La sentenza della Corte Costituzionale in epigrafe ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 22 comma 3 della legge 28 dicembre 2001 n. 488 nella parte in cui non prevede che la competenza del dirigente preposto all’Ufficio scolastico regionale venga meno quando le Regioni, nel proprio ambito territoriale e nel rispetto della continuità del servizio di istruzione, con legge, attribuiscano a propri organi la definizione delle dotazioni organiche del personale docente, dichiarando al contempo l’infondatezza delle questioni sollevate dalla Regione Emilia Romagna in merito alla incostituzionalità dell’art. 22 comma 4 legge 28 dicembre 2001 n. 488 .
La Regione Emilia Romagna nel ricorso con cui ha impugnato congiuntamente i commi 3 e 4 dell’art. 22 della legge n. 488 del 2001 in relazione agli artt. 117 e 118 Cost., lamentava la violazione della competenza legislativa regionale in materia di organizzazione scolastica, oggetto di potestà concorrente ex art. 117 Cost. ed, altresì, la violazione del principio di sussidiarietà e adeguatezza sancito dal novellato articolo 118 Cost., ove l’art. 22 comma 3 della legge n. 488 del 2001 affida ad un organo statale a livello regionale il compito di distribuire a livello regionale il personale docente tra i vari istituti ed il compito di organizzare l’orario di lavoro del personale stesso. Secondo quanto ritenuto dalla ricorrente con tale attività il legislatore statale non interverrebbe in materia di istruzione solamente nella determinazione dei principi fondamentali ma anche con norme organizzative specifiche attinenti alle dotazioni organiche che andrebbero ad incidere profondamente sull’autonomia delle istituzioni scolastiche, oltre che a violare le attribuzioni regionali.
A fondamento delle proprie riflessioni la Regione Emilia Romagna pone la riforma del titolo V della Costituzione, ove stabilisce che la materia istruzione sia oggetto di potestà concorrente tra Stato e Regioni, mentre allo Stato sia riservata la potestà esclusiva soltanto in materia “di norme generali di istruzione” (1) . La ripartizione così formulata comporta che allo Stato sia affidato il solo compito di determinare e fissare i principi fondamentali della materia istruzione e non anche la distribuzione del personale docente tra gli istituti scolastici (2) , attività questa che non può essere ricompresa nella determinazione di norme generali ma che appare connessa all’organizzazione scolastica, e quindi oggetto di competenza regionale (3) .
Nella sentenza che si annota la Corte è quindi impegnata a chiarire il riparto delle competenze tra Stato e Regioni in materia di istruzione.
Il ragionamento della Consulta prende le mosse dall’analisi del quadro normativo che avrebbe sorretto l’art. 22, comma 3 della legge n. 488 del 2001, evidenziando la sua incompatibilità con il quadro costituzionale definito dalla riforma del titolo V la quale non solo assegna alle Regioni la materia dell’istruzione ma nel contempo riserva allo Stato le sole norme generali sull’istruzione. La Consulta non manca inoltre di evidenziare come effettivamente tale funzione fosse stata già affidata alle Regioni nella forma della competenza delegata, dall’art. 138 e 139 del D. Lgs 112 del 1998 (4) .
Malgrado l’impostazione favorevole dell’esercizio di tale competenza da parte delle Regioni, la Corte si preoccupa degli effetti che provocherebbe la caducazione immediata dell’art. 22 comma 3, essa in primis causerebbe l’interruzione del servizio scolastico a cui sono collegati diritti fondamentali della persona (5)e, conseguentemente, provocherebbe il mancato rispetto delle esigenze di continuità del servizio scolastico medesimo (6) .
