Riv. n. 5/2023

Pubblicato il 24/05/2023

Codice ISSN: 1972-3431

Edoardo Giovannelli

Il regime degli aiuti di Stato dell’Unione europea e la guerra in Ucraina: discrezionalità, deroghe e riflessi sull’attuazione delle politiche comuni

Sommario: 1. Introduzione: le conseguenze della guerra sulla politica economica europea. – 2. La cornice eurounitaria in materia di aiuti di Stato. – 3. Le deroghe introdotte in seguito all’aggressione dell’Ucraina. – 4. L’impatto del Quadro temporaneo sulla transizione verde. – 5. Riflessioni critiche e prospettive future.

1. Introduzione: le conseguenze della guerra sulla politica economica europea

            L’aggressione militare russa ai danni dell’Ucraina che ha preso avvio il 24 febbraio 2022 ha rappresentato un evento dirompente nella storia recente europea. Difatti, la crisi geopolitica a cui essa ha dato origine ha avuto ripercussioni di vario ordine, non ultime quelle di natura economica.

            L’Unione europea, nello specifico, ha da subito garantito la propria solidarietà al popolo ed al governo ucraini, assicurando loro diverse tipologie di aiuti, anche di carattere militare.

            A causa della guerra, l’economia degli Stati dell’Ue è andata incontro ad una flessione – o, meglio, a un rallentamento della crescita che si era registrata come ripresa dalla crisi pandemica – principalmente in seguito alla decisione, confermata e reiterata nel tempo, di imporre gravose sanzioni alla Russia come reazione all’«aggressione militare non provocata e ingiustificata nei confronti dell’Ucraina»[1]. Tra queste si rammentano, a titolo esemplificativo, l’esclusione di alcune banche russe dal sistema di pagamento SWIFT, il congelamento di beni appartenenti a persone o entità russe, unitamente ad altre sanzioni cc.dd. energetiche e finanziarie. L’applicazione da parte dello Stato russo di contromisure quale reazione economica alla condotta dell’Ue ha minato la stabilità del mercato europeo e contratto le economie dei Paesi membri.

            Per propria parte, la Russia ha infatti deciso di utilizzare la dipendenza europea dal gas russo in funzione di “arma” economica nei confronti dei Paesi dipendenti dalle forniture russe, e a risentirne è stato, come facilmente intuibile, in primo luogo il settore energetico. Di riflesso, questo ha arrecato nocumento alla quasi totalità delle imprese operanti nei più vari settori produttivi, con disagi direttamente proporzionali al fabbisogno energetico. Parimenti, a soffrirne sono stati altresì i cittadini e le famiglie europee.

            Tali dinamiche sì delineate hanno causato una diffusa carenza di liquidità, che ha preoccupato le istituzioni nazionali e comunitarie, entrambe consapevoli tanto dell’imprescindibilità di interventi pubblici funzionali alla salvaguardia delle imprese quanto della necessaria cooperazione di apparati eurounitari e statali per realizzare siffatti interventi. Detta cooperazione è resa necessaria – su tutto – per la consolidata compenetrazione tra diritto europeo e diritto degli Stati; segnatamente, quest’ultimo non è più in grado di regolare indipendentemente le attività statali sostanziantesi in erogazioni di contributi o altre utilità per sostenere economicamente taluni operatori o talune attività economiche, nemmeno ricorrendo situazioni straordinarie ed urgenti[2].

            Per quanto qui d’interesse, il diritto europeo segna delle limitazioni all’adozione di misure statali di sostegno alle imprese qualora potenzialmente compromettenti la concorrenza all’interno del mercato unico. Tali limitazioni discendono direttamente dai Trattati istitutivi della Comunità europea, dimodoché ogni entità nazionale è costantemente tenuta a fare i conti con il generale divieto di concedere gli aiuti di Stato ai sensi dell’art. 107 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TfUe)[3]. Ciononostante, come si vedrà nel corso dello scritto, il divieto in parola trova un’applicazione flessibile – in gran parte rimessa alla discrezionalità della Commissione europea – consentendo quindi, entro certi spazi e nel rispetto di parametri prestabiliti, all’Amministrazione comunitaria di venire incontro alle esigenze nazionali di sostegno alle imprese per la realizzazione di determinati obiettivi individuati in prima battuta dai Trattati europei.

            Nella presente trattazione saranno esplorate le modalità e le tecniche giuridiche seguite dall’Amministrazione dell’Ue per fronteggiare la crisi bellica muovendosi in seno a limiti posti, in primis, dal TfUe. Dopo un breve cenno alla disciplina europea sul divieto di aiuti di Stato, saranno così analizzate le misure derogatorie messe in atto dalla Commissione europea volte ad attenuare le conseguenze pregiudizievoli (e distorsioni del mercato) della guerra. In relazione a ciò, l’attenzione sarà analogamente focalizzata sulle azioni – connesse alla citata disciplina emergenziale sugli aiuti di Stato in tempo di guerra – che l’esecutivo europeo ha intrapreso per attuare il c.d. EU Green Deal, giacché il completamento di questo si è rivelato quanto mai urgente, specialmente per la necessità impellente di trovare soluzioni energetiche alternative all’importazione di combustibili fossili dalla Russia.

2. La cornice eurounitaria in materia di aiuti di Stato

            Sin dalla sua origine, la Comunità economica europea ha mirato alla costruzione e alla preservazione di un mercato comune operante in un regime di concorrenza[4]. Fra gli strumenti giuridici previsti dai Trattati istitutivi l’Unione europea per realizzare la concorrenza effettiva è da annoverarsi, oltre al diritto c.d. antitrust, anche il controllo sulla concessione di aiuti economici diretti dallo Stato verso le imprese. Se la prima disciplina, nel suo nucleo essenziale definita dagli artt. 101 e 102 TfUe e modellata sulla base dello Sherman act statunitense del 1890, concerne i rapporti tra privati – o che, comunque, si articolano secondo una relazione di parità sostanziale e perciò vengono definiti orizzontali – la seconda, costituita dalla normativa europea sugli aiuti di Stato, è destinata a regolare i rapporti verticali e, quindi, ad evitare che sia la condotta delle autorità pubbliche a falsare il gioco della concorrenza nel mercato unico europeo[5].

            Così, l’art. 107, par. 1, TfUe prevede che, salvo deroghe espresse, sono incompatibili con il mercato interno europeo gli aiuti «concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza» laddove questi «incidano sugli scambi tra Stati membri».

            Come si evince immediatamente dalla lettura dalla disposizione dianzi accennata, il divieto di concedere aiuti di Stato non è assoluto, ma, di converso, è lo stesso Trattato a prevedere delle deroghe, cioè delle situazioni nelle quali il “legislatore” europeo ha inteso l’aiuto alle imprese come necessario nell’ottica stessa di salvaguardare la concorrenza. Allo stesso tempo, esso è proteso a valorizzare certi interessi ulteriori e distinti rispetto alla mera preservazione del funzionamento concorrenziale del mercato[6]. L’ordinamento europeo ha quindi cura a che la rigida osservanza delle regole poste a presidio della concorrenza non impedisca interventi pubblici nell’economia quando necessari per certe finalità, nazionali o dell’Unione.

            Il Trattato sul funzionamento dell’Ue non si limita quindi a definire il concetto di aiuto di Stato e ad imporne l’ordinario divieto, ma introduce anche delle eccezioni in virtù delle quali gli aiuti possono considerarsi, mercé una decisione amministrativa dell’Autorità, compatibili con il diritto europeo. A norma dell’art. 107, par. 2, TfUe, in determinate ipotesi, gli aiuti di Stato possono essere erogati per far fronte a determinate esigenze o porre rimedio a circostanze avverse. È questo il caso degli aiuti destinati ad «ovviare ai danni arrecati dalle calamità naturali», rispetto ai quali la dottrina e la giurisprudenza sono concordi nello stimare il potere di valutazione della compatibilità di aiuti siffatti con il mercato interno quale potere vincolato, poiché all’Amministrazione coinvolta nella scelta in questione, i.e., la Commissione europea, altro non spetterebbe se non la verifica della sussistenza dei presupposti legali individuati dalla norma e della conformità ad essi dell’oggetto e della causa dell’aiuto[7].

