«Il cittadino totale non è, a ben guardare, che l’altra faccia non meno minacciosa dello stato totale»[1]

Sommario: I. Considerazioni generali – II.1. Crisi della democrazia rappresentativa – II.2. L’Utopia della democrazia diretta – II.3. Un esempio di democrazia “semi-diretta” – II.4. Terza via. La democrazia partecipativa – II.5. Strumenti applicativi– II.6. Rapporti con la sussidiarietà orizzontale – III.1. Politica e Tecnocrazie – III.2. Rischi della democrazia digitale – III.3. Una proposta provocatoria. La democrazia diretta istantanea – IV.1. La riforma costituzionale  – IV.2. Le modifiche dei principali strumenti di democrazia diretta previsti in Costituzione – IV.3. Criticità e prospettive.

I. La nozione di democrazia diretta è connessa a problematiche e questioni di carattere politico, sociologico e antropologico, rendendo, quantomeno complesso, isolarne i soli profili giuridici.
Il tema indagato meriterebbe uno studio approfondito, esteso all’esame delle dinamiche sociali e politiche contemporanee complicate dalla moltiplicazione delle possibilità di interazione fornite dalle moderne scienze tecnologiche.
In un quadro così frammentato, si inserisce il disegno di legge di riforma costituzionale approvato dalla Camera dei Deputati il 12 aprile e pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale n. 88 del 15 aprile 2016[2], che sarà sottoposto a referendum il 4 dicembre 2016, ai sensi dell’art. 138 Cost..
La legge citata, quindi, non può non suscitare riflessioni e quesiti circa la adeguatezza degli obiettivi e dei proposti sottesi al disegno “riformatore” e, in particolare, ai fini qui considerati, in ordine alle eventuali novità in materia di rappresentanza politica.
Tale esigenza di comprensione, a maggior ragione, è radicata tra gli operatori del diritto che sono coinvolti, a più livelli, nella fase d’interpretazione e di applicazione delle disposizioni normative, ovverosia, nell’attività di formazione della c.d. “costituzione vivente”.
Una riflessione sugli istituti in parola, dunque, appare irrinunciabile, non solo, per la sua intrinseca rilevanza, remota e quasi ancestrale, ma soprattutto, in considerazione delle ricadute concrete che avrà sugli equilibri politici e sociali dei prossimi anni, anche nella prospettiva di un nuovo rapporto tra il singolo privato e la pubblica amministrazione.
In questa sede, pertanto, si suggeriscono taluni spunti di riflessione sugli strumenti di democrazia diretta ovvero partecipativa esistenti nel nostro ordinamento e a livello internazionale, al fine di interrogarsi sulla necessità, ovvero opportunità, di incrementarli nel sistema politico italiano, contrassegnato da una latente crisi dei partiti e delle forme tradizionali di rappresentanza. Una crisi che può dirsi ormai endemica, anche fuori dall’Italia.
Al riguardo, si impone, immediatamente, una considerazione: l’incremento della domanda di maggiore coinvolgimento da parte della popolazione alla creazione della decisione politica, a bene vedere, può costituire una delle dirette conseguenze del “malfunzionamento” della democrazia rappresentativa e dei sistemi elettorali.
Pur tuttavia, permane la convinzione che il sistema della democrazia rappresentativa, nella sua accezione ed equilibrio tradizionale, resti nell’esperienza contemporanea condizione essenziale della democrazia, sia da un punto di vista logico, sia e, soprattutto, storico. Nondimeno, è innegabile l’opportunità di arricchire il sistema rappresentativo con la previsione e il rafforzamento di forme di democrazia diretta e, a fortiori, partecipativa, al fine di tentare nella missione di restituire alla politica il ruolo centrale di effettivo mediatore dei conflitti sociali.
La democrazia partecipativa, dal canto suo – sebbene sia preferibile alla forma di democrazia diretta – non potrà (dovrà) comunque sostituirsi a quella rappresentativa e, ancor meno, potrà porsi in antitesi o in competizione con gli altri aspetti della democrazia costituzionale (tutela dei diritti fondamentali, pluralismo dei poteri e superiorità della costituzione).
In altri termini, forme di democrazia diretta, in quanto espressione della sovranità popolare, andrebbero inserite, in una prospettiva di vera “riforma”, nel disegno complessivo della democrazia rappresentativa, per integrarla e correggerne carenze e difetti.
Il perseguimento di forme di democrazia partecipativa, infatti, appare un obiettivo irrinunciabile, al fine di ampliare la base e il livello di condivisione delle scelte politiche. Le pratiche partecipative dovrebbero inserirsi non solo, in procedure amministrative relative ad atti singoli, di pianificazione e programmazione, ma anche in attività di decisione di politiche pubbliche; e ciò, in una complessa articolazione delle procedure finalizzata ad investire tutte le fasi, dall’iniziativa alla decisione, al controllo, in modo stabile e regolamentato.
Detta modalità di co-decisione, probabilmente, potrebbe rappresentare la soluzione preferibile per mutare il ruolo del cittadino, rendendolo attore influente sul processo decisionale di cui è mero destinatario. Un impegno a favore della democrazia partecipativa risulterebbe peraltro utile per contrastare le spinte populistiche, particolarmente forti nel nostro paese.
In risposta alle aspettative e alle domande descritte, la riforma costituzionale approvata dal Parlamento, rinviando a quanto verrà osservato ai paragrafi successivi, appare, prima facie, ondivaga e timida: se da una parte, introduce (genericamente) per la prima volta nel nostro ordinamento, il referendum propositivo e di indirizzo; dall’altra, alza il numero di firme per la proposizione di iniziative legislative popolari, lasciando immutate le disposizioni relative al referendum costituzionale di cui all’art. 138 Cost..
Orbene, in ragione delle considerazioni svolte e dei quesiti posti, si tracciano, schematicamente, alcuni concetti e nozioni relative al tema indagato, per verificare la conformità delle riforme costituzionali in subjecta materia rispetto alle esigenze e alle istanze rinvenibili nel corpo sociale.
II.1. Crisi della democrazia rappresentativa
Parlare di crisi della politica sembra divenuta una stanca consuetudine, tuttavia costituisce un dato, sebbene astratto, da cui partire per attribuire un significato all’incremento della domanda di “politica” e all’esperienza della c.d. “democrazia digitale”. Anche questo tema, peraltro, è notoriamente complesso e attraversato dall’incrocio di problematiche, non solo giuridiche, che non possono trovare qui una compiuta disamina.
Ciò premesso, nell’ultimo ventennio, è indubbio che le difficoltà della politica nel mediare i conflitti sociali abbiano, via via, ridotto il ruolo del Parlamento: altre istituzioni (le Autorità indipendenti e le Autorità sovranazionali) lo hanno, de facto, sostituito nel ruolo di “mediatore”.
Si assiste, ormai ad una costante riduzione del ruolo del “rappresentante”, al quale si è aggiunta una crescente indeterminatezza del ruolo del “rappresentato” che ha determinato la crisi dei partiti: la volontà del primo, infatti, dovrebbe essere assicurata dalla presenza in Parlamento dei partiti organizzati, la cui mediazione dovrebbe riempire di contenuto il mandato rappresentativo, altrimenti “vuoto”; tuttavia così non è.
I partiti non appaiono in grado di rappresentare totalmente gli interessi degli elettori per molteplici ragioni, tra le quali l’aumento dell’influenza di istituzioni sovranazionali (UE, BCE, FMI, ecc.) e la forte presenza in Parlamento di gruppi di interesse (es.: energia, armamenti, gestione del web, giochi d’azzardo, etc.).
Un dato inequivoco della distanza tra gli elettori e i partiti politici si trae dal declino dell’affluenza elettorale in Italia dal 1948 al 2013: dal 92,3% del 1953 si è passati al 75,2% dell’elezioni del 2013. Dati che restano comunque alti se confrontati con altre democrazie.
Un’altra causa può essere rinvenuta nello smarrimento del senso del legame sociale, nella volatilità dei ruoli che rendono difficile anche l’identificazione del soggetto da rappresentare, comprendere “chi” e “quali interessi” occorrerebbe rappresentare, dal momento che la stessa identità del demos è divenuta labile. Si pensi alla diversità di bisogni e necessità proprie di ciascuna “categoria” sociale, ognuna portatrice di singolari esigenze, cui si aggiunge la peculiare situazione di quegli stranieri residenti in Italia[3], ma privi del diritto di voto.
In siffatto quadro, tuttavia, proprio la crisi in atto rafforza la necessità della rappresentanza politica e la centralità della sede parlamentare, poiché resta l’unico luogo in cui si possono ridurre ad unità i conflitti sociali e le degenerazioni del pluralismo, scadute in un latente relativismo di massa[4].
Non può non annoverarsi, in ultimo, tra i fattori determinanti la crisi rappresentativa, anche il deficit di professionalità e di autorevolezza dei esponenti politici, “poiché chi rappresenta un alto valore non può essere privo di valore” ^[5].
Credo che ogni generazione confidi in un rinnovamento della classe dei propri governanti, là dove appaia incapace di attendere con responsabilità al proprio mandato.
II.2. L’Utopia della democrazia diretta
La democrazia diretta concettualmente presuppone l’assenza di intermediari tra cittadino e istituzioni e la partecipazione di tutti i cittadini alle decisioni pubbliche e, per l’effetto, si risolve in un mero ideale[6].
Si ritiene, infatti, che tale modello nella sua forma pura sia assolutamente inapplicabile nella società contemporanea, sia da un punto di vista pratico, data la complessità dell’ordinamento, sia perché si nutrono fondati dubbi sulle capacità di discernimento delle “persone comuni” e nella spontanea volontà di partecipazione.
La maggioranza della popolazione, infatti, è disinformata e disinteressata alla politica, se non quando quest’ultima venga a toccare direttamente gli interessi personali.
Peraltro i rischi connessi al conferimento di un potere troppo ampio a cittadini non informati ed inesperti, sono di diversa natura, tra questi la demagogia e la manipolazione da parte di alcuni gruppi più forti.
Sul punto, vale precisare che si possono individuare almeno quattro fattori fondamentali nella determinazione del livello di partecipazione: gli stimoli politici, la posizione sociale, le caratteristiche personali e l’ambiente politico[7].

