Nota alla sentenza C. cost. 370/2003

1. Con la sentenza n. 370 del 2003 la Corte costituzionale – pronunciandosi su alcuni ricorsi promossi dalle regioni Marche, Toscana, Emilia-Romagna e Umbria – ha dichiarato la parziale illegittimità costituzionale dell’art. 70 della legge 28 dicembre 2001, n. 448 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2002) che conteneva una serie di disposizioni in materia di asili-nido (1) .
La sentenza presenta molteplici profili di interesse, in quanto coinvolge due dei punti focali del riformato Titolo V della Costituzione: il principio dell’autonomia finanziaria regionale e il tema del riparto delle competenze tra Stato e regioni.
Quest’ultimo aspetto, in particolare, è stato oggetto di scontro tra le ricorrenti che pretendevano di ricondurre la disciplina degli asili-nido nell’ambito dell’assistenza sociale sostenendone il rientro nell’insieme delle competenze residuali, e lo Stato che – invocando la «particolarissima valenza» di tali strutture – ravvisava, nel secondo comma dell’art. 117 della Costituzione, un titolo di legittimazione del proprio intervento.
La Consulta però ha ritenuto di non condividere tali impostazioni e – dopo aver individuato negli asili-nido una duplice funzione che coinvolge sia la sfera educativo-formativa (del bambino) che quella della tutela del lavoro (della madre lavoratrice) – attribuisce la disciplina di tale «materia» allo Stato e alle regioni nell’ambito della legislazione concorrente.
Con riguardo al nuovo assetto delle competenze Stato-autonomie, tra tutti i passaggi argomentativi della sentenza vi sono alcune considerazioni della Corte, seppur brevi, sulle quali è utile focalizzare l’attenzione. Il riferimento è ad un elemento che appare sempre più come uno «snodo decisivo» nella comprensione del quadro delineato dalla riforma del Titolo V: la clausola, contenuta nell’art. 117, secondo comma, lettera m), sulla «determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali» (2) .

2. Il tema dei «livelli essenziali» ha costituito, sin dall’inizio, un difficile banco di prova per la dottrina, impegnata in un considerevole sforzo ermeneutico, nell’attesa che si formi una giurisprudenza costituzionale maggiormente cospicua in materia (3) .
La formula individuata dal legislatore costituzionale presenta al proprio interno una serie di piani che si intersecano vicendevolmente, e sui quali viene operato un continuo bilanciamento tra le ragioni dell’unità e quelle dell’autonomia, fra il valore della solidarietà e le logiche della competizione territoriale, tra risorse disponibili e diritti indeclinabili.
Questo contemperamento tra diverse esigenze origina poi buona parte delle problematiche sottese alla formula dell’art. 117, comma 2, lettera m): dall’esercizio da parte del Governo del potere sostitutivo al presunto riemergere della categoria dell’interesse nazionale, dai profili di legalità alla necessità di definire i «diritti civili e sociali» e i «livelli essenziali». Ed è proprio dall’attribuzione di un significato concreto a queste espressioni che conviene muovere.
Il concetto di livelli essenziali, prima ancora di farsi norma costituzionale (4) , risulta già presente a livello di diritto positivo.

Un primo riferimento è ravvisabile nella legge istitutiva del Servizio sanitario nazionale. La l. 833/1978, nel delineare un modello sanitario di tipo universalistico, si premurava di affidare al Piano sanitario nazionale la fissazione dei «livelli delle prestazioni sanitarie che devono essere, comunque, garantite a tutti i cittadini» (art. 3) e di assicurare «condizioni e garanzie di salute uniformi per tutto il territorio nazionale» (art. 4).
Successivamente, nel corso degli anni ’90, nell’ottica di un periodo caratterizzato dalla riorganizzazione del servizio sanitario e, più in generale, dal ripensamento del Welfare-State (5) il concetto di livelli essenziali emerge chiaramente – sebbene bilanciato dalla previa individuazione delle relative risorse – nel d.lgs. 502/1992, che disciplina il funzionamento del Servizio sanitario nazionale (6) . Finalmente, nel d.lgs. n. 229 del 1999 la previsione di «livelli essenziali e uniformi di assistenza» si lega ad alcuni principi tra i quali la dignità della persona umana e il bisogno di salute, mentre nella legge quadro sui servizi sociali (l. 328/2000) i livelli essenziali vengono individuati mediante un elenco di interventi erogabili sotto forma di beni o servizi (art. 22).
Da una prima analisi del dato normativo, precedente alla riforma costituzionale, emergono due indicazioni: il campo della sanità rappresenta uno degli ambiti privilegiati nell’applicazione dei livelli essenziali e, soprattutto, le relative disposizioni (si pensi, in particolare, al secondo comma dell’art. 1 del d.lgs. 229/99) risultano fortemente permeate dall’insieme dei valori (in primis la centralità della persona umana) che caratterizzano il «tessuto connettivo» della Carta fondamentale.
Questo sfondo legislativo, per quanto frammentario, fornisce una prima indicazione da cui muovere: la chiave di volta dell’art. 117, comma 2, lettera m), parrebbe risiedere in una lettura complessiva del Titolo V necessariamente legata alla Parte I della Costituzione.