            Diversamente, in applicazione dell’art. 107, par. 3, TfUe certi aiuti di Stato “possono” essere reputati compatibili con il mercato interno all’esito di una valutazione discrezionale rimessa alla Commissione[8]. In simili casi alla Commissione è richiesto di valutare la compatibilità di ciascun aiuto di Stato mediante un confronto e una ponderazione degli interessi, pubblici e privati, rilevanti nella fattispecie concreta[9]. Nello specifico, per ogni misura volta a sostenere una o più imprese operanti nel mercato europeo ci si deve porre il problema di considerare i suoi effetti negativi sulla concorrenza secondo criteri che normalmente presiedono all’esercizio della discrezionalità amministrativa. La suddetta discrezionalità, ovviamente, differisce nel contenuto e nell’ampiezza a seconda dell’oggetto della norma di riferimento, cioè, in questo caso, della deroga prevista dal TfUe.

            Venendo agli aspetti procedimentali che sovraintendono all’argomento, per specifica disposizione del TfUe ogni aiuto di Stato deve essere notificato alla Commissione prima della sua attuazione, che potrà avvenire solo dopo la decisione in ordine alla compatibilità con gli obiettivi fissati dai Trattati da parte della Commissione europea, sia riguardo alle ipotesi del secondo paragrafo dell’art. 107 TfUe che del paragrafo successivo. Sono fatti salvi i soli casi di aiuti ricompresi nel regolamento generale di esenzione o di modesto importo cc.dd. de minimis[10]. Il potere affidato alla Commissione ha quindi, a ben vedere, un enorme impatto sull’economia dei Paesi europei.

            Per ovviare alle incertezze applicative che una sì lata discrezionalità, ove presente, può suscitare, quindi per agevolare la prevedibilità delle scelte amministrative della Commissione e favorire la programmazione della vita economica degli Stati e delle imprese in essi operanti, la Commissione stessa solitamente pone in essere comunicazioni o altri atti – nella quasi totalità riconducibili alla c.d. soft law – tesi a limitare ex ante la discrezionalità che essa sarà chiamata ad esercitare ogniqualvolta le sia notificata una misura statale potenzialmente rientrante nella nozione di aiuto di Stato[11]. È questa una tendenza sempre più diffusa anche a livello europeo di “anticipazione” del giudizio di compatibilità e, al contempo, di autolimite all’esercizio del potere discrezionale da cui, in linea di principio, l’Amministrazione non può discostarsi[12]. Come si analizzerà nel successivo paragrafo, atti di questo genere sono stati emanati in corrispondenza delle recenti crisi economiche, ivi inclusa quella connessa alla guerra in Ucraina[13].

            Alla luce di quanto esposto, dunque, si può notare che mentre il diritto antitrust contempla un ruolo neutrale dei pubblici poteri che si traduce nella verifica del rispetto delle norme rilevanti riguardanti la concorrenza tra operatori economici e nell’eventuale irrogazione di sanzioni per prevenire comportamenti anticoncorrenziali, il diritto che si occupa degli aiuti di Stato deve fare i conti con una molteplicità di dinamiche che involgono soggetti pubblici e privati. Donde da un lato gli Stati tendono a realizzare le proprie politiche pubbliche, fatte anche di aiuti alle imprese quando opportuno sulla base delle proprie esigenze ordinamentali e priorità di natura politica; dall’altro, la Commissione europea è impegnata a tutelare la concorrenza nel mercato interno mediante il vaglio delle singole misure costituenti aiuto di Stato e il rilascio di autorizzazioni preventive solo ove esse siano funzionali a realizzare talune finalità previste dai Trattati, in certe occasioni in base a scelte tipiche della discrezionalità amministrativa e in altre sulla scorta di valutazioni tutt’al più implicanti una discrezionalità di tipo tecnico.

            In questo panorama il conflitto russo-ucraino ha imposto e tuttora impone alle autorità europee e nazionali un prudente esercizio della propria discrezionalità che consenta, ferma restando la considerazione del valore della concorrenza europea, di soddisfare i bisogni più avvertiti nella peculiarità della situazione creatasi, ricollegati anche alla decarbonizzazione, alla riduzione della dipendenza dell’Ue dal gas russo e al conseguimento degli obiettivi del Green Deal europeo e di quelli, promiscui, del piano Repower EU.

3. Le deroghe introdotte in seguito all’aggressione dell’Ucraina

            Nel ventaglio di azioni intraprese dall’Unione europea in reazione all’aggressione russa, va riconosciuta l’importanza della politica (necessariamente) comune in materia di aiuti di Stato.

            Dal 22 febbraio 2022, data dell’inizio dell’offensiva russa, la Commissione Ue, già prontamente intervenuta mediante l’adozione della Comunicazione REPowerEU[14] per l’incremento di energia sostenibile e il disincentivo alle importazioni energetiche russe[15], ha pubblicato quattro Comunicazioni relative a Quadri temporanei di crisi contenenti deroghe per misure di aiuto di Stato[16]; il limite temporale di applicazione normativa derogatoria è stato sicché più volte esteso. In parallelo la disciplina ivi prevista ha subito adattamenti ed integrazioni ed è stata crescentemente informata ai rilevanti progetti europei di medio-lungo termine, su tutti il piano REPowerEU, il Regolamento per la riduzione della domanda di gas e il Green Deal Industrial Plan[17]. L’obiettivo dichiarato di ognuno di essi si richiama alla generale esigenza di sostenere le economie nazionali la cui stabilità risulta(va) messa a repentaglio dalle ripercussioni del conflitto e il loro carattere temporaneo costituisce un indice della natura eccezionale rispetto al regime vigente in condizioni ordinarie.

            Facendo leva sull’applicazione dell’art. 107, par. 3, TfUe, le Comunicazioni predette attuano essenzialmente una preventiva valutazione di compatibilità dell’aiuto con il mercato unico[18]. Pertanto, esse consentono di “invertire” o comunque alleggerire grandemente l’onere probatorio in capo alle Amministrazioni intenzionate ad erogare determinati aiuti di Stato, poiché queste possono confidare, ergo riporre un legittimo affidamento, sull’autorizzazione delle misure notificate se rientranti nell’ambito di applicazione del Quadro temporaneo, qualora ne rispettino i presupposti[19].

L’ultima versione di cui al Quadro pubblicato dalla Commissione europea nella Gazzetta ufficiale dello scorso 17 marzo contempla varie ipotesi di aiuti poggianti sull’apertura prevista dalla lettera B dell’art. 107, par. 3, TfUe, che consente di autorizzare gli aiuti finalizzati, tra l’altro, a «porre rimedio a un grave turbamento dell’economia di uno Stato membro». Nonostante siffatta norma riveli la sensibilità della legislazione eurounitaria alla salvaguardia della prosperità dei mercati nazionali da cui il mercato unico dipende, le potenzialità di questa sono state effettivamente sfruttate dalle istituzioni Ue – e, di conseguenza, conosciute a livello pratico dagli amministratori e dai cittadini europei – solo nell’ultimo quindicennio[20].

In linea con il diffuso orientamento giurisprudenziale tendente ad escludere che al ricorrere dei presupposti della norma anzi citata debba compiersi una specifica valutazione sull’assenza di un impatto negativo sul comune interesse europeo delle misure per le quali si richiede un’autorizzazione, la Commissione assume perciò che relativamente agli aiuti destinati a rimediare al turbamento dell’economia degli Stati l’interesse comune europeo sia in re ipsa[21].

            Le deroghe all’ordinario divieto di avvantaggiare le imprese tramite gli aiuti di Stato previste dal regime temporaneo si scindono in varie tipologie.

Misura già sperimentata in passato è quella consistente nella concessione di “aiuti di importo limitato”[22] sotto forma di sovvenzioni dirette, agevolazioni fiscali e di pagamento o in altre forme[23]. Gli Stati hanno orbene ampia autonomia nel disegnare le misure che reputano più opportune, a condizione che gli aiuti siano contenuti entro la soglia di 2 milioni di euro per impresa per Stato e che i beneficiari siano soggetti colpiti dalla crisi. Più contenuti, rispetto al tetto citato, sono invece gli aiuti per le imprese operanti nei settori della produzione primaria di prodotti agricoli, pesca e acquacoltura[24].

            Altra forma di aiuto ricompresa nella deroga concerne il sostegno alla liquidità, sia sotto forma di garanzie pubbliche che di prestiti agevolati. In ambo i casi, l’entità dell’aiuto è fatta dipendere dalle dimensioni del fatturato, dei costi energetici o da specifiche esigenze di liquidità[25]. Sia le garanzie che i prestiti, inoltre, possono essere concessi entro il 31 dicembre 2023 e per entrambi è stabilito il limite di durata ad un massimo di sei anni, salvo casi particolari[26].

