Sommario. 1. Premessa. 2. Legittimità (e limiti) dell’art. 14, comma 1, d.l. n. 669/1996, sullo spatium adimplendi successivo alla notificazione del titolo esecutivo. 3. L’interpretazione dell’art. 14, comma 1-bis, d.l. n. 669/1996. 4. Alcune norme di favore per la parte pubblica nelle procedure esecutive. 5. L’abuso dell’espropriazione forzata nei rapporti interprivati. 6. Il concetto dell’abuso degli strumenti processuali nel contenzioso civile. 7. In particolare: l’abuso del processo nelle controversie in materia di previdenza e assistenza sociale. 8. Considerazioni conclusive e possibili soluzioni

1. Premessa

Com’è noto, le amministrazioni pubbliche sono soggetti normalmente solvibili per cui sono frequentemente destinatarie di azioni esecutive, spesso esercitate in ragione degli intollerabili ritardi nei pagamenti che rendono problematica una corretta gestione della liquidità da parte delle imprese[2], costrette per tale motivo a indebitarsi con il sistema bancario[3].
Non sempre il procedimento di esecuzione, disciplinato nel Libro III del vigente codice di procedura civile, volto a sottrarre coattivamente al debitore determinati beni facenti parte del patrimonio e a convertirli in denaro così ottenendo il controvalore pecuniario della prestazione inadempiuta[4], è, però, esercitato per le finalità previste dall’ordinamento a tutela della parte che effettivamente ha diritto a conseguire il pagamento per prestazioni correttamente effettuate.
In tale ottica, la realtà dei pignoramenti nei confronti delle p.a. offre un catalogo di comportamenti assai ampio, da quelli formalmente legittimi sul piano giudiziario, anche se di dubbia correttezza extra-processuale, volti a finalità che potrebbero sembrare meramente emulative, riguardando somme di bassissimo valore (ad esempio per differenze di pochi euro a seguito di errati pagamenti). Fino ai casi in cui l’esigenza avvertita dalle controparti sembrerebbe prevalentemente quella di moltiplicare le spese legali, attraverso il frazionamento della pretesa creditoria e la presentazione in sede giudiziaria di una pluralità di ricorsi per decreti ingiuntivi o di pignoramenti[5] aventi a oggetto un credito unitario.
In altre situazioni ancora, la pluralità di azioni esecutive, anche presso diverse strutture territoriali del medesimo Ente, rischia di trarre in inganno la stessa p.a. che, per la complessità e la farraginosità delle procedure pubblicistiche, non è mai completamente al sicuro da duplicazioni di pagamenti.
L’esigenza è stata avvertita dallo stesso legislatore e dalle amministrazioni che hanno attivato i servizi ispettivi e di audit per prevenire e denunciare nelle sedi competenti i comportamenti scorretti[6], rispetto ai quali svolgere anche gli opportuni interventi di riorganizzazione[7].

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Questo studio, pertanto, si propone stimolare una riflessione, che – anche a tutela della concorrenza e del corretto funzionamento del mercato, in cui il rispetto delle regole è fondamentale per evitare fenomeni di concorrenza sleale -, possa concorrere a fondare una nozione di abuso del processo esecutivo nel contenzioso con le pubbliche amministrazioni.
A vantaggio della collettività ma anche di tutti quei soggetti che realmente vantano pretese di pagamento insoddisfatte da parte dell’autorità pubblica.
Ed a più diverso titolo: es. pagamenti per forniture nel settore della sanità, contributi a fondo perduto, prestiti agevolati, sovvenzioni in conto interessi e/o capitale, prestazioni previdenziali e assistenziali, rimborso di crediti vari.
Si tratta di offrire un apporto alla realizzazione di tale voce sulla quale non sono mancati gli interventi nel tempo della più attenta dottrina[8], ma che affiora da ultimo nell’interesse della giurisprudenza (si veda la pronuncia resa dalla Cassazione a Sezioni Unite 15.11.2007, n. 23726 che ha inaugurato il nuovo orientamento sull’abuso degli strumenti processuali nel contenzioso civile, in opposizione al precedente in termini che, invece, riteneva legittima la pratica di frazionare il credito in plurime richieste giudiziali di adempimento contestuali o scaglionate nel tempo).
Da ultimo anche il legislatore ha fatto la sua parte, ricevendo, la possibile configurazione del concetto di un abuso del processo esecutivo, nuovi stimoli anche da recenti interventi normativi che, a volte in un problematico rapporto di dialogo con l’art. 24 Cost. e l’art. 2740 c.c.[9], altre a ragion veduta, tendono a raffreddare l’irruenza di alcune esecuzioni per crediti insoluti dalla p.a. E a ricondurre, in definitiva, il fenomeno in dimensioni più accettabili in un momento di difficoltà finanziarie per tutto il settore pubblico e di conseguente progressiva riduzione delle risorse volte a realizzare finalità sociali.

2. Legittimità (e limiti) dell’art. 14, comma 1, d.l. n. 669/1996, sullo spatium adimplendi successivo alla notificazione del titolo esecutivo

Un punto di partenza di quest’analisi potrebbe essere l’art. 14 del d.l. 31.12.1996, n. 669 (conv. in l. n. 30 del 1997, come modificato nel 2000 e, da ultimo, nel 2003) che pone un termine dilatorio di 120 giorni dalla notificazione del titolo esecutivo, al fine di rallentare la sequenza degli atti prodromici all’inizio dell’esecuzione forzata per crediti pecuniari vantati nei confronti della pubblica amministrazione, allo stesso tempo assegnando alla stessa uno spatium adimplendi per provvedere al perfezionamento del pagamento, intendendo per tale non solo l’emissione del relativo ordinativo ma anche l’effettiva disponibilità degli importi da parte del creditore[10].
Prima di tale termine di 120 giorni[11] entro il quale le p.a. devono realizzare materialmente il pagamento richiesto nel titolo notificato, il creditore non può procedere a esecuzione forzata, né alla notifica di atto di precetto[12].
Come rilevato in dottrina[13], la disposizione ruota attorno a tre elementi costitutivi, vale a dire l’esistenza di un credito per somme di danaro vantato nei confronti delle “amministrazioni dello Stato” e degli “enti pubblici non economici”; l’avvenuto accertamento di detto credito con provvedimento giurisdizionale o lodo arbitrale avente efficacia esecutiva; la necessità di completare, a seguito dell’avvenuta notificazione del titolo esecutivo, le procedure per l’esecuzione del dictum giudiziale o arbitrale.
Realizzatisi tre detti elementi, l’esecuzione – che, ai sensi dell’art. 479, comma 1°, c.p.c., e salvo che la legge non disponga altrimenti, “deve essere preceduta dalla notificazione del titolo in forma esecutiva e del precetto” – potrà cominciare trascorso il termine (dilatorio) di 120 giorni, dalla notificazione del titolo, entro il quale l’amministrazione dovrà attivarsi per completare l’esecuzione dei provvedimenti giurisdizionali e dei lodi arbitrali, essendo inibito al creditore di procedere all’esecuzione forzata e alla notifica dell’atto di precetto[14].
La sua ratio va rinvenuta nell’esigenza di “evitare il blocco dell’attività finanziaria derivante dai ripetuti pignoramenti di fondi, contemperando in tal modo l’interesse del singolo alla realizzazione del suo diritto con quello, generale, ad un’ordinata gestione delle risorse finanziarie pubbliche”[15].
In altre parole, si tratta di proteggere il valore dell’efficacia e l’efficienza dell’azione amministrativa di cui all’art. 97 Cost. in un contesto di progressiva riduzione delle risorse finanziarie immediatamente utilizzabili per liquidazioni e pagamenti, consentendo che le p.a. possano disporre di un congruo tempo tecnico per completare le procedure di esecuzione dei provvedimenti giurisdizionali senza incorrere in oneri aggiuntivi; ratio questa che, all’evidenza, verrebbe irrimediabilmente sacrificata laddove, durante il decorso del predetto termine, si consentisse di richiedere, attraverso la notifica di un atto di precetto, il pagamento di diritti e competenze ulteriori e diverse rispetto a quelle relative alla notificazione del titolo esecutivo, alla cui notificazione la legge fa esclusivo riferimento[16].
La norma, in effetti, pone, infatti, un intervallo tra la notifica del titolo esecutivo e quella del precetto, prima del quale l’esecuzione forzata non può essere intrapresa: pertanto, l’inosservanza del termine esplica effetti sulla validità del precetto intempestivamente intimato[17].
Una compressione, quindi, non della facoltà di agire in executivis ma dei suoi tempi[18], che tuttavia ha suscitato comunque le contestazioni del ceto imprenditoriale e professionale, che non ha mancato di sollevare la questione della legittimità e ragionevolezza del termine assegnato alle p.a. per completare le procedure preordinate al pagamento di somme di denaro siano alle più alte Corti.
Tali iniziative siano state, comunque, progressivamente, rigettate l’una dopo l’altra.
A cominciare da Corte Cost., sent. 23.04.1998, n. 142, che ha dichiarato inammissibile la questione di legittimità sollevata in riferimento agli artt. 1, 3, 28 e 97, comma 1, Cost., nonché alla XVIII disposizione transitoria e finale, comma 4, della Carta in relazione al comma 1 dell’art. 14 citato.
Successivamente, con ordinanza 30.12.1998, n. 463, la stessa Corte, dichiarava manifestamente infondata della questione sollevata in riferimento agli artt. 3, 24, comma 2, 41, comma 1 e 81, comma 4, Cost.
A essere interpellata era anche la Corte di Giustizia CEE[19] che escludeva che la disposizione dell’art. 14 in esame si ponesse in contrasto con la normativa comunitaria (in particolare, con la direttiva 2000/35/Ce, relativa alla lotta contro i ritardi di pagamento nelle transazioni commerciali, attuata in Italia con il d.lgs. 09.10.2002, n. 231), posto che essa “si limita ad armonizzare il termine (90 giorni) entro il quale il creditore può ottenere il titolo esecutivo, senza entrare nella regolamentazione delle esecuzioni forzate che restano nella competenza del diritto interno dello Stato membro”.
Difatti, la norma italiana controversa “non incide sul termine entro il quale sia dovuto il titolo esecutivo, presupponendo anzi che il creditore già ne disponga”, mentre invece impone un termine di 120 giorni, prima del quale il creditore non ha diritto di procedere ad esecuzione forzata, né di porre in essere atti esecutivi.
Non si era ancora spenta l’eco di tale sentenza, quando anche la Corte Europea dei diritti dell’uomo affermava il principio, già ribadito in precedenti occasioni, secondo il quale “è ammissibile che un’amministrazione possa avere bisogno di un certo lasso di tempo per procedere a un pagamento”[20].