3. L’ineludibile compenetrazione tra le varie parti che compongono la Carta fondamentale emerge, in tutta la sua evidenza, nel caso in cui un intervento riformatore incida sul complessivo assetto dei poteri tra lo Stato e la realtà delle autonomie.
Un generale ripensamento dei centri decisionali, ora articolati su più livelli, come voluto dalla l. cost. 3/2001, non può non avere delle ripercussioni sulla prima parte della Costituzione, perché «la tutela dei diritti non funziona nello stesso modo se cambiano i poteri che li debbono proteggere» (7) .
L’elemento della cittadinanza sociale inteso come quell’insieme di diritti cui deve essere assicurato il godimento emerge, pertanto, quale nesso tra le istanze di decentramento e la salvaguardia dei valori fondamentali, tra livelli essenziali e principio di eguaglianza (8) .
Non vi è dubbio che la realtà attuale vede un rifiorire del concetto di cittadinanza. Ogni consociato indossa contemporaneamente la veste di cittadino del proprio Stato, del Comune di residenza, della propria regione, senza considerare, a livello comunitario, lo status di cittadino dell’Unione europea (9) . La convivenza di diverse cittadinanze (sociali) – quali specchio di un modello policentrico – induce a pensare ad una scala di diverse sfumature nel sistema di tutela e garanzia dei diritti. Se, in questi casi, un certo tasso di differenziazione è praticamente fisiologico, ecco che i livelli essenziali rappresentano quella soglia al di sotto della quale non è possibile scendere, se non a pena di tramutare la differenziazione in diseguaglianza, spezzando quel legame che aveva dato origine alla cittadinanza sociale.
Una riprova di tale differenziazione, nell’ambito dei diritti prestazionali, si ha nella distinzione – destinata a giocare nel prossimo futuro un ruolo sempre più decisivo – tra livelli essenziali e livelli integrativi.
All’interno delle logiche di un nuovo sistema di regionalismo «forte» ove l’elemento della competitività convive con il principio della solidarietà (10) , è facile immaginare che accanto ad un ventaglio di prestazioni – determinate dallo Stato e garantite in maniera uniforme su tutto il territorio nazionale – si affianchi un sistema di garanzie, stabilito dalle regioni, costituito dall’insieme delle prestazioni considerate aggiuntive perché non essenziali (11) .
Tale suddivisione, però, è di relativo aiuto perché non consente di individuare con precisione un criterio-guida per il legislatore nazionale incaricato di determinare, in prima battuta, quella soglia, quel livello ritenuto essenziale.
L’operazione appare tutt’altro che agevole in quanto la formula costituzionale risulta intrinsecamente indeterminata trattandosi di un concetto sfuggevole, caratterizzato da un elevato grado di dinamicità. I livelli essenziali, infatti, sono destinati ad un costante mutamento legato a fattori di diversa natura: sociali, culturali, economici, scientifico-tecnologici e morali (12) .
All’interno di questo campo, così incerto, è dato scorgere, però, un punto di riferimento irrinunciabile per il legislatore che, nell’esaminare una serie di possibili opzioni-politiche, voglia compiere delle scelte costituzionalmente orientate. Il riferimento è, come detto in precedenza, al modello di società – voluto dal Costituente – che risulta «imperniato» sulla figura della persona umana, che la Repubblica deve liberare e promuovere (13) . Tale scenario di fondo non può che richiamare quei valori che costituiscono l’asse portante dell’intero sistema costituzionale fra cui il principio solidarista, la pari dignità sociale e, in particolare, l’eguaglianza (sostanziale) nelle sue molteplici declinazioni. Questi ultimi poi rinviano ad una serie di concetti, eterogenei ma complementari, sparsi qua e là nella Costituzione: «pieno sviluppo della persona», «ostacoli di ordine economico e sociale», ma anche bisogno di salute, «indigenti» o individuo «sprovvisto dei mezzi necessari per vivere».
Illuminata dalla prima parte della Costituzione, la clausola dei livelli essenziali prende sempre più consistenza ed appare come un chiaro mandato costituzionale, rivolto alla Repubblica, affinché venga costruita (e mantenuta) una cittadinanza sociale, di carattere nazionale, che consenta di garantire «condizioni tendenzialmente paritarie nell’esercizio effettivo dei diritti fondamentali» (14) .
I livelli essenziali, in pratica, finiscono almeno con il coincidere con quello standard che il legislatore statale valuta come adeguato al fine di tutelare i singoli bisogni sottesi a un determinato «diritto o interesse costituzionalmente garantito» (15) e che sia giudicato, dalla Corte costituzionale, come ragionevole (16) .
Da quest’ordine di considerazioni discende, chiaramente, come all’espressione «livelli essenziali concernenti le prestazioni dei diritti civili e sociali» debba essere preferita un’interpretazione estensiva.
È verosimile immaginare come il legislatore costituzionale, nel formulare tale ipotesi, non avesse in mente solo quegli ambiti a chiara connotazione sociale come la sanità o l’assistenza. Una lettura della norma costituzionale, legata alle dinamiche del valore della solidarietà ed alle logiche dell’eguaglianza sostanziale, non può che condurre, infatti, ad una accezione dell’espressione «diritti sociali» che ben può ricomprendere, ad esempio, ambiti come quello dell’istruzione, della previdenza e della tutela del lavoro.
Tuttavia, anticipando così alcune valutazioni finali (v. §6) è doveroso sottolineare come – al di là dell’ampio significato attribuito alla formula dei livelli essenziali – sembra opportuno non sovraccaricare la lettera m) del comma 2, dell’art. 117 Cost., di eccessive aspettative. Il rischio, infatti, potrebbe essere quello di scaricare tutte le tensioni derivanti dalla complessa architettura del Titolo V sulla clausola in esame rischiando, nel caso di un uso-abuso, di compromettere seriamente gli spazi dell’autonomia regionale.

