Emanuela Esposito Vulgo Gigante

Abstract: L’introduzione del contraddittorio procedimentale mira a garantire il pieno esercizio del diritto di difesa del destinatario dell’informativa antimafia. Permangono, tuttavia, profondi dubbi sulla reale efficacia di assicurare a pieno tale esigenza. La sfida risiede nel cogliere l’occasione offerta dalla riforma ed evitare che il contraddittorio si riduca a un mero adempimento formale anziché elevarsi a presidio sostanziale del giusto procedimento.

SOMMARIO: 1. Premessa. – 2. La vicenda processuale e la successiva statuizione del Tribunale. – 3. L’evoluzione giurisprudenziale in tema di contraddittorio procedimentale. – 4. Le deroghe al contraddittorio procedimentale. – 5. Considerazioni conclusive.

1. Premessa

A seguito della riforma del 2021, il contraddittorio procedimentale nell’alveo delle interdittive antimafia ha smesso di rappresentare l’eccezione per assurgere a regola generale dell’agire amministrativo. Tale mutamento di paradigma consente l’omissione del contradditorio solo in mere ipotesi residuali accompagnate da una motivazione puntuale e adeguata[1], pena l’inevitabile illegittimità dell’interdittiva per vizio procedimentale.

Questo principio cardine costituisce l’oggetto dell’odierna analisi e rinviene nel d.l 6 novembre 2021 n. 152[2], recante “disposizioni urgenti per l’attuazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR) e per la prevenzione delle infiltrazioni mafiose”, l’atto di rottura rispetto al previgente assetto.

L’indagine su tale decreto appare indispensabile ai fini della comprensione di ciò che a seguito verrà trattato, difatti alcune disposizioni sono dedicate a «investimenti e rafforzamento del sistema di prevenzione antimafia», come recita la rubrica del titolo V. Si tratta, in particolare, degli articoli 47-49 bis, con cui sono state apportate significative modifiche al d.lgs. 6 settembre 2011, n. 159, recante il «Codice delle leggi antimafia e delle misure di prevenzione, nonché nuove disposizioni in materia di documentazione antimafia, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 13 agosto 2010, n. 136»

È noto che, le interdittive antimafia[3] sono provvedimenti amministrativi che rispondono ad una delle esigenze più sentita nell’attuale periodo storico: non reprimere l’incontro tra burocrazia e crimine bensì evitarlo a monte.

L’interdittiva non rappresenta nient’altro che “una misura preventiva volta ad impedire i rapporti contrattuali con la P.A. di società, formalmente estranee ma, direttamente o indirettamente, comunque collegate con la criminalità organizzata; l’interdittiva antimafia è cioè diretta ad impedire che possa essere titolare di rapporti, specie contrattuali, con le pubbliche Amministrazioni un imprenditore che sia comunque coinvolto, colluso o condizionato dalla delinquenza organizzata”[4].

Prima che intervenisse la riforma del 2021, la disciplina della prevenzione amministrativa antimafia era caratterizzata da una componente monistica ed inquisitoria. L’eventuale infiltrazione mafiosa nella compagine societaria era da accertarsi in assenza di qualsivoglia contraddittorio e sulla sola base degli esiti di indagine trasmessi dal gruppo investigativo competente. Successivamente, il Prefetto provvedeva al rilascio dell’informazione antimafia, che precludeva alle società destinatarie, ai sensi dell’art. 92 D. Lgs. n. 159/2011, di ottenere: a) licenze o autorizzazioni di polizia e di commercio; b) concessioni di acque pubbliche e diritti ad esse inerenti nonché concessioni di beni demaniali allorché siano richieste per l’esercizio di attività imprenditoriali; c) concessioni di costruzione e gestione di opere riguardanti la pubblica amministrazione e concessioni di servizi pubblici; d) iscrizioni negli elenchi di appaltatori o di fornitori di opere, beni e servizi riguardanti la pubblica amministrazione, nei registri della camera di commercio per l’esercizio del commercio all’ingrosso e nei registri di commissionari astatori presso i mercati annonari all’ingrosso; e) attestazioni di qualificazione per eseguire lavori pubblici; f) altre iscrizioni o provvedimenti a contenuto autorizzatorio, concessorio, o abilitativo per lo svolgimento di attività imprenditoriali, comunque denominati; g) contributi, finanziamenti o mutui agevolati ed altre erogazioni dello stesso tipo, comunque denominate, concessi o erogati da parte dello Stato, di altri enti pubblici o delle Comunità europee, per lo svolgimento di attività imprenditoriali; h) licenze per detenzione e porto d’armi, fabbricazione, deposito, vendita e trasporto di materie esplodenti. Con il d.l. n.152 del 2021 si registra il tentativo di un passaggio da un sistema di natura monistico ad uno dualista ispirato al principio del contraddittorio[5].

Negli anni addietro, era già di palmare evidenza la crescente importanza che acquisiva il contraddittorio, non solo come baluardo del diritto alla difesa sancito dall’art. 24 cost. ma anche quale presidio del giusto procedimento[6].

