I – I servizi di interesse economico generale: una nozione europea 1. L’origine: solo un’eccezione alla concorrenza 2. L’evoluzione: grande enfasi sull’importanza dei SIEG e sul ruolo degli Stati 3. Coordinate della nozione di SIEG 3.1. ‘servizio’, ‘interesse economico’, ‘impresa’ 3.2. ‘interesse generale’ 3.3. ‘compiti’ e ‘missione’3.4. ‘limiti’ alle regole della concorrenza II. I servizi pubblici: una nozione domestica con legittimazione europea 4. Servizi di pubblica utilità e servizi pubblici nel diritto nazionale 5. Lessico e diritto nazionale e comunitario 6. SIEG, servizi pubblici e Costituzione italiana

Nell’ultimo decennio del secolo passato si era temuto oltralpe che stesse per giungere la fine del “service public à la française”, ormai prossimo ad essere spodestato dal “servizio d’interesse economico generale” del diritto comunitario[1], mentre oggi le preoccupazioni sembrano molto attenuate e di fronte al service public “à l’européenne” si comincia a sostenere che “les deux modèles ne sont pas si éloignés”[2]. Può essere utile dunque alla fine del primo decennio di questo secolo un riepilogo semplificato su che cosa può dirsi che debba intendersi oggi per “servizi d’interesse economico generale” (all’europea) e per “servizi pubblici” (all’italiana).

I – I servizi di interesse economico generale: una nozione europea
“Servizi di interesse economico generale” (SIEG) e “servizi pubblici” sono due locuzioni nate in ambienti ed epoche diverse, il cui senso è ancora in discussione dal momento che il significato della prima non è ancora stabilizzato ma ha comunque destabilizzato quello della seconda. Bisogna dunque prender le mosse dalla prima locuzione, a proposito dalla quale, peraltro, nella dottrina europea, c’è chi definisce quelle abitate dai SIEG “murky waters” che avrebbero bisogno di “light and transparency”[3].

1. L’origine: solo un’eccezione alla concorrenza
È già nel Trattato di Roma che si parla dei SIEG per affermare la possibilità, alle condizioni di cui diremo, di un’eccezione all’applicazione nei loro confronti delle norme del Trattato ed in particolare di quelle relative alla concorrenza (v. l’art. 90, divenuto poi l’art 86 ed ora l’art. 106 del Trattato di Lisbona sul funzionamento dell’Unione Europea – TFUE, in vigore dal 1° dicembre 2009).
Proprio in quanto considerata come un elemento della disciplina comunitaria della concorrenza (che è ora una “competenza esclusiva” dell’Unione Europea, secondo l’art. 3, §1 b del Trattato di Lisbona di riforma dell’Unione Europea – TUE), la nozione può essere considerata squisitamente europea, tanto che il Trattato prevede che la Commissione possa rivolgere agli Stati membri, ove occorra, «opportune direttive e decisioni» e le attribuisce comunque il compito della vigilanza sull’applicazione della relativa disciplina (art. 106, c. 3).

2. L’evoluzione: grande enfasi sull’importanza dei SIEG e sul ruolo degli Stati
Nelle successive modifiche dei Trattati, le norme iniziali sono state integrate in modo tale che, da un lato, è stata fortemente accentuata l’importanza dei SIEG, quasi a voler disconoscere la prospettiva iniziale di una loro ragion d’essere quale mera eccezione alla regola generale della concorrenza, e, dall’altro lato, è stata molto sottolineato il ruolo degli Stati membri nei loro confronti.
Nel 1997, nuove disposizioni del Trattato di Amsterdam (divenute l’art. 16), fatta salva l’applicazione degli artt. 73, 86 e 87, avevano sottolineato, da un lato , «l’importanza dei servizi di interesse economico generale nell’ambito dei valori comuni dell’Unione, nonché [il] loro ruolo nella promozione della coesione sociale e territoriale» e previsto, dall’altro lato, che “la Comunità e gli Stati membri, secondo le rispettive competenze e nell’ambito del campo di applicazione del presente trattato, provvedono affinché tali servizi funzionino in base a principi e condizioni che consentano loro di assolvere i loro compiti”.
Ora il Trattato di Lisbona torna ad occuparsi della materia[4]: l’art. 14 TFUE integra le disposizioni di cui sopra (oltre che con il richiamo anche dell’art 12) sottolineando la competenza degli Stati, mediante il riferimento all’art. 4 TUE (il cui primo comma afferma la competenza residuale degli Stati per ogni competenza non spettante all’Unione secondo il principio di attribuzione), e fa comunque espressamente salva la competenza degli Stati membri «di fornire, fare eseguire e finanziare tali servizi». Inoltre il Protocollo allegato n. 26, sui Servizi di interesse generale – SIG (cioè, servizi tanto «di interesse economico generale» che «di interesse generale non economico») contenente «disposizioni interpretative», statuisce (art. 1) che tra i valori comuni dell’Unione con riguardo al settore dei SIEG, ai sensi dell’articolo 14 TFUE, è compreso in particolare: «il ruolo essenziale e l’ampio potere discrezionale delle autorità nazionali, regionali e locali di fornire, commissionare e organizzare servizi di interesse economico generale il più vicini possibile alle esigenze degli utenti».
Il protagonismo degli Stati nella materia è confermato anche dal diritto derivato: la Dir. 2006/123/CE, relativa ai servizi nel mercato interno[5], «lascia impregiudicata la libertà, per gli Stati membri, di definire, in conformità del diritto comunitario, quali essi ritengano essere SIEG, in che modo tali servizi debbano essere organizzati e finanziati, in conformità delle regole sugli aiuti concessi dagli Stati, e a quali obblighi specifici essi debbano essere soggetti»( art. 1, § 3, c. 2).