4. Sulla base di quanto detto sino ad ora, non possono che suscitare alcune perplessità le affermazioni della Corte con le quali si tende ad escludere gli asili-nido dalla sfera di azione dei livelli essenziali.
Se da un lato non vi è dubbio che le argomentazioni addotte dalla difesa erariale siano risultate assai labili dal momento che, nel caso di specie, la legge non presentava le caratteristiche (formali e sostanziali) di atto volto alla determinazione dei livelli essenziali, dall’altro bisogna pur riconoscere che è proprio il ruolo svolto dagli asili-nido ad avere delle inevitabili implicazioni con l’art. 117, comma 2, lettera m), Cost.
Come riportato agli inizi, la Corte attribuisce a tali strutture una duplice funzione: la prima (che risulta prevalente) coinvolge gli aspetti educativo-formativi, mentre la seconda concerne la sfera della tutela del lavoro (17) . Volendo seguire questa impostazione, si deve porre in rilievo come, in entrambi i casi, vengano coinvolti valori ed interessi di rilievo costituzionale.
Il momento educativo-formativo infatti, in una società come quella attuale caratterizzata dall’imperativo della formazione permanente che deve accompagnare l’individuo durante tutto l’arco della propria esistenza, costituisce uno di quei tasselli che consentono il «pieno sviluppo della persona».
Sul versante, invece, della tutela del lavoro (rectius della tutela della lavoratrice madre) vengono in rilievo gli elementi – tratteggiati dall’art. 37 della Costituzione – della funzione familiare svolta dalla donna (ritenuta «essenziale») e dell’esigenza di assicurare, contemporaneamente, alla madre lavoratrice una «adeguata protezione». Questo duplice profilo si intreccia, giocoforza, con il diritto costituzionale al lavoro e con l’impegno della Repubblica di «rimuovere» quegli ostacoli e di «promuovere» quelle condizioni che rendano effettivo tale diritto.
In un modello costituzionale incentrato sul principio lavorista quale fattore primario di promozione umana, la concreta possibilità per l’universo femminile di accedere al mondo del lavoro e di rivestire il ruolo di attore e protagonista costituisce, sicuramente, per la donna, una prospettiva reale di emancipazione. Anche per questo il legislatore, fin dalla seconda metà degli anni ’70, è intervenuto con una serie di disposizioni volte a garantire, in ambito lavorativo, parità di trattamento tra donne e uomini (l. 903/1977). Successivamente, inoltre, con il chiaro intento di adempiere al mandato costituzionale conferito dal secondo comma dell’art. 3 Cost., sono state introdotte delle misure promozionali (azioni positive) volte a conseguire obiettivi di eguaglianza effettiva tra i sessi nel mercato del lavoro (18) .
L’utilizzo di un diritto diseguale come strumento per realizzare condizioni di eguaglianza sostanziale ha poi permeato, anche se con alterne fortune, ambiti delicati come quello della rappresentanza politica. Come è noto, sulle previsioni normative dei primi anni ’90, predisposte per riequilibrare la presenza femminile nelle diverse sedi istituzionali, si è abbattuto l’intervento, decisamente incisivo, della Corte costituzionale (sent. 422/1995). Ciononostante il tema della parità dei sessi nella rappresentanza politica ha assunto, di recente, nuovi elementi di dibattito a seguito delle riforme che hanno modificato gli artt. 51 e 117, settimo comma, della Costituzione (19) .
Al di là dell’estrema varietà e dei differenti ambiti di applicazione delle azioni positive, quello che interessa evidenziare, in questa sede, è che esse costituiscono una pietra angolare nell’edificazione di quel modello di eguaglianza sostanziale delineato dalla Costituzione; a queste si affiancano poi tutti quegli interventi che mirino a contemperare – sulla falsariga dell’art. 37 della Costituzione – la funzione familiare svolta dalla donna con le sue esigenze di lavoro, a conciliare, in altre parole, i tempi della vita familiare con quelli della vita professionale, affinché il doppio ruolo della donna non incida riduttivamente sulle sue chances lavorative (20) .
Da questa prospettiva gli asili nido intesi anche come strutture destinate alla custodia dei bambini, durante lo svolgimento dell’attività lavorativa della madre, finiscono col giocare un ruolo di primo piano poiché garantiscono alla donna la concreta possibilità di continuare ad operare nel contesto professionale in cui era inserita prima del parto, contribuendo così a rendere effettiva una delle declinazioni fondamentali del paradigma dell’eguaglianza: il principio delle pari opportunità. (21) .
Proprio per questo, il fatto che il legislatore nazionale decida di intervenire per individuare, con riguardo agli asili-nido, degli standard prestazionali che garantiscano una certa soglia di omogeneità sull’intero territorio della Repubblica, appare tutt’altro che una mera costruzione teorica. In questo caso non è affatto escluso che nel corso delle valutazioni volte all’individuazione del contenuto (livello) essenziale della prestazione si prenda in esame anche l’elemento qualitativo della stessa (22) . In effetti accade sempre più di frequente che, nell’erogazione di un servizio, l’effettività della prestazione garantita sia assicurata dalla co-presenza di adeguati standard di quantità e qualità.
Nell’ipotesi degli asili-nido, ad esempio, il rapporto (considerato come essenziale) tra il numero dei bambini e gli addetti alla loro cura presenti nella struttura non sembra essere meno rilevante rispetto al numero (valutato come essenziale) degli asili-nido presenti sul territorio regionale in rapporto alla platea dei potenziali utenti. Volendo così integrare quanto detto, nel paragrafo precedente, sull’attribuzione di un significato concreto alla formula dell’art. 117, comma 2, lettera m), si può concludere nel senso che nella determinazione dei livelli essenziali il «come» della prestazione entra in gioco affiancandosi al «quanto». Il quomodo, infatti, riveste un’importanza pari al quantum ogniqualvolta si tratti di creare, a livello nazionale, quel retroterra di omogeneità sostanziale che, creando parità di condizioni-opportunità, consente di rendere effettivi i diritti costituzionalmente garantiti.

