le Regioni, 2010, 123; T.F. GIUPPONI, “Sicurezza urbana” e ordinamento costituzionale, in Le Regioni, 2010, 49; S. PELLIZZARI, Poteri di ordinanza, sicurezza urbana e sindacato del giudice amministrativo, in Le Regioni, 2010, 189; A. SIMONATI, Sicurezza urbana e ordinanze dei sindaci: quale coordinamento tra sindaco e forze di polizia?, in Le Regioni, 2010, 203; G. TROPEA, La sicurezza urbana, le ronde e il disagio (sociale) della Corte, in Dir. amm., 2011, 55.
[15] Per un inquadramento generale dell’istituto della revoca del provvedimento amministrativo A.M. SANDULLI, Il procedimento amministrativo, Milano, 1940; R. ALESSI, La revoca degli atti amministrativi, Milano, 1956; R. RESTA, La revoca degli atti amministrativi, Roma, 1972; F. PAPARELLA, Appunti sulla revoca degli atti amministrativi, Bari, 1980; ID., Revoca (dir. amm.),in Enc. dir., XL, Milano, 1989, 204 ss.; S. STAMMATI, La revoca degli atti amministrativi. Struttura e limiti: linee dell’evoluzione, con una parentesi sull’annullamento d’ufficio, in Studi in memoria di V. Bachelet, II, Milano, 1987, 592; A. CONTIERI, Il riesame del provvedimento amministrativo, I, Annullamento e revoca tra posizioni «favorevoli» e interessi sopravvenuti, Napoli, 1991; P. SALVATORE, Revoca degli atti amministrativi (voce), in Enc. giur., XXVII, Roma, 1991; A. CORPACI, Revoca e abrogazione del provvedimento amministrativo, in Dig. (disc. pubbl.), Milano, 2008, 324.
[16] Sulla distinzione fra i concetti polizia di pubblica sicurezza e di polizia amministrativa E. PRESUTTI, Polizia di pubblica sicurezza e polizia amministrativa, in Arch. giur., 1900, LXV, 83; A. VIGNERI, Polizia amministrativa e polizia di sicurezza, competenze e limiti delle rispettive funzioni, Re, 1988, 480.
[17] N. DE RUBERTIS, La legislazione di pubblica sicurezza, Firenze, 1976; M. DI RAIMONDO, Il sistema dell’amministrazione della pubblica sicurezza, Padova, 1984; E. BONICHI, Le leggi di pubblica sicurezza, Roma, 1985.
[18] R. ALBANO, Rassegna di giurisprudenza sulle leggi di pubblica sicurezza, Milano, 1984. Riguardo l’impatto della Costituzione sui temi della sicurezza M. DE MAURO, Costituzione e leggi di polizia, in Riv. pol., 1951, 53; più recentemente T.G. GIUPPONI, Le dimensioni costituzionali della sicurezza, Bologna, 2010.
[19] G. SABATINI, Provvedimenti di polizia, in Noviss. Dig. it., XIV, Torino, 1957, 433; P. STELLA RICHTER, Atti e poteri amministrativi (tipologia), in G. GUARINO (a cura di), Dizionario amministrativo, Milano, 1983, 357; G. CORSO, Autorizzazioni di polizia (voce), in Dig. (disc. pubbl.), 1987, 76; F. FRACCHIA, Autorizzazioni amministrative e situazioni giuridiche soggettive, Napoli, 1996; G.B. MATTARELLA, Atto amministrativo (tipologia), in Il diritto enc. giur., Milano, 2007, 186; S. LICCIARDELLO, Sicurezza pubblica e autorizzazioni di polizia, cit., 27 ss.
[20] T.A.R. Umbria – Perugia, Sez. I, 25 febbraio 2011, n. 55.
[21] Secondo T.A.R. Marche-Ancona, 2 settembre 2002 n 957, «in presenza di un abuso del titolo la revoca dell’autorizzazione di polizia va disposta sulla base di una valutazione discrezionale dell’Autorità competente, che nell’emettere il provvedimento deve dar conto delle ragioni per cui ritiene il soggetto capace di abusare».
[22] Cons. St., Sez. IV, 7 luglio 1992, n. 674.
[23] T.A.R. Campania-Napoli, Sez. III, 06 novembre 2007, n. 10688.
[24] La giurisprudenza amministrativa è univocamente orientata nel ritenere che «i procedimenti concernenti la revoca o la sospensione delle autorizzazioni di polizia ex art. 10 t.u.l.p.s. debbono essere preceduti dalla rituale comunicazione di avvio del procedimento (o, il che parrebbe equivalente, da una formale contestazione degli addebiti), onde consentire all’interessato di assicurare il proprio apporto procedimentale attraverso la presentazione di memorie e controdeduzioni». Così Cons. St., Sez. VI, 22 marzo 2007, n. 1347. Ad analoghe conclusioni perviene T.A.R. Liguria-Genova, Sez. II, 29 maggio 2008, n. 1149.
[25] In tali termini Cons. Stato, Sez. VI, 29 settembre 2010, n. 7185, con riferimento ad una licenza di servizio di trasporto e scorta valori. Il concetto di abuso previsto dall’art. 10 t.u.l.p.s. rappresenta una ipotesi residuale ed indeterminata rispetto alla cattiva condotta ed il suo accertamento giustifica un provvedimento di ritiro in sede di controllo di pubblica sicurezza pur in assenza di condanne penali.
[26] T.A.R. Puglia-Bari, Sez. III, 4 marzo 2013, n. 334; Cons. Stato, Sez. VI, 22 giugno 2006, n. 3813; T.A.R. Sicilia-Palermo, Sez. I, 30 settembre 2002, n. 2702.
[27] T.A.R. Toscana-Firenze, Sez. II, 25 maggio 2012, n. 1010; T.A.R. Campania-Napoli, Sez. III, 19 novembre 2007, n. 14089.
[28] L’art. 99 t.u.l.p.s. è stato modificato dal d.l. n. 5 del 9 febbraio 2012 convertito con modifiche nella legge n. 35 del 4 aprile 2012 che ha portato da 8 a 12 i giorni previsti per la chiusura dell’esercizio commerciale. La richiamata previsione normativa non si applica agli esercizi pubblici che somministrano alimenti e bevande. È opportuno a tal proposito chiarire che in un primo momento l’obbligo di continuità della gestione dell’esercizio commerciale era stato prescritto nell’art. 4, comma 1 della legge 25 agosto 1991, n. 287, a norma del quale il Comune poteva revocare la licenza di somministrazione di alimenti e bevande allorchè fosse stata accertata l’inattività nella gestione protratta per oltre dodici mesi. Nell’ottica della disposizione da ultimo citata la circostanza che il titolare della licenza di somministrazione di alimenti e bevande fosse tenuto ad esercitare la propria attività in maniera continuativa trovava il suo fondamento nella convinzione che alla base dello svolgimento dell’attività commerciale vi fosse non solo l’interesse economico del titolare della licenza, ma anche la necessità di assicurare attraverso ciò un servizio per la collettività. Tuttavia l’esigenza di liberalizzare il settore commerciale posta alla base dell’art. 85 del D.Lgs. n. 59/2010 ha indotto il Legislatore ad “eliminare” la suddetta disposizione.
[29] G. BOZZI, Considerazioni sul decentramento di polizia amministrativa operato dal D.P.R. 24-7-1977, n. 616, in Foro amm., 1979, II, 88; A. FRANZONI, Le funzioni di polizia amministrativa attribuite ai Comuni, Brescia, 1986; M. DI RAIMONDO, Le funzioni di polizia amministrativa fra Stato, Regioni e Comuni: la Corte costituzionale fissa alcuni principi, NR, 1987, 481; G. CORSO, Fine della polizia amministrativa?,cit., 1006; R. ALBANESE, Le competenze regionali in materia di polizia amministrativa e il D.P.R. di attuazione della l. 689/1981, Re, 1990, 1006.
[30] Con la sentenza n. 77 del 24 marzo 1987 la Corte Costituzionale ha dichiarato l’illegittimità costituzionale del comma 4 dell’art. 19 nella parte in cui non limita i poteri del Prefetto esclusivamente alle esigenze di pubblica sicurezza, ritenendo che la norma violi il principio dell’autonomia comunale laddove prevede un «potere di intervento degli organi dello Stato senza delimitazione di materie.» La Corte puntualizza, però, che solo lo Stato può «occuparsi delle materie di pubblica sicurezza, così esercitando un potere proprio quando le esigenze connesse emergano in occasione delle funzioni di polizia amministrativa da parte dei Comuni.»
[31] S. LICCIARDELLO, Sicurezza pubblica e autorizzazioni di polizia, cit., 4 ss. ; M. DI RAIMONDO, Ordine pubblico e sicurezza pubblica. Profili ricostruttivi ed applicativi, Torino, 2010, 111 ss.
[32] A norma dell’art. 159, comma 1 del d.l.vo n. 112/98 «le funzioni ed i compiti amministrativi relativi alla polizia amministrativa regionale e locale concernono le misure dirette ad evitare danni o pregiudizi che possono essere arrecati ai soggetti giuridici ed alle cose nello svolgimento di attività relative alle materie nelle quali vengono esercitate le competenze, anche delegate, delle regioni e degli enti locali, senza che ne risultino lesi o messi in pericolo i beni e gli interessi tutelati in funzione dell’ordine pubblico e della sicurezza pubblica.» Il comma 2 dell’art. 159 del d.l.vo n. 112/98 chiarisce che «le funzioni ed i compiti amministrativi relativi all’ordine pubblico e sicurezza pubblica (…) concernono le misure preventive e repressive dirette al mantenimento dell’ordine pubblico, inteso come il complesso dei beni giuridici fondamentali e degli interessi pubblici primari sui quali si regge l’ordinata e civile convivenza nella comunità nazionale, nonché alla sicurezza delle istituzioni, dei cittadini e dei loro beni.» A tale proposito la Corte Costituzionale con la sentenza 12 luglio 2001, n. 290, premettendo che la definizione contenuta nella richiamata disposizione «nulla aggiunge alla tradizionale nozione di ordine pubblico e sicurezza pubblica tramandata dalla giurisprudenza di questa Corte», trova occasione per precisare che «la riserva allo Stato riguarda le funzioni primariamente dirette a tutelare beni fondamentali, quali l’integrità fisica o psichica delle persone, la sicurezza dei possessi ed ogni altro bene che assume primaria importanza per l’esistenza stessa dell’ordinamento.»