3. Coordinate della nozione di SIEG
Dalle fonti ricordate[6] non emerge, e si comprende anche come forse non possa esistere, una definizione comunitaria dei SIEG che vada oltre una scarna essenzialità, sostanzialmente senza indicazione di contenuti [7]. Ne verrebbe altrimenti contraddetto lo spazio sempre più ampio che si sono riservati in argomento gli Stati membri, spiegabile non solo alla luce di ideologie duguiste, ma anche sulla base del principio di sussidiarietà verticale, cardine del sistema istituzionale comunitario multilivello, le cui ragioni di fondo richiedono nella materia di tener conto delle «differenze delle esigenze e preferenze degli utenti che possono discendere da situazioni geografiche, sociali e culturali diverse» (come ricorda il Protocollo citato)[8].
Rinunciando a reperirne una definizione, si possono però ricercare le coordinate della nozione dei SIEG, analizzando innanzitutto l’art. 106, § 2, TFUE (che resta fondamentale nella materia, anche se deve essere letto nel contesto dell’evoluzione sopradescritta) e tenendo conto precipuamente della giurisprudenza comunitaria[9]. A tal fine, seguendo la falsariga di una indicazione della dottrina[10], è opportuno soffermarsi in sequenza sulle questioni interpretative poste, in quel testo, in primo luogo, con riguardo al ‘servizio’, al suo ‘interesse economico’ ed all’ ‘impresa’, poi all’ ‘interesse generale’, quindi alla ‘missione’ e ai ‘compiti’ ed infine ai ‘limiti’ all’applicazione delle regole di concorrenza ed in generale delle norme dei Trattati.
3.1. ‘servizio’, ‘interesse economico’, ‘impresa’
Quanto alle prime questioni indicate, va segnalato preliminarmente che la Commissione, dato atto che viene sollevata spesso il problema di come distinguere tra servizi economici e non economici, non si è peritata di affermare che «a tale interrogativo non può essere data una risposta a priori; è infatti necessaria un’analisi caso per caso»[11]. Ma, messe da parte accorate riflessioni sul fatto che la necessaria flessibilità concettuale dei SIEG è foriera di inevitabili conseguenti incertezze[12], si può tentare ugualmente di evincere dai testi comunitari (ed in particolare dalla giurisprudenza) qualche indicazione generale.
In primo luogo, si può ricordare che, secondo l’art. 57 TFUE (già art. 50 TCE), per servizi si intende la fornitura di «prestazioni» (in particolare le attività di carattere industriale, commerciale, artigianale e delle libere professioni) «normalmente dietro retribuzione», intendendosi per retribuzione un corrispettivo economico per i servizi prestati.
D’altro canto, per quanto qui interessa, i servizi sono considerati in quanto oggetto di gestione di “imprese” ed impresa, nel diritto comunitario, è qualunque entità che eserciti attività economica,indipendentemente dalla forma giuridica e dal modo del suo finanziamento. A sua volta, l’attività economica consiste nell’offrire beni e servizi su di un determinato mercato (v. tra altre, FENIN, C-205/03 (2006) ed Enirisorse C-237/04 (2006)) e non osta a tale qualificazione il fatto che l’entità in questione svolga anche attività non economiche (v., per es., MOTOE, C-49/07 (2008).
La Commissione è dunque arrivata alla conclusione che «la stragrande maggioranza dei servizi può essere considerata “attività economica” ai sensi delle norme del trattato CE in materia di mercato interno (articoli 43 e 49)».
Sono però da tener presenti alcune precisazioni. Perché un servizio possa considerarsi fornito dietro retribuzione, non occorre necessariamente che sia pagato dai beneficiari. Ma comunquela caratteristica della retribuzione non può ritenersi presente «nelle attività svolte dallo Stato o per conto dello Stato senza corrispettivo economico nel quadro dei suoi doveri in ambito sociale, culturale, educativo e giudiziario, quali i corsi assicurati nel quadro del sistema nazionale di pubblica istruzione o la gestione di regimi di sicurezza sociale che non svolgono un’attività economica». Ciò può affermarsi anche in caso di pagamento da parte dei destinatari del servizio di una tassa per contribuire in parte alle spese di funzionamento di un sistema (come è il caso della tassa di iscrizione a scuole statali) (cons. 34 Dir. n. 123/2006/CE).
Ciò non significa affatto, però, che si debba escludere che ogni attività svolta da un ufficio pubblico possa considerarsi attività economica (v. infatti, a proposito di un ufficio pubblico di collocamento: Hoefner e Elser C-41/90 (1991)), mentre a questa conclusione si deve arrivare necessariamente quando l’attività consiste nell’ “esercizio dei pubblici poteri” (art 51, ex 45) (v.per es., a proposito del controllo aereo, Selex (Eurocontrol), C-113/07 (2009).
Per altro verso, un’ attività non deve essere necessariamente svolta da uffici pubblici per poterne escludere la natura economica. Non può considerarsi di tal natura infatti neppure un’attività che si svolga secondo il principio solidaristico (come la previdenza attuata a favore dei lavoratori a riposo con i contributi di quelli attivi: Poucet e Pistre, C-159/91 e C-160/91 (1993), mentre costituisce un’impresa, malgrado la mancanza di fini di lucro e il perseguimento di una finalità sociale, un fondo pensione incaricato della gestione di un regime pensionistico integrativo, con iscrizione obbligatoria, che funzioni in base al principio della capitalizzazione in concorrenza con le società assicurative (v. Albany, C-67/96 (1999), Brentjens’ Handelsonderneming BV, C-115 – 117/97 (1999)).

3.2. ‘interesse generale’
Quanto alla generalità dell’interesse, rilevante per i servizi in questione, nessuna indicazioneè desumibile dall’art. 106 e questo può spiegare di per sé l’assenza di tentativi di una sua individuazione in termini oggettivi. Pertanto, da un lato, si era soliti affermare un’ampia discrezionalità degli Stati membri nel perseguire i loro interessi mediante i SIEG (v., per es., Commiss. c Paesi Bassi, C-157/94, (1994)), mentre, da un altro lato, la questione era posta in termini procedurali, per esempio, esigendosi che in qualche modo risultasse dagli atti di causa che delle attività che si pretendeva fossero considerate di interesse economico generale avessero un carattere specifico rispetto a quello di altre attività della vita economica (come, in relazione ad operazioni portuali, non risultava che fosse avvenuto nel caso di Merci convenzionali Porto di Genova, c-179/90 (1991), mentre si è ritenuto applicabile l’allora art. 90 § 2 nel caso in cui uno Stato membro conferisca a delle imprese il diritto esclusivo di assicurare il servizio di ormeggio, per un prezzo che, oltre al costo effettivo delle prestazioni, comprende il supplemento che il mantenimento di un servizio universale di ormeggio con tariffe diverse per porti con caratteristiche diverse: Corsica Ferries, C-266/96 (1998)).
Le statuizioni sul ruolo degli Stati membri riguardante specificamente i SIEG, inserite alla fine degli anni 90 tra le disposizioni del diritto comunitario primario più indietro ricordate, hanno contribuito a rinsaldare l’approccio non ontologico alla questione, ancor più chiaramente esplicitato dalla Dir. 123/2006/CE sui servizi, là dove essa esclude la propria applicazione ai SIEG affermando (come si è già visto) di lasciare «impregiudicata la libertà, per gli Stati membri, di definire …. quali essi ritengano essere SIEG» (art 1, par 3, c. 2).
Secondo l’attuale leading case sull’argomento (sent. British United Provident Association (BUPA), T-289/03 (2008)), ciò che si richiede allo Stato è essenzialmente che indichi le ragioni per le quali ritiene che il servizio di cui trattasi meriti, per il suo carattere specifico, di essere qualificato come SIEG e distinto da altre attività economiche. Tuttavia l’ “errore manifesto” è stato considerato sindacabile dalla giurisprudenza (v. Fred Olson s.a., T-17/02 (2005) e la Commissione nella Decisione del 28 novembre 2005 (2005/842/CE), pur riconoscendo la discrezionalità statale in materia, aveva affermato la sindacabilità sotto questo profilo. E, invero, quella che dall’art. 14 TFUE risulta essere la ratio dell’attribuzione della discrezionalità degli Stati membri riguardo ai SIEG (cioè, la loro «importanza ….. nell’ambito dei valori comuni dell’Unione, nonché [il] loro ruolo nella promozione della coesione sociale e territoriale») ben può costituire il fondamento per sindacare almeno l’errore manifesto in questione.
Comunque, l’interesse generale di un’attività (a chiunque spetti l’apprezzamento e quale che sia l’ampiezza della relativa discrezionalità) oltre o invece che intrinseco ad essa pare spesso confondersi con gli scopi dell’intervento pubblico[13].