Esso costituisce un nucleo duro per il progressivo affermarsi di una concezione più trasparente e democratica dell’agire amministrativo, che, a partire dagli anni Novanta, ha contraddistinto il progetto riformatore del legislatore. In tal senso, come è noto, si transita a un agire amministrativo non più come esclusiva prerogativa della Pubblica amministrazione, quanto piuttosto come funzione da svolgere garantendo ai destinatari la possibilità di parteciparvi, e quindi come servizio svolto per e a favore dei cittadini[7].

Tale evoluzione riflette il principio di derivazione comunitaria sancito all’interno dell’art. 41 CDFUE il quale riconosce un vero e proprio «diritto di ogni persona di essere ascoltata prima che nei suoi confronti venga adottato un provvedimento individuale che le arrechi pregiudizio»[8].

2. La vicenda processuale e la successiva statuizione del Tribunale

Di notevole interesse, per valutare la portata e il rilievo del contraddittorio procedimentale, risulta essere una recente sentenza emessa il 2 dicembre 2025 dalla prima sezione del TAR Campania, che si pronuncia sull’impugnativa di una interdittiva antimafia emessa dal Prefetto di Napoli nei confronti di una società esercente un’attività di raccolta, trasporto e stoccaggio di rifiuti[9]. Il Prefetto aveva emesso e motivato l’interdittiva antimafia sulla base di una presunta presenza di infiltrazioni criminali, ricondotte non solo ai rapporti che la società della ricorrente intratteneva con altra società già interdetta precedentemente, dove l’amministratore era il medesimo, ma anche in riferimento ad altra società aggiudicataria di una gara di appalto, finanziata dai fondi del P.N.R.R. e bandita dall’Amministrazione comunale per la ristrutturazione edilizia di un edificio scolastico, anch’essa raggiunta in precedenza da un’interdittiva antimafia.

Secondo il Prefetto, la pretermissione del contraddittorio trovava giustificazione in un ulteriore elemento individuato nei legami familiari dell’amministratore, il quale risultava vincolato da rapporti di parentela con soggetti dediti ad attività illecite o comunque afferenti al crimine organizzato.

La società, a seguito di tale informativa, deduceva l’illegittimità del provvedimento prefettizio lamentando, in estrema sintesi, l’assoluta pretermissione, in difetto di idonea motivazione, del contraddittorio procedimentale, ed altresì, l’insufficienza sotto diversi profili, del quadro indiziario valorizzato nella motivazione del provvedimento interdittivo a sostegno del contestato rischio infiltrativo.

L’esame delle doglianze formulate dalla ricorrente offriva al Tribunale l’occasione per delineare l’esatta portata del nuovo obbligo partecipativo, focalizzando l’attenzione non tanto sulla condivisibilità degli elementi indiziari raccolti, quanto sul corretto espletamento dell’iter formativo del provvedimento. A tal proposito, il TAR incentrava l’annullamento dell’atto su una censura di carattere prevalentemente procedimentale, rilevando come l’illegittimità dell’interdittiva non derivasse da una valutazione negativa circa la sussistenza del pericolo infiltrativo quanto piuttosto dall’omissione del confronto con la parte destinataria del provvedimento.

Nella questione sulla quale il TAR era stato chiamato a pronunciarsi, quest’ultimo censurava l’operato dell’Amministrazione rilevando che nel provvedimento impugnato era contenuta “una motivazione meramente stereotipata in ordine alla giustificazione dell’omessa comunicazione di avvio del procedimento”. Così facendo, il Collegio elevava il vizio procedimentale ad elemento autonomamente invalidante invocando una massima della III sezione del Consiglio di Stato, sentenza n. 4924 del 6 giugno 2025, la quale a sua volta rammentava come fosse dovuta la comunicazione di avvio del procedimento qualora dall’istruttoria emergessero indizi tali da indurre a adottare l’interdittiva antimafia.

Il Tribunale concludeva accogliendo, sulla base delle motivazioni sopra esposte, il ricorso della società e ravvisando nel provvedimento interdittivo la violazione di legge dell’art. 92 comma 2-bis, non avendo l’amministrazione motivato adeguatamente in ordine alle ragioni che la giustificavano circa l’omessa comunicazione di avvio del procedimento.

3. L’evoluzione giurisprudenziale in materia di contraddittorio procedimentale.

La valutazione del giudice amministrativo si apre con l’espresso riferimento alla novella del 2021, evidenziando come il comma 2-bis dell’art. 92 del d.lgs. n. 159 del 2011, prevedesse inizialmente che nei procedimenti finalizzati all’adozione dell’interdittiva antimafia, non fosse necessario un contraddittorio partecipativo, confinandolo ad ipotesi eventuali. La riforma è intervenuta su tale inciso, attribuendo al contraddittorio non più una natura residuale e meramente facoltativa bensì obbligatoria, derogabile soltanto mediante congrua e specifica motivazione nelle ipotesi tassativamente previste dalle norme in esame.