5. Il richiamo alla necessità di garantire su tutto il territorio nazionale un certo grado di effettività al nucleo di valori e interessi costituzionalmente rilevanti, porta a riflettere su di un altro problema ineludibile che emerge in alcuni brevi passaggi della sentenza e che coinvolge, sebbene indirettamente, il tema dei «livelli essenziali». Si tratta della presunta scomparsa della categoria dell’interesse nazionale (23) .
Come è noto, sin dai primi commenti alla l. cost. 3/2001 si è fatta largo l’ipotesi che l’interesse nazionale, pur assente sul piano formale, non potesse essere considerato totalmente travolto dalla riforma del Titolo V (24) .
Questa categoria – per quanto drasticamente ridimensionata rispetto alla precedente valenza generica che la connotava – emergerebbe in forma intermittente all’interno del nuovo impianto autonomista. Così è, ad esempio, nell’art. 117, terzo comma, che conferisce alla legge statale il compito di stabilire i principi fondamentali nelle materie di competenza concorrente, o nell’art. 120, secondo comma, con cui si disciplina il potere sostitutivo del Governo (25) o, per l’appunto, nell’art. 117, secondo comma, lettera m), che attribuisce allo Stato la competenza legislativa esclusiva per la «determinazione dei livelli essenziali» (26) . Questi ultimi, in particolare, hanno accentuato la loro attitudine a rappresentare una sorta di interesse avente carattere nazionale anche in seguito all’inaugurazione di quel filone giurisprudenziale che ha attribuito natura trasversale (27) ad alcune delle formule del secondo comma dell’art. 117.
Uno dei dati ormai consolidati della giurisprudenza costituzionale è rappresentato dalla individuazione di un complesso di materie non materie o materie funzione-obiettivo capaci di permeare gli ambiti riservati alle regioni in virtù della clausola residuale. Così è stato per l’ambiente, giudicato dalla Consulta come un valore costituzionalmente protetto (sent. 407/2002 (28) ), per la concorrenza (sent. 14/2004) e, come detto, per i livelli essenziali delle prestazioni (sentenze 282/2002 e 88/2003 (29) ).
Tuttavia la trasversalità della lettera m), secondo comma, art. 117, non è sufficiente, di per sé, a giustificare la presenza, all’interno della formula adottata dal legislatore costituzionale, di interessi costituzionalmente rilevanti. Per far questo è necessario indagare la clausola in esame osservando, ancora una volta, i livelli essenziali dall’angolo visuale della prima parte della Costituzione (cfr. §3), attraverso il prisma dei diritti indeclinabili e dei valori fondamentali. Tra questi, in particolare, grande rilievo assume il valore costituzionale dell’unità, da intendersi, in questo caso, non tanto come indivisibilità territoriale, ma quale spirito unitario che si forma attorno alla tavola dei valori onnicondivisi da tutti gli elementi costitutivi della Repubblica che, in tali valori, finisce con l’identificarsi (30) .
Proprio per questo le considerazioni svolte dalla Corte, con riguardo all’interesse nazionale, nella parte in cui si afferma che «una categoria giuridica del genere è estranea al disegno costituzionale (31) » possono essere condivisibili solo nella misura in cui le si vogliano interpretare come un modo per arginare la riproposizione di antichi schemi che non potrebbero più avere cittadinanza all’interno di un sistema in cui la pari-ordinazione dei centri decisionali ha sostituito le precedenti logiche caratterizzate da rapporti di supremazia. Per il resto infatti – come si è cercato di mettere in rilievo – non si può affatto escludere che, proprio nella clausola della «determinazione dei livelli essenziali», in quanto legata all’attuazione di valori costituzionali indeclinabili, sia ravvisabile un «interesse (nazionale quanto al suo rilievo) della Repubblica», intesa nel complesso dei suoi elementi costitutivi così come individuati dall’art. 114 della Costituzione (32) .

