È noto come la funzionalizzazione della proprietà edilizia tramite una conformazione pubblica dell’uso dei suoli ai fini edificatori rilevi, nel quadro generale del diritto amministrativo, non solo un aspetto della materia dell’urbanistica, ma anche del diritto pubblico dell’economia[1].Orbene, nel contesto dei vari interventi legislativi che hanno interessato nel tempo quella peculiare manifestazione del diritto di attività economica qualificata come attività edilizia[2], devesi ritenere che il fenomeno dell’abusiva realizzazione di immobili da destinare ad uso commerciale o abitativo, a causa del susseguirsi in materia di norme essenzialmente repressive piuttosto che efficacemente preventive, sia ormai da inquadrare a pieno titolo tra le più radicate patologie che affliggono il nostro Paese.Ricercare le origini, o se si vuole le motivazioni profonde, di tale fenomeno complessivamente considerato, rileverebbe un netto quanto inevitabile contrasto con l’economia stessa di queste brevi notazioni; e ciò in quanto l’ampiezza dell’indagine verrebbe necessariamente ad involgere campi di azione tradizionalmente riservati a scienze non giuridiche, quali la psicologia e la sociologia (con riferimento al c.d. abusivismo necessitato[3] che principia dall’intimo bisogno dell’uomo di possedere una casa, ovvero un luogo proprio e non di altri che esteriorizzi nella materia composita alcuni aspetti psicologici dell’io–individuale contrapposto all’io–collettivo) o, ancora, alla scienza economica (con riferimento al c.d. abusivismo speculativo che principia dalle prospettive di tesaurizzazione del capitale nell’acquisizione del prodotto immobiliare, ovvero come forma di investimento relativamente sicura di fronte alle oscillazioni congenite dei prodotti di natura finanziaria).Anche a volersi limitare al campo esclusivamente giuridico le cose non cambierebbero molto, atteso che di abusivismo edilizio quale fenomeno antigiuridico si è discusso abbondantemente in dottrina, affrontandone soprattutto i tre diversi profili sanzionatori del diritto civile (ove il rimando è immediato alla disciplina degli atti traslativi degli immobili abusivi ed alla questione della loro incommerciabilità)[4], del diritto penale[5] e del diritto amministrativo[6].Circoscrivendo allora il nostro discorso al profilo di diritto amministrativo e specificamente, nell’ambito di questo, al profilo di diritto pubblico dell’economia, occorre tratteggiare l’itinerario normativo che involge gli istituti della concessione edilizia e della c.d. sanatoria delle opere abusivamente realizzate, per poi verificare l’incidenza ed i limiti del principio di conservazione dei valori giuridici ed economici nell’interpretazione dell’art. 39, comma 19, della L. 23 dicembre 1994 n. 724, ove si relazionano, l’una con l’altra, la posizione del privato richiedente il provvedimento sanante e quella della P.A. che intende acquisire gratuitamente (o mantenere, se già acquisito) l’immobile abusivo al proprio patrimonio[7].In concreto, il sopra menzionato principio implica per l’opera edilizia abusiva una valutazione discrezionale da parte dell’ordinamento in termini di disvalore assoluto oppure di apprezzamento sotto il profilo dell’utilità economica che la stessa può rappresentare per la collettività (anche se in via mediata attraverso il diritto di proprietà del privato), sicché ex voluntate legislatoris l’opera medesima, nei limiti in cui sia riconosciuta comunque utile ai fini pubblici secondo parametri propri di politica del diritto, ben può essere legittimata in via successiva rispetto al momento della sua realizzazione e, trasformandosi in un valore economico che si palesa meritevole di tutela giuridica e quindi di conservazione, divenire uno strumento concreto, quand’anche certamente non ortodosso, di politica abitativa oltre che propriamente fiscale[8]Nondimeno, l’esercizio di tale attività di valutazione politica non determina affatto per l’ordinamento una rinuncia ai suoi poteri di ripristino della legalità di cui l’opera abusiva rappresenta in re ipsa una turbativa, dal momento che viene stabilita una sanzione pecuniaria sotto forma di un più gravoso contributo di costruzione per la legittimazione a posteriori dell’opera stessa; contributo, dunque, che proprio nel suo carattere oblativo evidenzia la reazione dell’ordinamento giuridico che punisce, tramite un aggravamento dell’onerosità della contribuzione ordinariamente prevista, il comportamento contra ius posto in essere.Peraltro, l’esigenza di conservazione riconosciuta in linea generale prevalente nella sede legislativa, incontra comunque, nella sede amministrativa di attuazione, un limite sostanziale nella funzione di tutela dell’interesse pubblico generale di cui la P.A. è titolare per legge; funzione che deve presiedere in ogni caso all’esercizio del potere di rilascio del provvedimento edilizio in sanatoria.In tale contesto, diventa evidente procedere dalla qualificazione del procedimento concessorio in materia edilizia (al pari, ad esempio, di quello inerente all’apertura di cave, all’esecuzione di un progetto o di un opera) come un momento fondamentale della disciplina dell’economia nello Stato sociale di diritto: quello della c.d. amministrazione autoritativa.L’indicata fattispecie procedimentale rimanda infatti alla attuazione di un complesso di norme che, attraverso l’esercizio di poteri amministrativi autoritativi, consentono nel concreto alla P.A. di regolare la facoltà di edificare, contemperando due esigenze spesso in naturale contrapposizione, quella propria del c.d. homo faber (interesse privato), da un lato, e quella dello sfruttamento razionale del territorio nel rispetto dell’equilibrio e dell’armonico sviluppo dell’ambiente (interesse pubblico generale), dall’altro.In buona sostanza, la concessione edilizia, introdotta dalla L. 28 gennaio 1977 n. 10 in sostituzione della precedente licenza di costruzione di cui alla L. 17 agosto 1942 n. 1150, individua un atto amministrativo di natura autorizzatoria, con rilevanza esterna, avente caratteristiche formali estrinseche o intrinseche, contenente prescrizioni per il soggetto destinatario, la cui osservanza rende legittima l’attività edilizia (ovverosia quella diretta alla costruzione di manufatti con caratteri di stabilità) da quest’ultima posta in essere con effetti più o meno modificativi del territorio e dell’ambiente fisico[9].Tale definizione qualifica l’istituto della concessione edilizia anche in termini di sostanziale mediazione tra la garanzia costituzionale della proprietà privata di cui all’art. 42 della Carta fondamentale dello Stato ed il riconoscimento al legislatore ordinario della potestà di determinare modi e limiti di godimento della stessa; potestà, come è noto, prevista in linea generale dal comma 2 del medesimo art. 42 Cost.La fenomenologia dell’istituto de quo[10] risulta legata indissolubilmente alla stessa evoluzione della disciplina urbanistica in Italia, rimandando, oltre alla normativa sopra riportata, alla L. 6 agosto 1967 n. 765, alla L. 5 agosto 1978 n. 457 (c.d. Piano decennale per l’edilizia), al D. L. 23 gennaio 1982 n. 9 (c.d. Decreto Nicolazzi), poi convertito con modifiche nella L. 25 marzo 1982 n. 94, alla L. 28 febbraio 1985 n. 47, fino al D.P.R. 6 giugno 2001 n. 380 che, coordinato con il D.Lgs. 27 dicembre 2002 n. 301, ha abrogato l’istituto concessorio ed ha introdotto un nuovo atto autorizzatorio degli interventi in materia edilizia denominato permesso di costruire[11].Riteniamo non sia questa la sede per raffrontare partitamente l’istituto della concessione edilizia con il permesso di costruire e verificare se ed in quale misura, nella realtà dei fatti, il legislatore abbia innovato rispetto alla precedente disciplina oppure abbia adottato solo una più chiara terminologia.Qui basterà avvertire che il tema che ci occupa riguarda sostanzialmente allo stesso modo tanto la vecchia concessione edilizia, quanto il nuovo permesso di costruire.Infatti, per ambedue gli istituti, la normativa ha consentito la possibilità, ricorrendo determinate condizioni, del rilascio a posteriori del relativo provvedimento amministrativo con efficacia sanante dell’opera realizzata abusivamente e conseguente inibitoria del potere sanzionatorio della P.A.In sostanza, il provvedimento edilizio in sanatoria (concessione o permesso di costruire che sia) elimina ex nunc l’illegittimità del comportamento abusivo e, tramite il pagamento della dovuta oblazione, risarcisce, seppure parzialmente, in termini pecuniari la lesione prodotta all’interesse pubblico generale dalla realizzazione contra ius dell’opera edilizia.Al riguardo sembra opportuno rimarcare che le grandi dimensioni dell’abusivismo edilizio hanno imposto, negli anni, la predisposizione di una regolamentazione ad hoc della materia, avutasi per la prima volta con l’entrata in vigore della L. n. 10 del 1977 e poi con la L. n. 47 del 1985, disciplinante in modo espresso le procedure di sanatoria delle opere realizzate senza il prescritto permesso, ovvero in totale o parziale difformità da esso.Assumendo una funzione tutoria del principio di conservazione dei valori giuridici ed economici, l’indicata L. n. 47, pur specificando l’attività di vigilanza sull’esercizio dell’attività edilizia ed irrigidendo il sistema sanzionatorio degli illeciti, ha previsto all’art. 13 una generale possibilità di sanatoria per gli abusi meramente formali, cioè inerenti ad opere edilizie che, sebbene costruite senza la formale autorizzazione amministrativa, risultino conformi alla legislazione di settore ed alle prescrizioni degli strumenti urbanistici ed edilizi vigenti[12]. Nel contempo, agli artt. 31 e ss., è stata prevista una procedura di condono volta a consentire la sanatoria anche per quelle opere edificate in evidente contrasto con gli strumenti urbanistici.In materia, vi è stato poi il D.L. 26 luglio 1994 n. 468, la cui normativa per la parte riguardante il condono, al termine di numerose reiterazioni, è stata poi trasfusa nell’art. 39 della L. n. 724 del 1994.Norme dirette alla sanatoria delle opere edilizie abusive sono anche l’art. 2, commi 37- 59, della L. 23 dicembre 1996 n. 662 e l’art.1 della L. 27 dicembre 1997 n. 449. Merita osservare, tra l’altro, che in ordine alle opere edilizie abusive, in quanto eseguite in totale difformità o in assenza della concessione, la stessa L. n. 10 del 1977 ha previsto all’art. 15 la riduzione in pristino dei luoghi tramite l’irrogazione della sanzione amministrativa della demolizione del manufatto, a cura e spese del proprietario, entro il termine fissato, con apposita ordinanza, dal Comune interessato dall’abuso[13].In proposito la giurisprudenza ha ritenuto che il presupposto per l’adozione dell’ordinanza di demolizione[14] è da individuarsi nella mera constatazione del fatto che l’opera sia stata eseguita in totale difformità dalla concessione o in assenza della medesima, con la conseguenza che l’adozione di tale ordinanza – sussistendone i presupposti – devesi ritenere un atto dovuto della P.A. che si palesa sufficientemente motivato con la mera affermazione dell’accertato carattere propriamente abusivo dell’opera realizzata, essendo in re ipsa l’interesse pubblico alla sua rimozione; viceversa sussiste l’obbligo di motivare con ragione di pubblico interesse il provvedimento sanzionatorio soltanto allorquando esso sia intervenuto a distanza di molti anni dall’ultimazione dell’opera edilizia abusiva ed il lungo lasso di tempo intercorso per inerzia dei competenti organi della P.A. abbia prodotto nel privato un qualche affidamento[15].Nel caso di mancata esecuzione dell’ordinanza di abbattimento, il sistema sanzionatorio degli abusi edilizi previsto dalla L. n. 10 del 1977 e dalla L. n. 47 del 1985, nonché attualmente riportato nel D.P.R. n.380 del 2001, stabilisce che le opere abusivamente realizzate restano acquisite a titolo gratuito, assieme all’area su cui insistono, al patrimonio del Comune con successivo vincolo di destinazione a finalità pubbliche, ivi comprese quelle di edilizia residenziale pubblica[16].In argomento, devesi riferire anche quell’orientamento della giurisprudenza amministrativa che ha considerato pienamente legittima la demolizione disposta d’ufficio da un Comune nei confronti di un fabbricato, già acquisito al patrimonio comunale per inottemperanza di una precedente ingiunzione di abbattimento, ma successivamente ritenuto inutile ai fini pubblici.In sostanza, la giurisprudenza ha affermato che una volta acquisito il bene al proprio patrimonio, il Comune non è vincolato ad utilizzarlo ad ogni costo ma è libero di valutarne discrezionalmente l’utilizzabilità o meno e, in quanto l’acquisizione e la demolizione dell’opera abusiva sono tra loro alternative, se del caso optare per la demolizione, cosa che implica la rimozione tacita delle precedenti statuizioni sul punto[17].L’indicata sanzione dell’acquisizione al patrimonio comunale, che consegue al mero accertamento della inadempienza della diffida a demolire, può comunque essere evitata, ove il proprietario chieda il rilascio di una concessione in sanatoria, prevista dall’art. 13 della L. n. 47 del 1985, sempre però che l’opera costruita abusivamente risulti “conforme agli strumenti generali e attuativi approvati tanto al momento in cui l’opera è stata realizzata, quanto in quello in cui è stata presentata la domanda di sanatoria (e altresì ad altri eventuali strumenti, che siano in itinere)”[18].