            Al fine di assicurare una maggiore elasticità, il Quadro temporaneo mette infatti gli Stati nella condizione di modulare la durata delle garanzie e dei prestiti applicando, rispettivamente, il par. 67, lett. C) e il par. 70, lett. C). Ad esempio, per quanto riguarda le prime, si consente espressamente che la durata di queste venga ad essere prolungata a fronte di una riduzione della copertura. Analogamente, i prestiti agevolati possono avere una durata superiore ai sei anni allorché questa sia modulata in funzione del margine di rischio; così, la Comunicazione Quadro menziona espressamente la possibilità di applicare un margine di rischio fisso per l’intera durata del prestito purché sia superiore alle soglie minime indicate nella stessa e parametrate alla durata del prestito e all’impresa beneficiaria, con prescrizioni diverse a seconda che si tratti di piccole e medie imprese (PMI) o grandi imprese. Dimostrazione plastica è questa della flessibilità che la Commissione vuole, apertis verbis, concedere agli Stati e, in tal modo, agli operatori economici.

            Inoltre, il Quadro della Commissione prevede che “potrebbero” essere autorizzati degli aiuti per far fronte ai costi anomali del gas naturale e dell’energia elettrica[27]. La Commissione in questo caso è accorta nel fare in modo di “orientare” gli obiettivi del regime derogatorio. Come si vedrà anche infra, l’intervento degli Stati deve essere coerente con gli obiettivi del Green deal europeo e della decarbonizzazione; a tal fine la Commissione ha indotto ed induce tuttora gli Stati a incentivare la riduzione del consumo di gas, a ciò condizionando l’eleggibilità delle imprese all’aiuto. Così facendo, essa si dichiara sensibile alle esigenze dei mercati nazionali purché gli aiuti in tal modo erogati siano distribuiti impiegando quale parametro il consumo di «gas naturale (…), energia elettrica [e il] riscaldamento/raffreddamento prodotti direttamente da gas naturale e da energia elettrica acquistati dal beneficiario»[28].

            Oltre al fatto di ammettere la possibilità di cumulare gli aiuti in questione con gli aiuti di importo limitato di cui supra purché siano osservati i limiti massimali di aiuto, la Commissione comprende che «in determinate situazioni, può essere necessario concedere ulteriori aiuti», e prosegue ordunque ad elencare i presupposti tecnici affinché ciò possa essere consentito. Tra questi figurano importi massimali universali e criteri per calcolare il tetto di costi ammissibili in dipendenza del tipo di impresa e del settore di operatività.

            Orbene, l’elemento che più d’ogni altro balza agli occhi nel corso di una lettura sistematica delle previsioni in esame è la condizione generale cui è sottoposta la concessione di tali ulteriori aiuti, ossia il fatto che questi debbano favorire imprese che hanno «subito una riduzione dei risultati economici durante la crisi». Se si confronta questa disposizione con l’omologo precetto contenuto nel primo Quadro temporaneo di crisi del marzo 2022, che autorizzava un’analoga concessione solo ove necessaria «per garantire il proseguimento di un’attività economica»[29], emerge con nettezza il progressivo ampliamento, anche quantitativo, che si è voluto realizzare a livello europeo verso l’aiuto delle imprese colpite dalla crisi. Diviene percepibile anche come il favor per la concessione di siffatti aiuti si ricolleghi all’incentivazione della riduzione del consumo di gas cui questi sono condizionati; rendendo più appetibili i primi, la Commissione agisce fervidamente verso il promovimento degli obiettivi del Green Deal.     In considerazione di quanto visto, gli Stati membri possono avere a disposizione un’ampia gamma di soluzioni per neutralizzare gli effetti della crisi e stimolare la crescita economica. Ciononostante, gli schemi e i progetti di aiuto che gli Stati membri intendono concedere devono, in virtù della previsione generale che rimane inalterata, essere preventivamente notificati alla Commissione Ue e da questa autorizzati prima di poter essere attuati (restano fatti salvi gli aiuti rientranti nel Regolamento generale di esenzione e nel Regolamento de minimis per misure di modesta entità, cui si è accennato in precedenza)[30]; di talché il sistema di controllo, sia pure con procedure speciali e più spedite,[31] resta immutato. Il che, d’altronde, è ad ogni tempo essenziale per prevenire eventuali abusi della disciplina che possano frammentare il mercato interno il cui rischio è ad ogni tempo latente e lo è dunque, a fortiori, in circostanze nelle quali il volume di intervento statale è accresciuto: l’entità degli aiuti, del resto, è direttamente proporzionale al rischio che una stortura della normativa conduca a turbamenti della concorrenza nel mercato. L’esigenza di un pedissequo controllo preventivo appare sicché imprescindibile.

Orbene, le misure anzi descritte erano già incluse, nei loro tratti essenziali, nel primo Quadro temporaneo di crisi del 23 marzo 2022 e riflettono pertanto i primi tempestivi tentativi dell’Unione europea rivolti ad impedire che il conflitto da poco scatenato travolgesse a livello economico il tessuto socio-produttivo e le famiglie europei. Di converso, le norme oggetto di studio nel paragrafo che segue sono state elaborate a distanza di quasi un anno dalle precedenti; per tale ragione, come si dirà, esse rispecchiano obiettivi dell’Unione europea di medio-lungo termine, nel loro nucleo già prefissati a livello europeo prima della guerra, la quale, nondimeno, ha reso il loro raggiungimento un’assoluta priorità. A tale scopo, la Comunicazione che le ha introdotte è emblematica nel dichiarare come la misura non sia meramente di crisi bensì di «crisi e transizione», con ciò rappresentando l’ambizione a fissare dei traguardi che esorbitano dalla semplice compensazione e/o indennizzo per i danni sofferti dalle imprese imputabili alla guerra.

4. L’impatto del Quadro temporaneo sulla transizione verde

            Come anticipato, in aggiunta al sostegno alle imprese direttamente colpite dalla crisi, il Quadro temporaneo adottato dalla Commissione Ue il 9 marzo 2023 ambisce ad accelerare l’attuazione dei piani Green Deal e REPowerEU.

            Il primo, come dichiarato dalla Commissione nella Comunicazione del dicembre 2019 che lo istituisce, costituisce «una nuova strategia di crescita mirante a trasformare l’Ue in una società giusta e prospera, dotata di un’economia moderna, efficiente sotto il profilo delle risorse e competitiva che nel 2050 non genererà emissioni nette di gas a effetto serra e in cui la crescita economica sarà dissociata dall’uso delle risorse»[32]. Oltre a vari elementi, tra i quali figurano la preservazione e il ripristino degli ecosistemi e della biodiversità, la realizzazione di un sistema alimentare equo, sano e rispettoso dell’ambiente, l’accelerazione della transizione verso una mobilità sostenibile e intelligente, la costruzione e ristrutturazione in modo efficiente sotto il profilo energetico e delle risorse e la conversione dell’industria verso un’economia pulita e circolare, il Green Deal mira al raggiungimento della c.d. neutralità climatica[33].

            Questo piano, tuttavia, non vive isolato nel contesto della politica dell’Unione europea, ma, al contrario, un filo conduttore lo lega indissolubilmente ad altri progetti concepiti dall’Ue stessa. Strategicamente indispensabile è la connessione tra i piani Green Deal e Next Generation EU[34]; oltre al fatto che l’ultimo è impiegato per finanziare il primo, gli obiettivi dei due piani sono parzialmente coincidenti[35]. Pur tuttavia, è importante sottolineare come il Green Deal non sia riconducibile (solo) al superamento di situazioni emergenziali, dato che rientra nei piani politici dell’Ue di più ampia portata a favore dei cittadini europei ed è allineato alle previsioni contenute nell’accordo di Parigi e nell’Agenda 2030 delle Nazioni Unite per lo sviluppo sostenibile.

            Il Green Deal, ampliando gli obiettivi materiali della costituzione europea, introduce un metodo fatto di continui bilanciamenti fra molteplici interessi sia, da un lato, dal punto di vista e legislativo e amministrativo, sia, dall’altro, diretto tanto ai poteri europei quanto a quelli nazionali[36]. Costituendo il Green Deal un importante obiettivo politico della Commissione, in ogni ambito di competenza, anche amministrativa, dell’Ue di esso si deve tenere conto e, quindi, anche nell’esplicazione della politica economico-concorrenziale dell’Unione che in misura crescente sta mostrando la propria permeabilità a bisogni non connessi con fini economici, come del resto emerso icasticamente durante la crisi pandemica[37]. Sebbene l’apertura della gestione della concorrenza europea alla tutela di interessi che trascendono dalla dimensione prettamente economica possa apparire prima facie incongruente, la logica della scelta si riscopre allorquando si considera il ruolo simultaneamente svolto dalla Commissione tanto come istituzione esecutiva nella promozione della politica attiva eurounitaria quanto come pubblica Amministrazione centrale nell’ambito della disciplina concorrenziale.