[33] Sulla distinzione fra provvedimenti di polizia amministrativa e provvedimenti di pubblica sicurezza Corte Cost. 12 luglio 2001 n. 290 e Corte Cost., 4 maggio 2009 n. 129. Numerose sono le pronunce della Corte Costituzionale sulla competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di ordine pubblico e sicurezza di cui all’art. 117, comma 2, lett. h). Fra esse possono vedersi le decisioni 28 novembre 2003, n. 342; 10 giugno 2004 n. 181; 26 luglio 2005 n. 321; 8 marzo 2006, n. 105; 13 giugno 2006, n. 222; 22 ottobre 2006, n. 237; 20 novembre 2006, n. 396; 22 febbraio 2010 n. 72; 22 maggio 2010, n. 104; 4 maggio 2009 n. 129.
[34] In merito possono consultarsi Corte Cost., 23 giugno 1956, n. 2; Corte Cost., 16 marzo 1962, n. 19. Per una rassegna della giurisprudenza della Corte Costituzionale M. DI RAIMONDO, Ordine pubblico e sicurezza pubblica. Profili ricostruttivi ed applicativi, cit., 2010.
[35] Così Corte Cost. 12 luglio 2001 n. 290.
[36] Cfr. Corte Cost. 11 febbraio 1988, n. 218 e Corte Cost. 12 luglio 2001 n. 290.
[37] In questi termini Corte Cost. n. 12 luglio 2001 n. 290. La stessa Corte Costituzionale nella richiamata sentenza, riprendendo e ribadendo un principio già enucleato già alla fine degli anni ’80 dello scorso secolo (sentenza 11 febbraio 1988, n. 218), evidenzia che «solo quando le funzioni di polizia accedano ad una delle materie regionali e gli interessi o i beni pubblici che si mira a tutelare con l’esercizio dei poteri ad esse connessi siano del tutto interni alla disciplina amministrativa della materia in questione, quelle misure possono essere ricondotte alle funzioni regionali (o provinciali) di polizia amministrativa».
[38] Cons. Stato, Sez. VI, 29 luglio 2009, n. 4720. Interpretano la norma nel senso della permanenza della competenza del Questore ad adottare i provvedimenti di sospensione della c.d. licenza di polizia, anche nella vigenza del D. L.vo 31 marzo 1998, n. 112: T.A.R. Lombardia-Milano, Sez. III, 1 ottobre 2003, n. 4491; T.A.R. Lombardia-Milano, Sez. III, 16 dicembre 2004, n. 6478; Cons. Stato, Sez. V, 28 giugno 2004, n. 4756.
[39] Così Cons. Stato, Sez. VI, 18 novembre 2010, n. 8107, ad avviso del quale «tale assetto normativo ha la sua ratio nella considerazione che la revoca di un’autorizzazione commerciale, in quanto contrarius actus, deve provenire dall’Autorità che ha adottato l’autorizzazione della cui revoca si discute, e che pertanto non potrebbe l’Autorità di p.s. revocare un’autorizzazione rilasciata dal Comune; sicchè si impone una leale collaborazione tra amministrazioni preposte alla cura di differenti interessi, e si prevede la competenza formale del Comune a revocare le proprie autorizzazioni, su proposta vincolante dell’Autorità di p.s. »
[40] Cfr. Cons. Stato, sez. VI, 29 luglio 2009, n. 4720.
[41] Corte Cost. 12 luglio 2001 n. 290.
[42] S. LICCIARDELLO, La governance della pubblica sicurezza, in AA.VV. (a cura di S. Benvenuti, P. Di Fonzo, N. Gallo, T.F. Giupponi), Sicurezza pubblica e sicurezza urbana. Il limite del potere di ordinanza dei sindaci stabilito dalla Corte Costituzionale, Milano, 2013, 170.
[43] In questo caso il potere di sospensione è attribuito ad una autorità diversa da quella che ha adottato il provvedimento autorizzatorio. Ed infatti, nonostante il rilascio di tale titolo rientri nella competenza del Sindaco, la sospensione, esclusivamente per le ragioni indicate nella richiamata disposizione normativa, può essere disposta dal Questore.
[44] A riguardo può vedersi Corte Cost., 6 maggio 2009, n. 129. T.A.R. Liguria-Genova, Sez. II, 9 settembre 2013, n. 1165, puntualizza che «Le misure della sospensione e della revoca delle autorizzazioni di polizia non possono fondarsi esclusivamente sulla pendenza di un procedimento penale a carico del titolare, sia pure per fatti attinenti all’attività autorizzata, ma richiedono il compimento di autonomi accertamenti da parte dell’autorità di pubblica sicurezza.»
Secondo Cons. Stato, Sez. VI, 14 dicembre 2005, n. 7094, inoltre, «l’art. 100 del t.u.l.p.s. non ha riguardo alla possibilità più o meno effettiva per il titolare di un pubblico esercizio di conoscere la pericolosità dei clienti o i loro precedenti penali ovvero di impedire agli stessi di soffermarsi presso il proprio locale, bensì alla esigenza obiettiva di tutelare l’ordine pubblico e la sicurezza dei cittadini, indipendentemente da ogni responsabilità dell’esercente». In linea con tale orientamento Cons. Stato, Sez. VI, 14 dicembre 2005, n. 5647; T.A.R. Emilia Romagna-Bologna, Sez. I, 24 ottobre 2008, n. 4462; T.A.R. Lombardia-Milano, Sez. III, 15 maggio 2009, n. 3743; T.A.R. Lombardia-Milano, Sez. III, 3 marzo 2010, n. 520.
[45] T.A.R. Lombardia-Milano, Sez. III, 5 febbraio 2010, n. 278, nel sottolineare che nei provvedimenti di cui all’art. 100 t.u.l.p.s. risulta «prevalere la finalità dissuasiva della frequentazione malavitosa, indotta dalla temporanea chiusura dell’esercizio stesso», evidenzia come la sospensione della licenza dell’esercizio contemplata nella citata disposizione riveste «carattere cautelare e non ha finalità punitiva della condotta del gestore».
[46] Cfr. Cons Stato, Sez. VI, 14 dicembre 2005, n. 7094.
[47] T.A.R. Lombardia -Brescia, Sez. I, 24 giugno 2009, n. 1306.
[48] In T.A.R. Marche-Ancona 26 maggio 2001 n 621, viene chiarito che nel caso in cui «la P.A. abbia inibito l’esercizio di una attività economica, con atti che il Tribunale ha riconosciuto illegittimi, il danno ingiusto derivante dalla esecuzione dell’atto poi annullato deve essere risarcito». In ragione di ciò, al fine di affermare la responsabilità dell’Amministrazione dovrà essere verificata la sussistenza dei requisiti di cui all’art 2043 c.c. avvalendosi «del paradigma procedimentale delineato dall’art 35, comma II del d.lgs. 31 marzo 1998 n 80.»
[49] T.A.R. Campania-Napoli, Sez. III, 8 giugno 2010, n. 13047, statuisce che «sfugge al sindacato di legittimità del Giudice amministrativo l’apprezzamento di merito che conduce alla specifica e puntuale commisurazione del numero di giorni di sospensione cautelativa del locale che ha dato oggettivamente luogo agli episodi di pericolo per i summenzionati valori di pubblica sicurezza.»
[50] Secondo TAR Lombardia-Brescia, Sez. I, 24 giugno 2009, n. 1309, «in considerazione del fatto che il gestore subisce una perdita economica a causa di comportamenti di terzi, è necessario che vi sia una pluralità di indizi convergenti e che ciascuno di questi superi la soglia di riprovazione stabilita dalle regole morali prevalenti nel contesto sociale di riferimento in un certo momento storico».
[51] Cons. Stato, Sez. VI, 6 aprile 2007, n. 1563; Cons. Stato, Sez. VI, 21 maggio 2007, n. 2534.
[52] Cons. Stato, Sez. VI, 29 luglio 2009, n. 4720. in particolare, sul principio comunitario di proporzionalità M.P. CHITI, Diritto amministrativo europeo, Milano, 2008, 482 ss.
[53] T.A.R. Lombardia-Milano, Sez. II, 14 aprile 2008, n. 1121.
[54] Così Cons. Stato, Sez. VI, 19 agosto 2009, n. 4986. Analogamente T.A.R. Campania-Napoli, 8 giugno 2010, n. 13047.
[55] I.M. MARINO, Principio autonomistico e funzioni di pubblica sicurezza, cit., 170, ritiene che «Lo sviluppo più recente delle funzioni di sicurezza e di ordine pubblico asseconda, pertanto, la tendenza a portare le funzioni a livello locale, ricercando una migliore corrispondenza con i bisogni di cittadini e comunità e praticando forme integrate nell’organizzazione della loro gestione. Questo è in linea con la progressiva maggiore attenzione dedicata all’attività rispetto all’organizzazione in quanto si percepisce la strumentalità dell’organizzazione rispetto ai compiti da svolgere per cui è l’organizzazione che deve piegarsi alla necessità di conseguire risultati soddisfacenti nello svolgimento della funzione.»
[56] S. RAIMONDI, Per l’affermazione della sicurezza pubblica come diritto, in Dir. amm., 2006, 749.
[57] Cfr. I.M. MARINO, Principio autonomistico e funzioni di pubblica sicurezza, cit. 170.
A tale proposito significativo e pertinente appare, altresì, il richiamo della giurisprudenza comunitaria e nazionale che più volte ha sottolineato l’incidenza del principio di proporzionalità sulla legittimità dei provvedimenti limitativi di libertà personali per esigenze legate alla tutela dell’ordine pubblico o della sicurezza pubblica. A titolo esemplificativo possono vedersi, rispettivamente, Corte di Giustizia C.E., Sez. I, 10 luglio 2008, n.33/07, Directia Generala de Pasapoarte Bucaresti c./ G. Jipa e Cass. civ., Sez. III, 15 febbraio 2011, n. 3681.
[58] Sebbene collocato in un contesto diverso da quello qui analizzato, alquanto interessante è il concetto di “sicurezza sostenibile” «intesa anche come flessibilità, capacità di adattamento e reazione (…) di fronte alle mutevoli sembianze dei fenomeni corruttivi all’interno di ciascuna pubblica amministrazione» del quale si occupa A. BARONE, Governo del territorio e sicurezza sostenibile, Bari, 2013, 26 ss.