Quanto sopra delineato induce ad alcuni interrogativi.

Cosa succede nel caso in cui il proprietario ha presentato domanda di sanatoria ed ha adempiuto agli oneri previsti a suo carico dalla legge e tuttavia il Comune ha proceduto ad acquisire coattivamente l’immobile abusivo al suo patrimonio con relativa trascrizione nei pubblici registri?In tale ipotesi il provvedimento di confisca si pone sempre quale fatto assolutamente impeditivo della sanatoria edilizia?La problematica siccome impostata (relazione tra provvedimento di acquisizione gratuita al patrimonio comunale e richiesta di sanatoria edilizia, natura di fatto impeditivo del primo sul rilascio della seconda) rimanda, con tutta la sua complessità, ad una attenta analisi ermeneutica del comma 19 dell’art. 39 della L. n. 724 del 1994, nell’interpretazione autentica di cui all’art. 24 della L. 30 aprile 1999 n. 136.La norma in parola dispone, testualmente, che: “Per le opere abusive divenute sanabili in forza della presente legge, il proprietario che ha adempiuto agli oneri previsti per la sanatoria ha diritto di ottenere l’annullamento delle acquisizioni al patrimonio comunale dell’area di sedime e delle opere sopra queste realizzate disposte in attuazione dell’art.7, terzo comma, della L. 28 febbraio 1985 n. 47 e la cancellazione delle trascrizioni nel pubblico registro immobiliare dietro esibizione di certificazione comunale attestante l’avvenuta presentazione della domanda di sanatoria.Sono in ogni caso fatti salvi i diritti dei terzi e del Comune nel caso in cui le opere stesse siano state destinate ad attività di pubblica utilità entro la data del 1° dicembre 1994”.Per decidere la sorte degli immobili abusivi per i quali sia stata proposta domanda di sanatoria ai sensi della L. n. 47 del 1985 non può non farsi riferimento, in uno con la legge appena citata, alla sopra riferita disposizione dell’art. 39 L. n. 724 del 1994, che sul portato della prima ha profondamente inciso, sì da reclamarsi, ai fini indicati, una attento coordinamento delle due leggi.Vale ricordare quanto sopra si è detto a proposito del fatto che la legge n. 47/1985 contempli, tra le altre, un particolare tipo di sanzione per le opere abusivamente realizzate, costituito dalla gratuita acquisizione delle medesime, delle aree di sedime e delle pertinenze, al patrimonio comunale.La stessa legge, tuttavia, nell’ammettere la possibilità che il proprietario dell’immobile, ricorrendo determinate condizioni, ottenga una concessione in sanatoria, esclude che la “esistenza di provvedimenti sanzionatori non ancora eseguiti, ovvero ancora impugnabili, o nei cui confronti pende l’impugnazione” impedisca il conseguimento dell’invocato provvedimento(art.43 L. ult. cit.).Nell’interpretare tale ultima disposizione la giurisprudenza ha ritenuto di qualificare l’ordinanza di acquisizione come provvedimento ablatorio di carattere reale capace di produrre immediatamente l’effetto traslativo del diritto di proprietà indipendentemente dalla avvenuta immissione in possesso e dalla trascrizione nei pubblici registri[19].I dubbi che si sono manifestati hanno riguardato, di contro, la possibilità di annoverare tale acquisizione tra i fatti impeditivi del conseguimento della sanatoria.Al riguardo una cospicua giurisprudenza ha sostenuto che l’acquisto al patrimonio comunale non osti alla possibilità che il soggetto colpito dal provvedimento sanzionatorio recuperi il bene mediante la richiesta di provvedimento edilizio in sanatoria ai sensi dell’art. 31 L. n. 47/1985; in particolare, a titolo esemplificativo, può ricordarsi come la giurisprudenza amministrativa di primo grado[20] abbia affermato che “ai sensi dell’art. 43, comma 1, L. n. 47/1985, la normativa sul condono edilizio è applicabile anche nei confronti di fabbricati che abbiano formato oggetto di provvedimenti sanzionatori non ancora eseguiti che non abbiano prodotto effetti irreversibili; deve in particolare ritenersi che non preclude la possibilità di conseguire il condono edilizio la circostanza che il provvedimento di acquisizione gratuita sia stato trascritto nei registri immobiliari, ovvero l’autorità amministrativa si sia immessa nel possesso dell’immobile senza demolirlo o destinarlo a fini pubblici”; nello stesso senso si era espressa, con la sentenza n. 1080 del 1993, anche la Sez. V del Consiglio di Stato ritenendo che “l’acquisizione gratuita ai beni del Comune di un manufatto abusivo determina una situazione inconciliabile con la sanatoria soltanto quando all’immissione in possesso abbia fatto seguito una delle due ipotesi previste dall’art. 43 e cioè o la demolizione dell’immobile abusivo o la sua utilizzazione a fini pubblici”[21]. Tuttavia la medesima Sez. V, con la successiva sentenza n. 220 del 1997, ha sostanzialmente mutato opinione escludendo la possibilità che il soggetto interessato alla confisca possa ottenere la concessione in sanatoria, in considerazione del fatto che, con il trasferimento della proprietà automaticamente conseguente all’ordinanza comunale, il provvedimento sanzionatorio sia compiutamente eseguito, sì da non poter essere ricondotto a quei “provvedimenti sanzionatori non ancora eseguiti” che, a norma dell’art.43 L. n. 47/1985, non impediscono il conseguimento della sanatoria; afferma infatti il Supremo Consesso della giustizia amministrativa che “l’ordinanza di acquisizione delle opere eseguite senza concessione (o in totale difformità), invero, determina ipso iure l’estinzione di una situazione soggettiva (diritto di proprietà) in ordine al bene che ne costituisce oggetto e la contemporanea costituzione a favore del Comune di una nuova situazione soggettiva in ordine al medesimo bene.Con la perdita del diritto di proprietà il carattere afflittivo della sanzione si è compiutamente manifestato, senza che sia necessario il verificarsi delle ulteriori vicende che di tale perdita rappresentano le ineluttabili conseguenze”[22].Ciò nondimeno, quand’anche si convenisse con tale opzione ermeneutica, la legge n. 724/1994 consente di escludere – ed in ciò la sua decisiva importanza ai nostri fini – talune domande di concessione in sanatoria dal novero di quelle il cui accoglimento è impedito dall’emanazione dell’ordinanza di acquisizione.Si è visto, infatti, come il comma 19 dell’art.39 della legge n.724 testè citata consenta a coloro che hanno presentato domanda di concessione in sanatoria ai sensi della medesima legge, di ottenere non solo la concessione stessa, ma anche l’annullamento dell’ordinanza di acquisizione e la cancellazione della trascrizione di essa, con il solo limite costituito dalla avvenuta destinazione del bene requisito ad attività di pubblica utilità entro la data del 1° dicembre 1994.Rispetto a tali domande di concessione, dunque, l’indicato provvedimento ablatorio non costituisce, per inequivoco dettato legislativo, ostacolo all’ottenimento della concessione in sanatoria, quand’anche tale provvedimento sanzionatorio non solo sia stato emanato, ma anche non sia stato impugnato e sia stato eseguito, essendo possibile, una volta adempiuti gli oneri per la concessione previsti da tale legge, ottenere l’annullamento della acquisizione.Occorre, allora, comprendere se e come tale disposto legislativo possa conciliarsi con l’orientamento interpretativo da ultimo espresso dal Consiglio di Stato.Centrale, in proposito, è l’esatta individuazione della fattispecie cui il comma 19 dell’art.39 della legge n. 724 del 1994 trova applicazione.Potrebbe, infatti, ritenersi che la norma da ultimo citata riguardi le sole opere abusive “divenute sanabili in forza della presente legge”(per le quali, cioè, vi sia la domanda di concessione in sanatoria ai sensi della L. n. 724/1994) e non anche le opere abusive per le quali sia stata presentata la domanda di concessione come previsto dalla L. n. 47/1985, di modo che, per tali ultime domande in sanatoria dovrebbe ritenersi l’ordinanza comunale di confisca fatto impeditivo dell’accoglimento.Tuttavia, tanto argomenti di ordine letterale quanto di ordine logico-sistematico sembrano confutare una simile interpretazione.Vale, anzitutto, osservare come il primo comma dell’art. 39 della legge n. 724 del 1994 reciti testualmente:“Le disposizioni di cui ai capi IV e V della legge 28 febbraio 1985, n.47 e successive modificazioni e integrazioni, come ulteriormente modificate dal presente articolo, si applicano alle opere abusive che risultino ultimate entro il 31 dicembre 1993, e che non abbiano comportato ampliamento del manufatto superiore al 30 per cento della volumetria della costruzione originaria ovvero, indipendentemente dalla volumetria iniziale, un ampliamento superiore a 750 metri cubi.Le suddette disposizioni trovano altresì applicazione alle opere abusive realizzate nel termine di cui sopra relative a nuove costruzioni non superiori ai 750 metri cubi per singola richiesta di concessione edilizia in sanatoria.I termini contenuti nelle disposizioni richiamate al presente comma decorrenti dalla data di entrata in vigore della legge 28 febbraio 1985, n.47, o delle leggi di successiva modificazione o integrazione, sono da intendersi come riferiti alla data di entrata in vigore del presente articolo”. Tanto lascia desumere che le domande di concessione in sanatoria presentate ai sensi della L. n.47/1985, ma non ancora definite alla data dell’entrata in vigore della L. n. 724/1994, sono soggette alle disposizioni dell’art. 39 della medesima legge n. 724/1994, e possono, pertanto, essere accolte a condizione che rispettino i diversi limiti, di cubatura e volumetria, indicati dall’art.39, co.1, in commento.La menzionata legge n. 724, infatti, null’altro ha fatto – come confermano le sentenze in materia della Consulta[23] – che “riaprire i termini per la presentazione delle domande di sanatoria edilizia, con spostamento della data di ultimazione dei lavori, ai fini della applicazione del condono di cui alla legge 28 febbraio 1985 n.47, con l’aggiunta di taluni nuovi obblighi e restrizioni oggettive e soggettive”.Una corretta interpretazione dell’art.39 L. n. 724/1994 conduce dunque a ritenere che le domande di concessione in sanatoria che siano state presentate ai sensi della medesima legge devono essere esaminate ed accettate indipendentemente dalla esistenza di un provvedimento sanzionatorio di acquisizione del manufatto abusivo al patrimonio comunale, posto che, quand’anche un simile provvedimento esistesse e fosse stato trascritto, la domanda costituirebbe titolo per l’annullamento di esso e della conseguente trascrizione.Del pari devono essere esaminate ed, eventualmente, accolte le domande di concessione in sanatoria che siano state presentate ai sensi della L. n. 47/1985 e che non siano state ancora definite, con la sola peculiarità che le condizioni per l’accoglimento di tali domande risultano essere quelle definite dalla L. n. 724/1994, sia quanto ad obblighi e restrizioni, soggettive e oggettive, sia quanto a circostanze impeditive dell’accoglimento, tra le quali non è da annoverare l’avvenuta emanazione del provvedimento di acquisizione e la trascrizione di esso, ma solo l’avvenuta destinazione dell’immobile a fini pubblici.Resta infine da affrontare la sorte delle domande di concessione in sanatoria presentate ai sensi della L. n. 47/1985 e che alla data di entrata in vigore della L. n. 724/1994 risultino ormai “definite”. A definire la posizione di dette domande, invero, non è di ausilio alcuna espressa disposizione legislativa, e ciò potrebbe rendere plausibile l’applicazione di quei principi che il Consiglio di Stato ha ritenuto di richiamare nella citata sentenza n. 220 del 1997.Occorre, allora, valutare la fondatezza di tali principi, ma prima di procedere a tanto, pare opportuno, incidentalmente, richiamare l’attenzione su una circostanza che non può che orientare qualsiasi soluzione della questione.A ben vedere, infatti, ove si assumesse che le domande presentate ai sensi della L. n. 47/1985 e definite alla data di entrata in vigore della L. n. 724/1994 siano disciplinate diversamente dalle domande presentate ai sensi della medesima legge del 1985 ma non ancora definite allorché entrò in vigore la citata L. n.724, verrebbe a determinarsi una profonda diversità di disciplina per situazioni che, invece, risultano essere simili.Della legittimità costituzionale di una simile disparità sembra potersi fondamentalmente dubitare.Ma anche la diversa disciplina da riservarsi alle domande presentate ai sensi della L. n. 724/1994 alimenta dubbi di legittimità costituzionale, potendosi difficilmente giustificare che il cittadino, che al momento della emanazione della L. n. 47/1985, abbia diligentemente presentato la domanda di concessione in sanatoria subisca un trattamento deteriore rispetto ad altro cittadino che, non essendo stato così diligente, abbia successivamente presentato una domanda di concessione in sanatoria ai sensi della L. n. 724/1994.A ben riflettere, dunque, non pare possibile condividere l’opinione espressa dal Consiglio di Stato nemmeno se riferita al più limitato ambito delle domande in sanatoria di cui alla L. n. 47/1985 già definite.Peraltro, tale posizione di dissenso rispetto all’indicata opzione interpretativa dell’Alto Consesso può essere ulteriormente argomentata.A leggere con attenzione la parte motiva della surrichiamata sentenza n.220 del 1997 emerge come il Consiglio di Stato si sia limitato a ribadire un principio radicato in giurisprudenza sotto il vigore della L. n.10 del 1977, trascurando un attento esame della normativa sul condono edilizio e, soprattutto, non valutando adeguatamente l’incidenza della domanda di concessione in sanatoria sul procedimento amministrativo sanzionatorio.Secondo l’art. 43 della L. n.47/1985 l’accettazione della domanda di concessione in sanatoria sarebbe stata possibile, pur in presenza di provvedimenti sanzionatori, a condizione che questi ultimi:

a) fossero stati oggetto di impugnazione;

b) fossero ancora impugnabili;

c) non fossero ancora stati eseguiti.