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La circostanza che l’art. 14, comma 1, d.l. 31.12.1996, n. 669, sia passato indenne alle diverse censure avanzate sembrerebbe contraddire l’utilità di una nozione generale di abuso del processo esecutivo nei confronti della pubblica amministrazione, da considerare pressoché protetta nel suddetto termine di 120 giorni dagli attacchi più temerari.
L’art. 14 citato, invece, anche per alcuni limiti intrinseci di carattere semantico, è stato tutt’altro che risolutivo con riferimento a una serie di casi che suscitano interrogativi quanto alla portata applicativa della fattispecie, lasciando aperto, dunque, l’interrogativo sull’utilità di una nozione generale per dirimere le questioni dubbie alla luce della ratio e della finalità del d.l. 669/1996.
Si pensi al contrasto che la disposizione ha ingenerato nella giurisprudenza amministrativa circa la sua possibile applicazione, eventualmente in via analogica, anche nel giudizio di ottemperanza proposto per l’esecuzione di crediti per somme di danaro vantati nei confronti della p.a.[21]
O ancora, alla circostanza che la giurisprudenza considera privi di validità probatoria, in sede di giudizio, i tabulati da cui risultano i pagamenti effettuati o gli ordinativi di pagamento disposti dalla p.a. a favore dei ricorrenti al fine di impedire l’immediato inizio del processo esecutivo da parte di quelle controparti sleali che, anche nel caso abbiano ricevuto tempestivamente la notizia dell’ordinativo di pagamento delle prestazioni e delle spese di lite, scelgono di promuovere comunque, e indebitamente, il pignoramento non appena decorso lo spatium temporis previsto dall’art. 14 del d.l. 669/1996.
Con conseguente maggiorazione delle spese e rischi di duplicazione di pagamenti, l’uno che segue le procedure ordinarie, l’altro direttamente nelle mani dell’ufficiale giudiziario.

3. L’interpretazione dell’art. 14, comma 1-bis, d.l. n. 669/1996

Si rifletta, inoltre, sul comma 1-bis dell’art. 14 del d.l. 31.12.1996, n. 669, che, in tema di esecuzione forzata nei confronti di Enti pubblici organizzati su base territoriale, prevede[22]. – per gli atti di precetto, di pignoramento e di sequestro nei confronti di detti enti pubblici -, la notifica, a pena di nullità, presso la struttura territoriale dell’ente pubblico corrispondente alla residenza o domicilio dei soggetti privati interessati, e che tali atti devono contenere i dati anagrafici dell’interessato, il codice fiscale e il domicilio[23]
In una fattispecie relativa a notificazione di atto di precetto nei confronti di un Ente pubblico, si è collegata la sanzione della nullità unicamente alla notifica dell’atto introduttivo presso la struttura territoriale dell’ente pubblico e non all’omissione dei dati anagrafici[24], del codice fiscale e del domicilio dell’interessato, “deponendo inequivocamente, in tal senso, la lettera e la struttura della norma, che ha comminato la nullità soltanto dopo l’indicazione del luogo in cui deve avvenire la notificazione”[25].
L’interpretazione che non sanziona, ad esempio l’omissione del “codice fiscale” finisce per impedire all’ente debitore controlli univoci volti a evitare una duplicazione di pagamenti e agevola le condotte potenzialmente sleali e fonte di danni patrimoniali.
Si preferisce, in altre parole, una lettura di carattere formale della norma a scapito di quella suggerita dalla ratio e dalle finalità della disposizione, anche in base ai principi generali progressivamente emergenti nella materia.

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Prosegue ancora la seconda parte del comma 1-bis dell’art. 14 citato, nel senso che “il “pignoramento di crediti” di cui all’art. 543 c.p.c. promosso nei confronti di Enti ed Istituti esercenti forme di previdenza ed assistenza obbligatorie organizzati su base territoriale deve essere instaurato, a pena di improcedibilità rilevabile d’ufficio, esclusivamente innanzi al giudice dell’esecuzione della sede principale del Tribunale nella cui circoscrizione ha sede l’ufficio giudiziario che ha emesso il provvedimento in forza del quale la procedura esecutiva è promossa.
La sua ratio risiede nell’assicurare alla sede che la piena disponibilità del rapporto controverso e per disporre più facilmente di tutti gli elementi necessari per liquidare il pagamento al fine di evitare spese successive e lo stesso rischio di duplicazione di pagamenti.
Un’interpretazione meramente letterale della disposizione ha consentito alla Cassazione[26], di sostenere, invece, che “per Enti ed Istituti di previdenza ed assistenza obbligatorie organizzati su base territoriale”, “nei confronti” dei quali il pignoramento di crediti di cui all’art. 543 c.p.c. va instaurato dinanzi al tribunale nella cui circoscrizione ha sede il giudice che ha emesso il titolo in base al quale si procede, devono intendersi “gli Enti e gli Istituti soggetti passivi della procedura esecutiva, e cioè gli esecutati nei cui confronti è stato promosso il pignoramento”.
Non potendo, invece, reputarsi – in forza del criterio sussidiario dell’interpretazione teleologica, il cui utilizzo nella specie non sarebbe consentito dalla chiarezza e univocità del testo normativo “senza che, peraltro, la prospettata integrazione normativa possa trovare giustificazione in finalità adeguatrici a precetti costituzionali altrimenti violati”[27] – che si tratti degli Enti ed Istituti terzi pignorati[28].
Attingendo altresì argomenti in tal senso dalla prima parte dello stesso comma 1-bis, il quale si limita a determinare la struttura territoriale dell’ente pubblico presso il quale va effettuata la notificazione, senza però incidere sulla individuazione del giudice competente per l’esecuzione forzata dei crediti.
Così come per il comma 1, anche per il comma 1-bis dell’art. 14 del d.l. 669/1996, valgono, dunque, le stesse preoccupazioni, anche di carattere semantico, relative ai limiti dell’ambito di applicabilità della fattispecie, confermando anche per tale via, a contrariis, la correttezza di una soluzione volta a elaborare principi generali alla luce di canoni interpretativi che sempre più vanno consolidandosi nella nostra esperienza giuridica, o quantomeno puntuali interventi normativi ampliativi delle fattispecie considerate.