Sotto tale profilo la Corte torna ad evocare un proprio precedente orientamento inaugurato con la sentenza n. 13 del 1974, (7)e ribadito con la sentenza n. 376 del 2002 (8) , ove si riconosce operare a livello normativo il principio di continuità (9) , nei rapporti di competenze tra Stato e Regioni, in forza del quale le preesistenti norme statali continuano a vigere, nonostante il mutato assetto delle attribuzioni, fino all’adozione delle leggi regionali conformi alla nuova competenza. In merito occorre rilevare che in molte materie attribuite alla competenza regionale, la mancanza di una compiuta disciplina dettata da leggi regionali ha permesso che continuassero a spiegare efficacia leggi statali previgenti, non solo come fonti da cui si desumono i principi fondamentali vincolanti per le Regioni, ma anche come disciplina di dettaglio efficace in assenza dell’intervento del legislatore locale. Per di più la Corte attraverso la propria giurisprudenza ha ammesso che le leggi statali, quando intervengono a modificare i principi di disciplina di una materia di competenza regionale, possano recare una normativa di dettaglio, immediatamente operativa, idonea a disciplinare la materia sino a quando non venga sostituita da una legge regionale conforme ai nuovi principi (10) . La Corte, però, compie con la sentenza n. 13 del 2004 un’evoluzione del proprio orientamento, affermando che quel principio di continuità che essa stessa ha riconosciuto operare sul piano normativo deve essere ampliato per soddisfare l’esigenza di continuità non più normativa ma istituzionale, giacchè nello Stato costituzionale l’ordinamento vive non solo di norme, ma anche di apparati finalizzati alla garanzia dei diritti fondamentali ed in materia di istruzione la salvaguardia di tale dimensione è imposta da valori costituzionali incomprimibili (11) .
Con la sentenza n. 13 del 2004 si apre, quindi, un nuovo filone giurisprudenziale, il quale sembra porre quale unico limite all’annullamento di norme previgenti ritenute incostituzionali rispetto al nuovo ordine delle competenze, l’accertamento che non ne derivi diretto ed immediato pregiudizio per i diritti fondamentali della persona (12) .
Occorre rilevare che, proprio in relazione all’orientamento sopra delineato, l’esigenza di evitare vuoti normativi, non può considerarsi un’esigenza di mero fatto tale che la Corte Costituzionale possa disinteressarsi degli effetti delle proprie pronunce e mirare esclusivamente all’eliminazione delle legge incostituzionale (13) , in quanto un tale comportamento potrebbe provocare un pericolo per l’applicazione del diritto e per la certezza dei rapporti giuridici sino a giungere a privare di garanzie esigenze di carattere costituzionale.
Proprio per far fronte a tali necessità la Corte, nel caso de quo, ha utilizzato, ancora una volta, lo strumento della sentenza additiva (14)e lo ha fatto senza dare vita ad una nuova norma ma limitandosi ad interpretare e fissare i limiti imposti dalla riforma del titolo V in merito al riparto delle competenza tra Stato e Regioni, per giungere ad evidenziare e superare le carenza ed omissione dell’art. 22 comma 3 della legge 488 del 2001 nella parte in cui non prevede che la competenza del dirigente preposto all’Ufficio scolastico regionale venga meno quando le Regioni, nel proprio ambito territoriale e nel rispetto della continuità del servizio di istruzione, con legge, attribuiscano a propri organi la definizione delle dotazioni organiche del personale docente.
In conclusione, appare condivisibile la decisione della Corte nel caso concreto, in quanto con l’art. 22 comma 3 della legge 488 del 2001 il legislatore statale non interverrebbe in materia di istruzione solamente nella determinazione dei principi fondamentali ma anche con norme organizzative specifiche attinenti alle dotazioni organiche che andrebbero ad incidere profondamente sull’autonomia delle istituzioni scolastiche, oltre che a violare le attribuzioni regionali. Altresì importante è la decisione della Corte di non dichiarare l’incostituzionalità dell’art. 22, comma 3 legge 488 del 2001 con una mera sentenza di accoglimento ma, piuttosto di evitare la caducazione immediata della norma in oggetto ed impedire il pericolo del vuoto normativo per salvaguardare i diritti fondamentali della persona nel pieno rispetto del principio di continuità. Tale decisione, inoltre, sembra “preparare la strada” al recente orientamento espresso con la legge n. 53 del 2003 (15)e con il D. Lgs. del 19 febbraio 2004 (16) in merito alla riforma dei cicli scolastici, ove è stata concessa larga autonomia alle Regioni delegando però il Governo alla definizione delle norme generali sull’istruzione e sui livelli essenziali delle prestazioni in materia di istruzione .