L’autorità procedente, nel riconoscere la legittimità della modifica in virtù della natura stessa dell’interdittiva sulle attività future e nella compagine della società destinataria, affermava che il contraddittorio: “assume un pregnante valore sostanziale, in ragione non solo del carattere penetrante della misura e dell’ampiezza delle valutazioni demandate al prefetto, ma anche del collegamento funzionale tra contraddittore e le previste misure di self cleaning”.

Sotto questo profilo, la sentenza si pone in un crinale di delicato equilibrio, manifestando una chiara continuità con il passato per quanto concerne lo scopo intrinseco all’interdittiva, ma segnando una netta discontinuità sul piano delle condizioni procedimentali. Se, infatti, resta ferma la natura dell’informativa quale misura preventiva di massima anticipazione volta a salvaguardare l’ordine pubblico economico, il TAR rileva che la recente modifica intervenuta nel 2021 ha radicalmente mutato il “come” tale potere debba essere esercitato.

In precedenza, l’audizione del privato era rimessa ad una valutazione ampiamente discrezionale dell’autorità, la quale spesso tendeva a sacrificarla in nome di una presunta urgenza intrinseca alle consorterie criminali. Ad oggi, il Tribunale chiarisce che il contraddittorio è la regola e non un’eventualità rimessa alla discrezionalità del Prefetto, l’urgenza non può più essere presunta o basata su clausole di stile, ma deve essere provata e motivata in concreto. Per lungo tempo, ciò che aveva legittimato il mancato ricorso ad un contraddittorio, trovava il suo fondamento nella ratio del procedimento di adozione dell’informazione antimafia. Tale impostazione poggiava sulla necessità di dare prioritaria di salvaguardia all’ordine pubblico economico, alla libera concorrenza tra le imprese nel mercato economico e ai principi di buon andamento e imparzialità della Pubblica amministrazione[10].

Il crescente numero, anche a seguito dell’emergenza pandemica da Covid- 19, di provvedimenti interdittivi antimafia adottati dalle prefetture, aveva messo in luce la pervasività che il crimine organizzato poteva produrre nei gangli dell’economia odierna. Era ormai, ampiamente riconosciuta, l’abilità della criminalità organizzata a sfruttare a proprio vantaggio le situazioni di crisi per condizionare ed infiltrarsi in maniera sempre più invasiva nel tessuto sociale ed economico. Tale pericolo spiegava la centralità destinata alla disciplina della documentazione antimafia, specialmente dell’informativa antimafia, quale strumento di contrasto dell’inquinamento mafioso sull’economia legale.[11]

Proprio l’analisi condotta dal TAR nella sentenza in esame, conferma che, sebbene la minaccia mafiosa sia rimasta immutata nella sua gravità, la risposta dell’ordinamento deve ora passare per un giusto procedimento.

A tal proposito, sorge un interrogativo su quanto tale pericolo possa essere considerato preminente tanto da giustificare l’incidere sulle garanzie procedimentali dell’interessato e quanto l’odierno legislatore all’epoca ritenesse necessario sacrificarle in virtù di uno scopo collettivo quale l’ordine pubblico economico.

La risposta non può non essere ricercata in una corposa giurisprudenza che si è sviluppata nel tempo, evolvendo da un orientamento di diniego verso istanze di natura riformatrice.

Per ricostruire le tappe di tale evoluzione, che negli anni aveva interessato la disciplina del contraddittorio procedimentale, può essere utile partire da una pronuncia del 2016, emessa dalla terza sezione del Consiglio di Stato[12].

Il giudice amministrativo definiva l’interdittiva antimafia come un istituto attraverso il quale l’autorità prefettizia “esprimeva un motivato giudizio in chiave preventiva circa il pericolo di infiltrazione mafiosa all’interno dell’impresa”.

Il Prefetto è tenuto ad esplicare le motivazioni per le quali seguendo la logica “del più probabile che non”, sia ragionevole desumere che da tali indizi possa presentarsi un rischio di condizionamento criminale. Ed ancora il Supremo Consesso, riferiva che “per la validità dell’atto non sono richiesti né i formalismi linguistici né formule sacramentali” essendo considerato idoneo anche un apparato motivazionale “asciutto, scarno, finanche poco elaborato” purché emergano chiaramente “le ragioni sostanziali che giustificano la valutazione di permeabilità mafiosa”.

A distanza di pochi anni, precisamente nel 2018, il giudice amministrativo d’appello tornava ad esprimersi sulla disciplina dell’informazione antimafia[13].

Il principale elemento di continuità tra le due pronunce risiedeva nella natura stessa dell’istituto, continuando a ravvisare l’interdittiva quale misura di prevenzione anticipata volta a tutelare l’interesse alla salvaguardia dell’ordine pubblico. Un ulteriore elemento di continuità tra le due pronunce era il superamento di qualsiasi logica penalistica di certezza probatoria “al di là di ogni ragionevole dubbio” per il riconoscimento di una logica “del più probabile che non”.