[59] L’art. 5, comma 1 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali sancisce che «Ogni persona ha diritto alla libertà e alla sicurezza.» A norma dell’art. 6 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea «Ogni individuo ha diritto alla libertà e alla sicurezza.» In generale sull’impatto della giustizia comunitaria sulle funzioni interne A. BARONE, Giustizia comunitaria e funzioni interne, Bari, 2008.
[60] I.M.MARINO, Principio autonomistico e funzioni di pubblica sicurezza, cit., 163, osserva come la considerazione dal punto di vista giuridico dei rapporti che si instaurano nell’ambito dei singoli ordinamenti locali fra amministrazioni e cittadini suffragherebbe la elaborazione teorica che ritiene ormai autenticamente superata la visione monistica del diritto.

(pubblicato il 22.12.2014)

Note

L'articolo Il provvedimento di revoca ai sensi dell’art. 100 t.u.l.p.s. tra principio autonomistico e funzioni di pubblica sicurezza proviene da Giustamm.

Sommario: 1. Il ruolo del tempo nella pianificazione del territorio – 2. Tempo e procedimenti di pianificazione. – 3. Semplificazione e procedimenti di pianificazione urbanistica. – 4. Tempo, strumenti di pianificazione comunale e vincoli urbanistici. – 5. Pianificazione urbanistica, semplificazione e danno da ritardo.

1. Il ruolo del tempo nella pianificazione del territorio.
Il rapporto tra tempo e funzione amministrativa, ormai da diversi anni, è oggetto di indagine da parte della dottrina che ne ha colto le molteplici sfaccettature[1], dando modo di ravvisarne connessioni con temi altrettanto interessanti[2].
Invero, pure il percorso intrapreso dal Legislatore è parso proiettato verso la valorizzazione dell’indice temporale. Ne sono chiaro emblema, peraltro, le previsioni normative con le quali si è voluto assicurare che il cittadino possa ricevere sul fronte procedimentale risposte esplicite in tempi certi e il più possibile rapidi; l’introduzione di disposizioni giuridiche finalizzate ad incrementare l’efficienza organizzativa anche attraverso sistemi di valutazione e di misurazione della performance dei dipendenti pubblici[3]; la codificazione di riti processuali accelerati volti alla tempestiva definizione delle controversie in sede giurisdizionale.
Il fattore temporale riveste un ruolo di primo piano nel contesto in cui opera la pubblica amministrazione influendo sulla “costruzione” della funzione amministrativa e sulle sue modalità di esercizio. La dimensione temporale acquisisce una significativa consistenza specialmente nella programmazione intesa come metodo che scandisce periodicamente le fasi per il perseguimento di precisi obiettivi secondo un criterio di priorità che tenga conto dei reali bisogni della collettività[4]. A riguardo è stato sottolineato come, in tale contesto, l’azione pubblica «non può non considerarsi di durata» giacché rispetto alla comunità verso cui è proiettata essa si congegna oltre che come obbligatoria, anche come continuativa «acquistando connotazioni giuridiche preminenti rispetto alla singola attività» od al puntuale atto[5].
Ciò nondimeno la pianificazione del territorio[6] è risultata spesso sganciata dalla prospettiva temporale, con la conseguenza che, essendo riduttivamente concepita come banale congegno che mira al mero ed occasionale coordinamento di isolate e disorganizzate iniziative, è stato mortificato il suo ruolo di strumento attraverso il quale si progetta e si regolamenta la trasformazione delle aree interessate in un’ottica di miglioramento continuo.
Dal punto di vista metodologico, l’analisi che si intende condurre non può che prendere le mosse dal dato costituzionale dal quale se ne traggono utili suggerimenti ricostruttivi tanto sulla correlazione fra pianificazione del territorio e diritto di proprietà, quanto sull’impatto che la riforma costituzionale del 2001 ha avuto sul governo del territorio.
Sul primo fronte, il richiamo normativo di riferimento è rappresentato dall’art. 42 Cost. che, per un verso, ha segnato il definitivo superamento della teoria che qualificava la proprietà privata sacra ed inviolabile e, per un altro, ha incoraggiato l’ingresso nel panorama giuridico italiano del concetto di “funzione sociale” in virtù del quale il diritto di proprietà[7] appare proteso alla valorizzazione ed al conseguimento di scopi utili per la comunità[8].
I concetti di pianificazione del territorio e di diritto di proprietà[9] sono soltanto apparentemente inconciliabili, tanto più che la trasformazione del primo è stata influenzata dal diverso modo di concepire il secondo, e che il loro contemperamento è saldamente ancorato a generali principi di livello costituzionale e di matrice comunitaria che ne danno essenziali indicazioni giuridiche[10]. Acquisito tale dato, la riflessione sembra ormai “essersi assestata” sull’inquadramento della proprietà nell’alveo dei diritti inviolabili dell’uomo e, conseguentemente, sulla scelta di sistemi di tutela in grado di garantirne la sua consistenza ed il suo contenuto. Il dibattito su tali temi è reso ancora più interessante dall’esistenza di una disciplina “multilivello” che, pur mettendo in risalto le diversità fra gli ordinamenti, ne incoraggia il processo di interazione e ne intensifica i meccanismi di integrazione[11].
Sul secondo fronte, il quadro ordinamentale, così come si profila a seguito della sottoposizione del “governo del territorio” alla potestà legislativa concorrente, impone, inoltre, di approfondire l’esame della normazione regionale, appurando se i modelli di pianificazione adottati si affranchino in maniera decisa da quello prefigurato nella legge urbanistica del 1942[12]. Ciò nella consapevolezza che lo schema di pianificazione “a cascata” basato su una realtà territoriale “cristallizzata” ed avulsa da ogni prospettiva temporale[13], improntata su relazioni amministrative semplificate e gerarchicamente impostate fra i diversi livelli di governo può considerarsi recessivo, se non definitivamente tramontato[14].
La ridefinizione, ad opera della riforma del Titolo V della Costituzione, delle relazioni fra le diverse articolazioni della Repubblica e la consapevolezza che le autonomie locali hanno un compito fondamentale nel favorire il confronto tra tutti gli interessi (pubblici e privati) coinvolti nell’esercizio della funzione di pianificazione[15], infatti, ha fornito una nuova chiave di lettura dei rapporti tra piani urbanistici alla luce dei principi di democraticità e di sussidiarietà[16]. Nell’economia del presente lavoro si intende focalizzare l’attenzione su alcuni aspetti che attengono alla correlazione tra fattore temporale e pianificazione urbanistica privilegiando sia quelli che ruotano attorno all’obbligo degli enti pubblici interessati di dotarsi tempestivamente dello strumento urbanistico regolamentandone il procedimento per la sua formazione, sia quelli relativi alla scelta di nuove tipologie di piano comunale.
La circostanza che la programmazione territoriale si caratterizzi per la sua connaturata proiezione del (e nel) tempo postula, inoltre, l’esame delle conseguenze giuridiche derivanti dall’inosservanza di quei principi volti a garantirne la certezza temporale[17] senza trascurare i profili concernenti la tutela della legittima aspettativa del cittadino all’espresso e tempestivo esercizio della corrispondente funzione[18] e, nell’ipotesi di sopravvenuta inefficacia dei vincoli preordinati all’espropriazione o di inedificabilità assoluta, alla riqualificazione urbanistica dell’area sulla quale essi erano previsti.
I traguardi raggiunti a riguardo, frutto del contributo dottrinario e giurisprudenziale, vanno apprezzati tenendo presente che l’inosservanza del termine finale per la conclusione del procedimento amministrativo è ormai diffusamente considerata fatto produttivo di danno ingiusto che legittima il privato pregiudicato a proporre un’azione risarcitoria secondo uno schema analogo a quello civilistico[19]. Il possibile transito di tale assunto in sede di pianificazione del territorio richiede, perciò, di verificare se l’aspettativa del privato all’esercizio (non tardivo) della relativa funzione da parte della pubblica amministrazione possa essere oggetto di apposita tutela, anche di tipo risarcitorio.

2. Tempo e procedimenti di pianificazione.
Sul dovere dei soggetti pubblici di predisporre gli strumenti urbanistici di loro pertinenza, è utile premettere come essendo la programmazione un valido strumento per il conseguimento dei fini sociali individuati dalla nostra Costituzione, essa rappresenti un obbligo posto anzitutto per il Legislatore il quale disciplinandone le fasi contribuisce ad attuare «per il verso dell’eguaglianza-imparzialità» la giustizia sociale[20].
In questa logica si coglie la profonda compenetrazione fra la programmazione e la forma di Stato disegnata dal Costituente a tal punto che, ogniqualvolta è consentito all’amministrazione pubblica di comprimere preesistenti diritti soggettivi o le è permesso di circoscrivere le facoltà ad essi connesse, è prescritto che ciò avvenga all’esito di un formale procedimento amministrativo.
Nel “governo del territorio”, ove l’avvio del procedimento di pianificazione è imprescindibile presupposto per assicurare «la funzionalità storica dell’art. 42 Cost.»[21], il ruolo del percorso procedimentale va ancor più apprezzato per la semplice ragione che esso mette in condizione l’ente pubblico procedente di poter eseguire, in modo propedeutico rispetto alla sua successiva determinazione, ogni necessaria valutazione ed ogni idoneo accertamento ed i cittadini nella posizione di poter esprimere il loro punto di vista[22].
Ciò posto, può essere proficuo fare delle brevi considerazioni sul procedimento di formazione dello strumento urbanistico generale di competenza comunale nei termini che seguono. Con l’articolo 2, comma 1, della legge n. 241 del 1990 si è inteso affermare il dovere della pubblica amministrazione di provvedere concludendo il procedimento amministrativo cui essa abbia dato corso – indifferentemente se avviato d’ufficio o su istanza di parte – con l’emanazione di un provvedimento espresso ed entro tempi certi[23].
Orbene, sebbene l’articolo 13 della sopra citata legge – nei termini chiariti nel medesimo – abbia escluso l’applicazione ai procedimenti ivi elencati, fra i quali quelli di cui trattasi, delle disposizioni contenute nel capo III[24], è indubbio che le altre previsioni, e quindi anche l’art. 2, debbano trovare applicazione indipendentemente dalla tipologia di procedimento avviato, ossia pure quando quest’ultimo sfoci nella emanazione di provvedimenti diversi da quelli che hanno portata e/o efficacia singolare.