4. Alcune norme di favore per la parte pubblica nelle procedure esecutive

L’esame sarebbe incompleto se non si considerassero altre disposizioni che, invece, sembrano delineare un diritto singolare fonte di privilegio in favore della parte pubblica, in spregio agli artt. 24 Cost. e 2740 c.c. che impone al debitore di rispondere dell’adempimento delle obbligazioni con tutti i suoi beni presenti e futuri.
Gli esempi sono numerosi, a partire dall’art. 159 del d.lgs. 18.08.2000, n. 267, in tema di espropriazione forzata nei confronti degli enti locali[29], non ammessa presso soggetti diversi dai rispettivi tesorieri.
La norma dispone, infatti, che non sono soggette a esecuzione forzata, a pena di nullità rilevabile anche d’ufficio dal giudice, le somme di competenza dei predetti Enti destinate a una serie di finalità sociali (come il pagamento di retribuzioni del personale, rate di mutui e prestiti, o altri servizi indispensabili), sempre che la Giunta comunale, con deliberazione da adottarsi per ogni semestre e notificata al terzo tesoriere, quantifichi preventivamente gli importi delle somme destinate alle suddette finalità.
Si pensi, ancora, all’art. 27, comma 13, della l. 28.12.2001 n. 448, che esclude dall’esecuzione forzata le somme di competenza degli enti locali a titolo di addizionale comunale e provinciale all’IRPEF[30].
Da ultimo, l’art. 11, comma 2, del d.l. 31.05.2010, n. 78 (conv. in l. 30.07.2010, n. 122) ha introdotto una norma transitoria ai fini del controllo della spesa sanitaria, con la quale ha stabilito che, per le regioni sottoposte ai piani di rientro del disavanzo sanitario, fino al 31.12.2010 non possono essere intraprese o proseguite azioni esecutive nei confronti delle aziende sanitarie locali e ospedaliere delle regioni medesime. I commissari ad acta di tali regioni nel frattempo dovranno impegnarsi a concludere una ricognizione dei debiti, predisponendo i relativi piani di pagamento[31].
Qui, effettivamente, emerge la necessità di un punto di equilibrio giacché, come rilevato dalla Corte Cost. “limiti di pignorabilità dei beni patrimoniali dello Stato e degli enti pubblici territoriali e non, vanno individuati in relazione alla natura o alla destinazione degli specifici beni, dei quali di volta in volta si chieda l’espropriazione; di tal ché la non assoggettabilità all’esecuzione forzata delle somme di denaro o dei crediti pecuniari delle P.A. può discendere soltanto dal fatto che essi concorrano a formare il patrimonio indisponibile, in quanto vincolati ad un pubblico servizio o nascenti dall’esercizio di una potestà pubblica”[32].
Ma si tratta di problematiche che esulano da una nozione di abuso degli strumenti processuali, ponendo semmai problemi di ragionevolezza delle leggi provvedimento e costituzionalità delle norme considerate, che la stessa Corte Costituzionale non ha mancato di affrontare e risolvere quando se n’è dato il caso[33].

5. L’abuso dell’espropriazione forzata nei rapporti interprivati

Anche nei rapporti interprivati è stato evidenziato che l’esercizio dell’azione esecutiva non può essere consentito senza alcun limite, “poiché l’esigenza di garantire al creditore la possibilità di far valere il suo diritto nel modo più celere ed efficace deve essere contemperata con l’esigenza di evitare al debitore di subire un pregiudizio ingiustificato”[34].
La dottrina[35] ha, dunque, anche in questo campo posto alcuni punti fermi, ad esempio contro la legittimità di pignoramenti “eccessivi”, ricordando le disposizioni del c.p.c. che consentono al giudice di ridurre i mezzi di espropriazione (“l’art. 483, che prevede la possibilità di limitare la espropriazione intrapresa in più forme ad una sola delle modalità utilizzate, l’art. 496, il quale consente di concentrare l’unico processo espropriativo pendente su uno o alcuni dei beni pignorati liberando gli altri, l’art. 504, che contempla la sospensione delle vendite nel caso in cui si sia già realizzato un prezzo che “raggiunge” l’importo delle spese e dei crediti”[36]), dalle quali emergerebbe come il sistema normativo si sia preoccupato di trovare “un punto di equilibrio tra la posizione del creditore e quella dell’obbligato, ed in questa ottica ha apprestato una serie di strumenti che sono funzionali a regolare le modalità di esercizio dell’azione esecutiva e ad evitare l’eccesso nell’uso della espropriazione forzata”[37].
Il compito di verificare, caso per caso, la congruità dell’impiego che il creditore faccia dei mezzi di espropriazione viene anche dalla dottrina citata[38], rimesso al giudice dell’esecuzione.

6. Il concetto dell’abuso degli strumenti processuali nel contenzioso civile

Uno spunto assai rilevante, sembra, infine, possa essere tratto dalla recente giurisprudenza sull’abuso degli strumenti processuali nel contenzioso civile.
Al riguardo, la dottrina parla di “un istituto che non ha ancora trovato una chiara collocazione nel nostro panorama dottrinale e giurisprudenziale, spesso proposto come versione falsata della sua controparte sostanziale, l’abuso del diritto, quasi che il processo rifugga da implicazioni di un suo uso distorto”[39].
In controtendenza con quanto affermato da un suo precedente in termini[40], la Corte di Cassazione, nella sentenza a Sez. Un. n. 23726 del 15.11.2007, ha, infatti, delineato il concetto di abuso degli strumenti processuali nel contenzioso civile, con riferimento alla non frazionabilità del credito in plurime richieste giudiziali di adempimento contestuali o scaglionate nel tempo da parte del creditore.
Per il citato orientamento, tale scissione del credito in una pluralità di domande giudiziali diverse, si pone in contrasto sia con il principio di buona fede e correttezza di cui all’art. 1175 c.c.[41], sia con quello del giusto processo ex art. 111 Cost., traducendosi in un abuso degli strumenti processuali[42].
In sostanza, il principio di garanzia della “ragionevole durata del processo” impone al magistrato di evitare condotte che siano di ostacolo a una sollecita definizione del processo, traducendosi in un inutile dispendio di attività giudiziarie prive di giustificazione.
È stato così affermato, in una successiva decisione, che “non è consentito al creditore di una determinata somma di denaro, dovuta in forza di un unico rapporto obbligatorio, di frazionare il credito in plurime richieste giudiziali di adempimento, contestuali o scaglionate nel tempo; tutte le domande giudiziali aventi ad oggetto una frazione di detto credito vanno dunque dichiarate improponibili”[43].
Anche la giurisprudenza di merito ha conosciuto le prime applicazioni del nuovo criterio[44].

7. In particolare: l’abuso del processo nelle controversie in materia di previdenza e assistenza sociale

La finalità di evitare la parcellizzazione della domanda giudiziale e il conseguente moltiplicarsi degli oneri per interessi e accessori e delle parcelle professionali, oltre che per spese di esecuzione, è, inoltre, sin dalla relazione illustrativa alla base anche dell’intervento del legislatore che, con l’art. 20, commi da 7 a 9, del d.l. 25.06.2008, n. 112 (conv. in l. 06.08.2008, n. 133)[45], ha previsto che nei procedimenti relativi a controversie in materia di previdenza e assistenza sociale, a fronte di una pluralità di domande o di azioni esecutive che frazionano un credito relativo al medesimo rapporto, comprensivo delle somme eventualmente dovute per interessi, competenze e onorari e ogni altro accessorio, la riunificazione è disposta d’ufficio dal giudice ai sensi dell’art. 151 disp. att. c.p.c.
In mancanza della riunificazione, l’improcedibilità delle domande successive alla prima è dichiarata dal giudice, anche d’ufficio, in ogni stato e grado del procedimento. Analogamente, il giudice dichiara la nullità dei pignoramenti successivi al primo in caso di proposizione di più azioni esecutive.
Il giudice, prosegue l’art. 20, ove abbia notizia che la riunificazione non è stata osservata, anche sulla base dell’eccezione del convenuto, sospende il giudizio e l’efficacia esecutiva dei titoli eventualmente già formatisi e fissa alle parti un termine perentorio per la riunificazione a pena di improcedibilità della domanda.
La norma dovrebbe porre riparo al fenomeno che si registra, in particolare, soprattutto in alcune regioni del centro e del sud d’Italia, ove molti avvocati, “incaricati di agire giudizialmente per far valere il diritto ad una determinata prestazione previdenziale o assistenziale, anziché proporre un’unica causa, a cui far seguire eventualmente un’unica azione esecutiva per il recupero del credito azionato, propongono, contestualmente o scaglionati nel tempo, più giudizi e più azioni esecutive, determinando in tal modo il proliferare abnorme dei procedimenti giudiziari”[46].
Purtroppo il meccanismo individuato per “reprimere” il suddetto fenomeno è piuttosto complesso, così che se ne è evidenziata la finalità prevalentemente deterrente[47], assieme al proliferare di espedienti per eluderla, come avviene quando si affermi l’inesistenza di elementi per quantificare l’integrale ammontare del debito o che esso si riferisce a diverse annualità.
Sembra, tuttavia, si tratti di pratiche non giustificabili se non in casi eccezionali, sicché, alla luce della ratio e delle finalità del citato art. 20, commi da 7 a 9, del d.l. 112/2008 ed ai canoni interpretativi sull’abuso degli strumenti processuali elaborati nel contenzioso civile a partire da Cass., Sez. Un., sent. n. 23726/2007, molti comportamenti elusivi in questo settore potrebbero essere dichiarati illegittimi.