Persisteva, dunque, l’idea che l’informativa non dovesse rispondere a formalismi linguistici e neppure a formule sacramentali ma dovesse esplicitare un percorso logico che rendesse attendibile e ragionevole il pericolo di infiltrazione

Orbene, il concreto passaggio evolutivo all’interno del contesto giurisprudenziale, lo si evinceva in riferimento ad un differente bilanciamento di interessi che veniva compiuto nella pronuncia del 2018.

Nella sentenza del 2016 il bilanciamento era focalizzato sul rapporto bilaterale tra stato e imprenditore, il fulcro era la protezione della fiducia che l’amministrazione doveva riporre nell’affidabilità dell’imprenditore. Il limite alla libertà del privato era giustificato dal fatto che l’amministrazione non poteva scendere a patti con chi non garantiva una gestione immune da condizionamenti mafiosi.

Nel 2018 il Consiglio di Stato elevava il discorso ad una dimensione di ordine pubblico economico generale, il bilanciamento non era più solo una questione di fiducia tra le parti ma un confronto diretto tra due valori costituzionali contrapposti: da un lato, la libertà di iniziativa economica espressamente sancita dall’art. 41 della Costituzione e dall’altro, l’interesse alla salvaguardia dell’ordine pubblico e alla prevenzione dei fenomeni mafiosi. Dunque, se nel 2016 il bilanciamento serviva a proteggere la moralità del contratto pubblico, nel 2018 serviva a preservare la sopravvivenza stesso del mercato libero e legale. Proprio la preminenza di tale interesse rispetto alle prerogative del singolo spiegava le motivazioni di quello che per anni era stato un orientamento di netta chiusura verso le garanzie partecipative dell’impresa.

Utile, in tal senso, è richiamare una pronuncia che viene ancora tutt’ora inquadrata quale pietra miliare nella disciplina delle interdittive antimafia.

In essa trova piena corrispondenza ciò che stato asserito precedentemente, il Consiglio di Stato delinea il delicato equilibrio tra le esigenze amministrative di natura preventiva e le garanzie partecipative del privato, evidenziando come la necessità di contrastare in via anticipata la minaccia pervasiva delle organizzazioni criminali possa autorizzare l’autorità amministrativa a limitare o persino escludere il confronto procedimentale. Secondo i giudici, la partecipazione dell’interessato non deve essere intesa come valore assoluto o un fine supremo ed irrunciabile, bensì come un principio strumentale la cui applicazione va doverosamente bilanciata con interessi di pari, se non superiore, rango costituzionale. In quest’ottica il contraddittorio è visto come uno strumento capace di garantire il buon andamento della Pubblica amministrazione e il principio di legalità sostanziale, principi cardine che possono giustificare un’attenuazione delle garanzie individuali laddove sia in gioco la tutela dell’ordine pubblico economico[14].

Tuttavia, proprio quando l’orientamento giurisprudenziale sembrava essersi assestato su una medesima posizione, si inseriva un’ulteriore pronuncia, che segnava l’inizio di quel passaggio da una fase di totale chiusura da parte della giurisprudenza – la quale negava con forza l’applicabilità dell’obbligo di comunicazione di avvio del procedimento ex art. 7 della L. 241 del 1990 basandosi sulla natura cautelare e preventiva dell’interdittiva – ad una progressiva apertura garantista.

Tale passaggio veniva segnato dal TAR Puglia con l’ordinanza del 13 gennaio 2020, n. 28[15], nella quale il Tribunale investiva la Corte di Giustizia sulla questione che era stata chiamata a derimere[16]. Il tribunale pugliese definiva l’interdittiva non come una misura provvisoria bensì come un atto con effetti dissolutori permanenti sul rapporto tra imprese e Pubblica amministrazione e proprio in virtù di tale natura, si iniziava a riconoscere come il sacrificio del contraddittorio non potesse essere più giustificato da un’astratta urgenza, in quanto, la gravità della misura imponeva quanto meno che il destinatario venisse reso edotto e che potesse essere messo in condizione di esporre le proprie ragioni prima che la misura lo raggiungesse.

A distanza di poco tempo, interveniva sulla questione anche il Consiglio di Stato[17], rilevando che sebbene il diritto al contraddittorio potesse subire restrizioni in ordine ad obiettivi e per la salvaguardia di un bene giuridico di interesse generale, come il contrasto alla criminalità organizzata, tale limitazione non doveva mai ledere la sostanza stessa dei diritti garantiti. Nella medesima direzione si inseriva la sentenza n. 57 del 29 gennaio 2020 della Corte costituzionale[18] la quale, pur rigettando le questioni di legittimità, rivolgeva un sollecito al legislatore affinché rimediasse sulla severità dell’istituto citando espressamente il problema di deficit del contraddittorio procedimentale.

Il percorso culminava nella sentenza n. 4979 del 2020[19], dove il suggerimento era quello di un recupero delle garanzie partecipative in tutte quelle zone cosiddette “grigie” dove l’infiltrazione mafiosa poteva risultare dubbia o incerta.  In tali ipotesi, l’apporto del privato veniva finalmente considerato fondamentale non solo per l’esercizio del diritto di difesa ma anche per consentire alla prefettura di adottare eventuali misure di self cleaning meno invasive dell’interdittiva[20].