Com’è noto, seppure per i Comuni inseriti in appositi elenchi, la legge del 17 agosto 1942, n. 1150 aveva individuato precisi termini per l’avvio e la conclusione del procedimento di elaborazione del piano regolatore generale, stabilendo per i casi in cui essi non venissero rispettati, eventuali “meccanismi sostitutivi”. In ordine alla natura perentoria dei suddetti termini, oltre che sulla idoneità della loro inosservanza a fondare una ipotesi di inadempimento a carico della pubblica amministrazione, fugando ogni dubbio interpretativo, alla fine degli anni novanta del secolo ormai trascorso, si è espressa la Corte Costituzionale. Essa ha escluso che la ponderazione valutativa della amministrazione pubblica posta alla base dell’adottando provvedimento amministrativo ad efficacia generale non renda necessaria la previsione di alcun termine conclusivo, così come ha negato che ad esso debba riconoscersi natura ordinatoria[25]. Successivamente la Corte Costituzionale ha ribadito l’applicabilità dell’art. 2 della legge n. 241 del 1990 anche agli atti amministrativi di pianificazione e di programmazione, puntualizzando che grava sulla pubblica amministrazione “l’onere” di stabilire, per ciascun tipo di procedimento, il termine entro il quale esso debba concludersi, quando non siano la legge o il regolamento a prescriverlo[26]. L’omessa fissazione e/o l’inosservanza di tale termine, pertanto, non solo si pone in contrasto con l’art. 2 della legge n. 241/90, ma finisce con il pregiudicare l’interesse del privato all’esercizio del potere pianificatorio, al quale, comunque, può essere accordata tutela attraverso l’istituto del silenzio-rifiuto[27].

3. Semplificazione e procedimenti di pianificazione urbanistica.
La esaltazione del “tempo” è legata tanto all’utilizzo ed alla diffusione di stereotipi in cui la partecipazione dei soggetti pubblici e privati legittimati ad intervenire nel processo di formazione dello strumento di pianificazione avvenga senza appesantirne le singole fasi, quanto all’incentivazione di “pratiche” che contestualizzano le scelte urbanistiche nel più ampio quadro degli obiettivi di politica territoriale[28].
Segnatamente, nelle singole esperienze regionali sono state approntate innovative soluzioni per il governo del territorio che valorizzano l’indice temporale attraverso l’applicazione di “tecniche” atte ad assicurare la cooperazione istituzionale[29], tramite l’impiego di efficienti metodi di coinvolgimento dei privati e conferendo una nuova struttura allo strumento urbanistico comunale.
Per quanto concerne la prima questione, la scelta di ricorrere alla semplificazione procedimentale[30] si colloca in un contesto nel quale la regolamentazione dell’assetto territoriale sancisce il diretto coinvolgimento degli enti pubblici competenti nella soddisfazione dei bisogni delle comunità che essi rappresentano e nel quale il “rapporto collaborativo” fra la programmazione del territorio comunale e quella di area vasta affidata alle Regioni ed alle Province costituisce il perno attorno al quale, alla luce del principio di sussidiarietà nella sua accezione verticale[31], ruota tale impianto teorico.
È per tale ragione che la predisposizione dei vari strumenti di pianificazione è il risultato di una “programmazione articolata” nella quale cioè gli enti interessati devono avere pari dignità nel prendere parte ad un processo decisionale “pluristrutturato” che riguarda il territorio cui essi appartengono. Il descritto schema, che trova espressione nella copianificazione[32], per un verso, massimizza il contributo del Comune nella formazione dei piani regionali e provinciali e, per un altro, implementando l’efficienza del momento organizzativo, provoca risvolti positivi sia sul fronte (esterno) della effettività dei diritti dei cittadini e, perciò, della soddisfazione dei bisogni della collettività, sia su quello (interno) della celerità dei processi di programmazione urbanistica.
In diverse leggi regionali le trame procedimentali ideate ed utilizzate allo scopo di raggiungere il comune obiettivo della semplificazione nella pianificazione urbanistica appaiono molto simili fra loro[33]. Tutte sono ascrivibili ai principi di cooperazione[34] e di leale collaborazione fra gli enti coinvolti ed in ciascuna di esse tale finalità viene prevalentemente raggiunta facendo ricorso all’istituto (variamente denominato) della conferenza dei servizi[35].
Inoltre, la diffusione di strumenti di pianificazione che concentrano direttamente sull’ente comunale il potere di approvare il proprio piano regolatore generale, lasciando permanere in capo alla Regione od alla Provincia il compito di accertarne la compatibilità con quello di area vasta entro un termine prestabilito il cui infruttuoso decorso comporta la formazione di una sorta di silenzio-assenso, va verso l’eliminazione o, comunque, l’attenuazione del potenziale conflitto tra i diversi livelli di governo ed il contenimento dei tempi per la formazione e/o per la modifica dei piani urbanistici[36].
Relativamente al secondo aspetto, con la legge n. 1150 del 1942, l’intervento dei privati nel procedimento volto alla predisposizione dello strumento urbanistico comunale è stato demandato ad osservazioni scritte da presentarsi al progetto di piano già oggetto di adozione da parte del Consiglio Comunale.
La circostanza che la partecipazione fosse consentita “tardivamente”, precludendo ai cittadini di poter incidere con le loro memorie sul contenuto dell’atto di pianificazione, sminuiva il significato del loro apporto collaborativo. Parimenti il carattere cartolare delle osservazioni finiva col frustrare le esigenze di celerità aggravando pesantemente il procedimento per l’elaborazione del piano regolatore generale.
Tali motivi hanno indotto talune Regioni non solo ad anticipare il momento partecipativo, così da renderlo idoneo ad influire sul contenuto dell’atto, ma anche ad alleggerire l’iter formativo promuovendo metodi informali di intervento. In questa logica potrebbe essere proficuo rivalutare all’interno della procedura di formazione dei piani urbanistici la figura del responsabile del procedimento alla quale affidare l’importante compito di instaurare e coordinare un dialogo effettivo e proficuo tra pubblica amministrazione e cittadino[37].
In merito, infine, alla creazione di particolari tipologie di strumenti urbanistici, è utile precisare come il fattore temporale possa essere adeguatamente messo in risalto nei “moduli” di pianificazione comunale che affidano la programmazione del loro territorio al piano strutturale ed a quello operativo[38]. Il primo, con la individuazione delle vocazioni urbanistiche contribuisce a disegnare le macro linee di sviluppo, pur essendo inidoneo ad attribuire alcuna specifica destinazione urbanistica alle singole aree.[39] Il secondo, invece, concretizza le trasformazioni del territorio comunale, dando forma e consistenza al disegno urbanistico-edilizio racchiuso nel piano strutturale ed, avendo natura precettiva, è in grado di conformare la proprietà[40].
Sotto il profilo squisitamente temporale, l’efficacia illimitata del piano strutturale risulta funzionale alla sua indole di atto di programmazione che non ha effetto precettivo e/o conformativo della proprietà. Diversamente, la portata più contenuta e limitata del piano operativo appare intimamente connaturata a quel carattere di flessibilità che lo connota e che gli consente di attuare più agevolmente gli indirizzi contenuti nel primo. Nella nuova dimensione operativa, infatti, una volta accertato che le determinazioni assunte in seno al piano strutturale corrispondono agli interessi che il territorio esprime in un certo periodo, vengono scanditi con una precisa dislocazione spazio-temporale, gli interventi già programmati. A ben vedere, dunque, lo svolgimento della funzione strategica nella organizzazione del territorio presuppone l’articolazione dinamica degli interessi allocati in un ben definito ambito spaziale ed implica la costante verifica della compatibilità delle scelte strutturali con l’attualità degli obiettivi già individuati. La correlazione fra programma di governo e pianificazione urbanistica è, perciò, proiezione del patto che unisce comunità, istituzioni e territorio.
La collocazione temporale delle scelte di governo locale operate per il territorio nell’arco del mandato elettorale, inoltre, non solo mette in evidenza come la pianificazione urbanistica costituisca uno dei modi attraverso il quale si declina il rapporto tra politica ed amministrazione[41], ma sottolinea la sua attitudine ad esprimere i tratti di una moderna amministrazione di risultato[42]. È evidente, infatti, come l’efficienza e l’efficacia dell’azione amministrativa che confluisce nella pianificazione operativa del territorio vada apprezzata anche tenendo conto della capacità dell’ente comunale di realizzare concretamente le aspettative e gli interessi della collettività che rappresenta.

4. Tempo, strumenti di pianificazione comunale e vincoli urbanistici
La tematica dei vincoli urbanistici, della loro durata, della loro reiterazione e dei conseguenti effetti si inserisce a pieno titolo nello scenario della pianificazione concepita come funzione che si avvale degli strumenti messi a disposizione dall’ordinamento giuridico per assegnare al territorio le diverse destinazioni.
A tale proposito la Corte Costituzionale ha inteso preliminarmente delineare la distinzione fra due tipologie di vincoli – urbanistici e conformativi – dai quali, in ragione della loro diversa natura, origine e consistenza, discendono conseguenze non indifferenti sul piano della durata e della indennizzabilità[43]. Più precisamente, il limite temporale fissato per i vincoli urbanistici in cinque anni è da considerarsi come “periodo di franchigia” nell’arco del quale la riduzione delle facoltà connesse al diritto di proprietà rientra nella “normale tollerabilità” con l’effetto che, superata detta fase, si porrà l’alternativa tra l’emanazione dello strumento urbanistico attuativo e la reiterazione del medesimo con la corresponsione dell’indennizzo[44].
Su tale tema è ormai nota anche la posizione della Corte europea dei diritti dell’uomo che, fra l’altro, ha avuto modo di precisare l’incompatibilità fra l’inosservanza dei termini finali della soggezione ai vincoli urbanistici e la protezione del diritto di proprietà dal momento che il titolare di quest’ultimo si trova a tempo indeterminato in uno stato di totale incertezza circa la sorte dei suoi beni[45].
La decadenza del vincolo espropriativo ha, però, posto la questione del regime operante sulle aree ove esso originariamente insisteva. A riguardo è stato chiarito – e più volte ribadito – dal Consiglio di Stato che la sopravvenuta inefficacia delle indicazioni di piano regolatore generale causata dalla decorrenza del termine quinquennale previsto per i vincoli preordinati alla espropriazione o di inedificabilità[46], anche al fine di non compromettere irrimediabilmente una razionale sistemazione del territorio, comporta l’assoggettamento dell’area originariamente “gravata” ai restrittivi limiti di edificazione di cui all’art. 4, ultimo comma, della legge 27 gennaio 1977, n. 10[47].