Il principale problema ermeneutico posto dalla disposizione ora citata risiede nella definizione del concetto tecnico-giuridico di “provvedimento sanzionatorio non ancora eseguito”.A fronte di una siffatta difficoltà l’unico certo appiglio dell’interprete è il dato legislativo, dal quale senza dubbio emerge la necessità di distinguere il provvedimento sanzionatorio eseguito da quello non eseguito.Alla luce di tale considerazione risulta quanto mai difficile sostenere, come invece fa il Consiglio di Stato, che l’ordinanza di acquisizione determina ipso iure effetti modificativi ed estintivi del precedente rapporto di proprietà.Se così fosse, infatti, l’integrale esecuzione del provvedimento ablatorio coinciderebbe col momento della sua emissione e resterebbe priva di senso la distinzione legislativa tra provvedimento eseguito e non eseguito.

I lavori parlamentari sembrano avvalorare l’opinione che si va esponendo.

Il testo dell’art.43 cit. approvato dalla Camera dei deputati contemplava, infatti, solo i provvedimenti sanzionatori “ancora impugnabili o nei cui confronti pende l’impugnazione”, l’espressione “provvedimenti sanzionatori non eseguiti” fu aggiunta dal Senato, con l’evidente intento di individuare un’ipotesi ulteriore rispetto a quelle del provvedimento emesso, impugnato o ancora impugnabile.Ancora, conferma questa interpretazione il successivo art. 44 della medesima L. n. 47/1985, che disponeva la sospensione dei procedimenti amministrativi di carattere sanzionatorio in materia edilizia e della “loro esecuzione” dalla data di entrata in vigore della legge medesima.Lo stesso Ministero dei Lavori Pubblici, poi, nella circolare 30 luglio 1986 n.3356/25, nel commentare l’art. 43 della L. n. 47/1985, testualmente affermava:“la disposizione, pertanto, riguarda tutte le sanzioni pecuniarie, di demolizione, di acquisizione gratuita, irrogate ma non ancora eseguite e, pertanto, dalla data di presentazione della domanda di sanatoria non può pretendersi la riscossione di somme per sanzioni pecuniarie, deve cessare la demolizione anche se già iniziata, non può proseguire l’iter per l’acquisizione gratuita degli immobili abusivi, a meno che non sia intervenuta l’immissione in possesso del manufatto”.È di tutta evidenza che tale interpretazione non si limita ai provvedimenti impugnati o impugnabili, ma si estende anche a quelli emessi e non ancora eseguiti.Queste plurime indicazioni consentono di ritenere che il comma 19 dell’art. 39 della L. n. 724/1994 abbia avuto una valenza innovatrice del disposto dell’art.43 della L. n. 47/1985 solo parziale, essendosi limitato a precisare che la domanda di concessione in sanatoria deve essere accettata anche in presenza di un provvedimento ablatorio eseguito, purchè le opere requisite non siano già state destinate ad attività di pubblica utilità.Tale opinione sembra assolutamente conforme ad una massima della giurisprudenza costituzionale tratta dalla sentenza della Corte verificatrice n. 427 del 1995 la quale testualmente precisa che “la confisca resta razionalmente soggetta, sotto il profilo dei fatti impeditivi della sanatoria edilizia di cui all’art.43, primo comma, della legge 28 febbraio 1985 n. 47 (tenuto conto dell’interpretazione autentica fornita dall’art.12 bis del D.L. 12 gennaio 1988 n. 2, introdotto dalla legge di conversione 13 marzo 1988 n. 68), alla circostanza che sia stata già assegnata una destinazione pubblica del bene confiscato, salvi in ogni caso i diritti dei terzi ai sensi dell’art. 39, comma 19, della legge 23 dicembre 1994 n. 724”[24].Sembra, allora, che una attenta lettura del detto art. 39, unita ai dati interpretativi ulteriori da ultimo ricordati, consenta di definire non solo la sorte degli immobili abusivi per i quali sia stata presentata domanda in sanatoria ai sensi della L. n. 724/1994, ma anche la sorte delle domande di concessione in sanatoria proposte ai sensi della L. n. 47/1985, indipendentemente della circostanza che esse risultino definite o meno alla data del 31 gennaio 1993.Anche in tale ultima fattispecie, dunque, il principio di conservazione dei valori giuridici ed economici spiega i suoi effetti, tutelando la posizione giuridica soggettiva del privato e ritenendola – per il valore e la conseguente utilità economica che l’immobile sebbene realizzato abusivamente comunque detiene per la collettività sociale – mediatamente prevalente sull’interesse della P.A. al mantenimento nel proprio patrimonio dell’opera abusiva acquisita coattivamente; prevalenza che però incontra, come si è visto, sempre un limite insormontabile nella concreta destinazione dell’immobile confiscato ad evidenti finalità di pubblica utilità.

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[1] Così Giannini, Diritto pubblico dell’economia, Bologna, 1995, 125 ss. Per gli studi che hanno esposto interessanti opzioni ricostruttive in materia, v. Mazzoni, La proprietà procedimento, Milano, 1974; Stella Richter, Profili funzionali dell’urbanistica, Milano, 1984.
[2] Cfr. Virga, Diritto Amministrativo, 1 – I principi, Milano, 1989, 595 ss. Per la letteratura sull’attività edilizia, con riferimento solo ad alcuni contributi di carattere generale, Roehrssen, voce Edilizia, in Enc. Dir., XIV, Milano, 1965, 312 ss.; Giuffrè, Il regime delle trasformazioni urbanistiche ed edilizie, Napoli, 1979; Pallottino, voce Edilizia, in Noviss. dig. it., App. III, Torino, 1982, 245 ss.; Carullo, L’edificabilità dei suoli, Padova, 1983; Cicala, Le trasformazioni urbanistiche e edilizie, Padova, 1983; Stella Richter, Profili funzionali dell’urbanistica, Milano, 1984; Domenichelli, voce Edilizia e urbanistica, in Dig. disc. pubbl., V, Torino, 1990, 392 ss.; Salvia – Teresi, Diritto urbanistico, Padova, 2002.
[3] Con particolare attenzione alle ragioni sociologiche della proliferazione di insediamenti abusivi nei dintorni di Roma, v. Santuccio – Giancola – Morlacchi – Picciotto, Abusivismo per necessità, Roma, 1976.
[4] Sulla sanzione civilistica dell’invalidità degli atti di trasferimento inter vivos, sia per atto pubblico che per scrittura privata autenticata, aventi ad oggetto diritti reali relativi ad opere edilizie abusive (interi edifici o semplicemente porzioni di essi), v. gli interessanti contributi, ancora attuali sul piano della riflessione dogmatica, di Bergamaschi, la nullità degli atti giuridici relativi agli edifici nella legge di condono edilizio, in Arch. civ., 1986, 583 ss.; Cecchini, Nullità formale e nullità sostanziale nell’alienazione di immobili, in Riv. giur. urb., 1986, II, 387 ss.; Donisi, Abusivismo edilizio e invalidità negoziale, in Id., Ricerche di diritto civile, Napoli, 1986, 7 ss.
[5] Sulle sanzioni penali in materia di abusivismo edilizio, repressive di reati contravvenzionali di tipo permanente, ex ceteris, v. Fortuna, Profili penali degli abusi edilizi: le ultime novità, in Corr. Giur., 1985, 653 ss.; Severini, Le sanzioni penali in materia urbanistica, in Cons. Stato, 1985, II, 65 ss.; Guerrini, Gli illeciti penali nell’urbanistica, Rimini, 1987; Rezzonico, I reati edilizi, Milano, 1989; Bettiol, voce Costruzione abusiva nel diritto penale, in Dig. disc. penalistiche, III, Torino, 1989, 214 ss.; nonché specificamente sulla responsabilità penale del notaio rogante atti relativi ad immobili realizzati abusivamente, Latagliata, La responsabilità penale dei notai per concorso nei reati urbanistici ed edilizi, in Giust. pen., 1978, II, 123 ss.
[6] Sulle sanzioni amministrative, essenzialmente identificabili nella demolizione o nella confisca dell’opera abusiva, a seconda dell’infrazione formale perpetrata ovvero del danno urbanistico sostanziale prodotto, v. Salvia, Demolizione e confisca di opere abusive nella nuova legge sulla edificabilità dei suoli: prime riflessioni, in Riv. trim. dir. pubbl., 1977, 1105 ss.; Bassi, Sanzioni amministrative edilizie e pubblico interesse, in Riv. giur. edil., 1981, 480 ss.; Torregrossa – Sandulli – Bellomia, Sanzioni urbanistiche e recupero degli insediamenti e delle opere abusive, Milano, 1985; Predieri (a cura di), Abusivismo edilizio: condono e nuove sanzioni, Roma, 1985. Per quanto concerne infine le sanzioni accessorie del divieto di erogazione di servizi pubblici e della perdita dei benefici fiscali e di altre agevolazioni (sanzione, quest’ultima, applicabile solo nell’ipotesi che l’abuso realizzato sia di particolare gravità) v., rispettivamente, Borgato Pagotto, Il divieto di somministrazione di pubbliche forniture, in Riv. giur. urb., 1986, 589 ss., e D’Orsogna, La revoca delle agevolazioni per violazioni urbanistiche, in Giust. trib., 1982, 551.
[7] Trattasi di un potere ablatorio riconosciuto al Comune nel cui territorio ricade l’immobile abusivo dall’art. 15 della L. 28 gennaio 1977 n.10, norma poi riformulata dall’art. 7 della L.28 febbraio 1985 n.47, attualmente ripresa dall’art.31 del D.P.R.. 6 giugno 2001 n.380. Per la letteratura sulla acquisizione al patrimonio comunale, v. Mazzarolli, Qualche considerazione sulla acquisizione gratuita nella L. n.10 del 1977 e nella L. n.47 del 1985, in Riv. giur. urb., 1985, I, 540 ss.; Gambato, Considerazioni in tema di costruzioni abusive, accessione e vendita del terreno, in Dir. reg., 1986, 772 ss.; nonché più recentemente Salvia – Teresi, Diritto urbanistico, cit. 261 – 262.
[8] L’incidenza fiscale della sanatoria dell’immobile abusivo è evidente solo che si pensi alle dirette conseguenze della procedura di accatastamento del medesimo in termini di prelievo tributario, ad esempio, ai fini dell’IRPEF e dell’ICI.
[9] Sulla concessione edilizia, Quaranta – Iannotta, La concessione edilizia, Rimini, 1985; Mazzarolli, voce Concessione e autorizzazione edilizia, in Digesto disc. pubbl., III, Torino, 1989, 269 ss.; Feraldi, Rilascio della concessione edilizia, in Nuova Rass., 1994, 2129, nonché specificamente sulla natura giuridica del detto provvedimento, Resse, La concessione edilizia:identificazione della sua natura giuridica, in Amm. it., 1985, 1744.
[10] Che la citata Legge n. 10 del 1977 ha costituito quale provvedimento autorizzatorio necessario per l’esercizio legittimo di ogni attività comportante trasformazione urbanistica, previo pagamento degli oneri di urbanizzazione dovuti, in ossequio al principio che qualsiasi attività incidente sotto il profilo urbanistico ed edilizio su di un determinato territorio comunale deve contribuire alle spese necessarie alla realizzazione delle opere di urbanizzazione ad essa attività relative.
[11] Sul punto v. amplius Salvia – Teresi, Diritto urbanistico, cit., 211 ss.
[12] Detta previsione normativa trova attuale riscontro nell’art. 36 del D.P.R. n. 380 del 2001.
[13] In argomento, v. Cicala, Condizioni e limiti per l’ordine di demolizione di un’opera abusiva, in Giur. it., 1988, II, 145.
[14] Per la quale non è richiesto il preventivo parere della Sezione urbanistica compartimentale previsto dall’art. 32 L. n. 1150 del 1942 e poi abrogato dall’art. 15 della citata L. n. 10 del 1977. Sul punto, cfr. per tutti, Cons. Stato, Sez. V, 14 ottobre 1998 n. 1469, in Comuni d’Italia, 1999, 290.
[15] In terminis, v. Cons. Stato, Sez. IV, 3 febbraio 1996 n. 95, in Foro it., 1997, III, 103; Sez. V, 19 marzo 1996 n.270, in Giur. it., 1996, III, 1, 546.
[16] Giova precisare, tra l’altro, che accanto alla confisca del manufatto edilizio realizzato senza o in totale difformità dal necessario provvedimento concessorio, comprensivo della relativa area di sedime, l’effetto ablatorio poteva altresì estendersi, per disposizione dell’art. 7 della citata L. n. 47 del 1985, alla più ampia area ritenuta necessaria a costruire, secondo la vigente normativa edilizia e nel rispetto delle prescrizioni urbanistiche adottate a livello territoriale, opere del tipo di quella confiscata, sebbene entro il limite massimo del decuplo della detta area di sedime.
Detta previsione normativa dell’estensione dell’effetto ablatorio non è però oggi più operante per l’intervenuta abrogazione del menzionato art. 7 L. n. 47 del 1985 ad opera dell’art. 136 D.P.R. n. 380 del 2001, a decorrere dal 30 giugno 2003, ai sensi dell’art. 3 D.L. 20 giugno 2002 n. 122, convertito con modifiche nella L. 1° agosto 2002 n. 185.
[17] Cons. Stato, Sez.V, 16 giugno 1999 n. 669, in Foro amm. , 1999, 1242.
[18] Mazzarolli, voce Concessione e autorizzazione edilizia, cit., 280.
[19] Tuttavia devesi ricordare in materia anche altro orientamento, ben più sfavorevole all’interesse privato, secondo cui l’effetto ablatorio in discorso può essere legittimamente anticipato rispetto ad una formale ordinanza di acquisizione conseguendo di diritto alla redazione del c.d. verbale di inadempienza, atto di accertamento che constata la mancata osservanza dell’ingiunzione di demolizione dell’opera abusiva. Sul punto, TAR Veneto, 30 agosto 1985 n.747, con nota di Righetti, L’ingiunzione di demolizione ancora in mezzo al guado: effetti immediatamente ablatori o meno?, in Dir. reg., 1985, 602.
[20] TAR Sicilia – Palermo, 25 settembre 1997 n. 1461, in Giust. amm. sic., 1997, 1243.
[21] Cons. Stato, Sez. V, 25 ottobre 1993 n. 1080, in Cons. Stato, 1993, I, 1263.
[22] Cons. Stato, Sez. V, 7 marzo 1997 n. 220, in Foro amm., 1997, 776.
[23]In particolare, Corte cost. 29 aprile 1996 n. 137, in Giur. Cost., 1996, 1201; e 28 luglio 1995 n. 416, in Cons. Stato, 1995, II, 1331.
[24] Corte cost., 12 settembre 1995 n. 427, in Cons. Stato, 1995, II, 1533.