3.3. ‘compiti’ e ‘missione’
La differenza del regime giuridico ammessa dal diritto comunitario per le imprese che esercitano SIEG rispetto a quelle che esercitano altre attività economiche presuppone, secondo il disposto dell’art. 106, che esse siano state incaricate di tale gestione e che quest’ultima appaia come «la specifica missione loro affidata», della quale sarebbe contraddittorio consentire il fallimento a causa dell’applicazione dell’ordinario regime delle attività economiche (art. 106). Che l’Unione e agli Stati membri debbono provvedere «affinché tali servizi funzionino in base a principi e condizioni … che consentano loro di assolvere i propri compiti», si è poi visto essere richiesto anche dall’art. 14.
In proposito, la giurisprudenza esige innanzitutto che i compiti in questione siano assegnati alle imprese con atti dei poteri pubblici[14] e siano chiaramente identificabili (v. Altmark, C-280/00, (2003)), senza che abbia rilevanza se gli atti in questione siano legislativi o amministrativi (ma, per esempio, la legge italiana n. 142/1990 non è stata considerata idonea al fine, anche perché non si è ritenuto che definisse in modo sufficientemente chiaro e preciso gli obblighi di servizio pubblico da osservare: v. T-189/03, ASM Brescia (2009).
La missione da svolgere si traduce in obblighi da osservare, spesso definiti «di servizio pubblico», con ciò intendendo però che essi possono riguardare non soltanto «la sicurezza dell’approvvigionamento, la regolarità, la qualità e il prezzo delle forniture» ma anche «la sicurezza …. nonché la tutela dell’ambiente, compresa l’efficienza energetica, l’energia da fonti rinnovabili e la protezione del clima» -traendo l’esempio da una delle Direttive più recenti, la 2009/72/CE sull’energia elettrica (art. 2, § 2) che richiama espressamente l’art. 86 TCE. Sono obblighi che possono essere imposti dagli Stati membri, ma questo non significa che non debba essere richiesta l’accettazione o che non si possa rinunciavi (v. Fred Olson s.a., T-17/02 (2005)) e la loro fonte può anche essere un contratto di servizio (come avviene nel settore dei trasporti con riguardo al quale si rinviene per l’unica volta nei Trattati la locuzione “pubblico servizio”[15]) .
L’altra nozione di grande importanza emergente dal diritto comunitario derivato (ma di ben più lontana origine, risalendo agli albori del servizio telefonico negli Stati Uniti) è quella di “servizio universale”. Per esempio, la stessa Direttiva sopra citata (art. 2, § 3) stabilisce che “gli Stati membri provvedono affinché tutti i clienti civili e, se gli Stati membri lo ritengono necessario, le piccole imprese … usufruiscano nel rispettivo territorio del servizio universale, vale a dire del diritto alla fornitura di energia elettrica di una qualità specifica a prezzi ragionevoli, facilmente e chiaramente comparabili, trasparenti e non discriminatori”[16].
Nella già ricordata Comunicazione della Commissione sui SIG del 2007[17] si spiega il concetto di servizio universale prevedendo che, quando una norma settoriale si fonda su quello, «essa deve stabilire il diritto di tutti ad accedere a determinati servizi[18] considerati essenziali e imporre ai prestatori l’obbligo di offrire precisi servizi alle condizioni specificate, tra cui la totale copertura territoriale e il prezzo abbordabile. Il servizio universale stabilisce un insieme minimo di diritti e obblighi, che di norma può essere elaborato ulteriormente a livello nazionale. Si tratta di un concetto dinamico, che occorre aggiornare periodicamente settore per settore».
La già ricordata sentenza BUPA del 2008 afferma peraltro che la qualificazione di un’attività come SIEG non significa che il servizio di cui trattasi deve costituire un servizio universale in senso stretto: gli obblighi di servizio di interesse economico generale possono avere un campo di applicazione territoriale o materiale solo ristretto o dei servizi può beneficiare solo un gruppo relativamente ristretto di utenti. Inoltre, il servizio può non essere gratuito o non deve essere necessariamente offerto senza tener conto della redditività economica e neppure il fatto che il prezzo del servizio erogato non sia regolamentato né soggetto a massimali incide sul suo carattere universale.
Una sintesi degli obbiettivi cui mira il diritto comunitario attuale autorizzando gli Stati anche ad imporre specifici obblighi alle imprese che svolgono attività ritenute dagli Stati stessi di interesse generale, nella prospettiva del c.d. servizio universale, la offre il già ricordato Protocollo allegato al Trattato di Lisbona, ove afferma, con riguardo ai SIEG, che i valori comuni cui fa riferimento l’art. 14 (già art. 16 TCE) comprendono in particolare «un alto livello di qualità, sicurezza e accessibilità economica, la parità di trattamento e la promozione dell’accesso universale e dei diritti dell’utente».
Oltre all’aspetto contenustico, deve essere peraltro sottolineato anche il ruolo giocato dalla UE nel definire la ‘missione’ dell’impresa che gestisce un SIEG. Malgrado la ricordata evoluzione del diritto comunitario verso l’esaltazione del ruolo centrale degli Stati membri in materia, resta che l’art. 14 cit. contiene un riferimento anche alle competenze della Unione in materia, che possono invero trovare nel principio di sussidiarietà il loro fondamento ed il loro limite. Infatti, non solo le disposizioni comunitarie sopraricordate riguardano servizi operanti necessariamente ad un livello soprastatale (nei confronti dei quali erano state emanate Direttive di liberalizzazione), ma inoltre, almeno per quanto concerne il ‘servizio universale’, l’intento dichiarato è quello di definire soltanto «principi comuni a livello comunitario, lasciando agli Stati membri il compito di attuare tali principi» così, appunto, da potere «tener conto delle situazioni specifiche dei singoli paesi, in linea con il principio di sussidiarietà» (v. il Libro bianco 2004).