8. Considerazioni conclusive e possibili soluzioni

In altre parole, nella consapevolezza dell’insufficienza degli strumenti direttamente previsti dalla legislazione processuale vigente per contrastare i fenomeni sopra descritti, occorrerebbe uno sforzo anche giurisprudenziale volto all’individuazione di soluzioni che riconducano il processo esecutivo nei confronti della p.a. in un’ottica rispettosa del diritto d’azione di cui all’art. 24, 111 e 113 Cost., che sia effettivamente rispondente e funzionale alla logica di assicurare al soggetto che ha titolo ed agisce lealmente “tutto quello e proprio quello ch’egli ha diritto di conseguire”[48].
Sul punto la giurisprudenza potrebbe intervenire avvalorando un’interpretazione delle disposizioni più attenta al canone interpretativo di tipo teleologico e utilizzando il concetto di abuso del processo esecutivo nei confronti dalla p.a. con riferimento ai casi in cui più frequente è il divario tra la giustificazione funzionale del potere di agire in executivis e l’effettiva necessità, nel caso concreto, dell’esercizio della corrispondente azione[49].
La necessità della ragionevole durata, e dell’efficace tutela di tutti gli interessi coinvolti nel processo, ai sensi dell’art. 111 Cost., richiede, infatti, che i fenomeni in questione si determinino nel minor numero dei casi, ricorrendo, quando opportuno a criteri decisori orientati alla ratio e alla finalità delle disposizioni introdotte, a partire dall’art. 14 del d.l. n. 669/1996, che nelle prassi processuali si tende, invece, costantemente, ad aggirare.
Al riguardo, una limitazione dei comportamenti scorretti potrebbe passare anche attraverso una valorizzazione giurisprudenziale dell’art. 96 c.p.c., concernente la responsabilità processuale aggravata[50] e l’inesistenza del diritto per cui è stata iniziata o compiuta l’esecuzione forzata[51] (anche alla luce del comma 3, recentemente aggiunto dalla l. 18.06.2009, n. 69[52], che consente al giudice la condanna, anche d’ufficio, della parte soccombente al pagamento, in favore della controparte, di una somma equitativamente determinata, qualora il giudice accerti che detta parte abbia agito in giudizio con mala fede o colpa grave[53]); ovvero, alla luce di canoni interpretativi che sempre più vanno consolidandosi nella nostra esperienza giuridica, quali quelli della correttezza e buona fede nell’adempimento delle obbligazioni; e, soprattutto, dell’abuso del processo, collegato alla necessità della ragionevole durata e dell’efficace tutela di tutti gli interessi coinvolti.
Inoltre, una risposta almeno in parte convincente sembrerebbe essere stata data da chi ha individuato, in aggiunta o in sostituzione del criterio dell’abuso degli strumenti processuali, la più mite sanzione dell’addebito, a carico del creditore che contestualmente o consequenzialmente frazioni la propria pretesa, delle spese processuali[54], le quali, a rigore, dovrebbero invece incombere sul debitore convenuto[55].
Dal punto di vista del creditore, andrebbe evitato che quanto non sia immediatamente conseguibile in ragione degli ingenti ritardi dei pagamenti disposti dalla p.a., sia ottenuto più con l’ingombrante processo di esecuzione forzata, che attraverso lo stimolo a una generale riorganizzazione amministrativa, consentita anche dall’introduzione della class action contro la p.a. ai sensi del d.lgs. 20.12.2009, n. 198[56].
Oppure usando i mezzi dell’ordinario giudizio amministrativo. Si pensi alle disposizioni dell’art. 31 del nuovo Codice del processo amministrativo[57], in relazione alla tutela avverso il silenzio dell’amministrazione[58], che sostituiscono, dal 16.09.2010, quelle contenute nell’art. 21-bis legge 06.12.1971, n. 1034[59]
Il processo di esecuzione, invece, nei casi ripercorsi nello studio, è piegato oltre la finalità di procurarsi coattivamente ciò che normalmente e nei confronti di chi ha diritto, avrebbe già dovuto essere pagato; fino a realizzare scopi lucrativi o disonesti, come per ottenere da parte delle imprese “compensazioni occulte”, quali corresponsioni per crediti inesistenti o oggetto di contestazione, per fatture per materiali mai forniti o scadenti, e indebiti rimborsi o duplicazioni di pagamenti con aggravio di spese[60].
Si spera, infine, che anche il legislatore faccia la sua parte nella ricerca di un giusto equilibrio, ad esempio riprendendo in esame le disposizioni contenute nell’art. 44 del disegno di legge (A.S. n. 1167-B/bis-A) sulla riforma del processo del lavoro[61], che applica non solo ai “pignoramento di crediti” di cui all’art. 543 c.p.c. ma anche ai “pignoramenti mobiliari” ex art. 513 c.p.c., promossi nei confronti di enti ed istituti esercenti forme di previdenza ed assistenza obbligatorie organizzati su base territoriale le disposizioni previste dal comma 1-bis del citato art. 14, d.l. n. 669/1996, relative, tra l’altro, alle modalità di notifica, dell’instaurazione del pignoramento, all’efficacia in caso di decorso del tempo, alle condizioni dell’azione.
Le disposizioni in argomento potrebbero essere estese agli enti organizzati su base territoriale che presentano analoga struttura e problematiche, in un programma più ampio di ridisegno del processo esecutivo nei confronti della p.a., da riformare con appropriati interventi giurisprudenziali e normativi, ma anche con mirati interventi correttivi da parte del giudice con lo strumento offerto dalla class action pubblica, affinché la p.a. si doti della migliore organizzazione possibile per far fronte tempestivamente ai pagamenti[62] a favore del privato che, invece, senza ricorrere a stratagemmi, aziona crediti certi e che, purtroppo, non sempre sono soddisfatti nei tempi prestabiliti.

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[1] Le considerazioni esposte nell’articolo sono frutto del pensiero dell’autore e non hanno carattere in alcun modo impegnativo per l’amministrazione di appartenenza.

[2] Specialmente quelle medie e piccole. Al riguardo, l’Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici, nella delibera 07.07.2010, n. 4, recante “Disciplina dei pagamenti nei contratti pubblici di forniture e servizi”, stima, con riferimento al 2009, ritardi nel settore degli appalti dai 92 ai 664 giorni, contro la regola generale dei 30 giorni del d.lgs. 231/2002, recante norme contro i ritardi di pagamento nelle transazioni commerciali. L’attesa sarebbe da imputare ai tempi di emissione dei certificati di regolare esecuzione (nel 46,3% dei casi) e dei mandati di pagamento (29,6%) da parte delle stazioni appaltanti e, più in generale, a lentezze che derivano da vischiosità burocratiche interne alla p.a. (32,5%). Rilevate, inoltre, sensibili differenze sul piano territoriale, con ritardi che superano i 2 mesi segnalati dal 36,4 % delle imprese del Nord-Est, dal 61,5 nel Nord Ovest e dal 63,3 nel Mezzogiorno.

[3] Si stima, invece, che il ritardo nei pagamenti della p.a., con particolare riferimento alla Regioni nel settore delle forniture della sanità, possa arrivare anche ai due anni e mezzo (cfr. il Corriere della Sera del 14.08.2010, La sanità e i pagamenti in ritardo. “Rischio di compensazioni occulte”, p. 41).

[4] Buonauro – La Barbiera, Brevi note in tema di procedure esecutive nei confronti delle P.A., in Strumentario Enti Locali, 12, 2009, p. 25.