Note

L'articolo A proposito di sanatoria edilizia ed acquisizione gratuita al patrimonio comunale di immobile realizzato abusivamente nell’interpretazione dell’art. 39, co. 19, della l. 23 dicembre 1994 n. 724. proviene da Giustamm.

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Note

L'articolo Brevi notazioni in tema di misure partecipative previste dalla l. 241/1990 (con riferimento all’ipotesi di deroga all’obbligo di comunicazione di avvio del procedimento finalizzato alla realizzazione di opere pubbliche) proviene da Giustamm.

Nel pubblico impiego, l’indennità di buonuscita, cui è ormai riconosciuta dalla giurisprudenza anche una chiara natura retributiva, più che meramente previdenziale [1], ha lo scopo di garantire all’impiegato collocato a riposo, attraverso l’erogazione di una somma una tantum da parte dell’I.N.P.D.A.P. quale ente gestore dei fondi di previdenza, quell’aiuto immediato per superare il disagio economico connesso al passaggio dallo status di lavoratore dipendente, percettore di uno stipendio, allo status di pensionato, al quale corrisponde un trattamento di quiescenza certamente inferiore a quello stipendiale percepito in attività di servizio[2].
Nel contesto della determinazione dell’indennità di buonuscita si collocano dunque le presenti notazioni, aventi ad oggetto la questione del riconoscimento del diritto dei dirigenti delle amministrazioni dello Stato[3] ad ottenere l’inclusione, nel calcolo della detta indennità, della quota relativa alla retribuzione di posizione, corrisposta a decorrere dal 1° luglio 1997 e percepita fino al collocamento a riposo, in applicazione dei Contratti collettivi nazionali di lavoro per il personale dirigente delle amministrazioni pubbliche ricomprese nel Comparto Ministeri[4]; contratti stipulati il 9 gennaio 1997 e rispettivamente riguardanti: il primo, il quadriennio normativo 1994-1997 ed il biennio economico 1994-1995, il secondo, il biennio economico 1996-1997 (entrambi pubblicati in Supplemento Ordinario n. 12 alla Gazzetta Ufficiale n. 17 del 22 gennaio 1997).
Come è noto, l’art. 33 CCNL 1994-1997 ha stabilito che il trattamento retributivo di attività della qualifica unica dirigenziale si compone di:
1) stipendio tabellare;
2) indennità integrativa speciale;
3) retribuzione individuale di anzianità;
4) retribuzione di posizione.
Visto che tale previsione contrattuale ha individuato la retribuzione di posizione quale voce del trattamento retributivo spettante ai dirigenti statali in misura costante, fissa, continuativa e predeterminata, non poteva non porsi il problema se la quota relativa al menzionato emolumento percepito dal detto personale dirigente fino al momento del collocamento in quiescenza avesse dovuto essere inclusa nella base contributiva utile ai fini della liquidazione dell’indennità di buonuscita, quand’anche limitatamente agli scaglionamenti maturati alla data di cessazione del rapporto di pubblico impiego.
In proposito l’Amministrazione ha sempre assunto l’infondatezza della questione sostanzialmente per le seguenti considerazioni:
a) sussistenza del divieto ex art. 38 D.P.R. 29 dicembre 1973 n.1032 di computare nella base contributiva, sulla quale va calcolata l’indennità di buonuscita, la retribuzione di posizione percepita dai dirigenti delle amministrazioni dello Stato in vigenza della citata contrattazione collettiva 1994-1997.
Infatti detto art. 38 stabilirebbe il principio secondo cui gli emolumenti da considerare, ai fini del trattamento previdenziale dei dipendenti pubblici, possono essere solo quelli specificatamente indicati dalla legge o da atti normativi da questa autorizzati; di conseguenza, per stabilire la computabilità ai fini della buonuscita di un emolumento, occorrerebbe fare riferimento esclusivamente al dato formale (cioè al regime impresso dalla legge al singolo emolumento da considerare) e non al carattere sostanziale (natura retributiva o meno) dello stesso;
b) sussistenza nell’ambito dell’assetto giuridico tipico dell’attuale sistema previdenziale, di un nesso sinallagmatico tra la contribuzione e la prestazione previdenziale, nel senso che la seconda non può essere garantita senza il preventivo versamento di contributi.
Ora, poiché la contrattazione collettiva 1994–1997 non prevedeva espressamente l’assoggettamento a contributo previdenziale della predetta retribuzione di posizione, ne conseguirebbe l’impossibilità di valutazione della stessa ai fini dell’indennità di buonuscita;
c) l’interpretazione letterale della norma contrattuale (CCNL quadriennio normativo 1994-1997 e biennio economico 1996-1997) riguardante l’emolumento dirigenziale de quo consentirebbe di computare lo stesso esclusivamente a far data dal 1° luglio 1997 nel trattamento pensionistico e non ai fini della buonuscita.
A sostegno delle esposte argomentazioni è dato rinvenire giurisprudenza dei giudici amministrativi di primo grado[5] secondo cui la retribuzione di posizione in argomento non può essere inclusa nella base contributiva di calcolo dell’indennità di buonuscita in mancanza di una espressa disposizione di legge che lo preveda.
L’indicato orientamento trovava fondamento in un conforme indirizzo del Consiglio di Stato[6] giusta il quale, ai sensi degli artt. 38, comma 2, e 36, comma 1, Cost., non può ritenersi automaticamente ricompresa, nel trattamento di fine rapporto dei pubblici dipendenti, ogni e qualsiasi componente della retribuzione, quand’anche avente carattere fisso e continuativo, ma l’inclusione di un dato emolumento nella formazione della base contributiva resta sempre rimessa ad una espressa previsione della fonte normativa di riferimento, frutto quindi di una valutazione discrezionale del legislatore.
Nondimeno, devesi osservare che tale posizione giurisprudenziale non solo non è stata mai univoca[7], ma appare ormai superata dalla più recente giurisprudenza del medesimo Supremo Consesso della giustizia amministrativa, che, nell’ambito interpretativo delle complesse vicende del pubblico impiego contrattualizzato[8], ha deciso di sposare le istanze proprie di giustizia sostanziale, abbandonando così la tesi rigorista di marca chiaramente vetero-formalista, favorevole alle ragioni dell’Amministrazione.
Infatti, tanto la Sez. VI del Consiglio di Stato, nella sentenza 18 marzo 2003 n. 1419[9], quanto la Sez. IV, nella sentenza 4 aprile 2004 n. 2738[10], ritengono che la retribuzione di posizione, costituendo parte integrante del normale trattamento retributivo dei dirigenti, rientra a pieno titolo nella base di calcolo della buonuscita.
Sul punto sembra opportuno riportare, per la parte che interessa, il contenuto motivatorio della citata sentenza n. 1419 del 2003, con la quale la Sez. VI – pur dando contezza del fatto che proprie precedenti pronunce avevano ribadito il principio secondo cui, a norma dell’art. 38 D.P.R. n. 1032 del 1973, concorrono a formare la base contributiva solo gli assegni e le indennità specificamente previsti dalla legge – ha affermato che le disposizioni con le quali il succitato art. 38 determina la base contributiva sulla quale calcolare il trattamento di fine rapporto dei pubblici dipendenti “debbono essere lette alla luce del vigente ordinamento dove la retribuzione del personale dirigente delle pubbliche amministrazioni è disciplinata dalla contrattazione collettiva e non più dalla fonte legislativa”.
In tale prospettiva, il Collegio giudicante ha dato rilievo al mutato quadro normativo, e segnatamente a quanto disposto dall’art. 24 D.Lgs. 30 marzo 2001 n. 165, che affida alla contrattazione collettiva il compito di stabilire non solo la retribuzione base del personale dirigente, ma anche il trattamento economico accessorio, quest’ultimo correlato alle funzioni attribuite ed alle connesse responsabilità.
Il riconosciuto mutamento della fonte di riferimento per il D.P.R. n. 1032 del 1973 implica così che devono ritenersi “anche mutate le voci che formano la base di calcolo per il trattamento di buonuscita, come del resto è comprovato dal fatto che talune delle indennità previste dall’art. 38 – che prima caratterizzavano il trattamento economico del personale dirigente – sono state assorbite e sostituite dall’indennità di posizione”.
Orbene, atteso che nell’attuale regime l’indennità in discorso è da ritenersi a tutti gli effetti parte integrante della normale retribuzione del dirigente, assumendo altresì i connotati di un compenso fisso, continuativo, costante e generale, ne consegue che, secondo i giudici di Palazzo Spada, esso deve essere computato ai fini del trattamento di fine rapporto dei dirigenti pubblici.
Dello stesso tenore è la successiva sentenza n. 2738 del 2004, con la quale anche la Sez. IV del Consiglio di Stato ha ritenuto che ai dirigenti statali, collocati a riposo dopo il 1° luglio 1997, spetti l’inclusione, ai fini del calcolo dell’indennità di buonuscita erogata dall’I.N.P.D.A.P., della retribuzione di posizione che, in quanto emolumento fisso, continuativo, costante e generale (affidato, come previsto dal D.Lgs. 3 febbraio 1993 n. 29 – e poi dal D.Lgs. n. 165 del 2001, successivo rispetto alla vicenda esaminata – alla disciplina conseguente alla contrattazione collettiva), non può non concorrere a formare la base retributivo-contributiva di cui al più volte menzionato art. 38 D.P.R. n. 1032 del 1973.
Le suddette sentenze appaiono pienamente condivisibili, anche se, in buona sostanza, occorre tener presente che i riflessi economici della problematica giuridica ivi affrontata restano circoscritti ad un numero ben delimitato di soggetti.
Ed invero, la questione può eventualmente interessare soltanto quei dirigenti – il cui diritto non sia caduto in prescrizione – collocati a riposo nel secondo semestre del 1997, durante il quale hanno effettivamente percepito la retribuzione di posizione prevista dal CCNL 1994-1997 poiché, dal 1° gennaio 1998, in base al successivo CCNL relativo al quadriennio 1998-2001 (pubblicato in Supplemento Ordinario n. 97 alla Gazzetta Ufficiale n. 98 del 28 aprile 2001), detto emolumento è stato già incluso nella base di calcolo dell’indennità di fine rapporto del personale dirigente con una clausola alla quale riteniamo debba riconoscersi valore semplicemente dichiarativo di una situazione sostanziale ed attributiva verificatasi sin dal 1° luglio 1997.
Ciò nonostante, appare opportuna qualche ulteriore considerazione.
In primo luogo, devesi rilevare che il menzionato, quanto più recente, orientamento del Consiglio di Stato si presenta da condividere anche per la parte in cui afferma la sostanziale irrilevanza della circostanza che l’emolumento in esame non sia stato assoggettato a contribuzione, potendosi al riguardo provvedere con opportune azioni di conguaglio in sede di liquidazione della buonuscita[11].
Al riguardo, è appena il caso di evidenziare che l’art. 2, comma 9, della legge 8 agosto 1995 n. 335 stabilisce che per i dipendenti pubblici, a partire dal 1° gennaio 1996, “si applica, ai fini della determinazione della base contributiva e pensionabile, l’art. 12 della legge 30 aprile 1969 n. 153, e successive modificazioni”.
Quest’ultima legge prevede che “Per la determinazione della base imponibile per il calcolo dei contributi di previdenza ed assistenza sociale, si considera retribuzione tutto ciò che il lavoratore riceve dal datore di lavoro in danaro o in natura, al lordo di qualsiasi ritenuta, in dipendenza del rapporto di lavoro”.
La riportata statuizione dell’art. 2, comma 9, della legge n. 335/1995 si mostra coerente con la situazione normativa del pubblico impiego venutasi a determinare per effetto di quanto disposo dall’art. 2, comma 2, del D.Lgs. n. 29 del 1993, come modificato dal D.Lgs. 31 marzo 1998 n. 80 e dal successivo D.Lgs. n. 165 del 2001, il quale ha stabilito che, fatte salve specifiche deroghe, i rapporti di lavoro dei dipendenti pubblici sono disciplinati dalle disposizioni del Capo I, Titolo II, del Libro V, del codice civile e dalle leggi sui rapporti di lavoro subordinato nell’impresa.
Come è noto, con l’entrata in vigore del predetto decreto n. 29/1993, il rapporto di pubblico impiego è stato privatizzato e ciò ha comportato anche una diversa natura della contrattazione collettiva nel settore pubblico, non più recepita in provvedimenti amministrativi di carattere propriamente autoritativo, ma valida come contratto collettivo di diritto comune[12]; talchè l’interpretazione delle sue clausole deve avvenire in base ai principi fissati nel Libro V del codice civile e, in modo particolare, all’art. 2120, comma 2, cod. civ., che, ai fini della corresponsione del trattamento di fine rapporto, sancisce che, salva diversa previsione dei contratti collettivi, la retribuzione annua comprende tutte le somme corrisposte in dipendenza del rapporto di lavoro, a titolo non occasionale, rilevando così una nozione di retribuzione onnicomprensiva che attiene non alla mera frequenza dell’erogazione, ma all’omogeneità del relativo titolo rispetto al normale svolgimento del rapporto di lavoro e che consente di comprendere anche indennità non continuative, purchè non occasionali[13].
Ai nostri fini appare altresì opportuno rilevare che la retribuzione di posizione è predeterminata ai sensi dell’art. 24 del citato D.Lgs n. 29 del 1993, calcolata anche nella tredicesima mensilità e mantenuta ex art. 39, comma 6, del CCNL, parte normativa 1994–1997, anche in ipotesi di declassamento del posto cui il dirigente viene preposto.
Per le ragioni sopra riportate, ai sensi del combinato disposto dell’art.2, comma 9, della legge n. 335/1995 e dell’art. 12 della legge n. 153/1969 e successive modificazioni, riteniamo che la retribuzione di posizione avrebbe dovuto essere comunque assoggettata a contribuzione ai fini previdenziali e pertanto che l’eventuale omissione dei relativi versamenti contributivi non possa essere considerata dall’Amministrazione argomento valido per negare agli aventi diritto l’inclusione del detto emolumento nel calcolo del trattamento di fine rapporto.
Altra considerazione muove proprio dai due contratti collettivi nazionali di lavoro che attengono alla tematica che ci occupa, entrambi riguardanti l’area dirigenziale ed entrambi sottoscritti il 9 gennaio 1997.
Un CCNL era relativo al quadriennio normativo 1994/1997 ed al primo biennio economico 1994/1995, mentre l’altro CCNL riguardava soltanto il biennio economico 1996/1997.
Nessuno dei due contratti esclude la retribuzione di posizione dalla base di calcolo utilizzata per determinare l’indennità di fine rapporto; anzi, dall’attenta lettura dei predetti contratti sembra emergere proprio il contrario.
Con il CCLN, parte normativa 1994 – 1997, all’art. 33 è stata definita la struttura della retribuzione della qualifica unica dirigenziale, comprendente tra le varie voci, specificamente la retribuzione di posizione.
Il successivo art. 41 dispone che “le classi di stipendio e gli aumenti biennali cessano di essere corrisposti con effetto dal 31.12.1996”.
Tali competenze, sino a quest’ultima data, costituivano una componente dello stipendio, erano pensionabili ed entravano a far parte della base di calcolo ai fini della determinazione dell’indennità di buonuscita.
Le parti contraenti hanno unificato le qualifiche di Primo dirigente e di Dirigente superiore nell’unica qualifica di Dirigente ed hanno soppresso i predetti benefici in attuazione di una politica retributiva che privilegia la concretezza dell’impegno richiesto dalle funzioni assegnate e le connesse responsabilità attraverso la corresponsione della retribuzione di posizione[14].
In tal modo si è sostituito ad un trattamento economico fisso, legato alla qualifica e all’anzianità, uno variabile – entro limiti minimi e massimi prefissati sia a livello di CCNL che delle singole amministrazioni pubbliche in relazione alla disponibilità di fondi – nella determinazione del quale assume rilevanza la posizione assegnata nell’ambito della struttura operativa.
Mediante tale sistema si è voluto evitare l’appiattimento retributivo, tramite l’abolizione di qualsiasi automatismo, premiare il merito e la professionalità indipendentemente dall’anzianità e riconoscere il giusto rilievo ai diversi gradi ed ordini di responsabilità[15].
Peraltro, nemmeno può sottacersi il fatto che l’art. 2, comma 5, della citata legge n. 335 del 1995, nel dichiarato intento di rendere omogeneo sotto il profilo previdenziale e pensionistico il rapporto di lavoro pubblico a quello privato ha previsto il c.d. passaggio dall’indennità di buonuscita, tipica del pubblico impiego (calcolata sull’importo dell’ultima retribuzione percepita diviso per dodici mensilità e moltiplicato per gli anni di servizio utile ai fini previdenziali; gravante in parte sullo stesso dipendente con un contributo cui venivano applicate le relative ritenute; il cui diritto si acquisiva solo dopo aver prestato servizio per almeno un anno), al trattamento di fine rapporto (costituito dalla somma degli accantonamenti annuali; per il quale non è previsto a carico del dipendente il versamento di alcun contributo; il cui diritto si acquista trascorso un periodo di servizio di soli 15 giorni), soggetto a regole proprie del diritto privato[16].
Secondo l’indicata riforma legislativa, ai fini del computo dell’indennità di fine rapporto (che resta materia, assieme a quella previdenziale, affidata alla contrattazione collettiva nazionale, cui spetta provvedere circa i necessari adattamenti alla struttura retributivo-contributiva) rilevano ormai tutte le voci retributive corrisposte in modo fisso e continuativo dall’amministrazione pubblica di riferimento al dipendente, con la sola esclusione di quegli emolumenti assunti quali corrispettivi di prestazioni lavorative straordinarie o comunque eccezionali[17].
Nel riferito contesto ricostruttivo risulta allora assai difficile accettare l’assunto che la retribuzione di posizione, siccome percepita dal personale dirigente dello Stato, non debba poi essere considerata ai fini del trattamento di fine rapporto.
Posto infatti che detto emolumento è l’unica parte del trattamento retributivo dirigenziale che le amministrazioni possono graduare, se lo si esclude dal calcolo dell’indennità di fine rapporto si determina un appiattimento retributivo e quindi si tradisce l’intenzione del legislatore, in aperto contrasto con l’art. 12 delle Disposizioni sulla legge in generale, e non vengono altresì rispettati sia i precetti contenuti nel codice civile, che gli insegnamenti della Corte Costituzionale.
Ed invero, la Corte verificatrice, nella sentenza 8 gennaio 1991 n. 1[18] ha affermato che, quando sono possibili più interpretazioni di norme, le norme stesse vanno interpretate secondo canoni di razionalità e di ragionevolezza e che, qualora una norma sia suscettibile di più interpretazioni, deve essere privilegiata quella più conforme ad dettato costituzionale, il quale, per quanto qui interessa, è rappresentato da quanto previsto dagli articoli 3, 35 e 36 della Carta fondamentale.
Da ultimo, occorre tener presente che, al fine di provvedere alla necessaria copertura finanziaria, con l’art. 36 del CCNL parte normativa 1994–1997, è stato istituito un Fondo per la retribuzione di posizione e per la retribuzione di risultato, strumentale alla erogazione dei corrispondenti emolumenti; inoltre, con l’art. 3 del CCNL, parte economica 1996–1997, è stata fissata la decorrenza di detto Fondo nel 1° luglio 1997, con l’utilizzo delle risorse previste dal citato art.36.
Considerato altresì che, in base all’art. 2, comma 3, del D.Lgs. n. 29/1993, l’attribuzione del trattamento economico deve avvenire mediante contratti collettivi, nell’art. 5 del CCNL, biennio economico 1996–1997, è stato stabilito che “agli effetti dell’indennità di buonuscita, si debbono considerare gli scaglionamenti maturati alla data di cessazione del servizio”[19].
Orbene, in relazione alla predetta locuzione “scaglionamenti maturati”, merita osservare che in nessuna parte del citato CCNL è detto che da tale espressione deve essere esclusa l’attribuzione effettiva al personale dirigente della retribuzione di posizione avvenuta a decorrere dal 1° luglio 1997.
Pertanto, muovendo dalla assorbente considerazione che il contratto collettivo è attualmente la legge (nel senso di fonte normativa) che disciplina il rapporto di lavoro dei dipendenti pubblici, per la sua interpretazione riteniamo che debba trovare applicazione l’art. 12 delle Disposizioni sulla legge in generale, secondo il quale la prima regola di ermeneutica è quella che non si può attribuire alla legge altro senso che quello fatto palese dal significato proprio delle parole, fermo restando che il compito dell’interprete non si esaurisce nel momento letterale o eventualmente ricognitivo della volontà del legislatore, ma deve anche tendere ad avvertire se la normativa, per la ratio e per le finalità che persegue, non abbia obiettivamente maturato un significato più ampio rispetto a quello che essa aveva al momento della sua emanazione e se, quindi, nei limiti del senso proprio delle parole, sia suscettibile di una lettura maggiormente aderente all’evoluzione ordinamentale, anche in relazione ai mutamenti del comune sentire e del vivere sociale[20]; anche da ciò la naturale conseguenza dell’inclusione della retribuzione di posizione nel calcolo dell’indennità di buonuscita e dell’illegittimità dell’opzione contraria.