Tuttavia, a norma di quanto prescrive l’art. 9 del T.U. delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia (d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380), le Regioni nel solco segnato dalla loro autonomia normativa possono regolare il regime degli spazi sprovvisti di strumenti urbanistici (compresi quelli oggetto di vincoli decaduti), fermo restando che è precluso loro di introdurre restrizioni che siano meno rigide rispetto a quelle disposte a livello nazionale. Non è esclusa, conseguentemente, la possibilità di regolamentare in via preventiva fattispecie di tale tipo predisponendo una disciplina specifica, oppure elaborandone una che operi in via generale e residuale per tutte le zone che siano prive di una puntuale previsione urbanistica.
In ogni caso, secondo il consolidato orientamento della giurisprudenza amministrativa, sussiste l’obbligo in capo al Comune di reintegrare la disciplina delle aree interessate dal vincolo decaduto rimaste non normate con una nuova pianificazione, atteso che il regime cui esse sono temporaneamente sottoposte assume carattere precauzionale essendo finalizzato, cioè, ad evitare di incidere negativamente sull’ordinato assetto del territorio considerato[48].
Per quanto la scelta relativa alla destinazione da imprimere alle varie aree sia rimessa al potere discrezionale dell’amministrazione, essa deve, comunque, porsi in linea con la normativa urbanistica e deve essere primariamente proiettata verso il conseguimento dell’interesse pubblico rappresentato dal corretto ed armonico utilizzo del territorio[49].
Quest’ultimo rilievo consente di escludere che il contenuto dell’obbligo di provvedere alla riqualificazione di tali zone debba coincidere con l’attribuzione ad esse della destinazione edificatoria[50].
Ciò nondimeno sussiste in capo all’interessato la possibilità di far valere l’obbligo del Comune di pianificare richiedendo l’intervento sostitutivo della Regione, ovvero rivolgendosi al giudice amministrativo dopo essersi avvalso del silenzio-rifiuto[51].

5. Pianificazione urbanistica, semplificazione e danno da ritardo
Nell’attuale assetto ordinamentale, come si è già avuto modo di puntualizzare, il piano costituisce lo strumento adeguato per attuare le «norme di fine» della Costituzione e, quindi, per raggiungere le mete sociali in essa individuate.
Da tale constatazione discendono due ordini di conseguenze entrambi fondati sul presupposto che la programmazione sia obbligatoria[52] e che il mancato assolvimento da parte della pubblica amministrazione dell’obbligo da cui è investita si traduca per la medesima nell’inosservanza del dovere di svolgere la “funzione”[53].
In particolare, la programmazione che si caratterizza per il diretto e “paritario” coinvolgimento degli enti interessati all’attuazione della medesima implica non solo che «ogni articolazione della sovranità» direttamente coinvolta «deve poterne pretendere l’adempimento nei confronti delle altre», giacchè l’inosservanza di tale dovere non è idoneo a far «scattare in loro un regime di “autonomia” o di “libertà”», ma comporta, altresì, che i cittadini possono esercitare ogni azione prevista dall’ordinamento giuridico per rivendicarne l’adempimento[54].
Allo stesso modo, tali considerazioni valgono per la predisposizione dei piani urbanistici atteso che anch’essi contribuiscono alla soddisfazione di bisogni primari degni di considerazione costituzionale.
L’adempimento dell’obbligo di procedere alla pianificazione del territorio deve passare attraverso una tempestiva elaborazione del relativo strumento urbanistico che, sotto il profilo della certezza temporale, deve essere oggetto di apposita garanzia tanto procedimentale, quanto processuale.
Sul versante squisitamente procedimentale, la “unicità del piano” dovrebbe assicurare, nel corso dell’istruttoria, la “contestuale” e, perciò, rapida acquisizione di interessi a vario titolo coinvolti nel relativo processo di formazione ed, in fase decisoria, dovrebbe protendere ad una composizione armoniosa ed organica delle diverse prospettive espresse dai soggetti interessati alla sua elaborazione, così da giungere ad una determinazione quanto più condivisa.
Tale modus operandi allontanerebbe il pericolo di “dilatorie e controproducenti” situazioni di conflittualità fra i diversi soggetti pubblici interessati ed, al contempo, legittimerebbe pienamente le scelte pianificatorie compiute dall’amministrazione di riferimento.
La certezza dei tempi di pianificazione, pertanto, giova alla celerità del procedimento per la predisposizione del piano ed incide positivamente sull’attitudine di quest’ultimo a porsi come strumento privilegiato nella regolazione dei meccanismi di salvaguardia di specifici interessi pubblici[55].
Diversamente opinando, si finirebbe per avallare un sistema in cui non trova applicazione il principio di sussidiarietà alla luce del quale devono articolarsi i diversi livelli di pianificazione. Più semplicemente, con riferimento ai procedimenti “complessi” o a quelli in cui le esigenze considerate sono di tipo sovracomunale seppure le scelte in essi operate incidono sulle singole realtà urbane, si rischierebbe sia di dequotare il ruolo delle autonomie locali, sia di giungere ad una parziale ed incompleta ponderazione degli interessi variamente coinvolti nella elaborazione del piano.
Le difficoltà insite nel coordinamento tra enti nei settori “trasversali” per via della complessità organizzativa, della “incerta” distribuzione delle funzioni, della vastità e della particolarità degli interessi sottesi si scorge, non a caso, nel settore ambientale. Quest’ultimo costituisce «l’esempio più eclatante di funzioni amministrative sovrapposte» in cui spesso difettano strumenti di raccordo fra le differenti pianificazioni ambientali e tra queste e quelle urbanistiche-territoriali[56]. In tale ambito sono alte le probabilità di violare il principio di sussidiarietà (verticale) ogniqualvolta si adottino sistemi inadeguati di coordinamento in cui si consente alla “pianificazione sovracomunale” di incidere in maniera quasi unilaterale sulle scelte operate con gli strumenti urbanistici comunali.
Sul fronte della tutela giurisdizionale, poi, è stato affermato in sede giurisprudenziale il diritto del privato al risarcimento del danno allorchè il Comune sia rimasto inadempiente dinanzi all’obbligo giuridico di provvedere in ordine alla definizione urbanistica di un’area già oggetto di vincolo espropriativo decaduto, ovvero abbia assolto il suo compito con colpevole ritardo, purchè tali illegittimità siano state accertate dal Giudice amministrativo in esito al giudizio sul silenzio-rifiuto formatosi su una diffida a provvedere[57]. Ciò in quanto l’inerzia dell’amministrazione origina uno stato di perdurante incertezza sull’impiego del bene gravato dal vincolo decaduto relativamente non tanto alle aspettative edificatorie, quanto soprattutto alla esigenza di una compiuta e definita qualificazione delle aree[58].
L’aspetto da ultimo affrontato si inserisce nella più ampia problematica del risarcimento del danno per la lesione dell’interesse legittimo pretensivo e nel solco delle questioni che pertengono al danno da ritardo[59].
In riferimento a quest’ultimo, com’è noto, l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato ne ha ammesso la risarcibilità solo quando sia stata accertata la spettanza al bene della vita, ovvero nelle sole ipotesi in cui non venga adottato o sia emanato in ritardo un provvedimento vantaggioso per l’interessato escludendola, viceversa, allorché esso abbia carattere negativo e non sia stato impugnato[60].
In realtà, la codificazione del riferito orientamento giurisprudenziale ha riaperto il dibattito sull’ammissibilità del risarcimento del danno da ritardo anche quando l’inosservanza dolosa o colposa del termine per la conclusione del procedimento amministrativo sia sganciata dall’utilitas finale cui ambisce il privato e, dunque, anche per i provvedimenti con contenuto negativo[61].
In quest’ordine di idee, posto che la correttezza dell’attività amministrativa si esprime anche attraverso la certezza dei termini procedimentali, il tempo costituisce “autonomo” bene della vita passibile di specifica tutela.
Il “rispetto dei tempi”, pertanto, non sarebbe funzionale alla formazione del provvedimento finale non incidendo sul suo contenuto, conseguentemente non presenterebbe alcun legame con il soddisfacimento dell’interesse sul quale l’amministrazione è chiamata ad esprimersi. La causa del danno passibile di risarcimento sarebbe, quindi, rappresentata dallo stato di incertezza che limita la progettualità del privato[62].
La descritta inversione di tendenza potrebbe definitivamente assestarsi proprio nel settore in esame ove il ritardo riferito all’obbligo del Comune di procedere alla ripianificazione dell’area potrebbe registrarsi a prescindere dalla destinazione che l’ente competente intende dare al territorio interessato. In tale logica il “bene della vita” oggetto di tutela sarebbe rappresentato non certo (od, almeno, non tanto) dalla aspettativa edificatoria del privato, quanto piuttosto dalla sua aspirazione giuridicamente qualificata a che la pubblica amministrazione imprima all’area di cui è proprietario una specifica destinazione di piano.
L’attualità dell’accennato rilievo problematico si pone a coronamento di una indubbia apertura dell’ordinamento verso la valorizzazione del fattore temporale dimostrando come l’impatto del tempus sulla programmazione urbanistica non vada sminuito ponendolo in termini di mera “accelerazione” – fine a sé stessa – dei procedimenti di pianificazione.
Si tratta, piuttosto, di potenziare (se non di elaborare ex novo) e promuovere modelli urbanistici in cui la esaltazione dell’elemento temporale non pregiudichi quelle esigenze di accuratezza nella ponderazione degli interessi coinvolti nell’esercizio della funzione pianificatoria che, in procedimenti come quelli ivi analizzati, al pari della tempestività, necessitano di essere adeguatamente soddisfatte.
Alla creazione di un sistema che contemperi l’esigenza di certezza del diritto con quella di celerità dell’agire amministrativo potrà senza dubbio giovare – fra l’altro – una corretta lettura della semplificazione amministrativa. Essa, lungi dall’essere considerata come scopo dell’azione amministrativa o come veicolo attraverso il quale ridurre le garanzie procedimentali, dovrà essere concepita come strumento con il quale razionalizzare e “rendere più agili le procedure” di cui si avvale la pubblica amministrazione mettendola in condizione di migliorare la qualità della sua attività e di raggiungere responsabilmente il risultato giuridico prestabilito[63].