[5] Cama, Frammentazione e riunificazione delle cause previdenziali ed assistenziali, in Lavoro nella Giurisprudenza, 2009, 4, p. 337, avanza l’esempio per cui “proposta una domanda di accertamento e/o di condanna generica avente ad oggetto una determinata prestazione ed ottenuta sentenza favorevole, vengono poi proposti distinti ricorsi per decreto ingiuntivo, ciascuno per una “frazione” del diritto complessivamente riconosciuto (un primo ricorso per i ratei del primo anno, un secondo ricorso per i ratei del secondo anno e così via, e così anche per gli interessi legali maturati su ciascuna annualità), per poi instaurare separate azioni esecutive, ciascuna fondata su un proprio corrispondente titolo esecutivo”. “Tale frazionamento talvolta viene attuato solo in sede di esecuzione forzata: ottenuto un titolo esecutivo avente ad oggetto una determinata prestazione nella sua interezza, vengono proposte distinte procedure esecutive per frazioni del credito relativo, nei casi limite anche una per ogni singolo rateo”.

[6] Italia Oggi del 12.08.2010, p. 26, riferisce della nuova struttura dedicata in ambito Inps alla gestione del contenzioso. Nell’articolo si ricorda che il fenomeno delle azioni esecutive nei confronti dell’Istituto previdenziale continua a manifestarsi con effetti particolarmente negativi, sia in termini organizzativi che in termini economici. L’Inps si vede sempre più spesso destinatario di azioni di esecuzione forzata sotto forma di pignoramenti, per mancata liquidazione, totale o parziale di prestazioni. Per arginare il fenomeno, vengono, pertanto, introdotti interventi che riguardano gli aspetti organizzativi, l’utilizzo delle procedure informatiche, la comunicazione e il monitoraggio, evitando che la mancata attuazione dei procedimenti giudiziari determini l’insorgenza di azioni esecutive (quindi pignoramenti, ingiunzioni, precetti) che moltiplicano gli oneri (per interessi di mora e altri accessori).

[7] A volte, invece, come nel caso degli Enti Locali i pagamenti in conto capitale vengono rallentati per un’esigenza di rispetto dei meccanismi del Patto di stabilità interno.

[8] Soldi, I rimedi contro l’abuso dell’espropriazione forzata, in Esecuzione forzata, 2008, 1, p. 131; Tulumello, Brevi note su abuso del diritto e processo amministrativo, in Giurisprudenza di merito, 12, 2007, p. 104; Giunchedi, Il punto di vista di un avvocato. Il labile confine tra diritto di difesa e abuso del processo, in Giurisprudenza di merito, 12, 2007, p. 65; Garofoli, I canoni deontologici come reazione all’abuso nel e del processo penale, in Diritto penale e processo, 2, 2010, p. 137 e Leo, L’abuso del processo nella giurisprudenza di legittimità, in Diritto penale e processo, 2008, n. 4, p. 508 e n. 5, p. 627.

[9] Cfr. Buonauro – La Barbiera, Brevi note in tema di procedure esecutive nei confronti delle P.A., cit. in cui si analizza anche l’incostituzionalità di norme regionali destinate a introdurre “istituti quali quello dell’impignorabilità e della insequestrabilità già conosciuti dal codice di rito (art. 545 c.p.c.) e dalla legislazione contabile, di natura incontestabilmente processuale”, con ciò stesso violando il riparto di competenze in una materia riservata alla potestà legislativa esclusiva dello Stato (giurisdizione e norme processuali).

[10] L’articolo in esame prevede, infatti, che: “Le amministrazioni dello Stato e gli enti pubblici non economici completano le procedure per l’esecuzione dei provvedimenti giurisdizionali e dei lodi arbitrali aventi efficacia esecutiva e comportanti l’obbligo di pagamento di somme di danaro entro il termine di centoventi giorni dalla notificazione del titolo esecutivo. Prima di tale termine il creditore non può procedere ad esecuzione forzata né alla notifica di atto di precetto” (art. 14, comma 1 del d.l. 31.12.1996, n. 669, conv. in l. 28.02.1997, n. 30, come modificato dall’art. 147, l. 23.12.2000, n. 388 e dall’art. 44, d.l. 30.09.2003 n. 269, conv. in l. 24.11.2003 n. 326).

[11] Così elevato dall’originario termine di 60 giorni dall’art. 147, l. 23.12.2000, n. 388, Finanziaria 2001.

[12] Per Cass., sez. lav., sent. 17.09.2008, n. 23732, prima del termine di 120 giorni dalla notificazione del titolo ececutivo al creditore non è neppure attribuito il diritto di intimare precetto, che costituisce atto preordinato all’esecuzione.

L’introduzione normativa di siffatto “spatium deliberandi” in favore delle pubbliche amministrazioni, infatti, comporta una sospensione dell’efficacia del titolo esecutivo, durante il decorso del predetto termine. Cosicché la notificazione di un atto di precetto in tale fase e la relativa intimazione a effettuare il pagamento in un momento in cui l’amministrazione non è tenuta a procedere, deve ritenersi inutilmente effettuata.

[13] Raiola, Termine di grazia per i pagamenti delle amministrazioni e giudizio di ottemperanza: l’art. 14 del d.l. n. 669 del 1996 alla prova della “esecuzione innanzi al g.a.”, in Esecuzione forzata, 2009, p. 3.

[14] L’art. 14, comma 1, dispone, infatti, in chiusura che “prima di tale termine il creditore non può procedere ad esecuzione forzata né alla notifica dell’atto di precetto”.

[15] Raiola, Termine di grazia per i pagamenti delle amministrazioni e giudizio di ottemperanza, cit.

[16] Cass., sez. lav., sent. 17.09.2008, n. 23732.

[17] Da ultimo per Cass., sez. III, sent. 26.03.2009, n. 7360, l’opposizione proposta dalla p.a. avverso il precetto intimato prima del decorso del termine deve qualificarsi come opposizione all’esecuzione e non come opposizione agli atti esecutivi. Ritiene, infatti, la Corte che il decorso del termine legale diviene “condizione di efficacia del titolo esecutivo”, la cui inosservanza – per l’inscindibile dipendenza del precetto dall’efficacia esecutiva del titolo che con esso si fa valere -, rende nullo il precetto intempestivamente intimato. Con la conseguenza che la relativa opposizione si traduce in una contestazione del diritto di procedere all’esecuzione forzata, e integra un’opposizione all’esecuzione ai sensi dell’art. 615, comma 1, c.p.c., non concernendo solo le modalità temporali dell’esecuzione forzata.

Per Cass., sez. III, sent. 20.09.2006, n. 20330, tale lettura dell’art. 14 del d.l. 669 del 1996, è confermata dalla norma interpretativa introdotta con l’art. 44, comma 3, del d.l. 30.09.2003 n. 269, conv. in l. 24.11.2003, n. 326, con la quale è stato sancito il divieto di procedere alla notifica del precetto prima del decorso del citato termine.

In precedenza, invece, per Cass., sez. lav., sent. 21.12.2001, n. 16143, l’opposizione proposta dalla p.a. avverso il pignoramento presso terzi eseguito prima del decorso del termine, previsto dall’art. 14 d.l n. 669 del 1996, deve qualificarsi come opposizione agli atti esecutivi e non come opposizione all’esecuzione, concernendo solo le modalità temporali dell’esecuzione forzata e non l’esistenza del diritto del creditore istante di procedere alla medesima esecuzione.

[18] È stato, infatti, rilevato in giurisprudenza (Cass., sez. I, sent. 21.06.1999, n. 6228) che l’ordinanza con la quale il giudice dell’esecuzione dichiari inefficace l’atto di pignoramento presso terzi per mancato rispetto del divieto di inizio di procedure esecutive prima del termine di 120 giorni dalla notificazione del titolo esecutivo, non ha contenuto decisorio, risolvendosi in una pronuncia di (temporanea) improseguibilità dell’azione esecutiva, non suscettibile di incidere sul contenuto sostanziale del credito azionato, in né ha carattere definitivo, avendo contenuto di atto esecutivo; ne conseguirebbe la non impugnabilità di tale ordinanza per Cassazione con ricorso ex art. 111, comma 2, Cost.

[19] Corte di Giustizia CE, sez. I, sent. 11.09.2008, n. 265, in Guida al diritto, 2008, n. 39, p. 112, e in Foro Amministrativo CDS, 2008, p. 2302.

[20] Corte dei diritti dell’uomo, sez. II, 31.03.2009, n. 22644, in Giornale del diritto amministrativo, 2009, p. 634, riferisce Raiola, Termine di grazia per i pagamenti delle amministrazioni e giudizio di ottemperanza, cit..