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[1] V. Cons. Stato, Sez. IV, 27 gennaio 1987 n. 10, in Cons. Stato, 1987, I, 60; Cons. giust. amm. reg. sic., 22 marzo 1993 n. 113, in Giur. amm. sic., 1993, 71.
[2] Sull’indennità di buonuscita, v. Sfrecola, L’indennità di buonuscita ai pubblici dipendenti: questioni aperte, in Il diritto, 1975, 250; Piasco, voce Impiegati dello Stato, in Noviss. Dig. it., App. III, Torino, 1982, 1274; Garilli, Il trattamento di fine rapporto nel lavoro pubblico e privato, Milano, 1983; Vallebona, voce Indennità di fine rapporto (impiego pubblico), in Dig. disc. pubbl., VIII, Torino, 1993, 212 ss.; Orlando, La tutela previdenziale nel pubblico impiego, Bologna, 1993; Carbone, Le indennità di fine servizio dei pubblici dipendenti negli interventi della Corte costituzionale, in Inform. previd., 1994, 1451.
[3] Sulla dirigenza nell’amministrazione pubblica, ex ceteris, v. Ciriello, Ruolo, compiti e responsabilità del dirigente nella pubblica amministrazione, in Riv. pers. enti loc., 1992, 715; Caianiello, I compiti della dirigenza amministrativa nel quadro costituzionale, in Giur. it., 1993, IV, 366; Stevanato, Il dirigente manager nella pubblica amministrazione, in Dir. reg. Ven., 1994, 235; Cardarelli, Il dirigente, Milano, 2001; D’Auria, La tormentata riforma della dirigenza pubblica, in Il lavoro nelle pubbliche amministrazioni, 2001, 15; D’Alessio, La riforma della dirigenza amministrativa nella prima elaborazione giurisprudenziale, ibidem, 45; Virga, Il pubblico impiego dopo la privatizzazione, Milano, 2002, 33 ss.
[4] Sulla contrattualizzazione della dirigenza nel pubblico impiego, Carinci-D’Orta, Contratti collettivi nelle aree dirigenziali, Milano, 2001.
[5] Cfr. ad es., TAR Lazio, Sez. III, 4 luglio 1997 n. 1569, in Foro amm., 1998, 905; TAR Lazio, Sez. III bis, 13 marzo 2000 n. 1714, in Trib. amm. reg., 2000, I, 1685.
[6] Da ultimo, cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 17 febbraio 2003 n. 842, in Foro amm.-C.d.S, 2003, 647; Id., 28 marzo 2003 n. 1660, ibidem, 1126; Id., 18 agosto 2003 n. 4643, ibidem, 2327; Id., 9 settembre 2003 n. 5056, ibidem, 2619; Id., 11 settembre 2003 n. 5107, ibidem, 2622.
[7] Cfr. tra le altre TAR Friuli-Venezia Giulia, 15 febbraio 1999 n. 66; TAR Liguria, Sez.II, 14 giugno 2001 nn. 680 e 681;TAR Lazio, Sez. III ter, 3 luglio 2003 n. 5887.
[8] Sulla sostituzione della disciplina contrattuale a quella legislativa per effetto della c.d. privatizzazione del pubblico impiego, v. Clarich – Iaria, La riforma del pubblico impiego, Rimini, 2000.
[9] In Cons. Stato, 2003, I, 652.
[10] In Cons. Stato, 2004, I, 1008.
[11] Sulla possibilità di provvedere alla regolarizzazione degli omessi versamenti contributivi in sede di rideterminazione dell’indennità di buonuscita, v. anche TAR Liguria, Sez. II, n. 681/2001 citata; Cons. Stato, Sez. VI, 18 marzo 1998 n. 292, in Cons. Stato, 1998, I, 439.
[12] Sul tema, cfr. anche Correale, Sulla impossibilità di privatizzare il rapporto di pubblico impiego, in Enpdap, 1993, 121; D’Antona, La seconda privatizzazione del pubblico impiego, in Il lavoro nelle pubbliche amministrazioni, 1998, 35 ss.
[13] V. Cass. 24 febbraio 1993 n. 2254 e 12 settembre 1995 n. 9627.
[14] In tal senso, cfr. Virga, Il pubblico impiego dopo la privatizzazione, cit., 43-44 e passim.
[15] Sulla legittimità costituzionale dell’abolizione degli automatismi retributivi, v. Corte cost. 18 luglio 1997 n. 245, in Cons. Stato, 1997, I, 1108.
[16] In tema, v. Pellegrino – Mondelli, Il passaggio dall’indennità di buonuscita al trattamento di fine rapporto (t.f.r.) per i dipendenti pubblici, in Nuova rass., 2001, 284.
[17] V. D’Agostino, Retribuzione ed indennità di fine rapporto, in INPDAP, 1999, I, 160, nonché per la giurisprudenza, Cons. Stato, Sez. VI, 21 gennaio 2000 n. 301, in Cons. Stato, 2000, I, 93, e 2 marzo 2000 n. 1108, ibidem, 501.
[18] In Cons. Stato, 1991, II, 16.
[19] Sulla legittimità della scissione temporale fra parte normativa e parte economica del contratto collettivo, nonché dello scaglionamento nel tempo dei benefici economici ivi previsti, Cons. Stato, Sez. VI, 12 dicembre 1992 n. 1053, in Cons. Stato, 1992, I, 1967; Cons. Stato, Sez. IV, 1° giugno 1993 n. 577, ibidem, 1993, I, 638.
[20] In terminis, v. Cass. civ., Sez. Lav. 2 giugno 1993 n. 6152, in Rep. Giur. it., 1993, voce Impiego pubblico, 161.

Note

L'articolo Sulla computabilità della retribuzione di posizione dei dirigenti statali nell’indennità di buonuscita (spunti ricostruttivi del contenzioso in tema di pubblico impiego privatizzato) proviene da Giustamm.