            Per ciò che attiene, in concreto, agli effetti giuridici del Green Deal, si evidenzia come l’obbligo della neutralità climatica si sia reso vincolante con l’adozione della c.d. legge europea sul clima, che ha altresì fissato una serie di traguardi intermedi, quali la riduzione delle emissioni del 55 % entro il 2030[38].

            In seguito all’offensiva russa originata con l’invasione della regione del Donbass, la Commissione ha articolato un piano collaterale, denominato REPowerEU, al fine di coordinare una reazione alle perturbazioni del mercato energetico causate dalla dipendenza degli approvvigionamenti dalle risorse russe, volto al risparmio di energia, alla produzione di energia pulita e alla diversificazione dei rifornimenti energetici[39]. Il tema della gestione delle risorse energetiche non è certo inedito per l’organizzazione europea, se si considera che l’integrazione di cui ora discutiamo ha preso le mosse dall’affermazione della Comunità europea del carbone e dell’acciaio (Ceca), nella quale all’Alta Autorità, antesignana dell’odierna Commissione, era affidato il compito di gestire la comune produzione di tali risorse strategiche.

            Come è stato efficacemente evidenziato, la realizzazione di questi progetti passa attraverso un’azione congiunta dell’Unione e degli Stati membri; atteso infatti che essi impattano sulle scelte di politica energetica nazionali, si pone per ogni Stato l’esigenza di riorganizzare le proprie fonti di produzione e di approvvigionamento di energia affinché possano essere conseguiti gli obiettivi di eliminazione dei gas serra e di decarbonizzazione[40]. Consapevole di ciò, la Commissione ha adeguato la propria politica in materia di aiuti di Stato per favorire condotte statali dirette alla diffusione delle energie rinnovabili e allo stoccaggio di energia. In tale campo si riscontra pertanto una “aggregazione” di istanze emergenziali e programmi politici duraturi, che la Commissione ha costantemente mirato a conciliare tramite l’esercizio del potere latamente discrezionale che il TfUe le attribuisce.

            Già in passato essa si era attivata per allineare la disciplina relativa al Green Deal con la conferente normativa concernente gli aiuti di Stato[41]. La Comunicazione della Commissione in materia di aiuti di Stato a favore del clima dell’ambiente e dell’energia pubblicata nel febbraio 2022 testimonia la sollecitudine con la quale l’esecutivo europeo si è preoccupato di aprire la strada al processo di transizione verde attraverso un intervento anche in materia di aiuti[42]. In quell’occasione si erano delineati una serie di aiuti da considerare compatibili in virtù dell’art. 107, par. 3, lett. C) TfUe al verificarsi di una condizione positiva, cioè lo sviluppo di un’attività economica, e, naturalmente, di una condizione negativa qual è l’assenza di una indebita alterazione delle condizioni degli scambi in misura contraria al comune interesse europeo. In applicazione di tali linee guida, di ogni misura devono quindi esserne vagliate: (i) l’agevolazione concreta di un’attività economica sotto forma di incentivo, gli effetti positivi per la società e per il perseguimento delle politiche dell’Ue; (ii) la necessità; (iii) l’adeguatezza e (iv) la proporzionalità[43].

            Riprendendo l’analisi delle eccezioni al divieto di concedere aiuti di Stato nell’ambito delle misure relative alla crisi bellica, v’è da dire che oltre ai meccanismi di condizionalità visti poc’anzi che vincolano la compatibilità degli aiuti volti a sopperire ai costi eccezionali dell’energia alla riduzione del consumo di gas, il Quadro del marzo 2023 prevede contestualmente anche la realizzazione di aiuti aventi finalità precipue di accelerazione del perseguimento gli obiettivi dei piani Green Deal e REPowerEU.

            La Commissione si dichiara in quest’ottica pronta a considerare compatibili con il mercato interno ex art. 107, par. 3, lett. B) TfUe gli aiuti di Stato miranti alla «promozione delle energie rinnovabili e [allo] stoccaggio di energia». Tali aiuti, che non incontrano costrizioni apparenti quanto alla forma (possono, pertanto, configurarsi come sovvenzioni dirette, anticipi rimborsabili, prestiti, garanzie, agevolazioni fiscali e crediti d’imposta), sono soggetti a requisiti particolari essenzialmente di tre ordini. Stringente è il limite temporale, giacché riferito sia allo Stato, che non può concedere l’aiuto dopo il 31 dicembre 2025, sia ai beneficiari, i quali hanno 36 mesi di tempo per realizzare e rendere operativi gli impianti se non vogliono andare incontro a sanzioni che il regime di aiuti è tenuto a contemplare[44]. Con riferimento all’importo degli aiuti, la Commissione è categorica nell’esigere una determinazione ottenuta mediante una procedura di gara competitiva, aperta, chiara, trasparente e non discriminatoria, basata su criteri oggettivi definiti ex ante, salve poche eccezioni per le quali esso può definirsi in via amministrativa, ma in tali ipotesi il tetto massimo dell’importo è ridotto. Mancando per questi benefici un rapporto con i danni arrecati dalla crisi, logicamente l’entità dell’importo non può trovare ancoraggio a parametri oggettivi, donde la sua fissazione può solo seguire una procedura competitiva.  Da ultimo, suscita attenzione la prescrizione in virtù della quale gli aiuti devono indurre il beneficiario a compiere investimenti che altrimenti, stante la gravità della crisi, non avrebbe effettuato.

            La giustificazione delle deroghe descritte, applicate sia per gli aiuti cc.dd. agli investimenti che per quelli cc.dd. al funzionamento volti a coprire dei costi che un’impresa normalmente sosterrebbe, evidenzia in maniera plastica il tentativo alquanto forzato di ricondurre vari aiuti diretti al sostegno di politiche comuni europee nell’alveo del regime di aiuti derogatorio di guerra. La retorica della Commissione, nella parte in cui asserisce l’importanza degli aiuti dipendere dalla ritrosia delle imprese colpite dalla crisi ad apportare dei cambiamenti di matrice ambientale nello svolgimento delle loro attività, può risultare prima facie condivisibile quale affermazione di principio[45]. Ciò malgrado, ad avviso di chi scrive, tale giustificazione evidenza un drastico sforzo dell’esecutivo Ue nel senso di velocizzare la transizione verde europea, ma, al tempo stesso, non essendo questa la sede per esprimere giudizi sull’efficacia delle politiche dell’Unione che ad ogni modo sarebbero prematuri, questo corre il rischio di sviare il potere che gli è attribuito, occorre ricordare, per rimediare e/o prevenire gravi turbamenti economici.

            Riavvolgendo il filo del discorso per ritornare sul Quadro di crisi, è da dire che gli incentivi europei alla transizione ecologica si estendono al di là di quelli appena discussi. Così, grazie al Quadro temporaneo, vi è spazio anche per aiuti tesi ad una «riduzione supplementare del consumo di energia» come compensazione finanziaria per l’energia elettrica che secondo un’analisi controfattuale sarebbe stata consumata[46].

            Infine, nelle more della strategia di decarbonizzazione, vengono ed essere consentiti aiuti per l’investimento in energia derivante dall’idrogeno ad impatto ambientale zero ed anche misure di sostegno per gli investimenti privati in settori strategici per conseguire quanto prima gli obiettivi del Green Deal[47]. La base normativa di questi ultimi, diversamente dai precedenti, è la lettera C) dell’art. 107, par. 3, TfUe in quanto sono volti ad agevolare alcune specifiche attività.

            Come appare evidente, la Commissione viene in questo modo ad esercitare un potere discrezionale ex ante, di guida delle scelte politiche nazionali. Infatti, essa sembra risoluta nel voler tracciare una strada di azione comune, specificamente segnalando agli Stati le finalità di tipo politico che essi sono tenuti a perseguire, i.e., lo sviluppo sostenibile delle economie nazionali mediante investimenti in energie rinnovabili e il compimento di azioni di decarbonizzazione; pertanto, sebbene a fatica ricollegabile ad un rapporto di continenza con il generico obiettivo di «porre rimedio a un grave turbamento dell’economia di uno Stato membro» previsto dall’art. 107, par. 3, lett. B TfUe, l’interesse pubblico che l’Ue anela a soddisfare è senz’altro più dettagliato.