[21] Raiola, Termine di grazia per i pagamenti delle amministrazioni e giudizio di ottemperanza, cit. La tesi favorevole, che ne sancisce l’applicazione anche nel processo avanti al GA, osserva che, nonostante indubbie peculiarità (quanto al procedimento e quanto ai poteri del giudice) del giudizio di ottemperanza rispetto al processo esecutivo ordinario, entrambe le procedure rientrano nel genus dell’esecuzione forzata nei confronti dell’Amministrazione, cui si riferisce testualmente la norma in questione. La tesi contraria, cui Raiola aderisce, argomenta la non estensibilità in via analogica sul presupposto dall’inequivoco riferimento contenuto nell’art. 14, comma 1, d.l. 669/1996, all’ “esecuzione forzata” e all’ “atto di precetto”.

[22] Questo il testo del comma 1-bis dell’art. 14 d.l. 669/1996, introdotto dall’art. 147, l. 23.12.2000, n. 388, e poi così sostituito dal comma 3 dell’art. 44, d.l. 30.09.2003, n. 269: “Gli atti introduttivi del giudizio di cognizione, gli atti di precetto nonché gli atti di pignoramento e sequestro devono essere notificati a pena di nullità presso la struttura territoriale dell’Ente pubblico nella cui circoscrizione risiedono i soggetti privati interessati e contenere i dati anagrafici dell’interessato, il codice fiscale ed il domicilio. Il pignoramento di crediti di cui all’art. 543 c.p.c. promosso nei confronti di Enti ed Istituti esercenti forme di previdenza ed assistenza obbligatorie organizzati su base territoriale deve essere instaurato, a pena di improcedibilità rilevabile d’ufficio, esclusivamente innanzi al giudice dell’esecuzione della sede principale del Tribunale nella cui circoscrizione ha sede l’ufficio giudiziario che ha emesso il provvedimento in forza del quale la procedura esecutiva è promossa. Il pignoramento perde efficacia quando dal suo compimento è trascorso un anno senza che sia stata disposta l’assegnazione. L’ordinanza che dispone ai sensi dell’art. 553 c.p.c. l’assegnazione dei crediti in pagamento perde efficacia se il creditore procedente, entro il termine di un anno dalla data in cui è stata emessa, non provvede all’esazione delle somme assegnate”.

[23] Saranno, dunque, da considerare viziate da nullità le notificazioni degli atti di precetto e/o di pignoramento eseguite presso la Direzione centrale o generale dell’Amministrazione oppure presso l’ufficio che è stato parte in causa se il creditore non risiede nell’ambito territoriale di competenza dell’ufficio stesso, come quelle presso l’Avvocatura generale dello Stato o presso quella distrettuale.

[24] Si veda anche Buscema, Legittimo il pignoramento contro il comune anche se nell’atto espropriativo mancano i dati identificativi del creditore, in Azienditalia, Finanza e Tributi, 2009, 7, p. 370.

[25] Cass., sez. lav., sent. 08.04.2008, n. 9134; conforme Cass., sez. III, 07.05.2009, n. 10518.

[26] Cass., sez. lav., sent. 11.02.2009, n. 3382.

[27] Cass., sez. lav., sent. 11.02.2009, n. 3382, cit.

[28] Ha, invece, pochi effetti ampliativi dell’ambito di applicazione della fattispecie, l’interpretazione di Cass., sez. lav., sent. 10.03.2009, n. 5719, la quale ha evidenziato che la norma che prevede la necessità della notifica presso la struttura territoriale dell’ente pubblico corrispondente alla residenza o domicilio dei “soggetti privati interessati”, vincola anche le persone giuridiche e le società commerciali, dovendosi in tali casi intendere la residenza dell’interessato come riferita alla “sede sociale”.

[29] Sul tema cfr. Montanari, L’esecuzione forzata nelle entrate degli enti locali, in Azienditalia, Finanza e tributi, 2002, 23, p. 1495.

[30] Sul punto cfr. Montanari, Esecuzione forzata: esclusione gettito addizionale comunale e provinciale Irpef, in Azienditalia, Finanza e tributi, 2, 2002, p. 115. L’art. 27, comma 13, della l. 28.12.2001 n. 448, modificato dall’art. 3-quater, d.l. 22.02.2002, n. 13, conv. in l. 24.04.2002, n. 75, dispone che: “Non sono soggette ad esecuzione forzata le somme di competenza degli enti locali a titolo di addizionale comunale e provinciale all’IRPEF disponibili sulle contabilità speciali esistenti presso le tesorerie dello Stato ed intestate al Ministero dell’interno. Gli atti di sequestro o di pignoramento eventualmente notificati sono nulli; la nullità è rilevabile d’ufficio e gli atti non determinano obbligo di accantonamento da parte delle tesorerie medesime né sospendono l’accreditamento di somme nelle citate contabilità speciali”.

[31] Meriterebbero anche di essere citati: l’art. 42, comma 7-novies, d.l. 30.12.12.2008, n. 207, conv. in l. 27.02.2009, n. 14, in base al quale, “non sono soggette ad esecuzione forzata le somme incassate dagli agenti della riscossione e destinate ad essere riversate agli enti creditori ai sensi dell’art. 22 del d.lgs. 13.04.1999, n. 112, e degli articoli 8 e 9 del d.lgs. 09.07.1997, n. 237”; l’art. 3, comma 2, del d.l. 03.11.2008, n. 171, conv. in l. 30.12.2008, n. 205 e recante misure urgenti per il rilancio competitivo del settore agroalimentare, per il quale “al fine di garantire la gestione ordinaria del servizio pubblico essenziale di irrigazione e di distribuzione di acqua ed in considerazione dell’eccezionalità dell’esposizione debitoria dell’EIPLI, fino alla data del 31 marzo 2009 le somme erogate ai sensi del comma 1 non sono soggette ad esecuzione forzata, a pena di nullità rilevabile d’ufficio dal giudice”; l’art. 2, comma 89, l. 23.12.2009, n. 191, finanziaria per il 2010, come modificato dal d.l. 30.12.2009, n. 194, conv. in l. 26.02.2010, n. 25, per il quale: “al fine di assicurare il conseguimento degli obiettivi dei piani di rientro dai disavanzi sanitari, sottoscritti ai sensi dell’art. 1, comma 180, l. 31.12.2004, n. 311, nella loro unitarietà, anche mediante il regolare svolgimento dei pagamenti dei debiti accertati in attuazione dei medesimi piani, per un periodo di 2 mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge non possono essere intraprese o proseguite azioni esecutive nei confronti delle aziende sanitarie locali e ospedaliere delle regioni medesime e i pignoramenti eventualmente eseguiti non vincolano gli enti debitori e i tesorieri, i quali possono disporre delle somme per le finalità istituzionali degli enti. I relativi debiti insoluti producono, nel suddetto periodo di due mesi, esclusivamente gli interessi legali di cui all’art. 1284 c.c., fatti salvi gli accordi tra le parti che prevedono tassi di interesse inferiori”; l’art. 248, comma 2, d.lgs. 267/2000, per cui, negli Enti locali, “dalla data della dichiarazione di dissesto e sino all’approvazione del rendiconto di cui all’art. 256 non possono essere intraprese o proseguite azioni esecutive nei confronti dell’ente per i debiti che rientrano nella competenza dell’organo straordinario di liquidazione. Le procedure esecutive pendenti alla data della dichiarazione di dissesto, nelle quali sono scaduti i termini per l’opposizione giudiziale da parte dell’ente, o la stessa benché proposta è stata rigettata, sono dichiarate estinte d’ufficio dal giudice con inserimento nella massa passiva dell’importo dovuto a titolo di capitale, accessori e spese”.

[32] Corte Cost. sent. 21.07.1981, n. 38, segnalata in Buonauro – La Barbiera, Brevi note in tema di procedure esecutive nei confronti delle P.A., cit. “Ne consegue, altresì, che la mera iscrizione nel bilancio preventivo delle P.A. di somme di danaro o di crediti pecuniari traenti origine da rapporti di diritto privato non li trasforma di per sé in beni patrimoniali indisponibili, con la conseguente loro non assoggettabilità ad esecuzione forzata da parte dei creditori, in quanto la natura fungibile e strumentale delle somme di denaro non vale a determinare la indisponibilità, a meno che esse non siano destinate immediatamente,nella loro individualità, ad un fine pubblico”.

[33] Difatti, con sentenza del 18.06.2003, n. 211, la Corte ha parzialmente dichiarato l’illegittimità dell’art. 159, commi 2, 3 e 4 del Testo unico degli enti locali (d.lgs. 267/2000), nella parte in cui non prevede che la impignorabilità delle somme destinate alle finalità pubbliche di cui alle lettere a), b) e c) del comma 2 non operi qualora, dopo la adozione da parte dell’organo esecutivo della deliberazione semestrale di preventiva quantificazione degli importi delle somme destinate alle suddette finalità e la notificazione di essa al soggetto tesoriere dell’ente locale, siano emessi mandati a titoli diversi da quelli vincolati, senza seguire l’ordine cronologico delle fatture così come pervenute per il pagamento o, se non è prescritta fattura, delle deliberazioni di impegno da parte dell’ente stesso. Su altre disposizioni, invece, si attende ancora il pronunciamento del giudice delle leggi.