Infine, merita di essere sottolineato il contributo della Corte alla delinazione degli ambiti e dei limiti del riparto delle competenze tra Stato e Regioni in un momento particolare come quello che stiamo vivendo in cui l’applicazione del nuovo titolo V sta muovendo i primi passi all’interno del quadro costituzionale.

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1.L’articolo a cui si fa riferimento è l’art.117, secondo comma, lettera n) il quale prevede che lo Stato abbia la potestà esclusiva in materia di “norme generali sull’istruzione”. Lo stesso art. 117, secondo comma, lettera m) prevede, altresì, che lo Stato abbia competenza esclusiva nella “determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e scolastici che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale”, mentre l’art. 117, comma terzo, afferma la competenza concorrente tra Stato e Regioni in materia di “istruzione, salva l’autonomia delle istituzioni scolastiche e con esclusione della formazione professionale”.
2.Tale previsione pare differire sostanzialmente da quanto stabilito dalle disposizioni costituzionali del 1948 ai sensi delle quali le Regioni svolgevano competenze solo nell’ambito dell’istruzione artigiana e professionale per cui allo Stato, conformemente ai caratteri propri di tale strumento organizzativo, era attribuito la possibilità di disciplinare in maniera esaustiva la materia.
3.La riforma del Titolo V ha stabilito, tra l’altro, che la materia istruzione, fatta salva l’autonomia delle istituzioni scolastiche e con esclusione della istruzione e della formazione professionale, è oggetto di potestà concorrente, ed allo Stato è riservata solamente la potestà esclusiva in materia di norme generali. Una volta attribuita la materia istruzione alla competenza concorrente, il riparto imposto dall’art. 117 postula che compito Stato è solo quello di fissare i principi fondamentali, principi che sono destinati a orientare le Regioni chiamate a svolgerli.
4.La Corte Costituzionale afferma che “pur rimanendo escluse le funzioni il cui esercizio è affidato alle istituzioni scolastiche nonché le funzioni riservate all’amministrazione centrale dal medesimo D.P.R. n.347, ovvero non conferite alle Regioni e gli enti locali (secondo quanto previsto dal d. lgs. n.112 dl 1998, agli artt.138 e 139), gli uffici scolastici e regionali svolgono comunque compiti consistenti, seppur in raccordo con i dipartimenti e con i servizi centrali”. In particolare la Corte fa riferimento all’art. 138, primo comma del d. lgs del 31 marzo 1998, n.112 “Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed enti locali, in attuazione del capo I della L. 15 marzo 1997, n.59”, il quale prevede che “ai sensi dell’art.118, comma secondo, della Costituzione, sono delegate alle regioni le seguenti funzioni: a) la programmazione dell’offerta formativa integrata tra istruzione e formazione professionale; b) la programmazione, sul piano regionale, nei limiti della disponibilità di risorse umane e finanziarie, della rete scolastica, sulla base dei piani provinciali, assicurando il coordinamento con la programmazione di cui alla lettera a); c) la suddivisione, sulla base anche delle proposte degli enti locali interessati, del territorio regionale in ambiti funzionali al miglioramento dell’offerta formativa; d) la determinazione del calendario scolastico; e) i contributi alle scuole non statali; f) le iniziative e le attività di promozione relative all’ambito delle funzioni conferite”. L’art. 139 del d.lgs 31 marzo 1998, n. 112 “ Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed enti locali, in attuazione del capo I della L. 15 marzo 1997, n.59” citato dalla Corte stabilisce che “salvo quanto previsto dall’art.137 del presente decreto legislativo, ai sensi dell’art. 128 della Costituzione sono attribuiti alle province, in relazione all’istruzione secondaria superiore, e ai comuni, in relazione agli altri gradi inferiori di scuola, i compiti e le funzioni concernenti: a) l’istruzione, l’aggregazione, la fusione e la soppressione di scuole in attuazione degli strumenti di programmazione; b) la redazione dei piani di organizzazione di rete delle istruzioni scolastiche; c) i servizi di supporto organizzativo del servizio di istruzione per gli alunni con handicap o in situazione di svantaggio; d) il piano di utilizzazione degli edifici e di uso delle attrezzature, d’intesa con le istituzioni scolastiche; e) la sospensione delle lezioni in casi gravi ed urgenti; f) le iniziative e le attività di promozione relative all’ambito della funzioni conferite; g) la costituzione, i controlli e la vigilanza, ivi compreso lo scioglimento, sugli organi collegiali scolastici a livelli territoriale”. Il comma secondo dell’art.139 prevede che “i comuni, anche in collaborazione con le comunità montane e le province, ciascuno in relazione ai gradi di istruzione di propria competenza, esercitano, anche d’intesa con le istituzioni scolastiche, iniziative relative a: a) educazione degli adulti, b) interventi integrati di orientamento scolastico e professionale; c) azioni tese a realizzare le pari opportunità di istruzione; d) azioni di supporto tese a promuovere e sostenere la coerenza e la continuità in verticale e orizzontale tra i diversi gradi e ordini di scuola; e) interventi perequativi; f) interventi integrati di prevenzione della dispersione scolastica e di educazione alla salute”.