            Consapevole della criticità del complessivo scenario, la Commissione dimostra di voler accelerare la costruzione della propria politica ben definita attinente al Green Deal, donde la conversione delle fonti di energia sarebbe stata la priorità dell’esecutivo anche in assenza di un determinante turbamento dell’economia (che però giustifica il massivo ricorso ad aiuti di Stato); cionondimeno, come a più riprese evidenziato, pare palese la volontà di trasformare la crisi in occasione per una più rapida realizzazione della agenda europea. Così facendo, oltre a fronteggiare lo scenario di crisi, la Commissione attua un coordinamento della programmazione futura dell’Unione.

            Rispetto alla disciplina contemplata nella Comunicazione sul clima, l’ambiente e l’energia, il Quadro di crisi attua una preventiva valutazione di compatibilità con il mercato interno, contestualmente esonerando gli Stati dall’onere di dimostrare gli effetti positivi e l’assenza di distorsioni negative di ciascun aiuto con il diritto europeo. La differenza non è di poco conto, anche in termini di prevedibilità delle scelte e di anticipazione della decisione amministrativa. La sola osservanza delle prescrizioni contenute nel Quadro è sicché sufficiente ai fini dell’autorizzazione di un aiuto di Stato.

            La ragione delle asimmetrie nella valutazione di compatibilità è da rinvenirsi solo in parte – o comunque indirettamente – in una scelta politica della Commissione europea: a ben vedere, in prima battuta è il TfUe a determinare una lampante agevolazione nella concessione dell’aiuto che, unita alla propensione della Commissione verso la messa in atto di politiche europee “verdi”, fa sì che gli aiuti erogati sotto l’una o l’altra disciplina incontrino un diverso alleggerimento dei controlli.

            Facendo applicazione del principio di cui si è fatto cenno al §3, per l’autorizzazione di misure sulla base della norma derogatoria contenuta nella lettera B) dell’art. 107, par. 3, TfUe non è necessaria – e perciò, di converso, non può fungere quale pretesto per negare la compatibilità di un aiuto – alcuna valutazione sulla compromissione degli scambi contraria all’interesse comune.

            Orbene, il mero accertamento dell’interesse europeo al contrasto ad un turbamento dell’economia è sufficiente perché l’aiuto venga considerato compatibile con il mercato interno. Il presupposto della guerra quale causa del turbamento all’economia cui far fronte (anche) con un’azione massiccia sugli aiuti di Stato in parte connessi alla transizione verde permette l’intervento statale. Parallelamente, la discrezionalità amministrativa in questo campo è piena, e marginalizzate sono le valutazioni tecnico-discrezionali, che quantomeno non intervengono sulla complessa questione dei costi-benefici di ciascun aiuto[48].

            Una succinta menzione deve farsi poi per le disposizioni conclusive del Quadro qui esaminato. Riprendendo quanto già detto, la Commissione è accorta nell’evitare che la concessione di aiuti, anche di importo cospicuo, in maniera indiscriminata si riverberi in un boomerang per l’economia europea e per il mantenimento della concorrenza tra le imprese operanti nei vari stati a cui l’Unione europea ha storicamente ambito.

            Così, gli Stati membri sono tenuti a pubblicare informazioni su ciascun aiuto concesso che superi una certa soglia variabile in base al tipo di aiuto[49]. Inoltre, per gli aiuti di importo superiore ai 50 milioni di euro per Stato destinati ad attenuare le conseguenze dei costi supplementari dovuti all’aumento del prezzo del gas e dell’energia elettrica, è previsto che entro un anno dalla concessione dell’aiuto i beneficiari comunichi all’Amministrazione concedente un piano che dettagli le modalità da praticare per la riduzione del consumo energetico o la conformazione ai requisiti di tutela ambientale[50]. In aggiunta, è previsto che ciascuno Stato informi la Commissione annualmente tramite una relazione sull’attuazione della Comunicazione.

            Oltre a ciò, la Commissione si riserva la facoltà di «richiedere informazioni supplementari in merito agli aiuti concessi, in particolare per verificare se siano rispettate le condizioni di cui alla decisione» o di chiedere «informazioni aggregate sull’uso delle misure di aiuto per porre rimedio al grave turbamento dell’economia»[51]. Infine, la stessa si impegna a fornire «orientamenti e assistenza agli Stati in tutte le fasi della procedura» per garantire che in ogni caso il monitoraggio sia funzionale ad assicurare la solerte erogazione degli aiuti, sulle cui notevoli finalità ci si è più volte soffermati, piuttosto che di natura frenante[52]. Viene dunque realizzata, mutatis mutandis, una forma di soccorso procedimentale.

            A cospetto della suddetta analisi, nodale è pertanto la posizione a tutti gli effetti politica della Commissione sull’erogazione di aiuti per il raggiungimento degli obiettivi del Green Deal.

5. Riflessioni critiche e prospettive future Dopo aver osservato da vicino, seppur succintamente, come il potere amministrativo in capo alla Commissione europea si esplica nel controllo sugli aiuti di Stato nell’attuale crisi, a mo’ di conclusione possono essere svolte alcune considerazioni sullo stato dell’arte della disciplina tenendo conto dei recenti avvenimenti.

            Nel quadro di riferimento di crisi poc’anzi descritto, agli Stati membri è conferito un margine di manovra discretamente ampio per intervenire a sostegno delle proprie economie al fine di neutralizzare l’impatto negativo della guerra. Nella sostanza, la Commissione si dichiara disposta, per un verso, ad alleggerire le rigidità del divieto alla erogazione degli aiuti di Stato per temperare i danni che la guerra ha comportato. Per quel che concerne invece gli aiuti volti ad accelerare il percorso verso la transizione ecologica dell’Unione europea, la neutralità climatica e la decarbonizzazione, le disposizioni introdotte risultano molto dettagliate e sottoposte ad un controllo della Commissione decisamente rigido. Se nei primi emerge il rapporto dell’aiuto con un danno economico subito, nei secondi la finalità ultima sembra l’attuazione di scopi inerenti al contrasto dei cambiamenti climatici.

            Dalle misure che l’esecutivo europeo ha introdotto si comprendono anzitutto i riflessi di un potere discrezionale così latamente attribuito dalle norme dei Trattati; tant’è che la Commissione stessa, a legislazione invariata, ha inteso restringere fin quasi ad azzerare la propria discrezionalità nella decisione concreta sull’autorizzazione per favorire una crescita dell’economia europea verso soluzioni da questa prospettate. Soprattutto, il particolare atteggiarsi di un potere discrezionale per così dire successivo, ossia, come inteso dall’art. 108 TfUe, di controllo della compatibilità con il mercato interno di provvedimenti statali, rende quanto mai opportuna una predeterminazione del futuro comportamento amministrativo della Commissione, specie allorquando il tempo per gli interventi statali è, in virtù delle contingenze, particolarmente ridotto.

Le deroghe di cui si è detto, messe in atto a distanza ravvicinata dalle misure straordinarie di crisi dovute al dilagare della pandemia da Covid-19, aprono la strada a una più ampia riflessione sul (recente) modo in cui la Commissione ha interpretato il proprio ruolo in materia di aiuti di Stato.

Volgendo lo sguardo a quanto accaduto in poco più di dieci anni si constata come frequenti siano stati gli interventi in deroga all’ordinario regime. Soprattutto, la crescente spinta diretta al perseguimento di interessi pubblici esulanti dalla prospettiva prettamente economico-concorrenziale nel cui ossequio l’attuale disciplina degli aiuti di Stato si è conformata induce a riconsiderare in termini più generali l’argomento in questione.

Sembra oramai acquisito che l’Unione europea intende ritagliarsi un ruolo tra gli attori globali nella tutela dell’ambiente. È sicché quanto mai tangibile l’esigenza di coniugare una molteplicità di interessi per perseguire le molteplici finalità cui le istituzioni europee aspirano. La questione relativa alla discrezionalità amministrativa concernente la posizione dell’Europa in materia di aiuti di Stato sta perciò divenendo centrale e al contempo complessa stante la proliferazione degli obiettivi comunitari. Il fatto che adesso coesistano plurimi interessi di matrice europea con quelli, immutati, delle istituzioni nazionali impazienti di trovare sbocchi per assicurare misure di incentivo ai rispettivi mercati frontalieri fa sì che in primis sia la stessa Commissione a dover soddisfare diversi bisogni propri dell’Unione. E al fine di soddisfarli simultaneamente, la soluzione non può che essere quella di una costante ragionevole ponderazione che consenta di ottenere una reciproca integrazione.