II.3. Un esempio di democrazia “semi-diretta”
Quando si parla di democrazia diretta, si suole far riferimento alla Svizzera perché è il paese in cui è praticata nel modo più ampio e da più tempo (XIX sec.). Il sistema istituzionale svizzero, infatti, viene definito di democrazia “semi-diretta”, in quanto il popolo partecipa direttamente al processo decisionale politico: la democrazia diretta affianca quella rappresentativa.
In media, infatti, si svolgono almeno quattro votazioni all’anno su diversi temi e a tutti i livelli, comunale, cantonale e federale.
Nel dettaglio, il popolo elegge il parlamento federale a scadenze quadriennali, vota circa ogni tre mesi, su proposte di modifiche costituzionali e su leggi emanate dal parlamento. Alle elezioni e votazioni federali si aggiungono, poi, quelle cantonali e comunali, basate su un sistema più o meno analogo.
Il popolo, in sostanza, è chiamato ad esprimersi – in ultima istanza – su tutte le leggi e deve pronunciarsi su qualsiasi emendamento o proposta di revisione costituzionale.
Sono previsti due strumenti di democrazia diretta:
a) l’iniziativa popolare:
– per la revisione totale della costituzione federale: centomila aventi diritto di voto possono proporre la revisione totale della costituzione e tale revisione è obbligatoriamente sottoposta al popolo per approvazione;
– per la revisione parziale della costituzione federale: centomila aventi diritto di voto possono chiedere la revisione parziale della costituzione presentando un progetto di legge elaborato; tale revisione è sottoposta al voto del popolo e dei cantoni;
b) il referendum:
– obbligatorio: devono essere approvate dal voto del popolo e dei cantoni le modifiche della Costituzione, i trattati internazionali, gli aumenti o le diminuzioni d’imposte, l’introduzione di nuove imposte e le leggi federali dichiarate urgenti.
– facoltativo: se cinquantamila aventi diritto di voto o otto cantoni ne fanno richiesta sono sottoposti al voto del popolo: le leggi federali, le leggi federali dichiarate urgenti (con durata di validità superiore a un anno), i decreti federali e i trattati internazionali.
Si consideri, che dall’introduzione, nell’anno 1891, dell’articolo che permette una revisione parziale della costituzione federale tramite iniziativa popolare ne sono state proposte quattrocentoventi[8].
Ebbene, in dottrina, le critiche più frequenti al sistema delineato riguardano il numero e soprattutto la complessità degli scrutini, in quanto incidono negativamente sulla mobilitazione dell’elettorato. Peraltro, la media della partecipazione alle votazioni federali tra il 2001 e il 2012 è stata di poco meno del 45%, quindi, piuttosto bassa.
Il referendum obbligatorio, a ben vedere, finisce per costituire una vera e propria “minaccia”, di talché sia il governo, sia il parlamento sono spinti a cercare il più ampio consenso possibile. D’altro canto, se il malcontento va oltre una cerchia ristretta, per esempio un solo partito, vi sono forti probabilità che il popolo possa respingere un progetto.
Quanto all’iniziativa popolare, invece, quest’ultima presenta il vantaggio di sollecitare dibattiti su argomenti che altrimenti non verrebbero trattati dal parlamento e, a volte, di permettere ai promotori di veder soddisfatte parte delle loro rivendicazioni, tramite un controprogetto parlamentare.
Vi sono poi anche casi, sebbene rari, in cui delle iniziative bocciate dalla maggioranza del parlamento ottengono la doppia maggioranza di popolo e cantoni (es. l’iniziativa “contro le retribuzioni abusive” del marzo 2013).
La democrazia diretta svizzera, dunque, se da una parte garantisce alle nuove leggi di beneficiare di un vasto consenso; dall’altra, rallenta fortemente il processo politico; possono passare, infatti, anche cinque anni prima che un’iniziativa popolare diventi legge e i referendum divengono uno strumento per rimandare cambiamenti sociali o politici (es. il diritto di voto per le donne, approvato dal Parlamento nel 1959, ma poi respinto dall’elettorato (interamente maschile) in un successivo referendum). Si consideri, altresì, che la “doppia maggioranza” da un vantaggio ingiustificato ai cantoni più piccoli, che tendono ad essere maggiormente conservatori. Detta anomalia è emersa chiaramente nel 1992, quando gli svizzeri sono stati chiamati a decidere sull’eventuale adesione allo Spazio economico europeo: il voto popolare era diviso quasi esattamente a metà, ma quello cantonale, con sedici voti contro sette, ha respinto la proposta.
In definitiva, tra le indiscutibili “virtù” del sistema descritto, al netto delle criticità esposte deve annoverarsi il meccanismo di pressione esercitato dal referendum che, de facto, obbliga i membri dell’Assemblea federale a ricercare il compromesso durante la discussione di un progetto legislativo e attribuisce ai membri dei gruppi di opposizione o delle minoranze la possibilità di aprire un dibattito su questioni che altrimenti continuerebbero ad essere ignorate.

II.4. Terza via. La democrazia partecipativa
Negli ultimi anni, i politologi hanno analizzato le esperienze di nuove forme di democrazia, alternative sia a quella rappresentativa sia a quella diretta, condotte in vari paesi e riconducibili a due modelli di interazione tra amministratori pubblici e cittadini: il modello della pressione (democrazia partecipativa) e il modello del confronto (democrazia deliberativa).
La democrazia partecipativa, in particolare, è stata definita dal Prof. U.Allegretti: «un relazionamento della società con le istituzioni» che comporta «un intervento di espressioni dirette della prima nei processi di azione delle seconde[9]».
In linea generale, la democrazia partecipativa prospetta un sistema rappresentativo all’interno del quale si inserisce la possibilità di una partecipazione più ampia della collettività: il suo presupposto risiede nella conservazione di alcune caratteristiche di base delle moderne democrazie liberali (la rappresentanza politica, le elezioni e la competizione tra i partiti), supportate dall’introduzione di meccanismi di c.d. “auto-governo del popolo”.
Nella democrazia partecipativa, infatti, i cittadini – melius le persone o i soggetti, anche non titolari della formale cittadinanza – sono presenti come singoli e attraverso associazioni e agiscono nella procedura con capacità di iniziativa e di presenza attiva nell’istruttoria, nella consultazione e nella stessa decisione: “cittadini comuni” intervengono per scelta propria o per chiamata su sorteggio ovvero altro metodo imparziale predisposto dall’autorità. Può essere che ai cittadini spetti addirittura, ma non di regola, la decisione finale, e che si possa dare una sovrapposizione di metodi noti alla democrazia diretta, quale il referendum decisionale.
La democrazia diretta e la partecipativa si differenziano a livello di principio, in quanto le forme tradizionali di democrazia diretta ammesse negli ordinamenti contemporanei (referendum, iniziativa popolare e petizione) sono nella maggior parte dei casi occasionali e puntuali e, nella normalità dei casi, hanno un valore esterno rispetto all’agire delle istituzioni rappresentative. Momenti di democrazia diretta possono tuttavia rivelarsi inclusi in una procedura partecipativa (per es. nelle giurie decidenti del tipo sperimentato a Berlino) e ogni volta che la votazione decisiva di un’assemblea popolare venga inserita in una procedura partecipativa, o quando vengono accolte in esse modalità di autogestione (v. infra par. II.5).