6. In conclusione, si può osservare come il tema dei livelli essenziali rappresenterà, nel futuro prossimo della Corte costituzionale, un crocevia obbligato nell’interpretazione complessiva del nuovo Titolo V.
La Corte, sino ad ora, ha ritenuto preferibile schivare le principali questioni concernenti l’art. 117, comma 2, lettera m), limitando il suo giudizio a solo due, benché fondamentali, pronunce (282/2002 e 88/2003). Tutto questo, probabilmente, nella consapevolezza della potenziale esplosività insita nella clausola esaminata. Il rischio, come si è avuto modo di accennare in precedenza (v. §3), è quello di un utilizzo distorto di una formula che per sua natura presenta un elevato grado di indeterminatezza e flessibilità.
Come si è visto, se è necessario attribuire alla lettera m) un significato tendenzialmente ampio, bisogna riconoscere, al contempo, come tale strumento debba essere utilizzato in maniera parsimoniosa. Il pericolo, infatti, è rappresentato dall’ipotesi che lo Stato decida di far leva sui livelli essenziali per pervadere ambiti riservati all’autonomia regionale. In questo caso le tensioni sottese alla formula dei livelli essenziali (unità/autonomia, solidarietà/competitività, risorse finanziarie/diritti) finirebbero col tramutarsi in altrettanti conflitti che si andrebbero ad aggiungere a quelli già presenti dinnanzi alla Corte costituzionale dovuti, in gran parte, alle carenze di una riforma costituzionale che a non pochi è parsa come fin troppo frettolosa.
Per scongiurare il verificarsi di tale ipotesi, l’unica soluzione percorribile sembra essere quella della cooperazione tra i diversi livelli di governo (33) .
In assenza, infatti, di una sede idonea alla mediazione tra esigenze unitarie e istanze di decentramento, quale avrebbe potuto essere la Commissione parlamentare «integrata» per le questioni regionali (34) , e nell’attesa di una Camera delle Regioni, la leale collaborazione appare sempre più come l’unica alternativa possibile.
Con riguardo ai livelli essenziali delle prestazioni, un primo esperimento positivo del raccordo Stato-regioni si è avuto con il d.P.C.M. del 29 novembre 2001 che ha provveduto a determinare i Livelli essenziali di assistenza (LEA) a seguito dell’intesa raggiunta in sede di Conferenza Permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano. La Consulta, a sua volta, come dimostra la recente giurisprudenza, ha mostrato di prediligere questa soluzione sanzionando, in tale ambito, la violazione del principio della leale collaborazione.
La sentenza 88/2003 è emblematica di questo orientamento (35) . Nel caso in questione, la Provincia autonoma di Trento e la Regione Emilia-Romagna avevano sollevato un conflitto di attribuzione in relazione ad un decreto del Ministro della salute che introduceva nuovi principi organizzatori in materia di Servizi per le Tossicodipendenze e, allo stesso tempo, stabiliva l’obbligo di erogare livelli assistenziali diversi ed ulteriori rispetto a quanto già determinato dal d.P.C.M. 29 novembre 2001 (Definizione dei LEA). La Corte, dopo aver rilevato che, in base alla legge 405/2001, la determinazione dei livelli essenziali nel settore sanitario deve avvenire sulla base delle proposte del Ministro della salute di concerto con il Ministro delle finanze e dell’economia e, soprattutto, di intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano, annulla il decreto ministeriale impugnato, in quanto «non spetta allo Stato determinare ulteriori limiti organizzativi e funzionali in materia di Ser.T., con forme e modalità non riconducibili alla speciale procedura di determinazione dei livelli essenziali di assistenza nel settore sanitario legislativamente (n.d.a.) stabilita».
La via da intraprendere, pertanto, non può che essere quella di una determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali realizzata sempre più attraverso opportune forme di concertazione fra i vari centri decisionali. In questo modo ad uscirne rafforzato e valorizzato sarà proprio il profilo della formula dell’art. 117, comma 2, lettera m), la cui essenzialità risiede nell’attuazione dei valori fondamentali e dei diritti indeclinabili come interesse costituzionale della Repubblica, nella pluralità dei suoi elementi costitutivi.

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*Dottorando di ricerca in Diritto costituzionale – Università di Bologna.