[34] Soldi, I rimedi contro l’abuso dell’espropriazione forzata, in Esecuzione forzata, 2008, 1, p. 131.

[35] Soldi, I rimedi contro l’abuso dell’espropriazione forzata, cit.

[36] Ancora, potrebbero essere ricondotte alla stessa finalità anche altre sull’azione esecutiva del creditore ipotecario. Dal disposto degli artt. 2911 c.c. e 558 c.p.c. si evincerebbe il principio secondo cui detto creditore può liberamente promuovere l’esecuzione, ma a condizione che sottoponga a espropriazione prima di tutto i beni ipotecati a suo favore, ovvero mediante la preventiva liquidazione dei beni sottoposti a garanzia (Soldi, I rimedi contro l’abuso dell’espropriazione forzata, cit.).

[37] È stato però anche osservato che tali rimedi non hanno tanto la funzione di porre riparo a pignoramenti illegittimi quanto di contemperare il diritto del creditore ad agire per la realizzazione del suo credito con l’interesse del debitore a non subire un ingiustificato pregiudizio dall’esecuzione (Soldi, I rimedi contro l’abuso dell’espropriazione forzata, cit.).

[38] Soldi, I rimedi contro l’abuso dell’espropriazione forzata, cit.

[39] Cabras, Domanda di adempimento frazionata e violazione dei canoni di correttezza e buona fede, in Obbligazioni e contratti, 2008, 10, p. 784; Rescigno, L’abuso del diritto (una significativa rimeditazione delle sezioni unite), in Corriere Giuridico, 2008, 6, p. 745, sottolinea il progressivo svuotamento della norma su gli atti emulativi e indica come più rassicurante il criterio di generale portata della correttezza e dell’abuso del processo.

[40] Cass., Sez. Un., sent. 10.04.2000, n. 108.

[41] Cfr. il passaggio di Cass., Sez. Un., sent. 15.11.2007, n. 23726, per il quale “il principio di correttezza e buona fede, in particolare, deve improntare il rapporto tra le parti non solo durante l’esecuzione del contratto ma anche nell’eventuale fase dell’azione giudiziale per ottenere l’adempimento”. In applicazione di tali principi si veda anche Cass., Sez. Un., sent. 18.12.2007, n. 26617, in tema di estinzione dell’obbligazione pecuniaria attraverso la consegna di assegno circolare, su cui, in dottrina, Ronchi, L’estinzione dell’obbligazione pecuniaria attraverso la consegna di assegno circolare, in Notariato, 2008, 5, p. 505; Giovannelli, Adempimento dell’obbligazione pecuniaria mediante assegno circolare: l’intervento delle Sezioni Unite, in Obbligazioni e contratti, 2008, 8, p. 684.

Si veda anche Cass., Sez. Un., sent. 04.06.2010, n. 13658, sull’adempimento dell’obbligazione pecuniaria con mezzo di pagamento diverso dal danaro liquido, e Cass., sez. III, sent. 18.09.2009, n. 20106, in tema di recesso ad nutum da rapporti di concessione sui cui D’amico, Recesso ad nutum, buona fede e abuso del diritto, in Contratti, 2010, 1, p. 5, Natoli R., Abuso del diritto e abuso di dipendenza economica, in Contratti, 2010, 5, p. 524 e Orlandi, Contro l’abuso del diritto (in margine a Cass. 18.09.2009, n. 20106), in Rivista del diritto civile, 2010, 2, p. 147.

[42] Graziosi, Pluralità di azioni a tutela dello stesso diritto (frazionato) o abuso del diritto di azione, in Corriere giuridico, 2009, 8, p. 1133.

[43] Cass., sez. III, sent. 11.06.2008, n. 15476. Cfr. Finessi, Adempimento parziale, nota a Cass. 15476/2008, in Studium iuris, 2009, 1, p. 75. La sentenza si richiama espressamente al precedente delle SS. UU. n. 23276/07.

[44] Si veda Rossi, Il principio della contrarietà del frazionamento giudiziale del credito alla clausola generale di buona fede: prime applicazioni giurisprudenziali, in Danno e Responsabilità, 2009, 5, p. 516, che richiama Trib. Lucca, sent. 06.02.2008 (in tema di richiesta di ulteriori danni derivanti da un sinistro stradale, rispetto al risarcimento già pagato dal Comune), Trib. Napoli, sent. 01.04.2008 (inammissibilità del ricorso per l’ingiunzione al pagamento di una somma inferiore all’intera pretesa), Cass., sez. II, sent. 27.05.2008, n. 1379 e Cass., sez. III, sent. 11.06.2008, n. 15476.

[45] Cfr. Cama, Frammentazione e riunificazione delle cause previdenziali ed assistenziali, in Lavoro nella Giurisprudenza, 2009, 4, p. 337, che ricorda come “la norma è ispirata all’esigenza di reprimere il fenomeno del “parassitismo legale” ai danni di tali enti, principalmente l’Inps, consistente nel frazionamento in una pluralità di procedimenti, di cognizione ed esecutivi, di pretese sostanzialmente unitarie avanzate nei loro confronti”.

[46] Cama, Frammentazione e riunificazione delle cause previdenziali ed assistenziali, cit.

[47] Cama, Frammentazione e riunificazione delle cause previdenziali ed assistenziali, cit.

[48] È nota l’affermazione di Giuseppe Chiovenda per cui: “Il processo deve dare per quanto è possibile praticamente a chi ha un diritto tutto quello e proprio quello ch’egli ha diritto di conseguire”.

[49] Natoli R., Abuso del diritto e abuso di dipendenza economica, cit., spiega, riprendendo le parole del Natoli U. che “si ha abuso del diritto quando un diritto viene esercitato in contrasto con la buona fede o con lo scopo in vista del quale il diritto è stato riconosciuto dall’ordinamento, di modo che il comportamento del suo titolare sia solo apparentemente conforme al contenuto del diritto” (Natoli U., Note preliminari ad una teoria dell’abuso del diritto nell’ordinamento giuridico italiano, in Rivista trimestrale di diritto processuale civile, 1958, p. 18). Recentemente, inoltre, “si è proposto di riservare l’espressione “abuso del diritto” a quelle situazioni nelle quali le facoltà e i poteri inerenti ad un diritto soggettivo siano utilizzati dal titolare per perseguire un interesse diverso da quello per il quale gli sono stati attribuiti” (Restivo, Contributo ad una teoria dell’abuso del diritto, Milano, 2007, p. 81).

[50] Soldi, I rimedi contro l’abuso dell’espropriazione forzata, cit., ricorda che, di recente, la Corte di Cassazione ha affermato che in presenza di un eccesso nell’impiego del mezzo esecutivo connotato da dolo o colpa grave, è giustificata non solo l’esclusione dall’esecuzione dei beni sottopostivi in eccesso, ma anche la condanna del creditore procedente per responsabilità processuale aggravata, la quale può essere pronunciata dallo stesso giudice con il provvedimento che, riguardo ai beni liberati dal pignoramento, chiude il processo esecutivo.

[51] Si veda, da ultimo, Cass., sez. III, sent. 30.06.2010, n. 15629 e Cass., sez. I, sent. 28.05.2010, n. 13107, per la quale l’iscrizione d’ipoteca giudiziale in base ad un decreto ingiuntivo provvisoriamente esecutivo può essere fonte di responsabilità processuale aggravata ai sensi del secondo comma dell’art. 96 c.p.c. nell’ipotesi d’inesistenza del credito, ma non quando il valore dei beni assoggettati ad ipoteca sia largamente superiore all’ammontare del credito azionato in via monitoria.

[52] L’attuale art. 96 c.p.c. (responsabilità aggravata) dispone, infatti, che: “1. Se risulta che la parte soccombente ha agito o resistito in giudizio con mala fede o colpa grave, il giudice, su istanza dell’altra parte, la condanna, oltre che alle spese, al risarcimento dei danni, che liquida, anche d’ufficio, nella sentenza. 2. Il giudice che accerta l’inesistenza del diritto per cui è stato eseguito un provvedimento cautelare, o trascritta domanda giudiziale, o iscritta ipoteca giudiziale, oppure iniziata o compiuta l’esecuzione forzata, su istanza della parte danneggiata condanna al risarcimento dei danni l’attore o il creditore procedente, che ha agito senza la normale prudenza. La liquidazione dei danni è fatta a norma del comma precedente”.