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(*) Queste brevi riflessioni traggono spunto, in particolare, dai lavori del Professore Ignazio Maria Marino dedicati alla programmazione (Aspetti giuridici della programmazione: programmazione e mete sociali, in Dir. e soc., 1990, 21; La programmazione come «sistema giuridico», in Dir. e Soc., 1990, 427) ed ai procedimenti ablativi (Principio di legalità e procedimenti ablativi, in Foro amm.-Tar., 2010, 725) che hanno segnato profondamente il mio cammino di studentessa universitaria, i primi, e la mia esperienza di giovane ricercatrice presso la Facoltà di Architettura il secondo. Esse, ovviamente, non sono all’altezza di rendere tributo al mio Maestro, né sono in grado di descrivere la gratitudine per gli insegnamenti di cui in questi anni mi ha voluto onorare; non sarà semplice proseguire nel mio percorso senza la Sua autorevole guida ed i Suoi paterni consigli, mi conforta, però, la certezza, che il Suo esempio umano e scientifico costituirà saldo punto di riferimento per i miei studi, indispensabile parametro di orientamento per la mia ricerca, solida base per la mia crescita personale e professionale.
[1] Fra i contributi più significativi M. CLARICH, Termine del procedimento e potere amministrativo, Torino, 1995; F. MERUSI, La certezza dell’azione amministrativa tra tempo e spazio, in Dir. amm., 2002, 532; AA.VV., Tempo, spazio e certezza dell’azione amministrativa, Milano, 2005; G. MORBIDELLI, Il tempo del procedimento, in AA.VV., La disciplina generale dell’azione amministrativa. Saggi ordinati a sistema, Napoli, 2006, 250; da ultimo, M. D’ARIENZO, La tutela del tempo nel procedimento e nel processo, Napoli, 2012.
[2] Il riferimento è ai profili – solo per indicarne alcuni – che attengono alla logica del risultato, alla continuità ed alla inesauribilità del potere amministrativo, alla tutela dell’affidamento del privato.
[3] Sono quanto mai evidenti le ricadute dell’inosservanza dei termini per la conclusione del procedimento amministrativo sulla valutazione e sulla responsabilità dei dirigenti, nonché sulla quantificazione della loro retribuzione.
[4] M. CARABBA, Programmazione (voce), in Dig. disc. pubbl., XII, Torino, 1997, 36.
[5] I.M. MARINO, Aspetti giuridici della programmazione: programmazione e mete sociali, cit., 24.
[6] Tratta ampiamente gli aspetti giuridici della pianificazione M.S. GIANNINI, Pianificazione, in Enc. dir., XXXIII, Milano, 1989, 629 ss. Per quanto riguarda la pianificazione urbanistica e territoriale F. BENVENUTI, Gli elementi giuridici della pianificazione territoriale, in Pianificazione regionale e provinciale (Atti del Convegno internazionale, Passo della Mendola, 3-7 settembre 1955), Trento, 1956, 35; G. MIELE, La pianificazione urbanistica, in La pianificazione urbanistica (Atti del VII Convegno di studi di Scienza dell’amministrazione, Varenna, 14-17 Settembre 1961), Milano, 1962, 29; M. PACELLI, La pianificazione territoriale nella Costituzione, Milano, 1966; P. STELLA RICHTER, Profili funzionali dell’urbanistica, Milano, 1984; A. CROSETTI, Territorio (pianificazione del), in Nuoviss. Dig. it., app., VII, Torino, 1986, 733; E. FOLLIERI, Contributo allo studio della dinamica della pianificazione urbanistica, Chieti, 1986; P.L. PORTALURI, Poteri urbanistici e principio di pianificazione, Napoli, 2003; M. TUCCI, Programmazione amministrativa e pianificazione del territorio, Torino, 2003. Delineano i tratti peculiari della pianificazione territoriale e di quella urbanistica G. MORBIDELLI, Pianificazione territoriale ed urbanistica, in Enc. giur., XXIII, Roma, 1990, 1; G. SCIULLO, Pianificazione territoriale e urbanistica, in Dig. disc. pubbl., XI, Torino, 1996, 137. In tale sede, vale la pena sottolineare, comunque, che partendo dal presupposto che il territorio va, ormai, univocamente inteso come “bene condiviso” tra le articolazioni della Repubblica, è stata rinvenuta in entrambe le espressioni “pianificazione territoriale” e “pianificazione urbanistica” una comune radice riconducibile alla locuzione “governo del territorio”. Secondo A. BARONE, La governance del territorio, in (I.M. MARINO, S. LICCIARDELLO, A. BARONE), L’uso del territorio, Milano, 2004, 31, nota 1, tale impostazione «recepisce l’evoluzione ordinamentale relativa al concetto di urbanistica, definita espressamente dal legislatore statale come relativa alla “disciplina dell’uso del territorio” (art. 80 del D.P.R. 24 luglio 1977, n. 616) ovvero come concernente “tutti gli aspetti dell’uso del territorio” (art. 7 della Legge n. 205 del 2000)».
[7] Sul diritto di proprietà S. PUGLIATTI, La proprietà nel nuovo diritto, Milano, 1954; S. ROMANO, Sulla nozione di proprietà, in Riv. trim. dir. proc. civ., 1960, 337; P. RESCIGNO, Proprietà (dir. priv), in Enc. dir., XXXVII, Milano, 1988, 254; M.S. GIANNINI, Basi costituzionali della proprietà privata, Pol. del Dir., 1971, 443; A. M. SANDULLI, Profili costituzionali della proprietà privata, in Riv. triv. dir. proc. civ., 1972, 473 ss.; S. MANGIAMELI, La proprietà privata nella Costituzione, Milano, 1986; A. BALDASSARRE, Proprietà (dir. cost.), in Enc. giur., XXIV, Roma, 1991; A. MOSCARINI, Proprietà privata e tradizioni costituzionali comuni, Milano, 2006; P. URBANI, Conformazione della proprietà, diritti edificatori e moduli di destinazione d’uso dei suoli, in Urb. e app., 2006, 905; P. STELLA RICHTER, Il difficile rapporto tra urbanistica e diritto di proprietà, in AA.VV. (a cura di M.A. SANDULLI- M.R. SPASIANO – P. STELLA RICHTER), Il diritto urbanistico in 50 anni di giurisprudenza della Corte Costituzionale, Napoli, 2007, 37; I.M. MARINO, Principio di legalità e procedimenti ablativi, cit., 732.
[8] È stato efficacemente evidenziato da I.M. MARINO, Principio di legalità e procedimenti ablativi, cit., 733, che il T.U. sull’espropriazione «riconosce implicitamente che la funzione sociale della proprietà consiste anzitutto nella sua utilizzazione a vantaggio della società, e pertanto anche nella sua utile conservazione nelle mani del privato (che ben la utilizza)». Ne deriva, perciò, che la scelta di incidere negativamente sul diritto di proprietà richiede di appurare che l’interesse pubblico sia effettivo, concreto ed attuale e che le limitazioni siano state apposte nella misura strettamente utile al perseguimento di finalità di interesse generale secondo i principi di “giusto procedimento”, di sussidiarietà e di proporzionalità.
[9] La garanzia del contenuto minimo del diritto di proprietà potrà considerarsi adeguata nella misura in cui si applichino i sistemi di tutela previsti per i diritti fondamentali non soltanto nel caso di espropriazione per pubblica utilità in senso stretto, ma anche nelle ipotesi in cui la riduzione delle facoltà correlate si traduca in una sorta di procedimento ablativo di fatto. Su questi profili S. LICCIARDELLO, Profili giuridici dell’uso del territorio, Torino, 2003, 107 ss., il quale ha ripercorso in modo dettagliato le tappe e le questioni problematiche che hanno portato all’elaborazione del T.U. sull’espropriazione.
[10] Fra essi, senza pretesa di esaustività, vanno senza dubbio annoverati i principi di legalità e di proporzionalità. Alla luce di quest’ultimo l’art 52, § 1, della Carta dei diritti fondamentali dell’U.E. dispone che eventuali limitazioni all’esercizio dei diritti e delle libertà possono essere apportate solo laddove sono necessarie e rispondano effettivamente a finalità di interesse generale riconosciute dall’Unione o all’esigenza di proteggere i diritti o le libertà altrui. Inoltre, com’è noto, in linea con quanto disposto nell’art. 17 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea e nell’art. 1 del Protocollo addizionale alla Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, si sono mosse la normativa nazionale ed, in termini di “integrazione” e di “correttivo”, le pronunce della Corte Costituzionale che è più volte intervenuta censurando quelle disposizioni giudicate in aperto contrasto con i principi enucleati dall’ordinamento giuridico interno e comunitario. In dottrina M.P. CHITI, Lo spazio giuridico europeo, in Riv. it. dir. pubbl. comun., 2001, 1979; ID., Il ruolo della Comunità europea nel governo del territorio, in Riv. giur. ed., 2003, 91; P. LOMBARDI, Governo del territorio e principio di sussidiarietà tra diritto interno e diritto comunitario, in AA.VV. (a cura di V. PARISIO), Diritti interni, diritto comunitario e principi sovranazionali. Profili amministrativistici, Milano, 2009, 105.
[11] F. MANGANARO, La Convenzione europea dei diritti dell’uomo e il diritto di proprietà, in Dir. amm., 2008, 388.
[12] La L.r. Sicilia 27 dicembre 1978, n. 71 non propone un sistema di pianificazione significativamente diverso da quello della legge n. 1150 del 1942. Al contrario, tratti più innovativi, specialmente sul piano della partecipazione degli enti locali alla formazione dei piani di area vasta, si riscontrano in L.r. Emilia Romagna, 24 marzo 2000, n. 20 (artt. 9 e 13), L.r. Liguria 4 settembre 1997, n. 37 (art. 2), L.r. Puglia 27 luglio 2001, n. 20, (art. 2). In merito P. STELLA RICHTER, La nozione di «governo del territorio» dopo la riforma dell’art. 117 Cost., in Giust. civ., 2003, 107; D. DE PRETIS, La legislazione regionale in materia di governo del territorio dopo la riforma costituzionale del 2001, in Le Regioni, 2005, 811.
[13] Nell’attuale sistema urbanistico l’importanza e la centralità dello strumento di pianificazione generale di competenza comunale rimangono indiscusse, così come la sua profonda correlazione tanto con i piani di area vasta quanto con quelli attuativi e di settore. Tra i principali contributi dedicati al tema G. VIGNOCCHI- G. BERTI, Piano regolatore (voce), in Noviss. Dig. it., XIII, Torino, 1966, 20; M.A. BARTOLI- A. PREDIERI, Piano regolatore (voce), in Enc. dir., XXXIII, Milano, 1983, 680;. V. CERULLI IRELLI, Urbanistica, in AA.VV., (a cura di G. GUARINO), Dizionario amministrativo, II, Milano, 1983, 1675; E. PICOZZA, Il piano regolatore generale urbanistico, Padova, 1983; L. MAZZAROLLI, Piano regolatore generale, cit., 217; P. Stella Richter, L’articolazione del potere di piano, in Dir. amm., 2000, 661 ss. Sulla natura giuridica del piano regolatore e sulla qualificazione dello stesso come «atto amministrativo portatore di comandi concreti ad efficacia generale» e quello «strutturale, come procedimento di procedimenti o procedimento composto» M.S. GIANNINI, Sull’imputazione dei piani regolatori, in Giur. compl. Cass. Civ., 1950, 822 ss.