II.5. Strumenti applicativi
I dispositivi applicativi più noti della democrazia partecipativa sono i bilanci partecipativi, i dibattiti pubblici di tipo francese, certe forme di giurie civiche e le valutazioni ambientali partecipate dai cittadini.
Si richiamano qui di seguito alcuni esempi particolarmente significativi.
a) Il dibattito pubblico in Francia
Sebbene la Francia conosca l’adozione di pratiche partecipative già a partire dagli anni settanta, è nel corso degli anni novanta che si assiste ad una compiuta sistematizzazione del principio di partecipazione nell’ordinamento.
La legge istitutiva del débat public, detta anche “loi Barnier”[10], ha introdotto, infatti, il principio di partecipazione nel corpus giuridico francese. A seguito della sua approvazione, tutti i grandi progetti infrastrutturali di interesse nazionale dello Stato o di comunità locali devono essere oggetto di un dibattito pubblico, organizzato da un’apposita istituzione, la Commission nationale du débat public.
Questo primo intervento normativo, poi, ha subìto nel corso degli anni numerose modifiche, nel quadro di un progressivo rafforzamento degli istituti partecipativi e della garanzia di una maggiore effettività del principio di partecipazione. Tale sviluppo, iniziato nel 1995 e culminato nel 2005, con la consacrazione del principio di partecipazione a livello costituzionale, si colloca all’interno di una evoluzione più ampia del contesto giuridico francese, dove l’esigenza di integrare e perfezionare l’istituto dell’inchiesta pubblica e la necessità di raccordare la disciplina delle pratiche partecipative al quadro giuridico internazionale hanno giocato un ruolo determinante per il progressivo consolidamento dell’istituto.
La procedura indagata costituisce, dunque, una forma di concertazione strutturata che interviene a monte del processo decisionale relativo all’elaborazione di un progetto. La procedura si avvia nella fase iniziale della vita di quest’ultimo, quando tutte le opzioni e le soluzioni sono ancora percorribili e verte, in primo luogo, sulla questione dell’opportunità e della necessità di un determinato progetto, sugli obiettivi e sulle caratteristiche principali dell’opera, per poi affrontarne gli aspetti particolari legati alle modalità di realizzazione.
Il fine ultimo, in sostanza, è quello di legittimare democraticamente la decisione successiva che, sebbene non approvata da tutti, sarà resa accettabile dal fatto che tutti gli interessati avranno potuto esprimersi e essere ascoltati.
La convocazione del dibattito pubblico risponde così a tre finalità principali:
– informare la popolazione e tutti i soggetti interessati sugli aspetti tecnici e l’impatto del progetto nei vari contesti economico, ambientale e territoriale;
– consentire alla popolazione di esprimersi attraverso interventi argomentati, formulando osservazioni, critiche o suggerimenti sorrette da motivazioni coerenti;
– assistere il committente nella decisione che dovrà intraprendere, sottoponendo alla sua attenzione la posizione della popolazione in merito agli obiettivi, alle problematiche, all’impatto ambientale e sociale nonché a tutte le conseguenze positive e negative del progetto[11].
In seguito alla legge Barnier, si sono tenuti in Francia circa quaranta dibattiti pubblici su autostrade, linee ferroviarie, elettrodotti, rigassificatori, inceneritori, centrali elettriche e altri impianti a forte impatto sociale e ambientale.
b) Esempi di dibattito pubblico in Italia
Anche in Italia si sono sviluppati alcuni esempi di dibattiti pubblici “alla francese”.
Il primo si è svolto tra il 6 febbraio e il 30 aprile 2009 a Genova, sulla proposta di realizzazione di un nuovo tratto autostradale di circa 20 km tra Voltri e Genova Ovest, noto come “Gronda di Ponente”[12], con risultati inaspettati.
Un altro esempio rilevante (e singolare) è costituito dalla legge regionale Toscana n. 69/07, che ha istituito un’autorità indipendente, sul modello francese, denominata “Autorità regionale per la garanzia e la promozione della partecipazione”, col compito di gestire il dibattito pubblico su grandi opere e selezionare i progetti partecipativi di vario tipo proposti dalla società civile e di garantire loro un contributo finanziario da parte della Regione. Con l’adozione della legge regionale n. 46/13, la Regione Toscana ha poi confermato la scelta intrapresa nel 2007.
Ebbene, vale rilevare che tale legge è l’unica in Italia ad essere ispirata al concetto di partecipazione come una “fase” ordinaria del processo decisionale e all’idea che per migliorare la qualità delle decisioni sia necessario che le istituzioni tengano conto e motivino le proprie decisioni rispetto all’esito del processo partecipativo[13].
Parimenti a quanto avvenuto nella legislazione francese, inoltre, la legge n. 46 cit. ha reso obbligatoria l’apertura del dibattito pubblico per la realizzazione di opere pubbliche che superano la soglia di cinquanta milioni di euro e ha introdotto un importante principio, ossia, che le spese relative all’informazione dell’opinione pubblica ed al rapporto con i cittadini devono essere considerate una voce essenziale all’interno del progetto di investimento. In questo modo ogni soggetto, pubblico o privato, che intenda realizzare un’opera – di rilevante impatto, sociale ed economico sul territorio – deve considerare il rapporto con la comunità di riferimento come un aspetto ineludibile della progettazione.
c) Il bilancio partecipativo
Il bilancio partecipativo è una pratica di inclusione dei cittadini nella gestione del bilancio di un ente pubblico (municipalità, comune, regione, ecc.), dando la possibilità ai partecipanti di decidere di comune accordo dove indirizzare i fondi statali. Questo metodo nacque in Brasile, a Porto Alegre, nel 1989. Dalla sua nascita il bilancio partecipativo si è diffuso in più di 300 città del mondo, nell’America latina, in Europa e in Canada.
Tale strumento favorisce una reale apertura della macchina istituzionale alla partecipazione diretta ed effettiva della popolazione nell’assunzione di decisioni sugli obiettivi e la distribuzione degli investimenti pubblici, superando le tradizionali forme solo “consultive” e creando un ponte tra la democrazia diretta e quella rappresentativa. È quindi uno spazio dove poter ricostruire nel tempo e in maniera collettiva il concetto di “bene comune” (o meglio: di ‘beni comuni’), trasformando le tensioni sociali in progetto condiviso all’interno di spazi autogestiti dalla società civile, ma marcati da una forte interazione dialogica con le istituzioni.
Si registrano esempi di bilancio partecipativo anche in Italia, nei comuni di Ivrea (TO) e di Grottammare[14] (AP) e, da ultimo, in quello di Capannori (LU), definito “Spazio Comune 2015”.
Una terza esperienza interessante si è sviluppata agli inizi degli anni 2000 nel Municipio XI (oggi VIII) e poi conclusasi nel 2009/10, restando comunque un esempio a livello nazionale e non solo, per gli altri municipi romani. Detto esperimento è stato reso possibile dalla trasformazione statutaria dei vecchi quartieri, che li ha resi autonomi su alcuni settori di spesa, dotandoli di una giunta esecutiva. In particolare, l’attivazione del processo è stata sollecitata nel 2003 da vari movimenti della società civile ed è stata attuata grazie alla forte volontà politica del Presidente.
Il percorso partecipativo ha riscontrato però difficoltà a riflettersi nella struttura delle decisioni amministrative, per la mancanza di autonomia del municipio nel riorganizzare la sua struttura tecnica in maniera innovativa.
Nel dettaglio, il territorio del Municipio era stato articolato in 8 quartieri sociali (aree omogenee), in ognuno dei quali nel 2003 si era tenuta un’Assemblea Territoriale aperta per eleggere dei rappresentanti, in proporzione di 1 ogni 15 persone presenti. I delegati (revocabili e non rieleggibili da un anno all’altro) componevano i Consigli Popolari di Quartiere (CPQ). Questi sono stati trasformati nel 2004 in semplici portavoce, con il ruolo di coordinatori delle assemblee e dei gruppi di lavoro che si formavano in ogni zona: si era, infatti, notato un fenomeno di riproduzione della “delega” in cui i cittadini – una volta votati i propri delegati di zona – smettevano di partecipare; una circostanza imputabile alla radicata asimmetria partecipativa cui si è accennato ai paragrafi precedenti.
La lista delle priorità proposte tornava poi in votazione alle Assemblee Territoriali in un secondo ciclo di incontri. Alle assemblee potevano partecipare – per regolamento del bilancio partecipativo – tutti i maggiori di 14 anni che vivevano, studiavano o lavoravano nel municipio. I temi in discussione nel Bilancio Partecipativo erano, ovviamente, limitati alle competenze del municipio: lavori pubblici, mobilità e viabilità, spazi verdi di prossimità e attività culturali.
Dalla breve panoramica di alcuni degli strumenti più significativi di democrazia partecipativa, se posti in relazione alle esperienze contemporanee, si assiste ad un progressivo appiattimento dell’originaria spinta innovativa dei primi anni 2000. La crisi politica dell’ultimo decennio ha, infatti, generato una cronica sfiducia dei cittadini negli enti pubblici, che coinvolge ogni proposta di cambiamento che da essi proviene. In tale quadro, persino la promozione dei processi partecipativi come forma di potenziamento e crescita culturale degli abitanti è recepita con diffidenza dai tessuti sociali. D’altro canto, non sembra ancora possibile che modalità di governo territoriale come il bilancio partecipativo possono generarsi per sola pressione popolare: esse sono al massimo un punto di incontro a metà strada tra una società civile e un tessuto politico che sente l’urgente necessità di un’autoriforma dei suoi modi di agire e decidere.
La (coraggiosa) scelta contenuta nella disciplina toscana, costituendo un caso esemplare, sviluppa un principio fondamentale per il funzionamento delle democrazie contemporanee, ovvero, che la deliberazione può contribuire a rafforzare e rinnovare le istituzioni democratiche, vieppiù nella fase antecedente all’assunzione della decisione finale.
In buona sostanza, in Toscana, come in Francia, si è acquisita la consapevolezza che determinate decisioni politiche e sociali, particolarmente conflittuali e controverse, richiedono una legittimazione non solo normativa, in quanto tra rappresentanza e partecipazione esiste un rapporto di comunicazione e circolarità che va sviluppato, integrando i meccanismi decisionali basati sulla logica rappresentativa, al fine di dirimere potenziali scontri sociali e carenze democratiche.