La Commissione europea è munita degli strumenti adeguati ad agire nella direzione qui indicata, giacché il TfUe le conferisce un potere ampiamente discrezionale per tale specifico fine. L’esempio degli aiuti condizionati che abbiamo esplorato, e che induce ad interrogarsi sull’effettiva natura ampliativa della normativa d’emergenza posto che le norme dei Trattati non escludono simili concessioni anche in assenza dell’autovincolo ma che ora non paiono ammesse incondizionate sic et simpliciter, è una lampante dimostrazione di integrazione di plurimi interessi tesa a realizzare un mercato unico che non sia solamente unico bensì anche sociale.

Si potrebbe tuttavia facilmente obiettare come le modalità seguite dalla Commissione non siano a tutti gli effetti efficaci, giacché nell’esercizio del proprio ruolo di controllo essa è meramente abilitata ad autorizzare gli Stati membri all’azione pur senza poterli vincolare. Osservando però il fenomeno da una diversa angolatura, è possibile ravvisare la presenza di una cosiddetta spinta gentile (o nudge)[53]; se non altro, le autorità nazionali, siano esse parlamenti, governi o Amministrazioni, sono espressamente messe nella condizione di comprendere la caducità della normativa di deroga. Oltretutto, la spinta si appalesa dal momento che il mancato tempestivo sfruttamento di occasioni nelle quali la flessibilità dell’applicazione del divieto ordinario si mostra patente rischia di arrecare allo Stato inerte uno svantaggio a livello di competitività del proprio mercato se comparato ad altri contesti europei nei quali l’intervento pubblico viene di converso messo in atto. Inoltre, la Commissione, in una linea di modernità di azione amministrativa recepita e realizzata pel mezzo di una sorta di continuo “dialogo” con gli Stati membri, cerca di persuadere gli Stati sulla necessità di un tempestivo intervento, svolgendo una politica attiva – più che di mero controllo sulla concorrenza – resa effettiva dal meccanismo di vigilanza sulla solerte applicazione delle deroghe. L’affermazione di interessi sovranazionali comuni contribuisce sicché alla progressiva trasformazione dell’impiego della disciplina riguardante gli aiuti di Stato: partendo da un’ottica di sistema più ampia di quella degli Stati, l’Amministrazione europea in misura crescente sembra ricercare la cura di un interesse comune piuttosto che i singoli interessi particolari. Per giunta, questa tendenza impone di operare un’approfondita riflessione sul rapporto tra regola ed eccezione: la realizzazione di scopi comuni pare richiedere un’azione della Commissione che trascenda da specifiche situazioni emergenziali ma sia consentita anche in situazioni ordinarie, purché la concorrenza non sia alterata in modo sproporzionato.

            Quanto illustrato denota una significativa flessibilità assicurata dal diritto dell’Unione europea alla propria Amministrazione e alle istituzioni statali in merito alla gestione della politica degli aiuti di Stato. A margine della riflessione sull’applicazione della vigente disciplina in epoca di crisi e sulle rilevanti questioni che vi si riconnettono, pare interessante interrogarsi sugli eventuali effetti che potrebbero riversarsi sulla disciplina ordinaria degli aiuti di Stato.

            Ben note sono le difficoltà cui si va incontro allorquando si preannuncia un discorso sulle prospettive di riforma nel caso in cui ad essere riformata sia una disciplina contenuta in disposizioni dei Trattati. D’altro canto, se in precedenza si è avuto modo di contemplare il campo d’azione amministrativa della Commissione, rimarcandone contestualmente l’ampia discrezionalità atta a rendere flessibile la gestione degli aiuti di Stato, non si può prescindere dal mettere in luce i confini di un potere discrezionale che non può essere illimitato; dove dunque l’autorità non può arrivare con i mezzi amministrativi a disposizione può auspicarsi una revisione di tali mezzi e delle modalità d’impiego. A fronte della discreta flessibilità d’intervento della Commissione in materia di aiuti di Stato, qualunque operazione sulla norma attributiva del potere si rivela alquanto ardua per via del rigido sistema di modifica del Trattato sul funzionamento dell’Ue.

            Al netto di ciò, una vasta panoramica della concreta gestione delle crisi e delle varie contingenze tramite l’istituto del controllo sugli aiuti di Stato esige un confronto anche con interventi riformatori sulla concreta attribuzione del potere alla Commissione.

            Un esempio cui si è alluso in precedenza può, meglio d’ogni altro, chiarire il concetto. Esso muove dalla considerazione che il grande obiettivo politico dell’Unione europea a medio raggio, inerente al Green Deal, difficilmente potrebbe conseguirsi in assenza di un regime derogatorio come quello qua esaminato che rende possibile l’incentivazione statale. In altre parole, una volta spirato il termine di attuazione del Quadro temporaneo, il novero di strumenti in mano agli Stati membri sarà di gran lunga ridotto, con il rischio concreto di incorrere in grandi ritardi sulla tabella di marcia verso la neutralità climatica. Per non dire della forzata conciliazione di bisogni prettamente legati alla guerra da altri su cui la guerra può, eventualmente, averne intensificato l’urgenza.

            Il processo di integrazione europea, negli ultimi decenni, è stato caratterizzato dal susseguirsi di successi e fallimenti nella gestione di determinate emergenze che hanno trovato nelle misure di reazione un filo conduttore[54]. La questione dell’eccezionalità di detti interventi induce a meditare sulla configurabilità di una facoltà di intervento che trascenda dai gravi turbamenti dell’economia.

            Atteso che il settore degli aiuti di Stato riveste un’importanza strategica nella realizzazione di politiche comuni e quindi per il consolidarsi dell’integrazione europea, si avverte la necessità di adeguare a tali (eventuali) priorità politiche gli strumenti a disposizione della Commissione europea. È infatti di tutta evidenza come la base giuridica dal grave turbamento dell’economia degli Stati non sia sufficientemente solida per giustificare interventi che di temporaneo hanno, invero, ben poco. L’integrazione europea, in altre parole, non può realizzarsi esclusivamente dinanzi a situazioni di emergenza – quali la guerra o la pandemia – (poiché nella sostanza a queste si ispirano le attuali possibili legittimazioni di deroghe all’incompatibilità degli aiuti), sebbene in quella qui esaminata si riconoscano la natura bifronte, poiché oltre a mettere a repentaglio la stabilità economica degli Stati esige un’azione decisa di riconversione delle fonti di risorse energetiche.

            Apparentemente, una soluzione (forse inadatta a superare le criticità del sistema, ma sicuramente efficace e relativamente agevole da mettere in opera) è suggerita dallo stesso Trattato sul funzionamento dell’Unione europea, art. 107, par. 3, laddove dispone che possono essere considerate compatibili con il mercato interno, oltre a quelle espressamente indicate, anche «altre categorie di aiuti, determinate con decisione del Consiglio, su proposta della Commissione».

            Sebbene tale soluzione non costituirebbe una riforma di sistema della quale, probabilmente, in futuro ci sarà bisogno onde consentire che i piani europei vengano realizzati, ove necessario, mediante una cooperazione anche nelle forme di incentivazione diretta o indiretta statale, magari previo intervento anche del Parlamento per conformarsi alla tendenza di rafforzare anche nell’Ue la democraticità sottostante alle scelte più rilevanti, almeno per quanto riguarda l’attuazione della transizione verde essa potrebbe rappresentare una risposta lineare e appropriata per corroborare la legalità delle deroghe e fugare ogni perplessità sul fondamento giuridico di queste.

[1] V. Comunicazione della Commissione. Quadro temporaneo di crisi per misure di aiuto di Stato a sostegno dell’economia a seguito dell’aggressione della Russia contro l’Ucraina, C/2022/1890, G.U.U.E., 2022, n. C 131I/1.

Senza che sia necessario intraprendere complesse valutazioni economiche che non sono oggetto di questo scritto, per comprendere i termini della questione è sufficiente constatare come, ad esempio, l’estromissione di alcune banche russe dal sistema di messaggistica bancaria SWIFT abbia ostacolato le normali transazioni commerciali tra imprese russe ed europee, portando di fatto a una contrazione della domanda per l’economia europea. Analogamente, può pensarsi come la scarsità di alcune materie prime abbia minato le catene di distribuzione.

[2] Il principio fondante l’Unione europea di attribuzione delle competenze implica che, in determinate materie e per concorrere a certi fini comuni(tari), essa abbia sovranità in luogo degli Stati. A ben vedere, nessuna eccezione a tale regola è prevista (fatta salva l’applicazione della c.d. teoria dei controlimiti) ed è pertanto al diritto eurounitario che gli Stati devono guardare sia in condizioni ordinarie che emergenziali.

[3] Versione consolidata del trattato sul funzionamento dell’Unione europea, G.U.U.E., 2016, n. C 202/1.