[14] È evidente il tentativo di superare il modello di “pianificazione a cascata” in L.r. Puglia 27 luglio 2001, n. 20, ma anche in L.r. Toscana 3 gennaio 2005, n. 1. Su questi aspetti G. MORBIDELLI, La dottrina giuridica dell’urbanistica dal 1950 ad oggi, in Riv. trim. dir. pubbl., 1974, 112; P. STELLA RICHTER, Profili funzionali dell’urbanistica,cit., 13 ss.; S. LICCIARDELLO, Autonomie e uso del territorio, in L’uso del territorio, cit., 182; L. MAZZAROLLI, Piano regolatore generale,in Dig., disc. pubbl., 2008, 212. Sul «governo del territorio» nella nuova formulazione del Titolo V della Costituzione P.L. PORTALURI, Riflessioni sul «governo del territorio» dopo la riforma del Titolo V, in Riv. giur. edil., 2002, 373; S. AMOROSINO, Il «governo del territorio» tra Stato, Regioni, ed Enti locali, in Riv. giur. ed., 2003, 3, 77; V. CERULLI IRELLI, Il “governo del territorio” nel nuovo assetto costituzionale, in Il governo del territorio, cit., 504; P. URBANI, Il governo del territorio nel Titolo V della Costituzione, in Riv. giur. urb., 2003, 56; P. LOMBARDI, Le funzioni amministrative di governo del territorio nel nuovo assetto costituzionale, in Nuove autonomie, 2010, 357.
[15] Sulla ponderazione degli interessi pubblici e privati in sede di elaborazione degli strumenti di pianificazione urbanistica G. MIELE, Aspetti giuridici della pianificazione urbanistica, in Studi in memoria di G. Zanobini, II, Milano, 1965, 273; G. MORBIDELLI, La disciplina del territorio fra Stato, e Regioni, Milano, 1974, 17; P. STELLA RICHTER, Profili funzionali dell’urbanistica, Milano, 1984, 23; E. CARDI, La ponderazione degli interessi nel procedimento di pianificazione urbanistica, in Foro amm., 1989, 864; S. CIVITARESE MATTEUCCI, Sulla dinamica degli interessi pubblici nella pianificazione urbanistica, in Riv. giur. edil., 1992, II, 155; L. CASINI, L’equilibrio degli interessi nel governo del territorio, Milano, 2005.
[16] I.M. MARINO, Pianificazione territoriale e sviluppo economico,in L’uso del territorio, cit., 8 ss. e 21 ss.; A. BARONE, La governance del territorio, cit., 51 ss.; S. LICCIARDELLO, Autonomie e uso del territorio, cit., 197 ss. e 228 ss.
[17] F. MERUSI, La certezza dell’azione amministrativa fra tempo e spazio, in AA.VV., Tempo, spazio e certezza dell’azione amministrativa cit., 23 e 87.
[18] F. BENVENUTI, Pianificazione del territorio e tutela del cittadino, in Jus, 1987, 136.
[19] Su questi profili mi sia consentito rinviare al mio La responsabilità da contatto, Milano, 2010.
[20] Questa è la prospettiva proposta da I.M. MARINO, La programmazione come «sistema giuridico», cit., 427.
[21] Cfr. I.M. MARINO, Aspetti giuridici della programmazione: programmazione e mete sociali, cit., 36.
[22] I.M. MARINO, La programmazione come «sistema giuridico», cit., 433 ss., ascrive la partecipazione dei cittadini ad una logica diversa a seconda che essa si riferisca ai procedimenti per l’adozione di provvedimenti amministrativi ad efficacia generale o singolare.
[23] S. SCOCA, Il termine come garanzia nel procedimento amministrativo, in Giust. amm., 2005, 3, 704, si è occupato della natura del termine di cui all’art. 2 della L. n. 241/1990.
[24] G. MORBIDELLI, Note sulla riserva di procedimento amministrativo, in Studi in onore di F. Piga, I, Milano, 1992, 686.
[25] Corte Cost. 23 luglio 1997, n. 262, in Giur. cost., 1997, 2406.
[26] La Corte Costituzionale, con la sentenza 17 luglio 2002, n. 355, in Giur. cost., 2002, 2675, ha affermato l’applicabilità generalizzata del termine suppletivo previsto dall’art. 2 della legge n. 241/90 per ogni tipo di procedimento, a prescindere dall’efficacia ampliativa o restrittiva della sfera giuridica dei destinatari del provvedimento.
[27] V. infra, par. 5.
[28] F. CANGELLI, Piani strategici e piani urbanistici, Torino, 2012.
[29] Appare palesemente ispirata alla semplificazione procedimentale la previsione della conferenza preliminare contenuta in L.r Toscana 3 gennaio 2005, n. 1, L.r. Umbria 22 febbraio 2005, n. 11, L.r. Veneto 23 aprile 2004, n. 11, L.r. Calabria 16 aprile 2002, n. 19.
[30] M.A. SANDULLI, Effettività e semplificazioni nel governo del territorio: spunti problematici, in Dir. amm., 2003, 514; D. DE PRETIS, Semplificazione urbanistica ed edilizia, in Riv. giur. urb., 2007, 328.
[31] Possono vedersi, a titolo esemplificativo, L.r. Liguria 4 settembre 1997, n. 36 (art. 2); L.r. Campania 22 dicembre 2004, n. 16 (artt. 4 e 8).
[32] A. BARONE, La governance del territorio, cit., 67.
[33] Il principio della cooperazione tra enti è stato esplicitamente previsto in L.r. Basilicata 11 agosto 1999, n. 23 (artt 24 e 25), L.r. Emilia Romagna 24 marzo 2000, n. 20 (artt. 13 e 14), L.r. Calabria 16 aprile 2002, n. 19 (art. 13), L.r. Veneto 23 aprile 2004, n. 11 (art. 3), L.r. Campania 22 dicembre 2004, n. 16 (artt. 4 e 8), L.r. Umbria 22 febbraio 2005, n. 11 (artt. 7, 10, 15).
[34] G. MARCHETTI, Strumenti e modalità di cooperazione tra regioni ed enti locali, in AA.VV., (a cura di P. BILANCIA), Modelli innovativi di governance territoriale, Milano, 2011, 57.
[35] Per una attenta analisi della legislazione regionale A. CROSETTI, La semplificazione procedimentale nel governo del territorio: conferenze ed accordi di copianificazione, in Riv. giur. urb., 2012, 342, al quale si rinvia anche per la puntuale indicazione e l’analitico esame dei riferimenti normativi.
[36] Utilizzano questa “tecnica” L.r. Liguria 4 settembre 1997, n. 36 (art. 39), L.r. Basilicata 11 agosto 1999, n. 23 (art. 29), L.r. Emilia Romagna 24 marzo 2000, n. 20 (art. 32), L.r. Puglia 27 luglio 2001, n. 20 (art. 11), L.r. Calabria 16 aprile 2002, n. 19 (art. 27), L.r. Campania 22 dicembre 2004, n. 16 (art. 24), L.r. Lombardia 11 marzo 2005, n. 12 (art. 13). In Corte Cost., 12 febbraio 1996, n. 26, in Riv. giur. edil., 1996, I, 261, è stato escluso che in materia ambientale il silenzio dell’amministrazione preposta al corrispondente vincolo possa avere valore di assenso. A tal proposito analizza la giurisprudenza costituzionale P.L. PORTALURI, Semplificazione e procedimenti di pianificazione. Il procedimento di approvazione, in Riv. giur. urb., 2012, 437.
[37] In questa direzione pare muoversi L.r. Calabria 16 aprile 2002, n. 1 (art. 11, comma 5). A riguardo G. SCIULLO, Il fastidio della partecipazione, in Riv. giur. urb., 1989, 463; A. BARONE, La governance del territorio, cit., 123; C. CUDIA, La partecipazione ai procedimenti di pianificazione territoriale tra chiunque e interessato, in Dir. pubbl., 2008, 263; A. PUBUSA, Democrazia partecipativa a livello locale, in G. DEPLANO, Partecipazione e comunicazione nelle nuove forme di piano urbanistico, Monfalcone, 2009, 32; A. SIMONATI, La partecipazione dei privati alla pianificazione urbanistica: il modello dell’inchiesta e le suggestioni provenienti dai sistemi europei, in Riv. giur. urb., 2012, 321; L. COEN, Semplificazione e procedimenti di semplificazione: la partecipazione al procedimento, in Riv. giur. urb., 2012, 385.
[38] A. BARTOLINI, Questioni problematiche sull’efficacia giuridica della pianificazione strutturale ed operativa, in Riv. giur. urb., 2005, 266.
[39] Tale fisionomia, derivante dal dato caratteristico che il piano strutturale contiene delle direttive per gli altri atti pianificatori comunali, ha indotto P.L. PORTALURI, Il principio di pianificazione, in www.giustizia-amministrativa.it, a concludere che esso abbia «effetto conformativo del territorio non della proprietà».
[40] Articolano lo strumento urbanistico comunale in piano o parte strutturale ed operativo/a L.r. Basilicata 11 agosto 1999, n. 23, L.r. Lazio 22 dicembre 1999, n. 38, L.r. Emilia Romagna 24 marzo 2000, n. 20, L.r. Calabria 16 aprile 2002, n. 19, L.r. Veneto 23 aprile 2004, n. 11, L.r. Toscana 3 gennaio 2005, n. 1, L.r. Umbria 22 febbraio 2005, n. 11, L.r. Friuli Venezia Giulia 23 febbraio 2007, n. 5. Preferiscono distinguere fra disposizioni strutturali e programmatiche L.r. Liguria 4 settembre 1997, n. 36, L.r. Puglia 27 luglio 2001, n. 20. L.r. Lombardia 11 marzo 2005, n. 12 prevede un documento di piano, un piano dei servizi ed un piano delle regole.