II.6. Rapporti con la sussidiarietà orizzontale
In ultimo, per completezza logico-espositiva, appare opportuno accennare anche ai rapporti tra le “forme” di democrazia partecipativa e la c.d. “sussidiarietà orizzontale” e – ancor meglio – “circolare”[15] prevista in Costituzione.
Secondo una parte della dottrina, la sussidiarietà, pur partecipando anch’essa alla sfera dei rapporti tra stato e società, attiene propriamente alla sfera del “fare”; mentre le pratiche di democrazia partecipativa a quella del discutere e del decidere. Sostanzialmente, sebbene vi siano degli incroci tra i due “sistemi”, questi sono sostanzialmente diversi: anche quando la democrazia partecipativa si riferisce ad attività gestionali (es. di servizi pubblici quali sanità e assistenza) stabilendo ruoli della cittadinanza nel monitoraggio dei servizi e del loro rendimento (e non solo nelle decisioni di impostazione organizzativa e gestionale degli stessi), essa non si esplica in un attività di produzione o gestione, come invece l’attività delle organizzazioni di volontariato o di solidarietà sociale nell’assolvimento di servizi pubblici sotto la responsabilità generale delle amministrazioni[16]. Secondo un diverso orientamento^[17], che appare più aderente al dato reale, la democrazia partecipativa è un modello normativo, non nel senso del valore giuridico, ma nel senso che mira a fissare standard di comportamento che i cittadini e le stesse istituzioni devono praticare. L’approccio sussidiario, al contrario, è di tipo interpretativo, nel senso che riconosce la qualità di soggetto di rilevanza pubblica (o di rango costituzionale) a chi – come le organizzazioni di cittadinanza attiva – si occupi di questioni di interesse generale con l’intento di portarle a buon fine. La seconda differenza è forse la più importante ed esplicativa. Con il modello della democrazia partecipativa i cittadini vengono in sostanza chiamati a partecipare all’attività delle istituzioni, come ad esempio quella di discutere un provvedimento in corso di formazione. L’approccio della sussidiarietà circolare, invece, riguarda la partecipazione al “governo” della società.
Nel modello della democrazia partecipativa, ciò a cui i cittadini prendono parte è la produzione di soluzioni migliori da parte delle istituzioni; nell’approccio della sussidiarietà circolare, invece, essi concorrono affinché le questioni di rilevanza pubblica siano gestite in modo più efficace e che l’interesse generale sia curato nella maniera migliore, ma non necessariamente attraverso la produzione di provvedimenti o azioni di tipo politico-amministrativo.
Si sottolinea un’ulteriore differenza: la democrazia partecipativa si basa sul diritto di consultazione delle “parti interessate” derivante da un provvedimento o da una scelta politica; la cittadinanza attiva, invece, si basa sul potere di intervento, ovvero, nell’ipotesi in cui viene violato un diritto, un bene comune minacciato, o un gruppo di cittadini è in condizioni di debolezza, le organizzazioni civiche intervengono con riferimento alla situazione da risolvere.
Sussiste, inoltre, una differenza che riguarda il sistema di relazioni tra i soggetti coinvolti nei processi partecipativi.
Nel modello partecipativo queste relazioni restano di tipo bipolare, con le istituzioni in posizione preminente rispetto a tutti gli altri soggetti[18]. Nell’approccio della sussidiarietà, invece, le relazioni sono di tipo circolare, nel senso che l’azione di governo non deve necessariamente prendere avvio o concludersi nell’ambito della dimensione istituzionale e le relazioni tra i soggetti coinvolti sono complesse.
Infine, la democrazia partecipativa è guidata da un approccio sistemico, nel senso che l’attenzione è rivolta all’insieme delle relazioni tra i soggetti coinvolti, alle procedure, alle competenze e alle prerogative dei diversi attori, alla coerenza tra le azioni e le previsioni normative. Il fenomeno della cittadinanza attiva, invece, è guidato da un approccio operativo, nel senso che l’attenzione è dedicata alle azioni da intraprendere per raggiungere un determinato obiettivo[19].
Punti di contatto tra i “fenomeni” indagati, si rinvengono, anche, in alcune pronunce della giurisprudenza amministrativa. Un esempio di richiamo del principio di sussidiarietà orizzontale in chiave “rafforzativa”, difatti, si ritrova con riferimento alla partecipazione dei privati, singoli e associati ai procedimenti amministrativi.
In questo senso, sono stati considerati attuazione dell’art. 118, comma 4, Cost.: a) l’istituto della comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza di cui all’art. 10-bis della legge 7 agosto 1990 n. 241; b) la partecipazione di una associazione di categoria al procedimento per la definizione degli orari degli esercizi commerciali e per la disciplina delle deroghe alle chiusure domenicali e festive; c) le osservazioni presentate dal privato proprietario nell’ambito di un procedimento di approvazione di progetto preliminare per lavori di riqualificazione urbana, con conseguente apposizione di un vincolo preordinato all’espropriazione del bene culturale di interesse storico artistico di sua proprietà[20].
In tale prospettiva, dunque, le pubbliche amministrazioni dovrebbero preferire quei modelli procedimentali che consentano il coinvolgimento diretto dei singoli e dei gruppi sociali; questi ultimi sono infatti chiamati a co-gestire la funzione amministrativa, secondo il principio costituzionale della sussidiarietà orizzontale.
La conseguenza che la giurisprudenza trae è nel senso della valorizzazione della posizione giuridica dei soggetti coinvolti nell’esercizio procedimentale della azione amministrativa non solo, in termini di mera collaborazione nell’adozione dei provvedimenti che incidano direttamente nella loro sfera giuridica, ma anche ai più generali fini della gestione stessa della funzione amministrativa per renderla più adeguata rispetto agli interessi pubblici perseguiti[21].
Se da un parte, è innegabile che tale indirizzo possa condurre ad una revisione di molte impostazioni tradizionali circa il valore e il senso degli istituti di partecipazione procedimentale, soprattutto, quando questi garantiscano effettivamente un rapporto paritario tra amministrazione e amministrati; nondimeno, questa assimilazione tra principio di sussidiarietà orizzontale e partecipazione ai processi decisionali fondata sull’implicito collegamento tra l’iniziativa di cui all’art. 118, comma 4, Cost. e l’iniziativa costituzionale intesa quale partecipazione democratica di cui, tra gli altri, agli artt. 3, 71 e 123 Cost., invero, non convince.
Come è stato autorevolmente sostenuto e, come si è già avuto modo di evidenziare, la sussidiarietà orizzontale non può confondersi con il principio partecipativo-democratico; la partecipazione è uno strumento fondamentale della sussidiarietà, ma non la sua unica ed esclusiva declinazione[22] (cfr. pag. 19).