1.Cfr. l’art. 70 della legge in questione che istituiva un apposito Fondo statale per gli asili-nido, stabilendo che tali strutture rientrano tra le competenze fondamentali dello Stato, delle regioni e degli enti locali. Dalla scelta di ricondurre la disciplina degli asili-nido tra le competenze fondamentali dello Stato, il legislatore faceva discendere una serie di conseguenze quali: il fatto che il Fondo speciale venisse ripartito annualmente tra le regioni in base ad un decreto adottato dal Ministro del lavoro di concerto con il Ministro dell’economia; la possibilità per le amministrazioni dello Stato e per gli enti pubblici nazionali di istituire, nell’ambito dei propri uffici, delle strutture (i micro-nidi) destinati alla cura e all’accoglienza dei figli dei dipendenti; il potere, in capo al Ministro dell’economia, di determinare la misura in cui le spese di partecipazione alla gestione dei micro-nidi e dei nidi nei luoghi di lavoro fossero deducibili dalle imposte sul reddito dei genitori e dei datori di lavoro; alla Conferenza unificata di cui all’art. 8 del d.lgs. 28 agosto 1997, infine, veniva riservata la definizione degli standard minimi organizzativi di tali strutture.

2.Cfr., in tal senso, l’emblematico titolo della relazione di A. D’ALOIA, I livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali: uno snodo decisivo nella configurazione del nuovo disegno autonomistico, presentata al Convegno su “La riforma del Titolo V della Costituzione e la giurisprudenza costituzionale”; Pavia 6-7 giugno 2003, ora pubblicata con il titolo: Diritto e Stato autonomistico. Il modello dei livelli essenziali nelle prestazioni, in Le Regioni, 6/2003.

3.Cfr., fino ad ora, solamente le sentenze n. 282/2002 e 88/2003.

4.La preoccupazione di garantire degli standard di tutela, all’interno di un sistema multilivello, è presente, con diversi gradi di intensità, in tutti i lavori delle Commissioni che, senza successo, si erano riproposte di modificare la Carta fondamentale. Così il testo proposto dalla Commissione Iotti-De Mita prevedeva che «nell’esercizio delle funzioni di eminente valore sociale, la Regione garantisce a ciascun cittadino la prestazione minima prevista dalla legge organica». Il progetto del Comitato Speroni riservava alla legge statale la determinazione dei «minimi inderogabili» delle prestazioni sanitarie e dell’istruzione. La Commissione D’Alema, invece, con formulazione in parte analoga a quella adottata dalla l. cost. 3/2001, affidava allo Stato la potestà legislativa esclusiva nella «determinazione dei livelli delle prestazioni concernenti i diritti sociali che devono comunque essere garantiti in tutto il territorio nazionale».

5.Cfr. L. TORCHIA, Sistemi di welfare e federalismo, in Quad. cost. 2002, p. 715, che individua le ragioni dell’attuale crisi del Welfare-State nella «nuova percezione dei rischi e dei bisogni rispetto ai quali è necessario garantire sicurezza» e nella constatazione che «i sistemi tramandati sono sempre meno sostenibili, sia quanto alla loro legittimazione, sia quanto al loro finanziamento».

6.Cfr. l’art. 1, comma 3, in cui si dispone che: «L’individuazione dei livelli essenziali e uniformi di assistenza assicurati dal Servizio sanitario nazionale, per il periodo di validità del Piano sanitario nazionale, è effettuata contestualmente all’individuazione delle risorse finanziarie destinate al Servizio sanitario nazionale, nel rispetto delle compatibilità finanziarie definite per l’intero sistema di finanza pubblica nel Documento di programmazione economico-finanziaria. Le prestazioni sanitarie comprese nei livelli essenziali di assistenza sono garantire dal Servizio sanitario nazionale a titolo gratuito o con la partecipazione alla spesa, nelle forme e secondo le modalità previste dalla legislazione vigente».

7. Cfr. M. LUCIANI, I diritti costituzionali tra Stato e regioni (a proposito dell’art. 117, comma 2, lettera m), della Costituzione), Pol. dir. 2002, p. 346, secondo il quale non vi può essere una «netta cesura» tra parti della Costituzione.

8. Cfr., sul tema della cittadinanza sociale e dei «livelli essenziali delle prestazioni», S. GAMBINO, Cittadinanza e diritti sociali fra neoregionalismo e integrazione comunitaria, in Quad. cost., 2003, p. 80 ss. e V. CERULLI IRELLI, La cittadinanza sociale. Leggi e Politica, Relazione al Seminario: «I livelli essenziali di assistenza (LEA) nella Costituzione. Doveri dello Stato, diritti dei cittadini»; Roma 12 marzo 2002.

9.Cfr., sulla cittadinanza europea la relazione di LUIZ MARIA DIEZ-PICAZO, Il cittadino e lo straniero in Europa, nell’ambito dei seminari dell’Osservatorio di diritto costituzionale; Roma 3 ottobre 2003, reperibile all’indirizzo web http//www.luiss.it/semcost/index.html e, con riferimento alla cittadinanza europea nella Carta di Nizza il commento in M. CARTABIA, R. BIFULCO, A. CELOTTO (a cura di), L’Europa dei diritti. Commento alla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea, Bologna 2001, p. 273 ss.

10.Si pensi da un lato al nuovo art. 116, comma 3, Cost. che, prevedendo «ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia», stabilite con legge dello Stato, apre le porte ad un regionalismo asimmetrico, già conosciuto, ad esempio, dall’esperienza autonomistica spagnola e, dall’altro, alla presenza nel nuovo Titolo V di elementi solidaristici come la previsione di un fondo perequativo o la possibilità di destinare «risorse aggiuntive» o programmare «interventi speciali» per promuovere lo sviluppo economico, la coesione e la solidarietà sociale, rimuovere gli squilibri economici e sociali e per favorire l’effettivo esercizio dei diritti della persona.