5.Alla erogazione del servizio scolastico sono collegati diritti fondamentali della persona, che fanno capo in primo luogo agli studenti ed alle loro famiglie, ma che riguardano anche il personale docente e le aspettative di questo circa la propria posizione lavorativa. L’art. 1 della L. 12.06.1990 n.146 “Norme sull’esercizio del diritto di sciopero nei servizi pubblici essenziali e sulla salvaguardia dei diritti della persona costituzionalmente tutelati. Istituzione Commissione di garanzia dell’attuazione delle leggi” afferma che “ai fini della presente legge sono considerati servizi pubblici essenziali, indipendentemente dalla natura giuridica del rapporto di lavoro, anche se svolti in regime di concessione o mediante convenzione, quelli volti a garantire il godimento dei diritti della persona, costituzionalmente tutelati, alla vita, alla salute, alla libertà ed alla sicurezza, alla libertà di circolazione, all’assistenza e previdenza sociale, all’istruzione ed alla libertà di comunicazione”.
6.L’art. 2 legge 12.06.1990 n. 146, Norme sull’esercizio del diritto di sciopero nei servizi pubblici essenziali e sulla salvaguardia dei diritti della persona costituzionalmente tutelati. Istituzione Commissione di garanzia dell’attuazione delle leggi” dispone le regole da rispettare e le procedure da seguire per assicurare l’effettività, nel loro contenuto essenziale, dei diritti della persona costituzionalmente garantiti, in particolare nei servizi e limitatamente all’insieme delle prestazioni individuate come indispensabili dallo stesso art. 2. Alla lettera d), infatti, è previsto che “per quanto riguarda l’istruzione: l’istruzione pubblica, con particolare riferimento all’esigenza di assicurare continuità dei servizi degli asili nido, delle scuole materne e delle scuole elementari, nonché lo svolgimento degli scrutini finali e degli esami, e l’istruzione universitaria, con particolare riferimento agli esami conclusivi dei cicli di istruzione”.
7.Nella sentenza della Corte Costituzionale 23 gennaio 1974, n. 13 in Giurisprudenza Italiana, 1974, 856 e segg., al punto n. 2 si afferma che “ per rimuovere dalle materie di attribuite alla loro potestà legislativa, e conseguentemente amministrativa, le preesistenti norme statali che eccedono dai limiti imposti dalla nuova Costituzione e dagli statuti costituzionali speciali alla competenza del legislatore nazionale, Regioni (e Province ad autonomia costituzionale) non hanno che da legiferare esse stesse, sostituendo gradatamente le proprie leggi a quelle statali, sino a quel momento vigenti nel rispettivo ambito territoriale”.
8.Nella sentenza 23 luglio 2002, n. 376 in Giurisprudenza Costituzionale, 2002, 2791 e segg., ove si dichiarano non fondate tutte le questioni di legittimità sollevate dalla Regione Liguria e dalla Regione Emilia Romagna su alcune disposizioni della legge 24 novembre 2000, n. 340, Disposizioni per la delegificazione di norme e per la semplificazione di procedimenti amministrativi – Legge di semplificazione 1999, si stabilisce che “le norme regolamentari vanno semplicemente a sostituire, in parte qua, le norme legislative statali di dettaglio che già risultassero applicabili, a titolo suppletivo e cedevole, in assenza di corrispondente disciplina regionale”.