III.1. Politica e Tecnopolitica
Nell’accennare alle varie forme di democrazia, non può farsi a meno di riflettere anche sulle possibilità e sui consequenziali rischi dell’innovazione tecnologica.
Viene, infatti, da domandarsi se la “globalizzazione informatica” possa realmente costituire mezzo efficace per incrementare la partecipazione politica e la democrazia diretta, come da più parti sostenuto; segnatamente, se nell’era dell’informatica, gli ostacoli tecnici ad una democrazia diretta – o plebiscitaria – possano dirsi ormai risolti[23].
Certamente, oggi, le “utopie positive” e le “distopie” – elaborate oltre diciassette anni fa dal Prof. Stefano Rodotà[24] nel suo studio sulla “tecnocrazia” – appaiono ormai del tutto attuali. Le c.d. “utopie positive”, infatti, le possiamo osservare nelle rivolte sociali degli ultimi anni (Primavera Araba, Indignados, Occupy Wall Street, etc.), rese possibili dai social networks; le “distopie” (“utopie negative”), ad esempio, nelle rivelazioni di Edward Snowden in merito al programma di intercettazioni illegali delle comunicazioni online, attuato dalla NSA americana e da altre agenzie di intelligence.
Ciò posto, una conseguenza inequivoca e lampante dello sviluppo del c.d. “web 2.0”, comunque, risiede nella moltiplicazione delle fonti tradizionali di informazione, che hanno aumentato le possibilità per i cittadini sia di informarsi sia di esprimersi, su qualunque tema e, soprattutto, in qualunque momento.
In Italia, e non solo, sull’onda di un’entusiastica rivoluzione digitale, sono emersi fenomeni definibili di “tecnopolitica”, alimentati tramite strumenti utilizzati in altri settori (economico-finanziari, pubblicitari, commerciali e d’intrattenimento). Forme di democrazia diretta o partecipativa, infatti, sono state proposte da nuovi movimenti politici i quali credono che la rete possa attuarli; un esempio italiano, è costituito dal movimento politico “5 Stelle”, sul cui orientamento e relative strategie, si rinvia alle vicende politiche quotidiane.
Si richiamano qui di seguito alcuni esperimenti elaborati a livello internazionale che rendono evidenti le potenzialità – e i consequenziali rischi – di un sistema democratico digitale.
La prima piattaforma tecnologica per la e-democracy è stata Liquid Feedback, sviluppata da un gruppo di Berlino e impiegata dal Partito Pirata tedesco per incrementare la partecipazione dei cittadini e favorire i dibattiti online. Detta piattaforma è stata successivamente utilizzata anche dal “M5S” nel Lazio e dal PD nell’applicazione “TuParlamento” impiegata per sostenere la candidatura dell’avv. U. Ambrosoli alle elezioni regionali lombarde del 2013.
Ebbene, tralasciando indagini più approfondite, si ritiene di poter affermare che l’esito di tali sperimentazioni è stato finora pressoché deludente, siccome disporre di una piattaforma software non costituisce fattore determinante per innalzare la partecipazione dei cittadini, ovverosia, nemmeno l’accessibilità delle rete sembra in grado – strutturalmente – di stimolare la popolazione civile a interessarsi alla maggior parte delle questioni politiche.
Le comunità (sia online che offline) sono caratterizzate, infatti, da una diseguaglianza partecipativa, ovvero, vi sono pochissime persone che partecipano attivamente, mentre la maggioranza si limita ad osservare e fruire, senza contribuire al risultato dell’attività comune.
Emblematici in tal senso sono i numeri del citato movimento “5 Stelle” che ha ricevuto alle elezioni per la Camera del 2013 il voto di 8.688.231 elettori (definibili “fruitori o osservatori”). Si consideri che il movimento ha scelto i suoi candidati nel 2012, dando la possibilità ai suoi 255.339 iscritti (“contributori intermittenti”) di esprimere una scelta; tra questi hanno votato solo in 20.252 iscritti (“contributori attivi”).
In oltre un anno, poi, i testi dibattuti sul sistema operativo del “M5S” sono stati 90, di questi solo 7 sono stati poi presentati in Parlamento e nessuno risulta approvato.
Le questioni affrontate sono diventate marginali e oltre metà delle proposte non raggiunge i 200 commenti, mentre per una legge su quattro gli iscritti coinvolti sono meno di 100; davvero pochi se rapportati ai circa 100mila militanti che vengono invitati a partecipare via mail ogni volta che sul sito si discute di una nuova legge.

III.2. Rischi della democrazia digitale
Si individuano almeno due tipi di rischi connessi alla democrazia digitale: il primo riguarda la vulnerabilità delle infrastrutture tecnologiche per l’e-democracy (in particolare per l’e-voting), i cui primi casi di manipolazione del voto sono avvenuti negli USA nelle elezioni del 2000 (Bush vs Gore) e del 2004 (Bush vs Kerry), altri casi più recenti sono stati segnalati anche in Canada e in India.
Il secondo tipo di rischio, invece, riguarda la manipolazione dei cittadini per mezzo dei social network. La catalogazione degli utenti della rete, attraverso l’utilizzo di “profili” all’interno di determinati siti, effettuata a fini commerciali da aziende specializzate su Google e da altri motori di ricerca, infatti, ha raggiunto un elevato livello predittivo dei desideri di acquisto dei singoli fruitori della rete, sia degli orientamenti culturali e ideali (associabili al proprio orientamento elettorale).
Ed allora viene da domandarsi, se i noti siti Facebook e Twitter conducano i cittadini a riflettere e a decidere autonomamente sui temi politici ovvero, al contrario, questi incarnino uno nuovo strumento di propaganda, in cui il successo di partecipazione è il risultato di una spinta al conformismo. Un studio sembra indicare che almeno parte della risposta risiede nella seconda delle ipotesi prospettate. Secondo i ricercatori Elif e Cengiz Erisen, infatti: «reti sociali percepite da un individuo come dominate da “legami forti” ne peggiorano in modo significativo i ragionamenti riguardo a politiche sia in linea che in disaccordo con attitudini pregresse sull’argomento».
A comprova delle preoccupazioni espresse si rinvia ai, quantomeno, sorprendenti esperimenti di “contagio emotivo” condotti in rete sul sito web Facebook[25].