3.4. ‘limiti’ alle regole della concorrenza
L’art. 106, c. 2, pone limiti all’applicazione delle norme del Trattato ed in particolare alle regole della concorrenza ove, diversamente, la ‘missione’, ovvero i ‘compiti’ di cui all’art. 14, diventino irrealizzabili, risultando, cioè, impossibile l’adempimento degli obblighi imposti (senza che sia necessario che risulti un pericolo per la sopravvivenza stessa dell’impresa: v, per es., TNT Traco , C-340/99 (2001)).
È stato conseguentemente ammesso che le imprese che gestiscono SIEG possano godere di «diritti speciali» o «diritti esclusivi»[19] (quale, per esempio, il monopolio di alcuni servizi postali, sul quale v. la notissima sent. Corbeau C-320/91 (1993) oppure quello corrispondente all’obbligo di iscrizione a un fondo pensionistico: v. Albany, C-67/96 cit.), o che ad esse possano essere attribuiti sussidi incrociati, sovvenzioni pubbliche o comunque riconosciute ‘compensazioni’. L’art. 14 TFUE, nel testo risultante dalle integrazioni al testo originario dell’art. 16 TCE, sottolinea che per consentire ai SIEG di assolvere i propri compiti occorre stabilire adeguati “principi e condizioni, in particolare economiche e finanziarie” .
Queste deroghe al regime ordinario delle attività economiche trovano a loro volta, in primo luogo, i limiti generali riassumibili nel necessario rispetto del principio di proporzionalità[20], nel senso che devono consistere in misure necessarie ed idonee allo scopo. Si è talvolta richiesto anche che non ci fossero misure alternative meno limitative della concorrenza, ma il giudice ha escluso che ricada sullo Stato l’onere della prova che nessun altro provvedimento ipotetico immaginabile potrebbe garantire l’adempimento della missione alle stesse condizioni. (v., per es.,Comm. c. Italia, C-158/94 (1997)
L’ammissibilità di taluni tipi di deroghe è stata però sottoposta a condizioni più specifiche e stringenti.
Così non sono stati ritenuti ammissibili diritti esclusivi che consentano un abuso di posizione dominante, quale è quello che si determina quando un’impresa a cui è stato riservato un monopolio non sia in grado di soddisfare la domanda – come la Corte di giustizia ha ritenuto avvenire nel caso di certi uffici pubblici di collocamento (v. Job Center, C-55/96, (1997)) eper un servizio di trasporto malati (v. Ambulanz Glöckner, C-475/99 (2001)).
Quanto, poi, alle compensazioni finanziarie, la loro ammissibilità è espressamente dichiarata dai Trattati in materia di trasporti[21] mentre la Direttiva 2006/111/CE prende specificamente in considerazione, tra i diversi tipi di relazioni finanziarie intercorrenti tra i poteri pubblici e le imprese pubbliche, “la compensazione di oneri imposti dai poteri pubblici” (art. 3, lett. f), imponendo in proposito precisi obblighi di trasparenza[22].
Peraltro, è stata la Corte di Giustizia (con quella che è attualmente la sentenza di riferimento nella materia: Altmark, C-280/00, già ricordata, ma v. anche Enirisorse s.p.a., C-34/01 – C-38/01 (2003)), che ha indicato le condizioni necessarie perché delle compensazioni, versate come corrispettivo per lo svolgimento di obbligazioni di servizio pubblico, possano non essere considerate alla stregua di “aiuti di Stato” , che l’art. 107 TFUE (già 87 TCE) vieta in generale e considera ammissibili soltanto in determinate circostanze. Occorrerà, a tal fine, in primo luogo, che siano definiti chiaramente gli obblighi di servizio pubblico di cui è incaricata l’impresa, così come in modo trasparente, ed anche obbiettivo, debbono essere previamente definiti i parametri per il calcolo della compensazione, la quale comunque non potrà eccedere quanto necessario per coprire i costi originati dall’adempimento degli obblighi di servizio pubblico (tenendo conto dei relativi introiti) nonché di un margine di utile ragionevole per il suddetto adempimento[23].

II. I servizi pubblici: una nozione domestica con legittimazione europea
Passando a considerare i rapporti fra il diritto europeo ed il diritto nazionale nella materia, che riguardano anche aspetti lessicali e semantici, si deve ricordare innanzitutto che l’espressione “servizi pubblici” è usata nel nostro ordinamenti in contesti e con funzioni diverse, così che non necessariamente (anche se non è necessario l’inverso), quando se ne parla nel diritto penale o nel diritto processuale amministrativo o nel diritto del lavoro, si intende riferirsi alla stessa nozione funzionale al diritto dell’economia, della quale soltanto qui ci si occupa.