Proprio su tale scia si innesta la sentenza del TAR Campania n. 7775 del 2025, configurandosi come approdo naturale di tale percorso. Se le pronunce del 2020 avevano iniziato a mettere in discussione il dogma dell’urgenza astratta, la decisione in commento ne sancisce il definitivo superamento, recependo pienamente la forma precettiva della riforma.

La pronuncia funge così da spartiacque tra la fase di sperimentazione ermeneutica e la piena vigenza di un modello che vede nel confronto preventivo lo strumento privilegiato per una valutazione prefettizia accurata e proporzionata.

4. Le deroghe al contraddittorio procedimentale

Nonostante l’intervento riformatore abbia colto e tentato di mitigare la portata lesiva dell’art 92 comma 2-bis del D. lgs. n. 159 del 2011 con il diritto di difesa sancito all’art. 24 della Costituzione, esso non è stato esente da forti dubbi e perplessità. Orbene, se pur la disposizione a parere di parte della dottrina risulta migliorata, per altra parte è evidente come possa ancora migliorare.

Quel che suscita maggiori preoccupazioni nell’attuale panorama giuridico risiede proprio nel sistema delle deroghe al contraddittorio procedimentale, la cui ampiezza rischia di svilire le istanze garantiste della riforma.

La norma, infatti, ammette che l’amministrazione possa omettere la comunicazione di avvio del procedimento qualora sussistano particolari esigenze di celerità, rischia di tradurre tale facoltà in un potere incondizionato.

La disciplina delle eccezioni, infatti, deve essere interpretata in senso rigorosamente restrittivo: l’utilizzo sistematico della clausola “esigenze di celerità” finirebbe per svuotare di significato le garanzie partecipative poste a presidio della novella, degradando l’audizione del privato ad una dimensione di mera discrezionalità prefettizia[21].

L’assenza di un contraddittorio non può poggiare su una generica pericolosità del fenomeno mafioso, ma deve rispondere a quadri fattuali in cui il disvalore degli indizi sia realmente idoneo a pregiudicare procedimenti istruttori o attività processuali in corso[22]. Sul punto la sentenza del TAR in esame interviene con precisione, chiarendo che l’omissione della comunicazione di avvio del procedimento è legittima esclusivamente a fronte di una motivazione “specifica, concreta e circostanziata”. Il Collegio preme nel censurare qualsiasi operato dell’amministrazione laddove vengano utilizzate formule stereotipate per giustificare la pretermissione del confronto.

Tuttavia, il dibattito giurisprudenziale resta acceso, alcuni arresti iniziano a circoscrivere le deroghe ai soli casi di urgenza effettiva e dimostrata quali, ad esempio, l’esigenza di indifferibilità dell’azione preventiva o la necessità di omettere elementi informativi la cui divulgazione pregiudicherebbero indagini coperte da segreto investigativo[23]. Di contra è meritevole di menzione un differente e precedente orientamento secondo cui non sussisterebbe l’illegittimità dell’omissione qualora la P.A. avesse ponderato l’urgenza in relazione alla gravità degli elementi indiziari. Addirittura, sottolinea il collegio, il contraddittorio concesso senza la corretta ponderazione di tali elementi potrebbe presentarsi pregiudizievole per gli interessi pubblici di prevenzione[24].

La sentenza n. 7775 del 2025, blindando il diritto al contraddittorio dietro un onere motivazionale rigoroso, si oppone a questa deriva. L’urgenza non può più essere un postulato teorico ma deve configurarsi come un impedimento oggettivo e documentato. Solo tale severità interpretativa può evitare che il sistema delle deroghe diventi un’area franca.

5. Considerazioni conclusive.

Le modifiche apportate dagli artt. 47 e 49 bis del d.l. n. 152 del 2021 si sostanziano nell’introduzione del tanto atteso contraddittorio nel procedimento di rilascio delle informazioni antimafia interdittive mentre la seconda modifica riguarda l’adozione, ai sensi dell’art. 48 d.l. del 2021 di una formazione di “prevenzione collaborativa”.

Difatti, l’attuale dispositivo normativo dell’art. 92 comma 2-bis del codice antimafia, dispone che il Prefetto, ritenuti sussistenti i presupposti di cui all’art. 67, ovvero un tentativo di infiltrazione mafiosa di cui all’art. 84 comma 4, ne dia tempestiva comunicazione all’interessato, indicando gli elementi raccolti che ne possano confermare il potenziale pericolo.

Tale comunicazione, è anticipata in base al comma 2 dell’art. 92, da una consultazione della banca dati nazionale finalizzata all’accertamento dei presupposti citati, dalla quale ricorrono trenta giorni, ed in casi particolarmente complessi, quarantacinque giorni per l’emanazione dell’interdittiva[25].