III.3. Una proposta provocatoria. La democrazia diretta istantanea
Nel panorama delineato, tra le prospettive ed i rischi delle innovazioni tecnologiche asservite a fini politici, secondo alcuni politologi e filosofi, tra cui Robert Paul Wolff, sarebbe concretamente realizzabile la democrazia diretta “istantanea”.
Per rimuovere gli ostacoli pratici alla realizzazione di tale futuristica interazione politica, viene immaginato un sistema di congegni elettorali a domicilio; sostanzialmente, in ogni abitazione dovrebbe installarsi sul televisore – prevedendo per gli indigenti aiuti finanziari per acquistarlo – un dispositivo che registri elettronicamente i voti e li trasmetta a un elaboratore. Per evitare brogli, inoltre, il dispositivo dovrebbe essere attrezzato per registrare le impronte digitali.
Qualunque progetto di legge presentato al “Congresso”, quindi, sarebbe dibattuto dai rappresentanti di tutte le diverse posizioni, verrebbero naturalmente fornite istruzioni sulle questioni tecnicamente difficili e vi sarebbero dibattiti formali, interrogazioni e così via. A dei comitati di esperti verrebbe dato l’incarico di raccogliere dati, raccomandare nuove misure o preparare schemi di leggi. Ogni venerdì, dopo una settimana di discussioni e dibattimenti, si procederebbe alle votazioni.
Le misure da adottare sarebbero sottoposte al pubblico, singolarmente, e la nazione registrerebbe “istantaneamente” le sue preferenze grazie ai congegni elettronici. L’autore stesso osserva che la soluzione, sebbene imperfetta «è incommensurabilmente più vicina a realizzare l’ideale di una democrazia autentica che non le cosiddette nazioni democratiche oggi esistenti».
La teoria di Wolff suscita evidenti interrogativi sulla sua concreta applicabilità e sull’affidabilità di un siffatto sistema, potendo assurgere ad emblema – parossistico – dell’utopia della “e-democracy”.
In considerazione degli spunti delineati non appare, francamente, che gli strumenti tecnologici possano contribuire ad ampliare le forme di democrazia deliberativa. Il web, per sua stessa natura, rende obiettivamente difficile il confronto delle opinioni e un reale scambio dialogico, di talché in tale prospettiva non può bastare l’utilizzo dei social media per garantire maggiore partecipazione, in quanto il rapporto tra “viralità”[26] e partecipazione è molto più complesso della sua riduzione ad una sorta di determinismo tecnologico per cui il semplice ricorso alla rete viene considerata condizione sufficiente per mobilitare, in ogni caso, l’elettorato.
Diversamente, le potenzialità del web potrebbero rivelarsi uno strumento utile per perseguire strumenti di democrazia partecipativa e diretta, nelle quali i cittadini si siano già precedentemente formati, con altri mezzi, un’opinione e, conseguentemente, sarebbero solo chiamati ad esprimerla.
Ad ogni buon conto, gli sviluppi di tale forma di democrazia dipenderà dal grado di maturità di ciascun popolo, confidando in un mutamento della direzione intrapresa negli ultimi decenni.

IV.1. La riforma costituzionale
Nell’ambito di un quadro sociale e politico così variegato, si inserisce la riforma costituzionale approvata dal Parlamento che costituisce lo spunto dal quale origina la presente disamina.
In particolare, in ordine al quesito se quest’ultima sia indirizzata verso un rafforzamento delle forme di partecipazione dei cittadini, ovvero, a contrario, se le modifiche approvate rappresentino un’occasione perduta di rinnovamento; segnatamente, con riferimento all’incremento degli strumenti di democrazia partecipativa.
Ad una prima analisi, appare che il disegno di legge costituzionale finisce per rafforzare il potere dell’esecutivo, riducendo, al contempo, quello del Parlamento, con ogni conseguente incidenza sul principio di rappresentatività.
Al riguardo, appare pienamente condivisibile quanto osservato dal Prof. G. Azzariti, interrogato al riguardo: «Il nuovo testo della costituzione, rispetto alla riforma del 2001, ha un’impronta marcatamente statalista, prevedendo una forte ri-centralizzazione delle competenze, eliminando la potestà legislativa concorrente, reintroducendo la clausola dell’interesse generale … Un senato delle autonomie debole, se non addirittura una sua configurazione “degenerata”. E, ci ricorda Aristotele, la “degenerazione” dei modelli è il rischio maggiore di ogni scelta politica … Un’elezione politica di secondo grado da imputarsi ai consigli regionali, elezione che deve avvenire con metodo proporzionale (proposta di modifica dell’articolo 57) al fine di garantire la partecipazione delle opposizioni politiche[27]».
Appare, dunque, riscontrabile un “vulnus democratico” nel meccanismo di scelta dei membri del Senato che, all’evidenza, non produce una rappresentanza dell’ente, bensì del ceto politico locale e dei partiti nazionali nelle loro conformazioni territoriali. Viene, inoltre, conservato il divieto di mandato imperativo anche per i senatori (proposta di modifica dell’articolo 67); di talché questi non rappresentano l’ente. In sostanza, i “nuovi senatori” non rappresenteranno più la Nazione, bensì solo il ceto politico di appartenenza.

IV.2. Le modifiche dei principali strumenti di democrazia diretta previsti dalla Costituzione.
Prima di entrare nel merito delle modifiche adottate, sulla scia di quanto argomentato ai paragrafi precedenti circa l’utilizzo del web, si trascrivono i risultati della consultazione pubblica online svoltasi sulle riforme costituzionali, siccome emblematica della concezione attuale dei rapporti tra gli strumenti di democrazia partecipativa con quelli della democrazia rappresentativa.
Dall’8 luglio all’8 ottobre 2013, infatti, si è tenuta sul sito “www.partecipa.gov.it” una consultazione alla quale hanno partecipato 306.259 cittadini con 425.700 visite complessive.
Per verificare quale effetto abbia avuto tale consultazione sulle decisioni parlamentari, estrapoliamo dal “Rapporto Finale (pag. 55) – Consultazione Pubblica sulle Riforme Costituzionali” (del Dipartimento per le Riforme Istituzionali) la seguente domanda posta dal questionario: “Quale delle seguenti forme di partecipazione pubblica ritieni dovrebbero essere maggiormente utilizzate, con opportuni adeguamenti o indicazioni di metodo per la loro efficacia decisionale, dalle Istituzioni?” [risposta a scelta multipla].
I risultati evidenziano che la maggioranza dei cittadini gradirebbe partecipare mediante:
1- Iniziative legislative popolari ( 17.7% )
2- Referendum consultivo ( 16.3% )
3- Consultazioni online ( 15.3% )[28]
Ebbene, nella bozza di riforma, a distanza di circa sei mesi dall’esperimento in esame, le richieste per le iniziative legislative popolari sono aumentate da 50.000 a 250.000 (poi ridotte a 150.000 nel testo approvato dal Senato l’8 agosto 2014) e quelle richieste per i referendum consultivi sono aumentate da 500.000 a 800.000. Si evidenzia, inoltre, che la consultazione on-line è stata votata dal 15% dei partecipanti.
E’ evidente come il testo di revisione costituzionale approvato, non abbia recepito quanto espresso dalla maggioranza di coloro che hanno partecipato alla votazione, con ogni conseguente riflesso sulla fiducia nei confronti delle prossime iniziative di partecipazione online.
Qui di seguito, appare utile sintetizzare le modifiche adottate relativamente ad ogni istituto di partecipazione diretta:
a) Leggi di iniziativa popolare
Con disposizione introdotta all’articolo 11 del ddl di modifica dell’articolo 71 della Costituzione – si è innalzato fino a 150mila il numero (attualmente di 50mila) delle sottoscrizioni richieste per la presentazione dei disegni di legge di iniziativa popolare, vincolando, tuttavia, i regolamenti parlamentari a prevedere, per questi provvedimenti, tempi certi di esame e votazione finale.
Quanto alla consultazione popolare, sono state introdotte sempre all’art. 71 Cost. cit. – con formula del tutto innovativa nel nostro ordinamento – una nuova tipologia di referendum, definito “propositivo e d’indirizzo”, nonché altre forme di consultazione, anche delle formazioni sociali [sul modello del débat public francese]. Con legge approvata da entrambe le Camere dovranno poi essere disciplinate le modalità di attuazione di tali strumenti.
b) Referendum popolare abrogativo
L’innovazione è costituita dall’introduzione di un “doppio quorum” per le consultazioni referendarie.
In particolare, ai fini della validità della consultazione, la nuova versione dell’art. 75 richiede:

•  in caso di sottoscrizione della proposta da parte di 500mila elettori, la partecipazione al referendum della maggioranza degli aventi diritto al voto;
• in caso di sottoscrizione della proposta da parte di 800mila elettori, la partecipazione della maggioranza dei votanti all’ultima elezione della Camera dei deputati (con significativo abbassamento del quorum).