4. Servizi di pubblica utilità e servizi pubblici nel diritto nazionale
Senza considerare per il momento le norme costituzionali sull’argomento (sulle quali si tornerà in conclusione), si deve innanzitutto prender atto che il diritto domestico dell’economia conosce ormai non soltanto i “servizi pubblici” ma anche i “servizi di pubblica utilità” (espressione talvolta sostituita da “servizi di preminente interesse generale”[24].
In estrema sintesi (e quindi senza analizzare le diverse situazioni settoriali) si può dire che quest’ultima espressione, nata in connessione con la eliminazione dei monopoli legali pubblici (e quindi, da un lato, con privatizzazioni e, dall’altro, con liberalizzazioni di monopoli statali) ed introdotta nel linguaggio legislativo con la legge n. 481/1995 (originariamente riguardante i settori dell’energia elettrica, del gas e delle telecomunicazioni), indica un modello per il quale la qualificazione in termini di ‘pubblicità’ dell’utilità derivante dai servizi ha riferimento al pubblico che può fruire dei servizi. La stessa qualificazione ha invece ambiguità di significato nell’espressione tradizionale (servizi pubblici), ove si riferisce non solo alla pubblica fruizione ma anche al soggetto cui è imputabile la fornitura dei servizi.
Ciò significa non che nel modello dei “servizi di pubblica utilità” non abbiano alcun ruolo i poteri pubblici ma che ad essi (del resto in conformità alle disposizioni del diritto comunitario che hanno imposto la liberalizzazione dei settori interessati) la legge attribuisce funzioni di regolazione dell’attività in questione (svolte talvolta anche attraverso “autorità indipendenti). In tal modo i pubblici poteri impongono a chi svolge l’attività qualificata come servizio di pubblica utilità, da un lato, di rispettare le regole della concorrenza (oppure regole dirette a promuovere la concorrenza o a simularla), dall’altro, di perseguire obbiettivi politico-sociali, talvolta espressamente definiti in termini di “servizio universale”, ma comunque descritti (v., per esempio, l’art. 1, lett. ll, del codice delle comunicazioni elettroniche, d. lgs. n. 253/2003), o descrivibili, in modo analogo al significato comunitario di quest’ultimo. In tal modo si può dire che si operi la conformazione di un particolare tipo di impresa economica che i soggetti interessati sono liberi di svolgere o meno.
D’altro canto, nel modello del “servizio pubblico” la funzione attribuita ai poteri pubblici è invece quella di provvedere all’attività qualificata come servizio pubblico (come avviene ormai soprattutto nei servizi locali), o istituendo rapporti contrattuali con un’impresa che si assume l’obbligazione di svolgere il servizio (contratti di servizio) o provvedendo direttamente con una adeguata organizzazione propria (ma non manca, nel settore dei servizi nazionali, l’attribuzione ad una impresa determinata, da parte della legge, del compito di assicurare lo svolgimento del servizio universale, attribuendole, oltre ad eventuali compensazioni, la riserva dello svolgimento di attività del settore non comprese fra quelle qualificate come servizio universale: v., per esempio, per il servizio postale, il disposto dell’art. 4, d. lgs. n. 261/1999).
I due modelli non sono reciprocamente incompatibili, nel senso che, nell’ambito di settori dei servizi di pubblica utilità, i poteri pubblici non si limitano a regolare ma assicurano spesso anche lo svolgimento di attività (come avviene, per esempio, nel caso della distribuzione del gas).

5. Lessico e diritto nazionale e comunitario
Ci si deve ora domandare se il diritto statale della materia, nelle grandi linee sopra indicate, è coerente con il diritto comunitario.
A tal fine, si deve preliminarmente prender atto delle principali divergenze lessicali e semantiche che si rinvengono nei due linguaggi giuridici e valutarne il rilievo.
Si può quindi notare, in primo luogo, che il “servizio universale” del diritto comunitario è espressione non tradizionalmente usata nel nostro linguaggio giuridico, del quale però appare un arricchimento (tanto che, come si è visto, vi è già stata accolta) , dal momento che (soprattutto con le precisazioni portate dal Tribunale di primo grado con la ricordata sentenza BUPA) può dirsi che designi, esplicitamente ed obbiettivamente, gli scopi per i quali, generalmente, i poteri pubblici ritengono che certe attività debbano essere sottoposte ad un particolare regime.
In secondo luogo, l’espressione “servizi di pubblica utilità” di recente inserimento nel linguaggio giuridico nazionale, se utilizzata in generale e non con riferimento soltanto a certi specifici settori, sembra poter corrispondere a “servizi di interesse economico generale”, sempre che quest’ultima, a sua volta, sia considerata evocativa di un regime complessivo di certe attività, in definitiva connotato dalla preminenza attribuita al raggiungimento immediato di obbiettivi “politici” (cioè, indicati come da perseguire in un determinato settore dai poteri politici, sebbene con quei caratteri obbiettivi corrispondenti alla ‘universalità’ di cui sopra) anche a costo delle indispensabili deroghe alla osservanza ordinaria delle regole “economiche” (intese essenzialmente come regole di un mercato concorrenziale).
Infine, è evidente la differenza di significato nei due linguaggi della locuzione “servizio pubblico”. Nell’uso fattone dal diritto comunitario per qualificare gli obblighi di certe imprese, comprendendovi quelli attinenti alla sicurezza ed alla tutela dell’ambiente che sono estranei all’ambito semantico della espressione italiana, essa appare corrispondente piuttosto all’espressione “di pubblico interesse” del diritto domestico. D’altro canto, in quest’ultimo linguaggio, una volta che il suo lessico è stato arricchito nel modo sopra visto, “servizio pubblico” appare espressione sempre più adatta a designare specificamente un servizio connotato (anche) dal ruolo di fornitore diretto o indiretto assunto da un pubblico potere (salvo restando quanto si dirà oltre in relazione allo specifico contesto in cui l’espressione è usata nella Costituzione).
Sembra possibile, in conclusione, costruire una sorta di tavola delle corrispondenze relativamente alle principali espressioni dei due linguaggi giuridici del settore che interessa, anche se si deve notare che alle espressioni proprie del diritto comunitario viene dato un significato che esprime una preoccupazione per la qualità dei servizi in questione che non viene in evidenza nelle espressioni corrispondenti del diritto nazionale[25].
Al di là dei profili linguistici, si può anche dire che le linee del modello giuridico-istituzionale italiano relativo alla materia della quale ci si sta occupando, quali emergono dall’esperienza concreta attuale, non sono intrinsecamente incompatibili con il modello europeo (naturalmente senza tener conto di specifiche difformità e mettendo ancora per un momento da parte i profili costituzionali).
Sembra questa una conclusione indubitabile se si ricorda l’enfatizzazione. già più indietro sottolineata, del ruolo degli Stati operata dai testi comunitari più recenti. La Direttiva sui servizi, non mette in discussione la loro libertà di stabilire quali siano i SIEG a quali obblighi specifici debbano essere assoggettati e come debbano essere organizzati e finanziati. (art 1, § 3, c. 2, Dir 123/2006). A sua volta, il Protocollo sui SIG del Trattato di Lisbona richiede che sia considerato uno dei valori comuni dell’Unione il fatto che le autorità nazionali, regionali e locali debbano svolgere un ruolo essenziale, accompagnato da un ampio potere nel fornire, commissionare e organizzare SIEG» (art. 1, 1° trattino). E la Comunicazione del 2007 della Commissione, dopo avere già recisamente asserito che «spetta fondamentalmente alle autorità pubbliche, al pertinente livello, decidere sulla natura e sulla portata di un servizio d’interesse generale, riconosce il loro potere di decidere se erogare esse stesse i servizi oppure se affidarli ad altri soggetti, pubblici o privati, senza che rilevi se agiscono a scopo di lucro oppure no».
Naturalmente, se il modello del “servizio pubblico” all’italiana, cioè anche in senso soggettivo, risulta da quanto sopra non solo non in contrasto con il diritto comunitario, ma anzi da quest’ultimo legittimato, ciò non significa però che i poteri pubblici nazionali, nel ruolo non solo di definitori del regime giuridico delle attività consistenti in servizi di pubblica utilità (o di interesse economico generale) ma anche di fornitori, diretti o indiretti, di tali servizi, possano sottrarsi alle regole, più indietro ricordate, dettate dall’art. 106 TFUE per le imprese sia private che pubbliche (nell’ampia accezione vista) «incaricate della gestione di SIEG»[26].