La sentenza in commento mostra come a seguito delle intervenute modifiche sull’art. 92 comma 2 bis, il contraddittorio non possa essere più considerato un’eventualità, l’omissione della fase partecipativa richiede una motivazione reale circa le “particolari esigenze di celerità” che giustificherebbe la mancata interlocuzione con l’impresa. Tuttavia, si osserva ancora una discreta resistenza da parte delle autorità deputate al corretto espletamento del contraddittorio con il privato. Tale circostanza trova ancor più conferma nella formulazione letterale del comma 7 dell’art 93, il quale rischia di attenuare la portata della riforma, avendo il Prefetto mantenuto un ampio margine di discrezionalità nella scelta se ascoltare o meno la parte interessata, configurando talvolta quello che la dottrina definisce una “partecipazione a metà”[26].

Proprio su questo crinale tra regola ed eccezione si innesta la problematica delle c.d. interdittive generiche[27] previste dall’art. 84 comma 4 lett. d) ed e) del Codice antimafia, che rappresentano oggi una zona d’ombra per il giusto procedimento. Mentre la riforma del 2021 ambiva a procedimentalizzare l’eventuale “sospetto”, il permanere di tali misure fondate non su motivi tassativamente previsti dal codice ma piuttosto vaghi e imprecisati, rischia di eludere le garanzie della parte interessata. In questi casi, il bilanciamento tra ordine pubblico e libertà di iniziativa economica[28] sembra ancora affidato a valutazioni meramente fattuali ed eccessivamente discrezionali dell’autorità, che rarefacendo le basi legali tipiche delle interdittive alternative, previste dal medesimo comma alla lett. a), b), c) ed f), finiscono per depotenziare il diritto di difesa.

Tale indeterminatezza rischia di tradursi in una pena del sospetto, ponendosi in aperto contrasto con l’intento riformatore che mira a rendere il momento partecipativo un elemento indispensabile per la tutela del destinatario[29].

La valorizzazione dell’apporto collaborativo tra la pubblica amministrazione ed il privato non deve essere intesa esclusivamente come una garanzia per il destinatario dell’informativa antimafia ma altresì come vantaggio per la stessa autorità procedente. Quest’ultima, infatti, attraverso il dialogo procedimentale con il privato, è maggiormente facilitata ad acquisire una cognizione più approfondita del quadro fattuale, ottenendo elementi determinanti per una valutazione complessiva e puntale. In tale senso, la dottrina ribadisce l’importanza dell’istituto in esame, configurandolo come uno strumento indispensabile per un’azione più consapevole e maggiormente efficace nel contrasto alla criminalità.

La pronuncia conferma una tendenza del sistema verso una maggiore attenzione affinché l’autorità prefettizia non deduca un potenziale rischio mafioso senza aver accertato che tale pericolo sia reale, concreto ed attuale. Alla novella va riconosciuto sicuramente l’aver rafforzato il sindacato giurisdizionale, attribuendo alla cognizione del giudice amministrativo la verifica sulla coerenza, la correttezza del bilanciamento operato e la legittimità dell’eventuale scelta di non attivare il contraddittorio.

Nonostante tali apparenti “rivoluzioni” prodotte dalla riforma, quest’ultima non è stata esente da ulteriori critiche, notando come “l’esigenza di difesa sarebbe stata pericolosamente posizionata in avanti ossia nella fase nella quale la autorità abbia già raggiunto il convincimento della sussistenza dei presupposti per la applicazione delle misure, con ovvia difficoltà per il proposto di addurre nel ristretto termine di venti giorni elementi a propria difesa quando gli elementi a carico siano già condensati in un giudizio prognostico a lui totalmente sfavorevole” [30].

Pertanto, nulla vieta di auspicare un intervento normativo da parte del legislatore volto a dare riscontro alle istanze e alle remore sollevate da parte della dottrina e dalla giurisprudenza.

[1] Per una più ampia analisi della tematica della motivazione del provvedimento amministrativo, tra i contributi più recenti, si v. almeno G. Cocozza, Contributo a uno studio della motivazione del provvedimento come essenza della funzione amministrativa, Editoriale Scientifica, Napoli, 2020; A. Cassatella, Il dovere di motivazione nell’attività amministrativa, CEDAM, Padova, 2013.

[2] Legge 29 dicembre 2021, n. 233.

[3] Tra i numerosi scritti in tema, si ricordano, in particolare, G. Amarelli (a cura di), La prevenzione amministrativa antimafia, Giappichelli, Torino, 2026; G. Amarelli, Interdittive antimafia e “valori fondanti della democrazia”: il pericoloso equivoco da evitare, in www.giustiziainsieme.it, 17 luglio 2020; R. Rolli, L’informazione antimafia come “frontiera avanzata” (nota a sentenza Consiglio di Stato Sez. III n. 3641 dell’08.06.2020), in www.giustiziainsieme.it, 3 luglio 2020; R. Garofoli, G. Ferrari, Manuale di diritto amministrativo. Parte generale e speciale, Neldiritto Editore, Roma, 2020, pp. 1333 ss.; G. Amarelli, S. Sticchi Damiani (a cura di), Le interdittive antimafia e le altre misure di contrasto all’infiltrazione mafiosa negli appalti pubblici, Giappichelli, Torino, 2019; F.G. Scoca, Le interdittive antimafia e la razionalità, la ragionevolezza e la costituzionalità della lotta “anticipata” alla criminalità organizzata, in www.giustamm.it, 30 giugno 2018; V. Neri, Informativa antimafia e contrasto alla criminalità organizzata, in Corr. Merito, 2010, pp. 810 ss.