In entrambi i casi la proposta soggetta a referendum è approvata se è raggiunta la maggioranza dei voti validamente espressi.
IV.3. Criticità e prospettive
Ad una primo esame delle disposizioni citate, che non appaiono introdurre, relativamente agli istituti oggetto d’indagine, rilevanti cambiamenti nel sistema della rappresentanza, emergono le seguenti perplessità.
In particolare, con riferimento alla più rilevante tra le modifiche introdotte dalla riforma, non appare sufficientemente chiaro il perimetro giuridico della categoria dei c.d. “referendum propositivi e di indirizzo”, occorrerà infatti attendere l’adozione di apposita legge costituzionale per apprezzarne condizioni ed effetti; nonché una legge approvata da entrambe le camere per conoscerne le modalità attuative.
La disposizione, infatti, appare assai indeterminata: intanto, per il rinvio alla citata legge costituzionale futura e, inoltre, per l’improbabile utilità di alcuni di questi strumenti di partecipazione (referendum d’indirizzo e consultazioni delle formazioni sociali).
Basti pensare all’unico precedente: il referendum d’indirizzo del 1989 sui poteri costituenti da attribuire al parlamento europeo. D’altro canto, non è stata prevista la possibilità di esten­de­re il referendum anche alla rati­fi­ca dei trat­ta­ti internazionali.
Sotto un distinto profilo, invece, appare condivisibile l’avvenuta soppressione della previsione secondo cui il vaglio di ammissibilità della Corte Costituzionale doveva essere effettuato, entro tre mesi dall’inizio della raccolta, sulle richieste di referendum sottoscritte da almeno 400mila cittadini. Parimenti, la scelta di non inserire nella disposizione in esame, riferimenti al requisito della c.d. “omogeneità” del quesito referendario ovvero di richiedere, ai fini della sua ammissibilità, che la normativa residua sia immediatamente applicabile, in quanto tali aspetti sono disciplinati dalla legge cost. n. 1/53 e dalle pronunce della Corte Costituzionale. Opportuno è anche la soppressione dell’inciso relativo all’abrogazione parziale “di articoli o parti di essi con autonomo valore normativo”, stante la difficoltà interpretativa e applicativa della previsione.
In ordine all’iniziativa di legge popolare, invece, non appare coerente con le spinte provenienti dalla società, l’innalzamento del numero di firme a 150mila, rispetto alle 50mila del testo vigente (nel disegno di revisione precedente erano 250mila). Peraltro, deve essere criticato il rinvio al regolamento parlamentare delle garanzie d’esame e di deliberazione finale, come la mancata previsione di un obbligo di pronunciarsi sulla richiesta da parte del Parlamento.
Nel complesso la riforma appare timida, infatti, proposte ben più innovative erano state prospettate in passato, come, ad esempio, quella di tradurre l’iniziativa legislativa popolare in un referendum di natura propositiva, qualora il parlamento non si volesse – o potesse – pronunciare.
Per rafforzare la partecipazione popolare, tra le tante misure ipotizzabili, sarebbe stato utile introdurre: a) l’obbligo di un referendum confermativo per ogni legge di revisione costituzionale e per le leggi elettorali; b) l’introduzione di meccanismi di c.d. “recall” degli eletti, da disciplinare, poi, con leggi ordinarie; tuttavia, così non è stato.
All’esito del variegato e sintetico exursus sul tema de quo, dunque, è complesso indicare un percorso che le istituzioni e i “riformatori” dovrebbero intraprendere per colmare e correggere le lacune del sistema rappresentativo italiano. Non esiste, all’evidenza, una soluzione univoca e, soprattutto, definitiva.
Secondo l’autorevole storico Paul Ginsborg, «la parte più importante della democrazia è appunto, quella che non c’è, ovvero una effettiva partecipazione dei cittadini alle decisioni pubbliche[29]». Una posizione condivisibile in astratto, ma da cui occorre distanziarsi per lottare la tendenza, particolarmente evidente in Italia, a sottovalutare se non a svalutare tutto ciò che invece esiste effettivamente nella vita democratica delle società contemporanee. Una svalutazione che colpisce non solo l’azione delle amministrazioni pubbliche, ma anche la c.d. “cittadinanza attiva”, ovvero, gruppi, comitati, movimenti e associazioni che, al di fuori dei canali tradizionali della rappresentanza politica e al di là dei modelli di azione del paradigma corporativo, agiscono in tutto il mondo.
Una via da perseguire, pertanto, consisterebbe nel riconoscere maggiore rilevanza alle pratiche, già in atto nella società civile, della democrazia partecipativa, dando ad esse un ruolo pregnante nei procedimenti decisionali.
L’esperimento della democrazia partecipativa – invertendo la definizione di Ginsborg – è infatti una parte non trascurabile della “democrazia che c’è”. Nondimeno, la sua evidente natura di esperimento deve suggerire cautela nel considerarla come via univoca per la riforma della democrazia.
Se da una parte, a livello istituzionale si cerca di rafforzare l’accentramento dei poteri e delle decisioni in capo all’esecutivo; dall’altra, nella società civile, forme di partecipazione democratica, già frutto di procedimenti evolutivi, si incontrano e si affiancano ai percorsi partecipativi avviati dalle amministrazioni pubbliche. La valorizzazione delle espressioni della cittadinanza attiva, quindi, può concorrere allo sviluppo di questa riforma. Nel nuovo equilibrio istituzionale, ridisegnato dal Parlamento – se supererà il vaglio del voto referendario – sarà indispensabile incrementare il coinvolgimento degli abitanti nelle scelte pubbliche a livello delle realtà locali, sia per sostenere i continui tagli agli investimenti pubblici (specie nei settori di intervento più sensibili), sia per ricostruire la fiducia dei cittadini nella politica, assicurandole maggior sostengo davanti alla latente crisi di legittimazione che l’ha attraversa da un trentennio. Come, del resto, si è già osservato nelle premesse, coinvolgere i cittadini nella discussione delle scelte, è quasi una necessità conseguente alla crisi del pensiero e della razionalità unica.
In questo quadro, allora, anche la “sussidiarietà circolare”, intesa come collaborazione permanente tra Stato e Società, svolge un ruolo determinante se interpretata come reale ribaltamento del principio di sussidiarietà verticale.
Un ribaltamento che parta dal livello locale per creare una maggiore ed effettiva co-responsabilizzazione tra livelli diversi di istituzioni territoriali e i cittadini nelle loro molteplici espressioni organizzative. Queste ultime non andrebbero intese solo come spazi di difesa dei diritti del cittadino, ma valorizzate per le loro capacità di costituirsi quali promotrici di progetti territoriali e di politiche pubbliche creative, sostenibili e mirate a tutelare interessi generali. In definitiva, attraverso nuovi strumenti di valorizzazione della “cittadinanza attiva”, sul modello degli strumenti di partecipazione esaminati, si potrebbe garantire pari dignità alle autonome iniziative dei soggetti coinvolti, privati e pubblici.
In tal senso, un arricchimento interpretativo del principio di sussidiarietà potrà discendere solo da concrete sperimentazioni di misure, strumenti e politiche centrate sulla valorizzazione delle autonome capacità di progettazione degli abitanti da parte di istituzioni che intendono investire su di esse. In tale ottica, il ruolo degli enti territoriali a contatto più diretto con gli abitanti è sempre più “strategico”, anche perché può stimolare dibattiti su questioni urgenti ad altri livelli istituzionali, ricorrendo anche a misure “provocatorie” di sperimentazione.