[4] Cfr. D.J. Gerber, The transformation of the European community competition law, in Harvard int. law journ., 1994, n. 35, p. 97.

[5] Sul punto, v. G. Luchena, Il controllo degli aiuti di Stato e la tutela della concorrenza, in G. Luchena – B. Raganelli, Concorrenza e aiuti di Stato in Europa, Giappichelli, Torino, 2022, p. 33

[6] Nel momento in cui la Comunità europea ha cessato di essere un’organizzazione puramente economica, l’orizzonte si è perciò ampliato e anche interessi pubblici di stampo sociale si sono affacciati sulla scena politico-amministrativa europea. Sul punto, v. Paul Craig e Gráinne de Búrca, EU Law. Text, cases, and materials, 7^a ed., OUP, Oxford, 2020, p. 666 ss.

[7] Cfr. G. Fonderico, L’amministrazione razionalizzata. Disciplina degli aiuti di Stato e attività amministrativa, ed. online, Giappichelli, Torino, 2022, www.biblioteca.giappichelli.it, cap. I.

[8] Sulla latitudine e la natura del potere discrezionale di cui trattasi, v. V. Kreuschit e H.P. Nehl, Rationales for state aid rules, in H.C.H. Hofmann – C. Micheau, State aid law of the European Union, OUP, Oxford, 2016.

[9] Parlando della discrezionalità nel diritto amministrativo europeo, si rileva come questa possa essere definita, in termini non dissimili da quanto prospettato dalla dottrina che si è occupata del potere amministrativo nazionale, come il margine di scelta, da compiere all’esito di un bilanciamento tra gli interessi pubblici e privati rilevanti, che la norma lascia all’Amministrazione per la realizzazione del fine pubblico che le è affidata. Nel diritto europeo, tale istituto viene calato in un contesto ove i rapporti amministrativi non coinvolgono, di norma, la tradizionale dialettica tra autorità e libertà, ma sovente le relazioni sono più complesse. Difatti, il fatto che nel diritto amministrativo europeo domini la struttura c.d. composita dell’Amministrazione fa sì che coesistano vari interessi i cui portatori sono attori di diversi ordinamenti (interessi pubblici europei affidati alla cura delle Amministrazioni Ue, interessi pubblici nazionali di cui si fanno promotrici le p.A. nazionali e, sullo sfondo, gli interessi privati). Conseguentemente, anche l’attività che si esplica nel bilanciamento di questi plurimi interessi ne risulta influenzata. Esempio emblematico di quanto detto si rinviene negli aiuti di Stato, in cui la Commissione, specie sul tema della compatibilità dell’aiuto, è tenuta a determinare quale, fra i tanti, debba essere l’interesse pubblico da massimizzare e in quale misura farlo. Sul tema, cfr. J. Mendes (a cura di), EU executive discretion and the limits of law, OUP, Oxford, 2019.

[10] Le disposizioni rilevanti sul tema sono contenute, rispettivamente, nel Regolamento (UE) n. 651/2014 della Commissione, del 17 giugno 2014, che dichiara alcune categorie di aiuti compatibili con il mercato interno in applicazione degli articoli 107 e 108 del trattato Testo rilevante ai fini del SEE, G.U.U.E., 2014, n. L 187/1 e nel Regolamento (UE) n. 1407/2013 della Commissione, del 18 dicembre 2013 , relativo all’applicazione degli articoli 107 e 108 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea agli aiuti «de minimis», G.U.U.E., 2013, n. L 352/1. I regolamenti in questione ineriscono alla riforma per la modernizzazione della materia degli aiuti di Stato, conformemente al combinato disposto degli artt. 108, par. 4, 109 TfUe.

[11] È questa, del resto, la linea tracciata dalla politica di modernizzazione degli aiuti di Stato (State aid modernization – SAM), avviata nel 2012 e che ancora oggi in via di attuazione (v. Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni. Modernizzazione degli aiuti di Stato dell’UE, COM (2012) 209 final) in seno alla quale rimarchevole per una maggiore chiarezza sull’argomento sono state le linee guida sulla nozione di aiuto, applicate sia dalla Corte di giustizia Ue che dagli operatori, pubblici e privati (Comunicazione della Commissione sulla nozione di aiuto di Stato di cui all’articolo 107, paragrafo 1, del trattato sul funzionamento dell’Unione europea, C/2016/2946, G.U.U.E., 2016, n. C 262/1).

[12] Così, ex multis, Corte Giust. Ue, sent. 19 luglio 2016, causa C-526/14, Tadej Kotnik e a. contro Repubblica Slovena, ECLI:EU:C:2016:570, para. 40. Nella pronuncia de qua la Corte di Giustizia valorizza l’elemento della pubblicazione dell’atto come indice della tendenziale vincolatività di questo, in quanto «adottando siffatte norme di comportamento ed annunciando, con la loro pubblicazione, che esse verranno da quel momento in avanti applicate ai casi a cui si riferiscono, la Commissione si autolimita nell’esercizio di detto potere discrezionale e non può, in linea di principio, discostarsi da tali norme, pena una sanzione, eventualmente, a titolo di violazione di principi giuridici generali, quali la parità di trattamento o la tutela del legittimo affidamento».

[13] Così M. Previatello, Crisi ucraina e nuovo Quadro temporaneo in materia di aiuti di Stato, in rivista.eurojus.it, 2022, n. 2, p. 89.

[14] Comunicazione della Commissione al Parlamento Europeo, al Consiglio Europeo, al Consiglio, al Comitato Economico e Sociale Europeo e al Comitato delle Regioni. REPowerEU: azione europea comune per un’energia più sicura, più sostenibile e a prezzi più accessibili, COM(2022) 108 final.

[15] Sul punto, A. Poliseno, Il nuovo quadro temporaneo di crisi adottato dalla Commissione Europea in materia di aiuti di Stato: presupposti e criteri di compatibilità in E-B Law and Economics Rev., 2022, n. 1.

[16] Nell’ordine, la Commissione europea ha pubblicato i seguenti atti:

• Comunicazione C/2022/1890, cit.;
• Comunicazione della Commissione Modifica del quadro temporaneo di crisi per misure di aiuto di Stato a sostegno dell’economia a seguito dell’aggressione della Russia contro l’Ucraina, C/2022/5342, G.U.U.E., 2022, n. C 280/1;
• Comunicazione della Commissione Quadro temporaneo di crisi per misure di aiuto di Stato a sostegno dell’economia a seguito dell’aggressione della Russia contro l’Ucraina, C/2022/7945, G.U.U.E., 2022, n. C 426/1;
• Comunicazione della Commissione Quadro temporaneo di crisi e transizione per misure di aiuto di Stato a sostegno dell’economia a seguito dell’aggressione della Russia contro l’Ucraina, C/2023/1711, G.U.U.E., 2023, n. C 101/3.

[17] V. Regolamento (UE) 2022/1369 del Consiglio del 5 agosto 2022 relativo a misure coordinate di riduzione della domanda di gas, G.U.U.E., 2022, n. L 206/1. V. anche Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio europeo, al Consiglio, al Comitato Economico e Sociale Europeo e al Comitato delle Regioni. Un piano industriale del Green Deal per l’era a zero emissioni nette, COM/2023/62 final.

[18] La Comunicazione Quadro menziona anche la possibile applicazione dell’art. 107, par. 2, TfUe, che però è di natura vincolata e in quanto tale insuscettibile di mutare conformazione in dipendenza delle priorità della Commissione. Il riferimento, dunque, serve probabilmente per completare il Quadro dei possibili aiuti erogabili senza nulla aggiungere alla disposizione del Trattato.

[19] Sul tema della funzione delle comunicazioni, specificamente in materia di aiuti di Stato, si veda G. della Cananea, Il ruolo della Commissione nell’attuazione del diritto comunitario: il controllo sugli aiuti statali alle imprese, in Riv. it. dir. pubbl. comun., 1993, n. 3, p. 417 ss.

[20] Sul punto, v. C. Schepisi, Aiuti di Stato … o aiuti tra Stati? Dal Temporary Framework al Recovery Plan nel “comune interesse europeo”, in Rivista della Regolazione dei mercati, 2021, n. 1, p. 122.

[21] V. Corte Giust. Ue, sent. 17 febbraio 2021, causa T-238/20, Ryanair DAC contro Commissione europea, ECLI:EU:T:2021:91, par. 68. Il Tribunale specificamente asserisce che «sempre che siano soddisfatte le condizioni poste dall’articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE, ossia, nel caso di specie, che lo Stato membro interessato si trovi effettivamente a far fronte a un grave turbamento della sua economia e che le misure di aiuto adottate per porre rimedio a tale turbamento siano […] necessarie […], adeguate e proporzionate, si presume che dette misure siano adottate nell’interesse dell’Unione, sicché tale disposizione non richiede che la Commissione proceda a un bilanciamento tra gli effetti benefici dell’aiuto e i suoi effetti negativi sulle condizioni degli scambi e sul mantenimento di una concorrenza non falsata».