1.- La sentenza del Consiglio di Stato 28 giugno 2004 n. 4780 rappresenta l’epilogo di una vicenda giudiziaria alquanto complessa ed articolata, concernente un progetto di discarica di materiale ferroso, il provvedimento amministrativo di autorizzazione alla realizzazione, nonché il relativo procedimento, con particolare riferimento alla procedura V.I.A. (Valutazione di Impatto Ambientale) per discariche di rifiuti speciali, classificati di 2° categoria tipo B dalla L. reg. Abruzzo 22 maggio 1993 n. 22 [1].
Posto che, in via generale, l’ambiente, quale elemento determinativo della qualità della vita, ha sempre trovato tutela a livello costituzionale, anche se di carattere esclusivamente implicito prima della riforma di cui alla L. cost. 18 ottobre 2001 n. 3, argomentando dal combinato disposto degli artt. 2, 9, 32, 41 e 44 Cost.[2], nello specifico devesi osservare che la V.I.A. è stata introdotta, nell’ordinamento giuridico–amministrativo italiano, in funzione di adeguamento a quanto previsto in materia di impatto ambientale dalla direttiva CE 27 giugno 1985 n.337/85.
Normativamente, l’istituto in discorso si riconduce, dapprima, alla L. 8 luglio 1986 n. 349 ove, all’art. 6, sono state previste le “Pronunce di compatibilità ambientale” disciplinate, sotto il profilo tecnico- esecutivo, dai D.P.C.M. 10 agosto 1988 e 28 dicembre 1988, e poi al D.P.R. 12 aprile 1996; quest’ultimo decreto, come è noto, fu emanato in attuazione della L. 22 febbraio 1994 n.146 (c.d. Legge comunitaria per il 1993), che, all’art. 40, comma 1, prevedeva la potestà del Governo di emanare atti di indirizzo e coordinamento rivolti a Regioni e Province autonome, definendo “condizioni, criteri e normative tecniche” per l’applicazione della procedura V.I.A., di competenza regionale, ai progetti pubblici e privati inclusi nell’allegato II alla citata direttiva CE n.337 del 1985.
In subiecta materia, l’art. 71, comma 1, D.Lgs 31 marzo 1998 n.112, ha infine previsto il riparto di competenze tra Stato e Regioni[3].
In buona sostanza, la V.I.A. rileva una procedura amministrativa, esercizio di discrezionalità tecnica[4], che, quale strumento preventivo di politica ambientale, assume la funzione di controbilanciare gli interventi pubblici e privati sull’ambiente e di interagire con l’attività di pianificazione urbanistica, paesaggistica, energetica e socio–economica in campo nazionale e/o locale, coinvolgendo differenti livelli decisionali nelle scelte che incidono su beni primari e sui diritti inviolabili della collettività interessata[5].
Va da sé che detta procedura si palesa vieppiù importante ove collocata nell’ambito attuale, dovendosi riguardare l’ambiente come valore in sé, non soltanto nella tradizionale prospettiva di tutela della salute, specifica del diritto sanitario, ma anche in quella di un moderno sviluppo socio-economico che, rimandando ad una nuova nozione di ambiente, da qualificare in termini di risorsa economica della collettività, postula una diversa analisi giuridica afferente all’oggetto di studio del diritto pubblico dell’economia.
Peraltro, siffatta prospettiva diviene evidente proprio con specifico riferimento alla questione dello smaltimento (e, in generale, della gestione) dei rifiuti, che l’attuale sistema di economia industriale tende sempre più a concepire non più in termini di mero stoccaggio, bensì di trasformazione in energia, recupero e riciclaggio delle materie prime utilizzate.
2.- Orbene, il Cons. St., con la predetta sentenza 4780/2004, individuando la normativa applicabile in tema di procedura V.I.A., con riferimento alla data di presentazione della domanda e della successiva approvazione del progetto di localizzazione della discarica, ha affrontato e risolto in senso negativo la questione dell’eventuale efficacia innovativa erga omnes di atti di indirizzo governativo (nella specie, il citato D.P.R. 12 aprile 1996 che, all’art. 5, stabiliva la trasmissione della domanda con allegati il progetto, lo studio di impatto ambientale e la relativa documentazione, alla Provincia ed ai Comuni interessati dall’intervento di localizzazione), nella considerazione che trattasi di atti emanati in ambito di legislazione concorrente, ma non espressamente recepiti, in riforma dell’ordinamento regionale previgente, con provvedimento legislativo della Regione.
Per quanto poi concerne l’individuazione degli enti locali legittimati a partecipare alla Conferenza di servizi prevista dalle disposizioni di cui all’art. 27 comma 2, D.Lgs. 5 febbraio 1997 n. 22 e dall’art. 5 comma 1, L. reg. Abruzzo 10 marzo 1998 n. 15, i giudici di Palazzo Spada hanno affermato che la norme suindicate vanno interpretate nel senso che per enti locali interessati alla realizzazione della discarica devono intendersi i Comuni il cui territorio sia limitrofo all’area prescelta ossia con la stessa confinante e non anche soltanto prossimo al sito in cui deve trovare ubicazione il detto impianto di smaltimento rifiuti. Parimenti, viene affermato che non sussiste l’obbligo di comunicare l’avvio del procedimento alla generalità degli enti locali contigui all’area incisa dalla discarica, in quanto trova applicazione, al riguardo, l’art. 5 della citata L. reg. n. 15 del 1998 che, ai commi 1 e 2, individua una mera facoltà a discrezione dell’Amministrazione procedente di invitare alla detta Conferenza di servizi, quale appunto rappresentante di ente locale interessato, il Presidente della Comunità montana territorialmente competente.
Infine, la sentenza statuisce anche sui criteri di computo dei termini relativamente alla sospensione soprassessoria degli effetti del provvedimento autorizzativo, muovendo dalla considerazione che l’attività a questo conseguente si concreta non in unica soluzione, ma per tratti successivi, nell’ambito di un segmento temporale che, secondo le considerazioni espresse dalla stessa Amministrazione, devesi reputare necessario e sufficiente per soddisfare gli interessi, pubblici e privati, coinvolti nella fattispecie ed ai quali lo stesso provvedimento risulta funzionalizzato.
Al riguardo, tenendo conto della facoltà dell’Amministrazione di adottare misure meramente soprassessorie nonché delle finalità che le stesse sono deputate ad assolvere, è stata così affermata l’assoluta irrilevanza del tempo trascorso fra la detta sospensione e la ripresa dell’efficacia del provvedimento di autorizzazione, in modo che i termini da quest’ultimo fissati devono considerarsi decorrenti esclusivamente con la cessazione degli effetti della soprassessoria.
Con riferimento alla questione dell’efficacia da riconoscere al D.P.R. 12 aprile 1996, devesi rilevare come il Cons. St. sia pervenuto ad un esito differente da quello della sentenza del TAR Abruzzo – L’Aquila 26 novembre 2002 n. 712[6], oggetto dell’impugnazione in appello.
Per contestare l’indicata statuizione dei giudici di primo grado (secondo cui nella Regione Abruzzo, per l’approvazione di un progetto per la realizzazione di una discarica presentato da un soggetto privato, deve essere attivata la procedura V.I.A. nel caso che la Conferenza di servizi prevista dall’art. 27 D.Lgs. n. 22 del 1997 non sia stata preceduta dal parere dei singoli Comuni interessati in relazione alla copia del progetto di localizzazione e dello studio di impatto ambientale preventivamente loro inviati ai sensi dell’art. 5 D.P.R. 12 aprile 1996), il Collegio ha operato una serrata analisi ermeneutica della seguente normativa, quale vigente in materia alla data della delibera di approvazione del progetto di localizzazione della discarica:
– D.Lgs. 5 febbraio 1997 n. 22, siccome modificato ed integrato dal D.Lgs. 8 novembre 1997 n. 389, che deferiva alle Regioni a Statuto ordinario la regolamentazione dei rifiuti, nel rispetto dei principi fondamentali di legislazione statale ivi contenuti, ai sensi dell’art. 117, comma 1, Cost. (nel testo ante riforma di cui alla L.cost. n. 3/2001).
– L. reg. Abruzzo n. 15 del 1998, disciplinante il procedimento per l’approvazione dei progetti di nuovi impianti o di modifica di quelli esistenti, aventi ad oggetto lo smaltimento ed il recupero dei rifiuti, con particolare riferimento alla procedura ed alla tempistica della Conferenza di servizi prevista dall’art. 27, comma 2, citato D.Lgs. n. 22/1997; tale legge regionale non si occupa specificamente della procedura V.I.A., limitandosi a rinviare (art.7), in maniera chiaramente alternativa, alla legislazione statale (citata L. n. 349/1986 e succ. integrazioni e modificazioni) ovvero a quella regionale (L. reg. Abruzzo 9 maggio 1990 n. 66) a seconda della qualificazione della fonte richiedente l’indicata procedura.
– L. reg. Abruzzo 22 novembre 1993 n. 65, individuante i progetti degli impianti di smaltimento dei rifiuti speciali di 2° categoria tipo B, per i quali trova applicazione la detta L. regionale n. 66/1990 il cui art. 2 contempla e disciplina le “procedure di comunicazione”, la “pubblicità” e le “osservazioni”, disponendo che i progetti delle opere di cui all’art. 1, devono essere comunicati, prima della loro approvazione ai titolari dei dicasteri dell’Ambiente e dei Beni culturali e ambientali, nonché alla Giunta Regionale, al fine della consultazione da parte del pubblico e del relativo esame a cura della struttura all’uopo competente, senza previsione di trasmissione “alla provincia ed ai comuni interessati”, come, invece, indicato nell’art. 5, comma 2, del D.P.R. 12 aprile 1996.
Alla luce del menzionato contesto legislativo, il Cons. St. è dunque giunto alla conclusione che, tanto il soggetto privato richiedente, quanto gli stessi organi regionali deputati alla procedura V.I.A., non erano affatto tenuti a trasmettere alla Provincia ed al Comune interessati, onde acquisirne il parere, gli atti di cui al più volte citato D.P.R. 12 aprile 1996, in quanto tale atto statale difettava di cattere propriamente precettivo ovvero di un contenuto normativo di natura e valore immediatamente innovativo dell’ordinamento regionale.
Considerato infatti che, in tale materia, la competenza delle Regioni a Statuto ordinario, esercitabile anche con atti legislativi di tipo concorrente, doveva potersi esplicare in maniera del tutto autonoma, anche se nel pieno rispetto dei limiti contenutistici indicati dall’atto di indirizzo statale, nell’ipotesi in cui la Regione Abruzzo avesse mantenuto un comportamento inerte rispetto alle indicazioni di principio date dallo Stato, al Governo non sarebbe restato altro da fare che attivare i propri poteri sostitutivi, ricorrendone i presupposti e nelle debite forme.
In ogni caso, proprio a causa della natura tipica di mero atto di indirizzo e coordinamento dello Stato alle Regioni, il Collegio giudicante ha ritenuto che il D.P.R. 12 aprile 1996 fosse idoneo a produrre soltanto un vincolo di comportamento per gli enti territoriali destinatari, nel caso concreto per la Regione Abruzzo, senza alcuna efficacia normativa diretta nei confronti dei terzi.
3.- Nonostante la collocazione temporale delle norme che vengono in rilievo nella fattispecie, nonché l’originaria formulazione dell’art. 117 Cost. che consentiva di ricondurre la materia ambientale, in generale, e quella dei rifiuti, in particolare, nell’ambito della legislazione concorrente, le surriferite conclusioni dei giudici amministrativi di appello non possono però apparire immuni da censure.
Negando valore precettivo e sostanzialmente ritenendo che, all’epoca del procedimento amministrativo in contestazione, l’autorizzazione alla realizzazione di una discarica di rifiuti, siccome contemplati nell’allegato II alla direttiva CE n. 337/1985, potesse legittimamente ignorare i principi posti dalla direttiva medesima, il Cons. St. dimostra di misconoscere integralmente quanto affermato al riguardo dalla Corte costituzionale.
In via preliminare, occorre considerare che buona parte delle direttive, dei regolamenti e delle decisioni, che promanano da Istituzioni comunitarie, dato il relativo contenuto sostanzialmente generico o, comunque, programmatico, necessita di una attività legislativa di attuazione interna; attività che, tra l’altro, essendosi svolta molto spesso con troppa lentezza, ha prodotto nei confronti dello Stato italiano numerosi procedimenti sanzionatori ai sensi degli artt. 169 e170 Trattato CE.