6. SIEG, servizi pubblici e Costituzione italiana
Per concludere, si deve far cenno alla questione fin qui posposta circa la rilevanza della Costituzione italiana rispetto alla tematica che si sta trattando.
Fino alla riforma costituzionale portata dalla l. cost. n. 3 del 2001, le disposizioni costituzionali specificamente rilevanti per l’argomento erano contenute negli articoli 41 e 43.
L’art. 43 è quello che appare immediatamente il più pertinente rispetto al fenomeno dei servizi soggettivamente pubblici, visto che consente, in determinate circostanze, di riservare, anche originariamente,allo Stato, ad enti pubblici o a comunità di lavoratori o di utenti singole imprese o intere categorie di queste. Le circostanze giustificative di simili operazioni vi vengono indicate, oltre che nei «fini di utilità generale», anche in ciò che le imprese in questione abbiano «carattere di preminente interesse generale» e si riferiscano, in alternativa, a «servizi pubblici essenziali[27] o a fonti di energia o a situazioni di monopolio».
La monopolizzazione pubblica (o da parte di comunità) delle imprese veniva correntemente prospettata come la punta estrema dell’intervento statale, il cui fondamento, con i relativi limiti, si trovava nell’art. 41. Quest’articolo sanciva innanzitutto, in termini generali, la libertà dell’iniziativa economica privata, la quale però era dichiarata passibile di limitazioni ove il suo esercizio risultasse incompatibile con «l’utilità sociale» o potesse risolversi in danni arrecati «alla sicurezza, alla libertà, alla dignità umana». Lo stesso articolo inoltre, contemplando anche la possibilità che l’attività economica, fosse svolta tanto da soggetti privati che pubblici, ammetteva che essa fosse «indirizzata e coordinata a fini sociali».
Invero, come osservava Enzo Cheli nel 1977, in una ricostruzione degli orientamenti della giurisprudenza costituzionale in tema di ‘monopoli pubblici’[28], interventi del tipo previsto dall’art. 43 erano stati messi in opera dopo la Costituzione soltanto per imporre una riserva di coltivazione di giacimenti petroliferi in una certa area geografica e per la nazionalizzazione dell’energia elettrica. Per il resto, le norme dettate in quell’articolo erano servite per verificare la legittimità di leggi precostituzionali (a cominciare da quella sulle Centrali del latte[29]) e soprattutto erano state e sarebbero state ancora più volte chiamate in causa per mettere in discussione vari aspetti del monopolio radio-televisivo. Il fatto è, osservava l’autore, che non era stata attuata quella costituzione economica che, imperniata sulla programmazione, avrebbe dovuto raccordare gli artt. 3, 41 e 43, cioè eguaglianza, controllo dell’economia e socializzazione. D’altro canto, il sindacato della Corte costituzionale sui presupposti per l’applicazione dell’art. 43 non era stato particolarmente penetrante, se è vero che dalla giurisprudenza esaminata “non emerge[va] alcun approfondimento particolare in ordine alla nozione di ‘servizio pubblico essenziale’ ”mentre, per quanto attiene all’ “interesse generale”, si “tende[va] per lo più a conservare a questa nozione la naturale carica d’indeterminatezza e di elasticità”.
Analogamente, del resto, dalla ricognizione operata dalla stessa Corte costituzionale (nella sentenza n. 63/1991) della propria giurisprudenza relativa all’art. 41, emergeva che il sindacato sulla «utilità sociale alla quale la Costituzione condiziona la possibilità di incidere sui diritti dell’iniziativa economica privata concerne solo la rilevabilità di un intento legislativo di perseguire quel fine e la generica idoneità dei mezzi predisposti per raggiungerlo». Per esemplificare, nell’occasione la Corte ricordava, come, in relazione ad una legge relativa al prezzo del pane, «l’interesse pubblico primario, che tale disciplina speciale mira a soddisfare, è costituito dall’esigenza di salvaguardare l’equilibrio locale di mercato tra domanda ed offerta, equilibrio che in tale particolarissimo settore merceologico è stato ritenuto dal legislatore del 1956 fare aggio sulla contrapposta esigenza di tutelare il libero ed incondizionato estrinsecarsi dell’iniziativa economica privata in ragione della natura di alimento di base che rivestiva il pane».
Peraltro, la disciplina costituzionale dell’economia dettata con gli articoli 41 e 43 Cost. appare assai meno radicalmente incompatibile con la disciplina comunitaria dei SIEG di quanto sembra essere opinione diffusa.
Come si è visto, infatti, anche le norme comunitarie non soltanto ammettono ma sembrano esigere limitazioni alla concorrenza e deroghe ad altre norme comunitarie primarie, fino al punto da consentire che siano riconosciuti alle imprese “diritti speciali o esclusivi” (cioè, riserve di attività) e non trovino applicazione i divieti di “aiuti di Stato”, purché si tratti di limitazioni, proporzionate, in mancanza delle quali non sarebbe possibile l’adempimento della missione del SIEG rilevante (al quale peraltro non si richiede di essere caratterizzato da ‘essenzialità’).
Piuttosto, la compatibilità con il diritto comunitario non sarebbe certamente predicabile per quanto riguarda l’art. 43 Cost., se il suo primo comma dovesse essere inteso nel senso di rendere legittima una riserva, pubblica o comunitaria, di un’impresa o di una categoria di imprese per il solo fatto che, oltre ad avere “carattere di preminente interesse generale”,svolgano un servizio pubblico essenzialeo operino in relazione a fonti di energia o siano in situazioni di monopolio (e cioè senza che sia necessario dimostrare che solo con la riserva le imprese in questione possano adempiere la missione ad esse affidate).
Peraltro, la interpretazione delle disposizioni degli articoli 41 e 43 Cost., dopo la riforma del 2001, deve tener conto non soltanto della esplicita menzione costituzionale (nell’art. 117) della “tutela della concorrenza” (che non sembra incidere sulle conclusioni raggiunte semplicemente sulla base degli artt. 41 e 43, se non forse per giustificare un sindacato particolarmente incisivo delle deroghe alla libertà di iniziativa economica), ma soprattutto del principio della sussidiarietà c.d. orizzontale che ora è espressamente richiamato da una disposizione costituzionale (l’art. 118, c. 4, Cost.). Invero, l’applicazione di questo principio potrebbe avere effetti per la libertà d’iniziativa economica privata più favorevoli di quelli derivanti dal diritto comunitario. Quest’ultimo, infatti, pone sullo stesso piano iniziativa economica pubblica e privata e vuole soltanto che la concorrenza non sia impedita senza neppure vietare i “diritti esclusivi”, preoccupandosi solo del fatto che non vi siano abusi di posizioni dominanti. Il principio di sussidiarietà rigorosamente inteso (come era stato sostenuto in dottrina già all’inizio degli anni novanta del secolo scorso[30]) potrebbe invece portare nell’ordinamento nazionale ad esigere una giustificazione specifica non soltanto per l’imposizione della riserva di certe attività alla mano pubblica ma anche solo per ammettere da parte di imprese pubbliche lo svolgimento di attività economiche, che potrebbe ritenersi condizionato all’ipotesi che le imprese private risultino insufficienti a soddisfare le domande (ovvero, se si preferisce dirlo così, all’ipotesi di una market failure).