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1. La Sezione Quinta del Consiglio di Stato^[1], chiamata a dirimere una controversia riguardante la revoca di un’aggiudicazione provvisoria assunta da un Comune della provincia di Gorizia, per falsa dichiarazione relativa ad una condanna per reato estinto, appare pervenire ad una interpretazione al momento del tutto isolata e, soprattutto, diametralmente opposta rispetto all’orientamento consolidatosi in precedenza, anche all’interno della medesima sezione.
Nella specie, l’omessa dichiarazione ex art. 38, comma 1, lett. c), d.lgs. n.  163/06  e s.m.i.  aveva ad oggetto una condanna risalente all’anno 1974 e, per l’effetto, soggetta all’art. 578[2] del codice di procedura penale vigente al tempo della commissione del reato (c.d. “Codice Rocco”, approvato con il R.D. 19 ottobre 1930, n. 1399 e rimasto in vigore fino al 1989).
Diversamente dalla disciplina oggi vigente, che impone alla parte di attivarsi in vista della dichiarazione di estinzione, detta disposizione obbligava il Tribunale a provvedere in tal senso, a decorrere da cinque anni dopo la sentenza di condanna. Di conseguenza, ad avviso del Collegio, l’omessa adozione del provvedimento di estinzione costituirebbe diretto inadempimento dell’Autorità giurisdizionale  e, pertanto, non addebitabile al soggetto che legittimamente ha confidato,  da tempo, nell’intervenuta estinzione del reato (la condanna risaliva a quarant’anni prima).
Ne consegue che, nella gara indagata, non sussisteva alcun obbligo dichiarativo, ai sensi dell’art.  38, comma 2, del d.lgs. 163 cit., secondo cui il concorrente non è tenuto ad indicare le condanne quando il reato è stato dichiarato estinto dopo la condanna.
2. Il Collegio, dopo aver adottato la predetta soluzione interpretativa, giustificata espressamente dall’atipicità della fattispecie, si spinge ad una più ampia riflessione sull’istituto dell’estinzione del reato e sulle ricadute nell’ambito della disciplina dei contratti pubblici.
Sul punto, l’orientamento prevalente in giurisprudenza, anche elaborata dalla medesima Sezione Quinta, era (rectius: è)  granitico nell’affermare che l’estinzione del reato non consegue automaticamente al ricorrere di determinati presupposti di legge, in quanto deve essere dichiarata con formale provvedimento del giudice.
Secondo tale interpretazione, ai sensi dell’art. 38, comma 1, lett. c) cit., sono escluse dalla relativa dichiarazione  le condanne per reati dichiarati estinti dopo la condanna stessa, purché l’estinzione sia stata formalizzata in una pronuncia espressa del giudice dell’esecuzione penale intervenuta prima del termine di partecipazione alla gara[3].
L’art. 167 del codice penale, che recita: “Se, nei termini stabiliti, il condannato non commette un delitto o una contravvenzione della stessa indole…il reato è estinto”, essendo disposizione di diritto sostanziale, stabilirebbe solo i presupposti in presenza dei quali opera l’estinzione, essendo pur sempre necessario ai sensi dell’art. 679 c.p.p. un provvedimento giurisdizionale che la dichiari[4].
Secondo tale orientamento, dunque, nelle gare indette per l’aggiudicazione di un appalto pubblico, sarebbe legittima l’esclusione del concorrente anche se per il reato commesso si siano verificate le condizioni per l’estinzione, ma non siano state accertate con pronuncia del giudice dell’esecuzione su istanza dell’interessato[5].
Tali principi sono stati ribaditi, a più riprese, dalla giurisprudenza amministrativa, anche in palese contrasto con le pronunce della Cassazione penale espressasi nel tempo sul punto. L’orientamento dei giudici penali  (salvo alcune sentenze risalenti e pressoché isolate[6]), infatti, è sempre stato uniforme nell’osservare che l’estinzione discenda ope legis, in quanto l’art. 676 c.p.p. contiene soltanto l’attribuzione al giudice dell’esecuzione della competenza a decidere in merito all’estinzione del reato dopo la condanna; nulla stabilendo, invece, in ordine al dies a quo degli effetti propri dell’intervenuta causa estintiva[7].
Non è consentito, pertanto, all’interprete percorrere vie esegetiche che esulino dal dato testuale della disposizione codicistica che chiaramente subordina l’estinzione al mero verificarsi di una condizione esplicita.
Ebbene, con la pronuncia in commento – per la prima volta –  anche il Giudice amministrativo accede all’interpretazione descritta.
Il Collegio, infatti, osserva che, anche in vigenza dell’articolo 676 del codice penale Vassalli, l’effetto estintivo opera ex lege dal decorso inattivo del tempo e non necessita di alcun provvedimento espresso, non rilevando in contrario l’attribuzione al giudice dell’esecuzione della competenza a decidere in merito all’estinzione del reato dopo la condanna.
Nel dettaglio, tale argomento viene ricavato dalle SS.UU. penali della Cassazione che, con sentenza del 30 ottobre 2014 n. 2, pur con riferimento al tema dell’indulto, hanno ribadito il  seguente principio: quando un determinato effetto giuridico si verifica per decorso inattivo del tempo, esso si concretizza ope legis al momento in cui siano per legge maturati i presupposti cui è condizionato l’effetto, il tutto in perfetta coerenza con i criteri ermeneutici sottesi al codice di rito.
Il Collegio della Sezione Quinta, osserva, inoltre, che corollario di tale approccio ermeneutico è che il provvedimento dichiarativo dell’estinzione, successivo e ricognitivo di un effetto già verificatosi, resta estraneo ai fini dell’estinzione del reato e si pone in funzione meramente formale e ricognitiva di un effetto già verificato.
Peraltro, parafrasando la decisione delle Sezioni Unite poc’anzi citata, il Collegio conclude che l’automatismo degli effetti dell’estinzione del reato è conforme ai principi comunitari di ragionevole durata dei processi, sollecita definizione e di minor sacrificio esigibile, evincibili dagli articoli 5 e 6 CEDU[8].
D’altro canto, l’opposta tesi, consolidatasi nella giurisprudenza amministrativa, a ben vedere, esponeva il condannato alla maggiore o minore tempestività dei provvedimenti giudiziali con lesione del principio di uguaglianza; così vulnerando i principi di rango costituzionale, relativi all’effettività ed alla ragionevole durata del processo (anche della fase esecutiva, ex art. 111 Cost.), ma anche afferenti ai valori rieducativi (art. 27, comma 2 Cost.) per cui l’esecuzione della pena dovrebbe essere il più vicino possibile alla commissione del reato ed alla definitività della condanna.
Tutti principi che sono stati, a lungo, pretermessi nelle decisioni della giurisprudenza amministrativa, a discapito degli operatori economici coinvolti in fattispecie del tutto analoghe a quella oggetto della decisione in commento.
3. E’ evidente, allora, la “novità” della  tesi cui aderisce il pronunciamento in esame, che sebbene costituisca, allo stato, decisione isolata, ben potrebbe dare il via ad un orientamento ispirato ad un approccio maggiormente sostanzialistico in materia di dichiarazioni ex art. 38, che riconosca prevalenza alla sussistenza – in concreto –  del requisito di moralità e non piuttosto si arresti, come verificatosi finora, ad un accertamento meramente formale del medesimo.
Di certo, gli argomenti esposti in sentenza, appaiono recepire (finalmente) l’interpretazione “autentica” delle disposizioni penali in materia di estinzione del reato, costituenti l’indefettibile presupposto giuridico delle norme recate dall’art. 38 del d.gs. 163/06 cit..
In subiecta materia, del resto, le fattispecie penali, costituiscono prius logico-giuridico delle disposizioni del Codice dei contratti pubblici.
Probabilmente tale “mutamento” di indirizzo è ascrivibile anche alla nuova disciplina del c.d. “soccorso istruttorio” di cui agli artt. 38, comma 2-bis e, 46, comma 1-ter, del d.lgs. 163, che hanno, di fatto, consentito il superamento di quell’orientamento che attribuiva valenza escludente alla mera omissione dichiarativa[9]; ad ogni modo, il tema cui si è accennato, meriterebbe un separato approfondimento.
Il revirement all’esame, se tale può realmente definirsi, comunque, non consente di trarre un’indicazione immediatamente operativa, permanendo di fatto l’onere in capo agli operatori economici di dichiarare, in sede di partecipazione alle pubbliche gare, tutte, nessuna esclusa, le condanne risultanti sul Casellario Giudiziale; e ciò, quantomeno, per scongiurare il pagamento della sanzione pecuniaria, condicio sine qua non per avvalersi del soccorso istruttorio in presenza di una dichiarazione, non scientemente falsa, ma solo omissiva ovvero “strutturalmente mancante”[10], secondo un “singolare” quanto anodino arresto della Quarta Sezione del Consiglio di Stato che meriterebbe, francamente, un autonomo approfondimento.

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