Incentrando allora la questione che ci occupa sul rapporto Stato-Regioni nel quadro normativo di attuazione del diritto comunitario derivato da parte del diritto interno, giova ricordare che sin dalla sentenza 30 ottobre 1975 n. 232[7] la Corte costituzionale ha censurato l’iniziale prassi italiana di riprodurre il contenuto sostanziale dei regolamenti comunitari con norme legislative interne, in quanto ritenuta in palese contrasto con i precetti pattizi di cui agli artt. 177 e 189 Tratt. CE e con l’art. 11 Cost.
L’indicata prassi, oltre a determinare un differimento dell’immediata esecutività delle norme prodotte dalle Istituzioni comunitarie, vietato dal citato art. 189, co. 2, Tratt. CE, trasformando in diritto interno le direttive ed i regolamenti comunitari, vulnerava le prerogative della Corte di Giustizia CE che non poteva così interpretare in via definitiva una normativa formalmente di carattere interno, sebbene sostanzialmente comunitaria, con evidente violazione del regime stabilito dal menzionato art. 177 Tratt. CE; regime posto notoriamente a garanzia dell’uniformità interpretativa del diritto comunitario in tutti gli Stati membri.
Tale orientamento del Giudice delle leggi ha trovato conferma nella successiva pronuncia 8 giugno 1984 n. 170[8].
Abbandonato lo strumento della delega legislativa di cui all’art. 76 Cost., utilizzato in materia per parecchi anni ma sottoposto ad accesa critica in sede politico-costituzionale, a far data dalla L. 9 marzo 1989 n. 86 è stato poi introdotto un nuovo meccanismo che garantisce in modo permanente, con cadenza annuale, l’attuazione del diritto comunitario derivato: trattasi dell’emanazione, su iniziativa del Governo, della c.d. Legge comunitaria, che a sua volta può delegare al Governo stesso l’adozione di specifici, occorrenti, atti amministrativi di attuazione.
Per vero, il sistema ha raggiunto maggiore completezza con la sentenza della Corte costituzionale 18 aprile 1991 n. 168[9], ove le direttive comunitarie sono state ritenute di carattere precettivo e, quindi, direttamente applicabili, senza alcuna necessità di adottare misure attuative di diritto interno, sussistendo le seguenti condizioni:
– compiuta determinazione degli elementi identificativi della fattispecie generale ed astratta prevista dalle stesse direttive e del contenuto precettivo riferibile a tale fattispecie;
– scadenza del termine entro cui lo Stato si era obbligato a dare attuazione alle direttive stesse.
È dunque nel delineato contesto che devesi inquadrare il ruolo delle Regioni nell’attuazione-esecuzione delle direttive comunitarie; ruolo che, peraltro, sconta la difficile realizzazione delle istanze di decentramento ed autonomia regionale siccome specificamente riferite, nella fattispecie oggetto della pronuncia del Cons. St. che si commenta, alle competenze di cui all’art. 117 Cost. nel testo precedente la modifica del Titolo V[10].
In proposito rilevano due posizioni spesso in conflitto tra loro:
– da un lato, quella dello Stato, che, in quanto unico soggetto responsabile del mancato adempimento degli obblighi conseguenti al Trattato CE, ha un ben determinato interesse all’attuazione-esecuzione delle direttive comunitarie, se non altro per evitare nei suoi confronti l’applicazione delle sanzioni previste dall’ordinamento comunitario nell’ipotesi di sostanziale inadempienza degli Stati membri;
– dall’altro, quella delle Regioni, che, in ragione dei succitati principi del decentramento e dell’autonomia, nel quadro della fisiologica tensione ravvisabile nel delicato rapporto costituzionale potere centrale-poteri locali, soprattutto nelle materie di competenza concorrente con lo Stato, come appunto era il caso di quella ambientale prima della riforma del Titolo V della Costituzione, rivendicano un ruolo attivo ineludibile nel processo di attuazione–esecuzione della normativa comunitaria.
Appare altresì opportuno rimarcare che, segnatamente in materia ambientale, la Corte verificatrice, con la sentenza 17 luglio 1998 n. 273[11], occupandosi del problematico rapporto tra normativa interna (statale e/o regionale) e normativa comunitaria[12], ha avuto modo di riconoscere valore precettivo alla direttiva comunitaria n. 337 del 1985 con riguardo all’obbligo di sottoporre a V.I.A. i progetti di realizzazione e gestione di impianti di smaltimento di rifiuti speciali e non pericolosi.
Nella menzionata sentenza n. 273 del 1998, tra l’altro, la Consulta ha individuato la ratio dell’art. 40 L. n. 146/1994 (c.d. Legge comunitaria per il 1993) e del successivo D.P.R. 12 aprile 1996 (quale atto governativo di indirizzo e coordinamento adottato a norma dell’art. 9 L. 9 marzo 1989 n. 86) nella volontà dell’ordinamento italiano di armonizzarsi, dando appunto attuazione alla sopra menzionata direttiva CE n. 337 per la parte relativa ai progetti di cui all’allegato II, ai precetti fissati in materia di ambiente dall’ordinamento comunitario.
Va da sé dunque che, in linea con l’avviso espresso dal Giudice delle leggi nelle citate sentenze n. 168 del 1991 e n. 273 del 1998, le disposizioni di cui al richiamato D.P.R. 12 aprile 1996 dovevano ritenersi dotate di una efficacia direttamente vincolante, anche se lo stesso D.P.R. consentiva, entro il termine di nove mesi dalla sua pubblicazione, che le singole Regioni potessero articolare una propria disciplina attuativa[13].
In tale prospettiva, il D.P.R. 12 aprile 1996 si presenta come atto governativo con efficacia atipica in quanto condizionata con finalità suppletiva: pur svolgendo infatti una funzione di indirizzo e coordinamento per i singoli ordinamenti regionali in materia di V.I.A.[14] si caratterizza perchè detta funzione non ne assorbe in toto l’efficacia circoscrivendola al mero rapporto Stato-Regioni, ma quest’ultima viene spiegata direttamente anche nei confronti dei terzi (e, quindi, con valenza erga omnes), qualora il previsto termine di nove mesi sia spirato senza alcun intervento legislativo delle Regioni; e ciò nella considerazione che, palesandosi il D.P.R. in questione come provvedimento attuativo del diritto comunitario derivato, in nessun caso una presunta esigenza di tutela tout court dell’autonomia regionale potrebbe costituire un valido alibi per la sua elusione.
Onde la conclusione, opposta alla decisione dei Giudici di Palazzo Spada, che, diversamente a quanto previsto per gli atti della stessa specie, al D.P.R. 12 aprile 1996, proprio in assenza di uno specifico recepimento a livello di legislazione regionale, non poteva non riconoscersi essenziale e diretta efficacia precettiva, quand’anche condizionata nei termini sopra specificati; efficacia, tra l’altro, naturalmente connessa all’obbligo gravante sullo Stato italiano, unitariamente considerato (e quindi a prescindere dalla sua articolazione strutturale in Regioni o dal livello di autonomia a queste riconosciuto), in quanto membro della Comunità europea, di dare valenza ordinamentale interna ai principi stabiliti dalla direttiva n. 337 del 1985[15].
4.- Con riferimento poi alla statuizione sull’istituto partecipativo della Conferenza di servizi, che generalmente si presenta in termini di peculiare strumento di programmazione negoziata di quelle decisioni amministrative dirette ad incidere il profilo pianificatorio della gestione urbanistica di un determinato ambito territoriale[16], la pronuncia in esame offre alcuni ulteriori spunti di riflessione.
Occorre premettere che la Conferenza di servizi rappresenta l’istituzione dove si acquisiscono, nel quadro di un ampio coordinamento infrastrutturale, gli interessi pubblici coinvolti in un dato procedimento onde provvedere all’esame contestuale degli stessi (c.d. Conferenza istruttoria), oppure dove l’Amministrazione procedente acquisisce intese, concerti, nulla osta o assensi, comunque denominati, di altre Amministrazioni interessate nel procedimento, con conseguente adozione di una determinazione che, esprimendo una semplificazione per concentrazione del procedimento stesso, si sostituisce ai predetti, singoli, atti (c.d. Conferenza decisoria)[17].
Considerato allora che anche il procedimento di autorizzazione alla realizzazione di una discarica rileva il concorso di volontà delle diverse Amministrazioni interessate, la Conferenza di servizi di cui all’art. 27 D.Lgs. n. 22 del 1997 evidenzia un carattere propriamente istruttorio, inquadrandosi al contempo in termini strumentali all’esigenza di semplificazione e celerità dell’azione amministrativa; e ciò in quanto trattasi di organismo istituzionalmente deputato alla mera raccolta, valutazione ed espressione degli interessi pubblici coinvolti nella fattispecie procedimentale[18].
È in tale prospettiva, quindi, che devesi riguardare la decisione adottata dal Cons. St. che ha sostanzialmente ritenuto legittimati a partecipare alla detta Conferenza solo quegli enti locali che, portatori di un qualificato interesse (di tipo oppositivo) alla realizzazione della discarica, ricoprano il duplice ruolo di enti esponenziali della popolazione residente potenzialmente idonea a subire danni ambientali diretti dall’attuazione della scelta dell’area interessata e di Amministrazioni titolari del potere di pianificazione urbanistica a livello locale cui si riconduce l’opera pubblica in questione.
Tali enti sono stati individuati, in primo luogo, nel Comune nel cui territorio avviene la localizzazione della discarica e, successivamente, negli altri Comuni il cui territorio sia limitrofo ovvero confinante con la medesima area di localizzazione.
Nondimeno, la tesi seguita dalla giurisprudenza non si mostra pienamente soddisfacente, ove riferita nell’ambito di un procedimento di autorizzazione determinante un notevole impatto ambientale come quello dedotto nella fattispecie concreta.
Eppertanto, combinando la disposizione di cui all’art. 7 L. 7 agosto 1990 n. 241, richiamante la partecipazione procedimentale dei terzi, diversi dai diretti destinatari del provvedimento terminale, che possono dallo stesso subire un pregiudizio, con l’accezione elastica riferita dalla stessa giurisprudenza all’espressione legislativa “enti locali interessati” adottata in fattispecie analoghe[19], non sembra affatto peregrino auspicare che la Conferenza de qua possa essere legittimamente aperta alla partecipazione di altri enti “facilmente individuabili”, con ciò intendendosi superare il criterio restrittivo di ordine meramente spaziale (territorio ove è ubicato l’impianto di smaltimento rifiuti, ovvero altri territori ad esso geograficamente contigui) a favore di un criterio più ampio, costituito appunto dalla valutazione in termini di interesse (la cui sussistenza deve verificarsi di volta in volta) di quei Comuni che, pur non essendo specificamente “limitrofi” ovvero “confinanti”, possano essere coinvolti dalla realizzanda opera pubblica, in quanto comunque “prossimi” all’area di riferimento[20]; partecipazione che, sebbene riferita a parti eventuali del procedimento, si giustifica non soltanto in relazione all’essenza stessa della Conferenza di servizi, volta all’assorbimento, in via di sintesi delle competenze degli enti interessati, di tutti i possibili apporti istruttori, ma soprattutto per assicurare la obiettivizzazione dell’esercizio del potere di scelta dell’Amministrazione procedente.
Certo, si potrebbe dire che gli interessi dei Comuni non direttamente coinvolti nel procedimento trovano comunque piena tutela nell’ambito della Conferenza, attesa la partecipazione della Provincia che si assume portatrice, ai sensi dell’art. 19 D.Lgs 18 agosto 2000 n. 267, dell’interesse sovracomunale[21].
Ma senza dubbio la partecipazione diretta di tutti gli enti “facilmente individuabili” portatori di un interesse qualificato è una cosa ben diversa, assumendo i connotati di un’esigenza vieppiù indefettibile ove riguardata nella più ampia prospettiva della democraticità dell’azione amministrativa e della tutela dell’ambiente come risorsa dell’intera collettività.