[22] Comunicazione C/2023/1711, cit., sez. 2.1.

[23] Analoghi erano i caratteri essenziali delle deroghe concesse in base al Quadro di sostegno durante l’emergenza Covid-19 (v. Comunicazione della Commissione Quadro temporaneo per le misure di aiuto di Stato a sostegno dell’economia nell’attuale emergenza del COVID-19, C/2020/1863, G.U.U.E., 2020, n. C 91I/1).

[24] Comunicazione C/2023/1711, cit., par. 62.

[25] Ibid., sez. 2.2 e 2.3.

[26] Ibid., par. 67 e 70.

[27] Comunicazione C/2023/1711, cit., par. 71 ss.

[28] Ibid.

[29] Comunicazione C/2022/1890, cit. par. 53.

[30] V. Regolamento (UE) n. 651/2014 della Commissione, cit., e Regolamento (UE) n. 1407/2013 della Commissione, cit.

[31] Così, Previatello, Crisi ucraina e nuovo Quadro temporaneo, cit., p. 96.

[32] Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni. Il Green Deal europeo, COM(2019) 640 final.

[33] Ibid., p. 3.

[34] Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni. Il momento dell’Europa: riparare i danni e preparare il futuro per la prossima generazione, COM/2020/456 final.

[35] E. Chiti, Managing the ecological transition of the EU: the European Green Deal as a regulatory process, in Comm. Mark. Law Rev., 2022, n. 59, p. 8.

[36] Ibid., p. 18.

[37] Sul punto, v. M. Kozak, Competition Law and the COVID-19 Pandemic – Towards More Room for Public Interest Objectives?, in Utrecht Law Rev., 2021, vol.17, n. 3.

Quanto al finanziamento del Green Deal, basti pensare che il Dispositivo per la Ripresa e Resilienza (RFF) prevede che una componente significativa della spesa per investimenti e riforme contenuta nei Piani Nazionali di Ripresa e resilienza (i.e., il 37%) sia destinata alla lotta ai cambiamenti climatici (Regolamento (UE) 2021/241 del Parlamento europeo e del Consiglio del 12 febbraio 2021 che istituisce il dispositivo per la ripresa e la resilienza, G.U.U.E., 2021, n. L 57/17).

[38] Regolamento (UE) 2021/1119 del Parlamento europeo e del Consiglio del 30 giugno 2021 che istituisce il quadro per il conseguimento della neutralità climatica e che modifica il regolamento (CE) n. 401/2009 e il regolamento (UE) 2018/1999 («Normativa europea sul clima»), G.U.U.E., 2021, n. L 243/1.

[39] Comunicazione della Commissione. REPowerEU, COM(2022) 108 final, cit.

[40] V. F. Donati, Il Green Deal e la governance europea dell’energia e del clima, in Rivista della regolazione dei mercati, 2022, n. 1, p. 16.

[41] V. S. Lünenbürger, C. Holtmann e J. Delarue, Implementation of the Green Deal: Integrating Environmental Protection Requirements into the Design and Assessment of State Aid, in European State aid law quarterly, 2022, vol. 19, n. 4.

[42] Comunicazione della Commissione – Disciplina in materia di aiuti di Stato a favore del clima, dell’ambiente e dell’energia 2022, G.U.U.E., 2022, n. C 80/1.

[43] Fra le tipologie di aiuti contemplati nella Comunicazione figurano: «a) aiuti per la riduzione e l’eliminazione delle emissioni di gas a effetto serra, anche attraverso il sostegno a favore delle energie rinnovabili e dell’efficienza energetica; b) aiuti per il miglioramento delle prestazioni energetiche e ambientali nel settore dell’edilizia; c) aiuti per l’acquisto e il leasing di veicoli puliti (utilizzati per il trasporto aereo, stradale, ferroviario, marittimo e nelle vie navigabili interne) e attrezzature mobili di servizio pulite e per l’ammodernamento di veicoli e attrezzature mobili di servizio; d) aiuti per la diffusione delle infrastrutture di ricarica o rifornimento di veicoli puliti; e) aiuti per l’uso efficiente delle risorse e per il sostegno alla transizione verso un’economia circolare; f) aiuti per la prevenzione o la riduzione dell’inquinamento non dovuto alle emissioni di gas a effetto serra; g) aiuti per la riparazione di danni ambientali, il ripristino degli habitat naturali e degli ecosistemi, la tutela o il ripristino della biodiversità e l’adozione di soluzioni basate sulla natura per l’adattamento ai cambiamenti climatici e la mitigazione degli stessi; h) aiuti sotto forma di sgravi da tasse o prelievi parafiscali; i) aiuti per la sicurezza dell’approvvigionamento di energia elettrica; j) aiuti per le infrastrutture energetiche; k) aiuti per il teleriscaldamento e il teleraffreddamento; l) aiuti sotto forma di sgravi da prelievi sull’energia elettrica per gli utenti a forte consumo di energia; m) aiuti per la chiusura di centrali elettriche che utilizzano carbone, torba o scisto bituminoso e di attività estrattive legate all’estrazione di carbone, torba o scisto bituminoso; n) aiuti per studi o servizi di consulenza in materia di clima, tutela dell’ambiente ed energia» (Comunicazione C/2022/80, cit., par. 16).

Come si può notare, questi si sovrappongono in parte a quelli considerati nell’ultimo Quadro temporaneo di crisi relativo alla guerra in Ucraina.

La complessità del sistema degli aiuti non autorizza a svolgere conclusioni affrettate sull’apparente equivalenza di queste misure rispetto a quelle invece contenute nel Quadro di crisi, in considerazione – sostanzialmente – del fatto che la base giuridica per la loro autorizzazione e – successiva – messa in atto non coincide salvi casi marginali. La lettera C) dell’art. 107, par. 3, TfUe, che è adoperata quale clausola di giustificazione delle deroghe di cui alla Comunicazione a favore del clima, dell’ambiente e dell’energia, alla luce della giurisprudenza della Corte di giustizia, non è vincolata al perseguimento di un interesse comune europeo, e quindi è sottesa a favorire interessi anche meramente nazionali purché non contrastino con quelli europei. Nel caso Austria contro Commissione, del resto, la Corte ha sancito esplicitamente che «a differenza dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE, il quale prevede che possono essere dichiarati compatibili con il mercato interno gli aiuti destinati a promuovere la realizzazione di un importante progetto di comune interesse europeo o a porre rimedio a un grave turbamento dell’economia di uno Stato membro, l’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE non subordina quindi la compatibilità di un aiuto alla condizione che esso persegua un obiettivo di interesse comune, fermo restando che le decisioni adottate dalla Commissione a tale titolo devono garantire il rispetto del diritto dell’Unione». La dimensione della finalità degli aiuti resta, quindi, inequivocabilmente di stampo nazionale.

La diversità della base normativa, pertanto, non può essere sottovalutata nella prospettiva di uno studio sulle rilevanti politiche europee la cui attuazione passa (anche) per un intervento sulla disciplina degli aiuti di Stato.

[44] Esentati dal limite temporale sono soltanto gli impianti relativi alle tecnologie eoliche offshore (Comunicazione C/2023/1711, cit., par. 77).

[45] Comunicazione C/2023/1711, cit., par. 77.

[46] Ibid. sez. 2.7.

[47] Ibid., sez. 2.6 e 2.8.

[48] Alla non contrarietà con il comune interesse non si fa alcun riferimento alle sezioni 2.6 e 2.8 del Quadro temporaneo di crisi, ciononostante di una valutazione su questa non può farsi a meno poiché è lo stesso TfUe a richiederla quale condizione sospensiva.

[49] Comunicazione C/2023/1711, cit., par. 87. L’obbligo di pubblicazione riguarda ogni singolo aiuto di importo superiore a 100.000 euro, ridotto a 10.000 per gli aiuti nel settore dell’agricoltura primaria e della pesca.

[50] Ibid., par. 88.

[51] Ibid., par. 91 e 92.

[52] Ibid., par. 99.

[53] Per un’analisi completa sul punto, si veda A. Zito, La nudge regulation nella teoria giuridica dell’agire amministrativo, Editoriale Scientifica, Napoli, 2021.

[54] Chiti, Managing the ecological transition of the EU, cit., p. 7.

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