11.Con riferimento al sistema sanitario cfr. N. DIRINDIN, Tutela della salute e livelli di assistenza: essenziali ed integrativi, in Ragiusan 2002, p. 68 ss., che dopo aver fotografato le trasformazioni in atto nei modelli sanitari dei paesi occidentali, tesi sempre più a conciliare il valore costituzionale della salute con gli obiettivi di responsabilizzazione e di ottimizzazione dell’impiego delle risorse, «l’imperativo morale» (che impone il rispetto del principio di solidarietà) con «l’imperativo economico» (che impone il rispetto dei vincoli di bilancio), individua nella sanità italiana un sistema che «affianca a un robusto servizio universalistico per i livelli essenziali di assistenza, un sistema di fondi sanitari per i livelli integrativi».

12.Si pensi, con riguardo all’ambito sanitario, all’influenza che possono esercitare i progressi e le scoperte compiuti dalla scienza medica, con ripercussioni sul diritto stesso ad essere curato e sulla cosiddetta libertà di cura.

13.Cfr. N. OCCHIOCUPO, Liberazione e promozione umana nella Costituzione. Unità di valori nella pluralità di posizioni. Milano 1995, p. 34 ss.

14.Così A. D’ALOIA, Diritto e Stato autonomistico. Il modello dei livelli essenziali delle prestazioni, in Le Regioni, 2003, p. 1083 ss.

15.Cfr. A. D’ALOIA, passim, p. 1083.

16.Cfr. M. LUCIANI, I diritti costituzionali tra Stato e Regione, cit., p. 352, che ritiene come l’ampia discrezionalità concessa al legislatore con la formula dell’art. 117, comma 2, lettera m), consenta alla Corte di estendere il proprio giudizio «soltanto sino a verificare il rispetto del limite della manifesta irragionevolezza o della manifesta contraddittorietà».

17.Cfr. il punto 3 del considerato in diritto in cui la Corte ricostruisce – anche da un punto di vista storico – la legislazione che disciplina gli asili nido, avendo cura di ricavare quelle che sono le funzioni svolte da tali strutture. In un primo momento – a metà degli anni venti del secolo scorso – gli asili nido erano concepiti come dei servizi di carattere sanitario ed assistenziale in favore delle madri occupate nelle maggiori aziende industriali e commerciali. La legge n. 2277 del 10 dicembre 1925, sulla protezione e l’assistenza della maternità e dell’infanzia, nell’istituire i primi asili nido pubblici a livello territoriale, aveva l’obiettivo di creare in ogni centro industriale dei luoghi aperti ai figli di tutte le donne costrette ad allontanarsi da casa per ragioni di lavoro. Successivamente, in seguito alle trasformazioni economico-sociali del secondo dopoguerra, tali strutture hanno ampliato in misura considerevole la platea dei possibili utenti, costituendo un vero e proprio servizio sociale a favore della famiglia, aperto tendenzialmente alla totalità della popolazione. Finalmente, agli inizi degli anni settanta, l’idea di considerare gli asili nido solamente come dei luoghi volti alla temporanea custodia dei bambini, al fine di assicurare un’adeguata assistenza alla famiglia per facilitare l’accesso della donna al mondo del lavoro, viene progressivamente affiancata dalla considerazione che tali istituti svolgono anche una funzione educativa. Quest’ultimo elemento ha finito con il caratterizzare la più recente legislazione in materia. Lo stesso art. 70 della legge n. 448 del 2001, per certi versi, completa questo processo evolutivo delle finalità, definendo gli asili nido come “strutture dirette a garantire la formazione e la socializzazione delle bambine e dei bambini di età compresa tra i tre mesi ed i tre anni”.

18.Cfr. la legge 125/1991 che, fin dall’art. 1, individua tra i suoi scopi principali, quello di «favorire l’occupazione femminile e di realizzare l’uguaglianza sostanziale tra uomini e donne nel lavoro, anche mediante l’adozione di misure, denominate azioni positive, per le donne, e al fine di rimuovere gli ostacoli che di fatto impediscono la realizzazione di pari opportunità».

19Cfr. la l. cost. 1/2003 che ha aggiunto all’art. 51 un ulteriore comma, in base al quale «la Repubblica promuove con appositi provvedimenti le pari opportunità tra donne e uomini» e l’art. 3 della l. cost. 3/2001 che, sostituendo il vecchio art. 117 della Costituzione affida alle leggi regionali il compito di rimuovere ogni ostacolo che impedisce la piena parità degli uomini e delle donne nella vita sociale, culturale ed economica, promuovendo la parità di accesso tra donne e uomini alle cariche elettive.
A questi si aggiunga, da ultimo, l’introduzione, con la legge 8 aprile 2004, n. 90, di un sistema per consentire che nelle prossime elezioni dei membri del Parlamento europeo nessuno dei due sessi, in ciascuna lista, sia rappresentato in misura superiore dei due terzi dei candidati.