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[1] Sulla gestione dei rifiuti v., in generale, Federiconi-Culot, Lo smaltimento dei rifiuti solidi, Milano, 1990; Sanna, I rifiuti urbani e industriali, Roma, 1992; Jazzetti, La normativa in materia di rifiuti, Milano, 1993; Panassidi, La gestione dei rifiuti, Milano, 1998.
[2] In dottrina, cfr. per tutti, Bertolini, La tutela giuridica dell’ambiente e del territorio, 2 voll., Rimini, 1987; Amorosino, Sistemi ambientali e discipline amministrative, Padova, 1990; Caravita, Diritto pubblico dell’ambiente, Bologna 1990; Di Plinio, Diritto pubblico dell’ambiente e aree naturali protette, Torino, 1994; Gola, L’amministrazione degli interessi ambientali, Milano, 1995; Cecchetti, Principi costituzionali per la tutela dell’ambiente, Milano, 2000; De Pauli, L’amministrazione dell’interesse ambientale, Milano, 2002.
[3]Circa gli effetti del citato D.Lgs. n. 112/1998 sui rapporti Stato-Regioni in materia ambientale, v. Ferrara-Fracchia-Olivetti Rason, Diritto dell’ambiente, Bari, 1999, 71 ss.
[4] Cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 19 ottobre 1995 n. 1169, in Riv. giur. edilizia, 1996, I, 348.
[5] Sul tema, v. Gustapane-Sartor-Verardi, Valutazione di impatto ambientale, Milano, 1992; Giampietro, Criteri tecnici o discrezionali nel c.d. giudizio di compatibilità ambientale? Proposte di coordinamento della V.I.A. con gli altri procedimenti autorizzatori, in Riv. giur. ambiente, 1995, 395; Pagano, Valutazione di impatto ambientale: rapporti tra V.I.A. e pianificazione territoriale ed urbanistica, in Riv. giur. edilizia, 1998, 211; Ferrara (a cura di), La valutazione di impatto ambientale, Padova, 2000.
[6] In Foro amministrativo – TAR, 2003, 197, con nota di Carosi, Riflessioni su localizzazione di discariche e tutela giurisdizionale.
[7] In Giur. Cost., 1975, 2211.
[8] In Giur. Cost., 1984, 1098, con nota di Gemma, Un’opportuna composizione di un dissidio.
[9] In Giur. Cost., 1991, 1409, con osservazione di Sorrentino, Delegazione legislativa e direttive comunitarie direttamente applicabili.
[10] Per l’amplissima letteratura ante riforma di cui alla L. cost. n. 3/2001, v. almeno Rizzo, Il regionalismo italiano (Antologia del pensiero regionalista dal risorgimento ai giorni nostri), Milano, 1962; Rotelli (a cura di), Dal regionalismo alla Regione, Bologna, 1973; Bartole, L’autonomia regionale come problema di diritto costituzionale, in Dir. Soc., 1973, 556 ss.; Idem, Le Regioni, le Province e i comuni, in Commentario della Costituzione, a cura di Branca, tomo 1, sub art. 117, Bologna-Roma, 1985; Cuocolo, Diritto regionale italiano, Torino, 1991; Perlingieri, Commento alla Costituzione italiana, Napoli, 1997.
[11] In Cons. Stato, 1998, II, 1012.
[12] Argomento già trattato dallo stesso Giudice delle leggi con sentenza 28 maggio 1987 n. 210, in Giur. Cost., 1987, I – 2, 1577; per il relativo dibattito dottrinale v. ex ceteris, Strozzi, Partecipazione delle regioni all’elaborazione delle politiche comunitarie e loro competenza all’attuazione degli atti comunitari alla luce della legge n. 86 del 1989, in Riv. it. dir. pubbl. com., 1992, 111; Onida-Cartabia, Le regioni e la Comunità europea, in Tratt. dir. amm. europeo, diretto da Chiti e Greco, Milano, 1997, 604; Draetta, Elementi di diritto dell’Unione Europea, Milano, 2003, 275 ss.
[13] Sul punto merita osservare che nel caso specifico della Regione Abruzzo tale disciplina si è avuta solo con la L. reg. 28 aprile 2000 n. 83, recante disposizioni in materia di gestione dei rifiuti ed approvazione del relativo piano regionale.
[14] In generale, sul tema del coordinamento Stato-Regioni, senza alcuna pretesa di completezza, v. i contributi sempre attuali di Paladin, Sulle funzioni statali di indirizzo e coordinamento nelle materie di competenza regionale, in Giur. Cost., 1971, 189; Orlando, Contributo allo studio del coordinamento amministrativo, Milano, 1974; Mangiameli, L’indirizzo e il coordinamento: una funzione legislativa costituzionalizzata dalla Corte, in Giur. Cost., 1997, 1131.
[15] Per una più approfondita riflessione di carattere generale sull’adempimento degli obblighi derivanti dall’appartenenza dello Stato alla Comunità europea e sui conseguenti limiti per le competenze delle Regioni, v. per la giurisprudenza: Corte cost. 24 aprile 1996 n. 126, 7 maggio 1996 n. 146 e 22 luglio 1996 n. 272, in Giur. Cost., 1996, rispettivamente 1060, 1424 e 2399; per la letteratura, Caretti, Potere sostitutivo dello Stato e competenze regionali in attuazione degli obblighi comunitari, in Giur. Cost., 1976, 2223; Bassanini, Attuazione regionale di direttive comunitarie e intervento sostitutivo del Governo, in Regioni, 1977, 148; Razzano, Unione Europea, Stato e Regioni: la Corte costituzionale fa il punto, in Giur. It., 1996, I, 559.
[16] Cfr. Balestra, Localizzazione degli impianti per lo smaltimento di rifiuti, Conferenza di servizi e piani regolatori, in Riv. giur. urb., 1994, 77; Russo, La disciplina statale della conferenza di servizi in tema di localizzazione degli impianti di smaltimento, ibidem, 1996, 146.
[17]Per la letteratura, ex ceteris, v. Staffini, La conferenza di servizi nell’ordinamento amministrativo: spunti ricostruttivi, in Cons. Stato, 1992, II, 549; Pastori, Conferenza di servizi e pluralismo autonomistico, in Le Regioni, 1993, 1564; Bertini, La conferenza di servizi, in Dir. Amm., 1997, 293; Torchia, La conferenza di servizi e l’accordo di programma ovvero della difficile semplificazione, in Giorn. dir. amm., 1997, 675; Cimellaro-Ferruti, La conferenza di servizi e l’accordo di programma, Rimini, 1998; Scoca, Analisi giuridica della Conferenza di servizi, in Dir. Amm.,1999, 255; Forte, La conferenza di servizi, Padova, 2000; Soricelli, Contributo in tema di conferenza di servizi; Napoli, 2000; Caringella, La conferenza di servizi in materia di opere pubbliche a cavallo tra normativa generale e discipline settoriali, in Arch. giur. oo.pp., 2003, 1, 733.
[18] V. in arg., Corte cost., 31 gennaio 1991 n. 37, in Giur. Cost., 1991, 236; Id., 16 febbraio 1993 n. 6, ibidem, 1993; Id., 19 marzo 1996 n. 79, in Foro it., 1996, I, 426.
[19] In tal senso, cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 3 dicembre 1992 n. 1001, in Cons. Stato, 1992, I, 1779, che, con riferimento alla questione della localizzazione di una area per la discarica di rifiuti, ha ammesso alla Conferenza di cui all’art. 3 bis D.L. 31 agosto 1987 n. 361, conv. in L. 29 ottobre 1987 n. 44, tutti quegli enti locali la cui popolazione potrebbe subire danni dalla attuazione delle scelte delle aree interessate.
[20] Il richiamo è ad un concetto di “prossimità” più ampio di quelli utilizzati dalla giurisprudenza, che rileva comunque un qualificato interesse da valutare in relazione alla potenziale esistenza di molteplici fattori di rischio: ad esempio, la possibilità di inquinamento di falde acquifere.
[21] Cfr. in proposito, Carosi, Riflessioni, cit., 206.

Note

L'articolo NOTE MINIME SULL’EFFICACIA DELLE DIRETTIVE GOVERNATIVE IN MATERIA AMBIENTALE (TRA ESIGENZE ATTUATIVE DEL DIRITTO COMUNITARIO DERIVATO ED AUTONOMIA REGIONALE) E SULLA PARTECIPAZIONE ALLA CONFERENZA DI SERVIZI PER LA REALIZZAZIONE DI IMPIANTI DI SMALTIMENTO RIFIUTI. proviene da Giustamm.