9.Il principio di continuità è stato desunto dal diritto positivo allo scopo di compensare il potere dello Stato di intervenire con proprie leggi recanti misure anche di dettaglio nelle materie di competenza regionale, fino ad una successiva disciplina regionale o delle province autonome. Tale principio è stato inizialmente rilevato sulla base di specifiche disposizioni di alcuni statuti speciali dalle quali è stato poi esteso in via di interpretazione analogica anche alle Regioni ad autonomia ordinaria. In merito si veda art. 57 Statuto Sardegna, art. 51 Statuto Valle d’Aosta, art. 64 Statuto Friuli Venezia Giulia. La dottrina e la giurisprudenza costituzionale, negli anni, hanno permesso di meglio delineare le caratteristiche di tale principio, riconducendolo alla natura essenzialmente formale delle norme costituzionali sulla competenza. In virtù di tale interpretazione alcuni autori ritengono che la modifica di norme costituzionali sulla competenza non inficerebbe il vigore della normativa adottata sotto le precedenti norme costituzionali in termini di abrogazione o di cessazione di efficacia. In tal senso Crisafulli, L’attuazione delle regioni di diritto comune e la Corte Costituzionale, in Pol. Dir. , 1972, 669 e segg.; Pizzorusso, Le modificazioni dello Statuto per il Trentino Alto Adige e le leggi statali regionali; termine per ricorrere e principio di continuità, in Giuisprudenza. Costituzionale, 1974, 538 e segg. In questa dimensione il principio di continuità corrisponde ad una esigenza di economia processuale, volta ad evitare che le Regioni promuovano ricorsi davanti alla Corte al solo scopo di provocare la rimozione di previgenti discipline statali in contrasto con le rinnovate disposizioni costituzionali, oltre ad evitare vuoti normativi.
10.Si fa riferimento a quanto sancito nella sentenza del 23 luglio 2002, n. 376 in Giurisprudenza Costituzionale, 2002, 2791 e segg.
11.La stessa Corte, nella sentenza che si annota, evidenzia come “all’erogazione del servizio scolastico siano collegati diritti fondamentali della persona, che fanno capo in primo luogo agli studenti ed alle loro famiglie, ma che riguardano anche il personale docente e le aspettative di questo circa la propria posizione lavorativa. Vi è quindi un’evidente esigenza di continuità di funzionamento del servizio di istruzione che non a caso la legge n.146 del 1990 qualifica al punto n. 1, servizio pubblico essenziale”.
12.Il principio di continuità non solo normativa ma anche istituzionale viene ribadito nella sentenza del 16 gennaio 2004, n. 16, in Giurisprudenza Italiana, 2004, 52 e segg., al punto n.6 delle considerazioni in diritto, nella quale si afferma che “la norma impugnata deve essere dunque dichiarata costituzionalmente illegittima. Poiché la caducazione di tale norma – a differenza di altre, contenute nella stessa legge, oggetto di pronunzie di accoglimento di questa Corte – non comporta diretto ed immediato pregiudizio per i diritti delle persone, non sussistono ragioni di ordine costituzionale che si oppongano ad una dichiarazione di incostituzionalità in toto: con la conseguenza che i fondi in questione dovranno essere assoggettati, se del caso, ad una nuova disciplina legislativa, rispettosa della Costituzione, per essere destinati alla finanza locale”.
13Zagrebelsky, “La giustizia costituzionale”, Bologna, 1988, 306.