NOTA BIBLIOGRAFICA
Dell’argomento sinteticamente trattato in questo scritto sono stati dedicati molti altri lavori, oltre quelli cui si è fatto specifico riferimento e che sono citati nelle note. Fra i tanti e limitatatamente a quelli pubblicati nell’ultimo decennio (salvo, quelli sugli artt. 41 e 42 della Costituzione italiana), si possono ricordare:

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C. Esposito, Gli artt. 3, 41 e 43 della costituzione e le misure legislative e amministrative in materia economica, in Giur. Cost. 1962, 33 ss.
E. Cheli, Libertà e limiti dell’iniziativa economica private nella giurisprudenza della Corte costituzionale e nella dottrina, in Rass. Dir. Pubbl. 1960, 260 ss.

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* Questo scritto ha origine in una relazione al Convegno del CESIFIN – La regolazione dei servizi d’interesse economico generale, tenutosi a Firenze il 6 novembre 2009
[1] Per riferimenti a questo e ad altri aspetti del dibattito dell’epoca, con i relativi riferimenti bibliografici, sia consentito rinviare al nostro Servizi pubblici e servizi (economici) di pubblica utilità, in Dir. Pubbl., 1999, 371 ss. Per il decennio successivo, oltre ai riferimenti in alcune delle note che seguono, v. le indicazioni bibliografiche finali.
[2] C. Vannini, “Service d’intérêt économique général, obligation de service public, service universel: où en est le droit communautaire?”, Questions d’Europe, 2007/71, consultabile sul sito http://www.robert-schuman.org/.
[3] M. Ross, A healthy approach to services of general economic interest?. The “BUPA”judgment of the Court of First Instance, in (2009) 34 E. L. Rev., 127
[4] Va anche ricordato l’art. 36 della «Carta dei Diritti fondamentali dell’Unione Europea del 7 dicembre 2000, adattata il 12 dicembre 2007 a Strasburgo, che ha lo stesso valore giuridico dei Trattati» (art. 6, TFUE) il quale recita: «Accesso ai servizi d’interesse economico generale. – Al fine di promuovere la coesione sociale e territoriale dell’Unione, questa riconosce e rispetta l’accesso ai servizi d’interesse economico generale quale previsto dalle legislazioni e prassi nazionali, conformemente ai Trattati».
[5] Che «non riguarda la liberalizzazione dei servizi d’interesse economico generale riservati a enti pubblici o privati, né la privatizzazione di enti pubblici che forniscono servizi» (art 1, § 2).
[6] Tra le quali non si possono annoverare quelle contemplate, come si è visto sopra, dal § 3 dell’art. 106, perché mai venute alla luce. Una proposta di Direttiva della Commissione relativa ai servizi nel mercato interno era stata elaborata (COM(2004) 2 del 13.1.2004) ma la Commissione ha ritenuto opportuno allo stato attuale non presentarla e riesaminare la questione in una fase successiva.
[7] Quale, per esempio, quella della Comunicazione della Commissione del 12 maggio 2004, Libro bianco sui servizi di interesse generale (Com (2004) 374 def.) secondo cui nella Comunità c’è “un ampio consenso sul fatto che il termine si riferisce a servizi di natura economica che gli Stati membri o la Comunità europea assoggettano a specifiche obbligazioni di pubblico servizio in base ad un criterio di interesse generale”.
[8] Senza dire della fluidità di un simile concetto necessariamente derivante dai cambiamenti tecnologici, economici e sociali, come osservato dalla Comunicazione della Commissione del 21 maggio 2003, Libro verde sui servizi di interesse generale (Com. (2003) 270 def., 14).
[9] Sulla cui base è stata prevalentemente redatta anche la Comunicazione della Commissione del 20 novembre 2007 (COM (2007) 725 def.): I servizi di interesse generale, compresi i servizi sociali di interesse generale: un nuovo impegno europeo.
[10] Trimarchi Banfi F., I servizi pubblici nel diritto comunitario: nozione e principi, in R.I.D.P.C., 2008, 1063.
[11] V. COM (2007) 725 def., 5.
[12] M. Krajewski, Providing Legal Clarity and Securing Policy Space for Public Services through a Legal Framework for Services of General Economic Interest: Squaring the Circle?, in (2008) 14/3 E. P.L., 384
[13] V., per es. il seguente passo delle Conclusioni dell’Avvocato generale (20 ott. 2009) nella c. C-265/08 Federutility: «… la finalità di evitare aumenti indesiderati e sproporzionati dei prezzi che penalizzino i consumatori costituisce un motivo di “interesse economico generale” che, quando concorrano le restanti condizioni della direttiva, legittimerebbe un intervento pubblico nelle tariffe di fornitura del gas naturale.
[14] V. anche il cons. 70, della Dir. 2006/123/CE. Per poteri pubblici si intendono “tutte le autorità pubbliche, compresi lo Stato, le amministrazioni regionali e locali e tutti gli altri enti territoriali”: art. 1, lett. b, Dir 111/2006/CE relativa alla trasparenza delle relazioni finanziarie tra gli Stati membri e le loro imprese pubbliche.
[15] V l’art. 93 TFUE, già art. 73 TCE, ove si parla di «servitù inerenti alla nozione di pubblico servizio» .
[16] Ma si possono vedere, per esempio, anche la Dir. 2002/22CE relativa al servizio universale ed ai diritti degli utenti concernenti le reti e i servizi di comunicazione elettronica o la Dir. 2002/39/CE sullo sviluppo del mercato interno dei servizi postali.