[41] Più diffusamente F. CANGELLI, Piani strategici e piani urbanistici, cit., 166 ss.; P. LOMBARDI, Il governo del territorio tra politica e amministrazione, Milano, 2012, 231 ss.
[42] G. PASTORI, Presentazione del tema, in AA.VV., Procedimenti e accordi nell’amministrazione locale, Atti del XLII Convegno di Scienza dell’Amministrazione, Tramezzo, 19-21 Settembre 1996, Milano, 1997, 8; L. IANNOTTA, La considerazione del risultato nel giudizio amministrativo: dall’interesse legittimo al buon diritto, in Dir. proc. amm., 1998, 299; ID., Previsione e realizzazione del risultato nella P.A.: dagli interessi ai beni, in Dir. amm., 1999, 60; R. FERRARA, Procedimento amministrativo, semplificazione e realizzazione del risultato: dalla “libertà dall’amministrazione” alla “libertà dell’amministrazione”?, in Dir. e soc., 2001, 101; A. ROMANO TASSONE, Sulla formula “amministrazione per risultati”, in Scritti in onore di E. Casetta, II, Napoli, 2001; E. FOLLIERI, Attività liberalizzata e amministrazione di risultati, in Foro amm.-Tar, 2003, 329; M.R. SPASIANO, Funzione amministrativa e legalità di risultato, Torino, 2003.
[43] Sulla distinzione fra vincoli urbanistici e conformativi Corte Cost., 29 maggio 1968, n. 55, cit., Corte Cost., 29 maggio 1968, n. 56, ma anche Corte Cost., 20 gennaio 1967, n. 6, tutte in www.giurcost.org. Dalle richiamate pronunce emerge che il vincolo conformativo rinviene la propria fonte nelle disposizioni che imprimono un certo carattere a determinate categorie di beni, individuabili a priori per specifiche qualità intrinseche, e non determina alcuna menomazione del diritto di proprietà atteso che quest’ultimo è ab origine concepito con il corrispondente limite con il quale è destinato a convivere. Per tali ragioni, per essi non è stabilita una durata limitata, né è ipotizzabile l’indennizzo. Per i vincoli urbanistici, invece, le limitazioni delle facoltà correlate al diritto di proprietà sono il risultato di precise scelte discrezionali tradotte nell’adottato strumento di pianificazione che importano il conseguente sacrificio «della situazione patrimoniale in nome di un interesse pubblico che vi sta fuori e vi si contrappone». Ultimamente, su tale differenza Cons. Stato, sez. IV, 22 giugno 2011, n. 3797, in Foro amm.-CdS, 2011, 6, 1907; Cons. Stato, sez. V, 7 aprile 2010, n. 1944, in Foro amm.-CdS, 2010, 4, 835.
[44] Corte Cost., 20 maggio 1999, n. 179, in Riv. it. dir. pubbl. comun., 1999, 873. In dottrina S. PELILLO, Reiterazione dei vincoli urbanistici preordinati ad espropriazione per pubblica utilità e tutela giurisdizionale. Notazioni a margine della sentenza della Corte Costituzionale 20 maggio 1999, n. 179, in www.lexitalia.it; ID., Azione di vincoli urbanistici preordinati ad espropriazione per pubblica utilità tra attività pianificatoria e tutela giurisdizionale, in Dir. proc. amm., 2000, 1086.
[45] Cfr. C.E.D.U, sez. II, 2 agosto 2001 (Soc. Elia c/Gov. Italiano), in Giur. it., 2001, 387, che ha molto “influenzato” la giurisprudenza amministrativa (a titolo esemplificativo, Cons. Stato, sez. IV, 16 settembre 2011, n. 5216, in Foro amm.- CdS, 2011, 9, 2748). In merito M. PACINI, I limiti alla pianificazione urbanistica secondo la Corte europea dei diritti dell’uomo, in Giorn. dir. amm., 2002, 633. A proposito delle scelte operate in sede di pianificazione urbanistica, è stato evidenziato come la rinnovazione del vincolo accentui il rischio di una espropriazione anomala palesemente in contrasto con la garanzia costituzionale della proprietà. È stata, quindi, ritenuta indispensabile una adeguata ed articolata motivazione nella quale si dia atto dell’inesistenza di soluzioni alternative e si escluda il contenuto vessatorio ed ingiusto dell’atto impositivo. C. BENETAZZO, Sulla necessità (o meno) di motivare le scelte di pianificazione urbanistica, in Riv. giur. urb., 2003, I, 379; M. COCCONI, L’obbligo di motivazione degli atti amministrativi generali, in Riv. trim. dir. pubbl., 2009, 716.
[46] Alla luce di quanto dispone l’art. 39 del T.U. sull’espropriazione (d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327), i vincoli di inedificabilità, seppure “formalmente” non preordinati all’espropriazione, avendo un contenuto sostanzialmente espropriativo, sono soggetti a decadenza.
[47] Cfr. Cons. Stato, Ad. Plen., 2 aprile 1984, n. 7, in Foro amm., 1984, 601, in cui è chiaro il riferimento alle “zone bianche”, cioè quelle per le quali lo strumento urbanistico non ha previsto alcuna particolare destinazione consentendo l’edificazione nei limiti previsti dal codice civile e dal regolamento edilizio comunale. Più recentemente ha seguito l’orientamento inaugurato dalla richiamata Adunanza Plenaria, Cons. Stato, sez. IV, 22 giugno 2004, n. 4426, in Dir. e giust., 2004, fasc. 29, 126.
[48] Cons. Stato, sez. II, 28 aprile 2010, n. 1405, in Foro amm.-CdS, 2010, 4, 881. Secondo Cons. Stato, sez. IV, 12 ottobre 2010, n. 7442, in Foro amm.-CdS, 2010, 10, 2110, il Comune potrà assolvere l’obbligo di ripianificare l’area rimasta priva di disciplina urbanistica attraverso lo strumento delle varianti (generali o specifiche) con l’elaborazione delle quali l’ente locale avrà modo di appurare la «persistente compatibilità delle destinazioni già impresse ad aree situate nelle zone più diverse del territorio comunale rispetto ai principi informatori della vigente disciplina del piano regolatore ed alle nuove esigenze di pubblico interesse».
[49] Cons. Stato, sez. IV, 9 agosto 2005, n. 4225, in Foro amm.-CdS, 2005, 2196; Cons. Stato, 30 giugno 2005, n. 3535, in Foro amm.-CdS, 2005, 1747. Per una impostazione generale della questione M.A. BARTOLI- A. PREDIERI, Piano regolatore (voce), in Enc. dir., XXXIII, Milano, 1983, 680; L. MAROTTA, Pianificazione urbanistica e discrezionalità amministrativa, Padova, 1988; A. BALESTRERI, Discrezionalità amministrativa e pianificazione urbanistica: questioni vecchie e nuove, in Riv. giur. urb., 1989, 272; P. LOMBARDI, Il governo del territorio tra politica e amministrazione, cit., 127.
[50] Cass. Civ., sez. I, 26 settembre 2003, n. 14333, in Foro amm.-CdS, 2003, 2524. Rimane inteso, comunque, che la predisposizione di un atto di natura preparatoria e programmatica e il mero avvio del procedimento di revisione del piano regolatore generale non sono indice di una chiara ed univoca volontà dell’ente comunale di adempiere al suddetto obbligo, essendo indispensabile, invece, non solo l’attivazione, ma anche il reale e tempestivo “completamento” del relativo procedimento.
[51] Cons. Stato, sez. IV, 27 giugno 2012, n. 2804, in Foro amm.-CdS, 2012, 1601. A ben vedere la posizione assunta in merito dalla giurisprudenza amministrativa sembra trascurare o, comunque, porsi in controtendenza rispetto al vigente dato normativo ed in particolare all’art. 31 c.p.a. che nel disciplinare l’azione avverso il silenzio non richiede un preventivo atto di diffida o di messa in mora.
[52] I.M. MARINO, La programmazione come «sistema giuridico», cit., 447-449, nota 67, individua ed analizza le fonti dell’obbligo di programmazione.
[53] F. MODUGNO, Funzione (voce), in Enc. dir., XVIII, Milano, 1969, 302.
[54] I.M. MARINO, La programmazione come «sistema giuridico», cit., 444-445.
[55] P.L. PORTALURI, Il principio di pianificazione, cit.
[56] Per una panoramica su questi temi si rinvia a M. RENNA, Semplificazione e ambiente, in Riv. giur. edil., 2008, 37.
[57] Cons. Stato, sez. IV, 13 ottobre 2010, n. 7493, in Foro amm.-CdS, 2010, 2113.
[58] Il sindacato giurisdizionale sull’eventuale silenzio-rifiuto, ovviamente, rimane circoscritto all’accertamento del dovere di ripianificare le aree soggette a vincoli decaduti, risultando escluso che si siano voluto permettere all’autorità giudiziaria adita di pronunciarsi sulla destinazione da imprimere ad esse.
[59] In tema di risarcibilità del danno da ritardo e da “mero ritardo” M. CLARICH, Termine del procedimento e potere amministrativo, cit., 138; F.G. SCOCA, Risarcibilità ed interesse legittimo, in Dir. pubbl., 2000, 35; G. MARI, La responsabilità della p.a. per danno da ritardo, in Codice dell’azione amministrativa (a cura di M.A. SANDULLI), Milano, 2010, 270.
[60]Cons. Stato, Ad. plen., 15 settembre 2005, n. 7, in Foro amm.–CdS, 2005, 2519.
[61] Considerano il tempo come autonomo bene della vita Cons. Stato, sez. V, 21 marzo 2011, n. 1739; C.G.A. Sicilia, sez. giurisd., 24 ottobre 2011, n. 684, (ambedue in www.giustizia-amministrativa.it). Si schiera contro il risarcimento del danno da “mero ritardo” Cons. Stato, sez. IV, 15 dicembre 2011, n. 6609 in www.giustizia-amministrativa.it.
[62] Sul «danno da incertezza» F. TRIMARCHI BANFI, La responsabilità civile per l’esercizio della funzione amministrativa. Questioni attuali, Torino, 2009, 45 ss.
[63] I. M. MARINO, Sulla semplificazione amministrativa, con particolare riferimento all’ordinamento locale, in Aspetti della recente evoluzione del diritto degli enti locali, Palermo, 2007, 81 ss; M.R. SPASIANO, La semplificazione e la garanzia di effettività dell’esercizio del potere pubblico, in Riv. giur. urb., 2012, 33 ss.

(pubblicato il 10.12.2012)

Note

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