In particolare, il comma 3, aggiunto dal comma 12 dell’art. 45, l. 18.06.2009, n. 69, con i limiti di applicabilità previsti dalle disposizioni transitorie di cui all’art. 58 della stessa legge, prevede che: “In ogni caso, quando pronuncia sulle spese ai sensi dell’art. 91, il giudice, anche d’ufficio, può altresì condannare la parte soccombente al pagamento, a favore della controparte, di una somma equitativamente determinata”.

[53] Cfr. Trib. Salerno, 27.05.2010, per il quale “l’inserimento, al terzo comma, della previsione della liquidazione d’ufficio ed equitativa, svincola l’accertamento del danno dall’onere di allegazione e di prova e rimette al giudice la valutazione di sussistenza del danno medesimo in ragione delle modalità e delle circostanze dell’abuso del diritto d’azione. In altri termini, l’aver subito un’azione manifestamente infondata per mala fede o colpa grave, ovvero per inosservanza della normale prudenza nei casi previsti dal secondo comma dell’art. 96 c.p.c., può configurare di per sé e secondo le circostanze del caso un danno risarcibile. Si è in sostanza inserita nel sistema una fattispecie di responsabilità da abuso del diritto d’azione ex se causativa di danno non patrimoniale, consistente nell’aver subito una iniziativa del tutto ingiustificata dell’avversario, alla stessa stregua del danno oggettivo per la durata irragionevole del processo contemplato dalla legge 24 marzo 2001, n. 89 (cd. legge Pinto)”.

[54] Cfr. Finessi, La frazionabilità (in giudizio) del credito: il nuovo intervento delle sezioni unite, in Nuova Giurisprudenza Civile, 2008, 4, p. 461, che afferma: “Per quanto concerne le spese processuali, occorre tenere presente la possibilità di far gravare sul creditore-attore quelle relative ai giudizi successivi al primo; può, infatti, in proposito invocarsi l’art. 92 c.p.c., che attribuisce al giudice il potere di escludere la ripetizione delle spese sostenute dalla parte vincitrice qualora le ritenga eccessive o superflue, il potere di condannare, indipendentemente dalla soccombenza, una parte (rectius il creditore) al rimborso delle spese causate alla controparte per violazione dei doveri di correttezza e lealtà di cui all’art. 88 c.p.c., nonché il potere di compensare per intero, o anche solo parzialmente, le spese tra le parti quando ritenga che sussistano giusti motivi”.

[55] Rossi, Il principio della contrarietà del frazionamento giudiziale del credito alla clausola generale di buona fede: prime applicazioni giurisprudenziali, in Danno e Responsabilità, 2009, 5, p. 516, osserva come tale deterrente per il creditore potrebbe essere legittimato, se non direttamente dall’art. 1175 c.c., dal richiamo della regola di cui all’art. 1227, comma 2, c.c., mentre in altri casi potrebbe farsi riferimento all’efficacia preclusiva del giudicato. A voler tacere dell’ipotizzabilità di “una responsabilità deontologica in capo al vero responsabile della tattica processuale del frazionamento: l’avvocato, che, ai sensi dell’art. 49 del codice nazionale forense, “senza effettive ragioni di tutela della parte assistita”, abbia aggravato “con onerose e plurime iniziative giudiziali la situazione debitoria di controparte quando ciò non corrisponda a effettive ragioni di tutela della parte assistita “, ovvero che, in violazione dell’art. 6 della stessa normativa, non abbia svolto la propria attività professionale con lealtà e correttezza o abbia agito in giudizio con mala fede o colpa grave”.

[56] D.lgs. 20.12.2009, n. 198, recante norme di attuazione dell’art. 4 della l. 04.03.2009, n. 15, in materia di ricorso per l’efficienza delle amministrazioni e dei concessionari di servizi pubblici. Si veda anche la direttiva del Ministro per la pubblica amministrazione e l’innovazione 25.02.2010, n. 4, nonché i contributi dottrinari di Zingales, Una singolare forma di tutela del cittadino nei confronti della p.a.: la class action, in Giornale di diritto amministrativo, 2010, 3, p. 246; Finocchiaro, Il nuovo strumento diventerà operativo solo dopo l’emanazione dei decreti attuativi, in Guida al Diritto, 2010, 5, p. 39; Gallo, La class action nei confronti della pubblica amministrazione, in Urbanistica e appalti, 2010, 5, p. 501; Clarich, Dalla class action alle nuove regole sugli appalti: il 2010 spinge l’acceleratore sull’aggiornamento, in Guida al Diritto, 2010, 1, p. 12; Lucati, Una direttiva del Ministro Brunetta accelera la class action pubblica, in Responsabiltà civile, 2010, p. 2; Cintioli, Note sulla cosiddetta class action amministrativa, in giustamm.it.

[57] L’art. 31 (insieme agli artt. 87 e 117) del d.lgs. 02.07.2010, n. 104, di attuazione dell’art. 44 della l. 18.06.2009, n. 69 (in vigore dal 16.09.2010) dispone in tema di silenzio della p.a., prevedendo che: “1. Decorsi i termini per la conclusione del procedimento amministrativo, chi vi ha interesse può chiedere l’accertamento dell’obbligo dell’amministrazione di provvedere. 2. L’azione può essere proposta fintanto che perdura l’inadempimento e, comunque, non oltre un anno dalla scadenza del termine di conclusione del procedimento. È fatta salva la riproponibilità dell’istanza di avvio del procedimento ove ne ricorrano i presupposti. 3. Il giudice può pronunciare sulla fondatezza della pretesa dedotta in giudizio solo quando si tratta di attività vincolata o quando risulta che non residuano ulteriori margini di esercizio della discrezionalità e non sono necessari adempimenti istruttori che debbano essere compiuti dall’amministrazione”.

[58] Cfr. C.d.S., sez. V, sent. 19.03.2007, n. 1303, secondo il quale “si deve considerare ammissibile il ricorso proposto ex dell’art. 21–bis, l. n. 1034/1971, al fine della declaratoria dell’obbligo di un’amministrazione dello Stato e di un ente pubblico non economico di portare a compimento le procedure idonee per dare esecuzione a provvedimenti giurisdizionali e lodi arbitrali aventi efficacia esecutiva e comportanti l’obbligo di pagamento di somme di danaro (a norma dell’art. 14 del d.l. n. 669/1996)”.

[59] Si veda anche C.d.S., sez. IV, sent. 02.02.2010, n. 469, sulla nullità delle clausole previste dai bandi di gara che, in materia di tempi di pagamento e interessi moratori, deroghino alle disposizioni previste dal d.lgs. n. 231/2002 considerate alla stregua di norme imperative.

[60] Al riguardo, il Presidente della Commissione bicamerale d’inchiesta sulla Sanità ha paventato il rischio, documentato anche da indagini della Corte dei Conti in Calabria, che dietro i ritardi possano nascondersi “compensazioni occulte” delle imprese, che ottengono, nel caos generale, pagamenti di crediti inesistenti, vendita di materiale scadente, antiquato o non necessario…oppure fatture pagate due o tre volte. Anche perché tra sanità pubblica e le imprese fornitrici si è creato un contenzioso enorme, che spesso si chiude con un concordato (cfr. il Corriere della Sera del 14.08.2010, La sanità e i pagamenti in ritardo. “Rischio di compensazioni occulte”, cit.).

[61] Peraltro, oggetto di rinvio alle Camere del Presidente della Repubblica, con messaggio motivato del 31.03.2010, ma non per la parte che qui riguarda.

[62] Al riguardo, l’art. 9 del d.l. 01.07.2009, n. 78, conv. in l. 03.08.2009, n. 102, introduce appositi Piani per i pagamenti al fine di prevenire la formazione di nuove situazioni debitorie della p.a. e garantire il sollecito pagamento di quanto dovuto per somministrazioni, forniture ed appalti, in linea con le disposizioni comunitarie in materia di lotta contro i ritardi di pagamento nelle transazioni commerciali. Delle misure adottate deve essere data pubblicità nel sito Internet delle amministrazioni interessate. Sono, però, escluse le Asl, le aziende ospedaliere, ivi compresi i policlinici e agli istituti di ricovero e cura a carattere scientifico pubblici, anche trasformati in fondazioni. Per velocizzare i pagamenti sono, infine, state previste specifiche norme per la cessione dei crediti vantati nei confronti della p.a..

Note

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