20.In tal senso A. D’ALOIA, Eguaglianza sostanziale e diritto diseguale. Contributo allo studio delle azioni positive nella prospettiva costituzionale, Padova 2002, p. 251.

21.La crescente importanza delle strutture per l’infanzia, in una società che dovrebbe essere orientata verso l’effettiva parità uomo-donna, anche nel campo lavorativo, è evidenziata da una serie di dati statistici. In base ad un recente studio sulla partecipazione femminile al mercato del lavoro, effettuato congiuntamente dall’ ISTAT e dal CNEL, risulta che oltre il 20% delle madri impiegate in uffici, fabbriche ed attività private decide di abbandonare il lavoro a causa di orari inconciliabili con i nuovi impegni familiari. La relazione ed i dati sono reperibili all’indirizzo web http://www.istat.it .

22.Cfr., in tal senso, M. LUCIANI, I diritti costituzionali tra Stato e Regioni, cit., p. 353.

23.Cfr. il punto 4 del considerato in diritto in cui si afferma che «tanto meno, è invocabile – come pure sostiene l’Avvocatura dello Stato – la sussistenza di un “interesse nazionale”, che sarebbe “sotteso alla disciplina del Titolo quinto della Costituzione, come limite, implicito ma imprescindibile, di cui tener conto al fine di disciplinare settori essenziali per garantire i diritti primari dei cittadini”. Una categoria giuridica del genere è infatti estranea al disegno costituzionale vigente».

24.Cfr. A. BARBERA, Scompare l’interesse nazionale?, nel Forum di Quad. cost., http://www.web.unife.it/progetti/forumcostituzionale/

25.Il quale può intervenire nei casi di: a) mancato rispetto di norme e trattati internazionali o della normativa comunitaria, b) pericolo grave per l’incolumità e la sicurezza pubblica, c) necessità di tutelare l’unità giuridica o economica, con particolare riguardo alla tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali. Sottolinea, con riguardo all’ipotesi di cui alla lettera c), la centralità persistente dell’interesse nazionale, pur evidenziando che il valore dell’unità deve combinarsi con la garanzia di più ampi poteri partecipativi e decisionali al mondo delle autonomie, F. CINTIOLI, Unità giuridica ed economica o interesse nazionale?, in Quad. cost., 2002, pp. 89-90.

26.Cfr. S. PANUNZIO, Modifiche al Titolo V della Costituzione, Relazione al Seminario, cit., p. 2, che a questi elementi aggiunge anche l’art. 119 Cost. e l’attribuzione allo Stato della competenza legislativa in materia di perequazione delle risorse finanziarie.

27.Cfr., con riguardo ai livelli essenziali, la sent. 282/2002, con nota di A. D’ATENA, La Consulta parla… e la riforma del Titolo V entra in vigore, in Giur. Cost., 2002, p. 2012 ss., in cui la Corte chiarisce che l’ambito dell’art. 117, comma 2, lettera m), non identifica una “materia” in senso stretto, ma «una competenza statale idonea ad investire tutte le materie».

28.Per la Corte, tra l’altro, da tale qualificazione deriva la conseguenza che la «tutela dell’ambiente non sembra configurabile come una sfera di competenza statale rigorosamente circoscritta e delimitata, giacché al contrario, essa investe e si intreccia inestricabilmente con altri interessi e competenze,[…] che ben possono essere regionali, spettando allo Stato, le determinazioni che rispondono ad esigenze meritevoli di disciplina uniforme sull’intero territorio nazionale».

29.Cfr., per un commento a quest’ultima sentenza, la nota di E. BALBONI, I livelli essenziali e i procedimenti per la loro determinazione, in Le Regioni, 2003, p. 1183 ss.

30.Cfr. le osservazioni di A. RUGGERI, Neoregionalismo, dinamiche della normazione, diritti fondamentali, Relazione al Convegno su: “Regionalismo differenziato: il caso italiano e spagnolo”, Messina 18-19 ottobre 2002, paper 1 ss., secondo il quale l’unità non è messa a rischio unicamente da fatti clamorosi, vistosamente eversivi che minano il territorio dello Stato, ma può essere «compromessa, nelle sue stesse radici e nel complessivo, ulteriore sviluppo, da ogni “fatto”(giuridico e non) che comunque incida anche su uno solo dei valori fondamentali»”.

31.Cfr. il punto 4 del considerato in diritto, così come parzialmente riportato nella nota 23.

32.Cfr. A. D’ALOIA, Diritti e stato autonomistico, cit., p. 1124.

33.Di questo avviso R. BIN, L’interesse nazionale dopo la riforma: continuità dei problemi, discontinuità della giurisprudenza costituzionale, in Le Regioni 2001, p. 1213.

34.Cfr., sulle possibili riforme dei regolamenti parlamentari tesi a ridisegnare la Commissione stessa, R. BIFULCO, Nuove ipotesi normative (minime) in tema di integrazione della Commissione parlamentare per le questioni regionali, in Rass. Parl. 2003, p. 339.

35.Per un commento cfr. A. SIMONCINI, Non c’è alternativa alla leale collaborazione. Dalla Corte le prime indicazioni su regolamenti del Governo e «livelli essenziali» nelle materie regionali, in Le Regioni 2003, p. 1199.

Note

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