[17] Ma i caratteri del “servizio universale” erano stati già precedentemente tratteggiati: v., per es., la Comunicazione della Commissione CE dell’11 settembre 1996 (COM (96) 443) su “I servizi d’interesse generale in Europa”
[18] Che evidentemente corrisponde all’obbligo per il prestatore del servizio a contrattare a condizioni costanti, senza potere escludere alcuna parte contraente, obbligo la cui imposizione equivale all’attribuzione di una missione di SIEG.
[19] Per «diritti esclusivi» si intendono «i diritti riconosciuti da uno Stato membro ad un’impresa mediante qualsiasi disposizione legislativa, regolamentare o amministrativa che riservi alla stessa, con riferimento ad una determinata area geografica, la facoltà di prestare un servizio o esercitare un’attività»; per «diritti speciali», «i diritti riconosciuti da uno Stato membro ad un numero limitato di imprese mediante qualsiasi disposizione legislativa, regolamentare o amministrativa che, con riferimento ad una determinata area geografica: i) limiti a due o più, senza osservare criteri di oggettività, proporzionalità e non discriminazione, il numero delle imprese autorizzate a prestare un dato servizio o una data attività; o ii) designi, senza osservare detti criteri, varie imprese concorrenti come soggetti autorizzati a prestare un dato servizio o esercitare una data attività; o iii) conferisca ad una o più imprese, senza osservare detti criteri, determinati vantaggi, previsti da leggi o regolamenti, che pregiudichino in modo sostanziale la capacità di ogni altra impresa di prestare il medesimo servizio o esercitare la medesima attività nella stessa area geografica a condizioni sostanzialmente equivalenti» : art. 2, lett. f e g, Dir. n. 2006/111/CE.
[20]Per la cui consistenza nei tre elementi di cui oltre nel testo, v. anche l’art. 15, § 3, lett. c), Dir. 2006/123/CE.
[21] Il Tr (art. 93 ex 73) dichiara «compatibili con i trattati gli aiuti … corrispondenti al rimborso di talune servitù inerenti alla nozione di pubblico servizio».
[22] Art 1, Dir. 2006/111/CE: «1. Gli Stati membri assicurano, nei modi previsti dalla presente direttiva, la trasparenza delle relazioni finanziarie tra i poteri pubblici e le imprese pubbliche facendo risultare quanto segue:a) le assegnazioni di risorse pubbliche operate dai poteri pubblici direttamente alle imprese pubbliche interessate;b) le assegnazioni di risorse pubbliche effettuate da parte dei poteri pubblici tramite imprese pubbliche o enti finanziari;c) l’utilizzazione effettiva di tali risorse pubbliche».
[23] La sentenza indica anche i criteri da applicare quando la scelta dell’impresa da incaricare dell’adempimento di obblighi di servizio pubblico nei trasporti non è effettuata nell’ambito di una procedura di appalto pubblico.
[24] V. L’art.1 del dlg. n. 261 1999, che definisce così «la fornitura dei servizi relativi alla raccolta, allo smistamento, al trasporto ed alla distribuzione degli invii postali nonché la realizzazione e l’esercizio della rete postale pubblica». [25] Nel Libro bianco del 2004 si afferma che il dibattito sul Libro Verde avrebbe confermato l’esistenza di una nozione comune di servizi di interesse generale nell’UE che, più approssimativamente, si baserebbe “su una serie di elementi comuni, tra cui: servizio universale, continuità, qualità del servizio, prezzi accessibili e tutela degli utenti e dei consumatori” (2.1).
[26] Peraltro, l’art. 106 richiede espressamente il «rispetto dei Trattati» e la Dir. n. 123/2006 la «conformità [a]lle regole sugli aiuti concessi dagli Stati».
[27] È in riferimento a questo dato normativo che si è sviluppato in Italia, a partire dal libro di U. Pototschnig, I pubblici servizi, Padova, 1964, un dibattito sulla natura oggettiva o soggettiva di servizio pubblico. L’esistenza di una nozione oggettiva, in vero, non sembra contestabile in relazione ad una disposizione che subordina la riserva o l’attribuzione di un’impresa alla mano pubblica alla preesistenza dell’esercizio da parte di quella di un servizio pubblico. Più aperta la soluzione del problema se siano necessari dei dati oggettivi o sia sufficiente un intervento di regolazione per caratterizzare un’attività come un servizio pubblico in senso oggettivo. Questione peraltro simile a quella che si è visto porsi nel diritto comunitario a proposito dei caratteri del SIEG e della distinguibilità di tali caratteri oggettivi dalla prefigurazione degli obiettivi stabiliti per lo svolgimento di un certo servizio.
[28] Orientamenti della giurisprudenza costituzionale in tema di “monopoli pubblici”, in Aspetti e tendenze del diritto costituzionale. Scritti in onore di Costantino Mortati, Milano 1977, 302 ss.
[29] Sulla quale la Corte costituzionale si era pronunciata con la sentenza n. 11/1960, commentata da E. Cheli, Le centrali del latte, profili costituzionali, in Giur. Cost., 1960, I, 92 ss.
[30] Da chi scrive: Note sui «servizi pubblici locali» dalla prospettiva della libertà di iniziativa, economica e non, dei privati, in Studi in onore di Vittorio Ottaviano, vol. II, Milano 1983, 1141.

(pubblicato il 7.1.2010)

Note

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