14.Tale tipologia di sentenza, che rientra nel gruppo delle sentenze dette manipolative, cerca di “ trasformare” il significato della legge, per superare le omissioni del legislatore nell’attuazione dei principi costituzionali ed il pericolo dell’horror vacui. Come noto, le sentenze manipolative hanno dato vita ad accesi dibattiti in merito alla loro rilevanza, ammissibilità ed efficacia suscitando dubbi sulla possibile classificabilità di tali pronunce tra gli atti normativi e, alla fine, tra le fonti del diritto. Occorre evidenziare che alcuni autori, sin dalla prima comparsa di tali pronunce, hanno contestato che la Corte possa, nell’esercizio di una giurisdizione di annullamento, avere il potere di creare norme nuove, dal momento che tale potere viene assegnato, in via esclusiva, agli organi legislativi. A sostegno di tale orientamento, contrario alle sentenze manipolative cfr. Pizzorusso, Fonti del diritto, in Commentario del diritto civile, diretto da Scialoja e Branca, Bologna-Roma, Il Foro Italiano, 1977, 15; Nigro, Le giurisdizioni sui pubblici poteri tra sistema normativo e spinte fattuali, in Dir. Proc. Amm., 1984; Zagrebelsky, “La giustizia costituzionale”, Bologna, 1988, 300 e segg. A tali critiche parte della dottrina ha replicato che tali sentenze in realtà non creano diritto nuovo dal momento che si limitano a far emergere, attraverso l’interpretazione, norme già presenti in disposizioni e principi espressi a livello costituzionale. In senso favorevole cfr. Crisafulli, La Corte Costituzionale ha vent’anni, in La Corte Costituzionale tra norma giuridica e realtà sociale, Bologna, 1978, 84, Cheli, Il giudice delle leggi, Bologna, 1996, 72 e segg., L’esistenza e l’uso di tali sentenze sarebbe in altri termini giustificata dal fatto che la norma aggiunta o sostituita “non è liberamente tratta dalla fantasia della Corte, […] ma è ricavata dal sistema”: l’opera del giudice delle leggi, cioè, non sarebbe creativa, ma “evocatrice di una normativa implicita e quiescente”. Sul problema cfr. Modugno, Corte Costituzionale italiana oggi in Giustizia Costituzionale nel diritto comparato a cura di Lombardi, Rimini, 1985; Vignudelli, La corte delle leggi, Rimini, 1988;Celotto, La Corte Costituzionale, Bologna, 2004. Infine, va rilevato che alcuni autori hanno sostenuto che le sentenze manipolative, nella duplice versione della additive e sostitutive , sono immediatamente operative e vincolanti ed in questo senso possono dirsi autoapplicative. Rimane, comunque, aperto il dibattito sull’efficacia di tale tipologia di sentenze. In merito cfr. Crisafulli, Lezioni di diritto costituzionale, Padova, 1974; Modugno, Corte Costituzionale italiana oggi in Giustizia Costituzionale nel diritto comparato a cura di Lombardi, Rimini, 1985; Vignudelli, La corte delle leggi, Rimini, 1988.
15.La legge 28 marzo 2003, n. 53, Delega al Governo per la definizione delle norme generali sull’istruzione e dei livelli essenziali delle prestazioni in materia di istruzione e formazione professionale, all’art.1 prevede che “ al fine di favorire la crescita e la valorizzazione della persona umana, nel rispetto dei ritmi dell’età evolutiva, delle differenze e dell’identità di ciascuno e delle scelte educative della famiglia, nel quadro della cooperazione tra scuola e genitori, in coerenza con il principio di autonomia delle istituzioni scolastiche e secondo i principi della Costituzione, il Governo è delegato ad adottare entro ventiquattro mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, nel rispetto delle competenze costituzionali delle regioni e comuni e province, in relazione alle competenze conferite ai diversi soggetti istituzionali, e dell’autonomia delle istituzioni scolastiche, uno o più decreti legislativi per la definizione delle norme generali sull’istruzione e dei livelli essenziali delle prestazioni in materia di istruzione e di istruzione e formazione professionale”.
16.Il Decreto Legislativo 19 febbraio 2004 , Definizione delle norme generali relative alla scuola dell’infanzia e al primo ciclo dell’istruzione, a norma dell’art. 1 della legge 28 marzo 2003, n. 53, in Gazzetta Ufficiale, n. 51 del 2 marzo 2004, sancisce le norme generali alle quali le Regioni si devono attenere nel legiferare in materia di istruzione, di programmazione del contingente docente e della rete scolastica. Nonostante alle Regioni sia affidata la potestà concorrente in materia di istruzione e la potestà esclusiva in materia di istruzione e formazione professionale, l’autonomia regionale rimane condizionata all’esercizio del potere governativo di definizione delle norme generali e dei livelli minimi essenziali delle prestazioni.

Note

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