[4] Consiglio di stato, III sez., 9 maggio 2016 n. 1846.

[5] M. De Gregorio, Le recenti riforme della disciplina delle interdittive antimafia ed i perduranti dubbi di legittimità costituzionale, in Dir. Pen e procedura, n. del 4 agosto 2025, p.1.

[6] Per una interessante lettura sul principio del contraddittorio quale garanzia fondamentale del giusto procedimento si rinvia al contributo di P. Mezzanotte, Il giusto procedimento e tutela dei diritti. Riflessione a margine della giurisprudenza cedu in rapporto alle tradizioni costituzionali nazionali, in AIC, 2023, n. 2.

[7] Sul tema si rinvia a G. D’Auria, Amministrazione pubblica (riforma della), in Enc. giur., II, 2004.

[8] F. Figorilli, Il difficile equilibrio fra prevenzione dell’economia criminale e garanzia delle posizioni soggettive nella nuova conformazione delle interdittive antimafia, in Arch. Pen., 2024, n. 2, pp. 1 e 2.

[9] Cfr. T.A.R. Campania, sez. I, 2 dicembre 2025, n. 7775.

[10] L. Bordin, Contraddittorio endoprocedimentale e interdittive antimafia: la questione rimessa alla Corte di Giustizia. E se il problema fosse altrove?, in Federalismi.it, 2020, n. 22, p. 35.

[11] G. D’Angelo, G. Varraso, Il decreto-legge n. 152/2021 e le modifiche in tema di documentazione antimafia e prevenzione collaborativa, in Sist. Pen, n. del 1° agosto 2022, pp. 3 ss.

[12] Consiglio di Stato, sez. III, 3 maggio 2016 n. 1743.

[13] Consiglio di Stato, sez. III, 9 ottobre 2018 n. 5784.

[14] Cfr. Consiglio di stato, sez. III, 9 febbraio 2017, n. 565: Il giudizio traeva origine dal diniego opposto dalla Provincia della Spezia al rilascio di un’Autorizzazione Unica Ambientale (AUA) richiesta da un’impresa per l’esercizio di un impianto di trattamento rifiuti. Il provvedimento poggiava su un’informativa antimafia interdittiva emessa dalla Prefettura di Reggio Emilia, fondata sulla contiguità della società a esponenti della criminalità organizzata.

Il TAR Emilia-Romagna, in primo grado, annullava l’interdittiva ritenendo che la disciplina antimafia non fosse applicabile alle autorizzazioni per attività economiche libere, ma solo ai rapporti contrattuali con la Pubblica amministrazione. Il Consiglio di Stato riformava tale decisione, affermando che il pericolo di infiltrazione mafiosa giustificava il diniego di qualsiasi titolo abilitativo, poiché la finalità preventiva dell’istituto era volta a salvaguardare l’ordine pubblico economico ed a impedire che capitali illeciti inquinassero il mercato, indipendentemente dall’esistenza di un rapporto contrattuale diretto con l’amministrazione.

[15] Di notevole interesse sono le ragioni poste alla base del ricorso pregiudiziale alla Corte di Giustizia Europea da parte della terza sezione del TAR Puglia. Il tribunale nelle motivazioni giustifica il differimento della controversia evidenziando come il confronto tra il Prefetto e l’impresa nella fase procedimentale «assuma un’importanza davvero rilevante ai fini della tutela della posizione giuridica dell’impresa». Dunque, secondo il Collegio è proprio in questo momento che il privato può fornire chiarimenti e argomentazioni convincenti per ottenere una liberatoria, mentre risulta molto più difficile che, in un momento successivo, il giudice amministrativo «sostituisca il proprio convincimento a quello dell’Autorità». Ed ancora osserva che «L’Unione riconosce i diritti, le libertà e i principi sanciti nella Carta dei Diritti Fondamentali dell’Unione Europea». In quest’ottica, il Tribunale attribuisce particolare valore all’art. 41 della Carta e al diritto ad una buona amministrazione, che prevede espressamente «il diritto di ogni persona di essere ascoltata prima che nei suoi confronti venga adottato un provvedimento individuale che le rechi pregiudizio». Cfr. T.A.R Puglia, sez. III, 13 gennaio 2020, n. 28.

[16] La nona sezione della Corte di giustizia dava seguito al rinvio operato dal TAR pugliese, non entrando nel merito della questione sollevata e rilevandone la manifesta irricevibilità per difetto di rilevanza transfrontaliera, ma ricordando che il diritto di difesa costituisce “un principio generale del diritto dell’Unione che trova applicazione quando l’amministrazione intende adottare nei confronti di una persona un atto che le arrechi pregiudizio. In forza di tale principio i destinatari di decisioni che incidono sensibilmente sui loro interessi devono essere messi in condizione di manifestare utilmente il loro punto di vista in merito agli elementi sui quali l’amministrazione intende fondare la sua decisione. Tale obbligo incombe sulle amministrazioni degli Stati membri ogniqualvolta esse adottano decisioni che rientrano nella sfera d’applicazione del diritto dell’Unione, quand’anche la normativa dell’Unione applicabile non preveda espressamente siffatta formalità (sentenza del 22 ottobre 2013, Sabou, C‑276/12, EU:C:2013:678, punto 38)”. Si rinvia per una lettura integrale della pronuncia a https://infocuria.curia.europa.eu/tabs/document?source=document&docid=227041&text=&dir=&doclang=IT&part=1&occ=first&mode=lst&pageIndex=0&cid=15658069. Cfr. Corte di Giustizia, sez. IX, 28 maggio 2020 in C-17/20.

[17] Consiglio di Stato, III sez., 31 gennaio 2020, n. 820.

[18] Corte costituzionale, 26 marzo 2020, n. 57 con la quale la Corte giungeva a decisione definitiva in data 29 gennaio 2020. Si segnala in materia il contributo di A. Longo, La Corte costituzionale e le informative antimafia. Minime riflessioni a partire dalla sentenza n. 57 del 2020, in Nomos, 2020, n. 2.

[19] Consiglio di Stato, III sez., 10 agosto 2020, n. 4979.

[20] M. A. Sandulli, Il contraddittorio nel procedimento della nuova interdittiva antimafia, in www giustiziainsieme.it, n. del 23 maggio 2023.

[21] I. Giugni, Analisi dei questionari sottoposti agli esperti, in G. Amarelli (a cura di), La prevenzione amministrativa antimafia, cit., pp. 105 – 106.

[22] E. Squillaci, La prevenzione “eventuale” nello specchio delle interdittive antimafia. Nota a margine di Corte cost., 19 luglio 2022, n. 180, in Arch. pen., 2023, n. 3, pp. 15 e 16.

[23] Consiglio di Stato, III sez., 18 febbraio 2025 n. 1295.

[24] Consiglio di Stato, III sez., 10 maggio 2024 n. 4206.

[25] In tal senso si veda M. Cocconi, Il perimetro del diritto al contraddittorio nelle informazioni interdittive antimafia, cit., pp. 53 ss.

[26] Si v. G. Cocozza, Il contraddittorio procedimentale e il ruolo della giurisprudenza amministrativa, in G. Amarelli (a cura di), La prevenzione amministrativa antimafia, cit., pp. 36 ss.

[27] E. Birritteri, L’eccezionalismo italiano nella lotta al crimine organizzato: vantaggi, insidie e prospettive della prevenzione antimafia “cooperativa”, in Arch. Pen. penale, 2025, n. 1 dove l’autore si sofferma criticamente sulla natura delle misure interdittive e sulla necessità di una sufficiente base legale. Si veda T. Passarelli, Interdittive antimafia e prevenzione collaborativa, in Federalismi.it, 2024, n. 10, pp. 161 ss. per un approfondimento sulle interdittive generiche.

[28] Senza alcuna pretesa di esaustività sulla tematica, si rimanda ai seguenti contributi: A. Coiante, Le potenzialità concorrenziali nascoste dell’art. 41 della costituzione, in Federalismi.it, 2020, n. 6; R. Bin, La concorrenza nel bilanciamento tra valori, in M. Ainis, G. Pitruzzella (a cura di), I fondamenti costituzionali della concorrenza, Giappichelli, Torino, 2019, pp. 65 ss.; G. Pitruzzella, La libertà di iniziativa economica, in Diritto e Società, 2015, n. 1 pp. 20 ss.; M. D’Alberti, La tutela della concorrenza. Amministrazioni e giudici, in Rivista Trimestrale di diritto pubblico, 2014, n. 4, pp. 1035 ss.; R. Nania, Libertà economiche e libertà d’impresa, in R. Nania, P. Ridola (a cura di), I diritti costituzionali, vol. II, Giappichelli, Torino, 2006, p. 69;

[29] G. Amarelli, Le interdittive “generiche”: nuovi e insuperabili profili di illegittimità costituzionale, in Id. (a cura di), La prevenzione amministrativa antimafia, cit. pp. 53 ss.

[30] Si rinvia alle considerazioni svolte dall’osservatorio misure patrimoniali e di prevenzione dell’Unione delle Camere penali italiane, Le modifiche legislative presentate dal governo in materia di interdittive antimafia e controllo giudiziario, consultabile sul sito https://www.camerepenali.it/cat/11172/le_modifiche_legislative_presentate_dal_governo_in_materia_di_interdittive_antimafia_e_controllo_giudiziario.html, pp. 3 – 4.

L'articolo I limiti della partecipazione procedimentale nel sistema delle interdittive antimafia. (nota a TAR Campania, sez. I, 2 dicembre 2025 n. 7775) proviene da Giustamm.