Sommario: Par. I. La norma di riferimento. Par. II. Il carattere derogatorio e di stretta interpretazione delle situazioni che consentono la deroga. Par. III. Il concetto di economia prevalentemente tursitica Par. IV L’ambito territoriale della deroga. Par. V. Le competenze dei Comuni in materia commerciale e turistica. Par. VI Il convenzionamento tra Comuni. Par. VII Il caso della legge della Regione Veneto 28 dicembre 1999, n. 62.

Par. I. La norma di riferimento. L’articolo 12 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 114 prevede che “nei comuni ad economia prevalentemente turistica, nelle città d’arte o nelle zone del territorio dei medesimi, gli esercenti determinano liberamente gli orari di apertura e di chiusura e possono derogare all’obbligo di chiusura domenicale e festiva disposta dall’articolo 11” del decreto.

L’individuazione dei Comuni, delle città e delle zone è demandata alle Regioni, che debbono altresì determinare i periodi di maggiore afflusso turistico nei quali gli esercenti possono avvalersi della facoltà. L’individuazione dovrà avvenire “anche su proposta dei Comuni interessati e sentite le organizzazioni dei consumatori, delle imprese del commercio e del turismo e dei lavoratori dipendenti”.

Par. II. Il carattere derogatorio e di stretta interpretazione delle situazioni che consentono la deroga. La facoltà di apertura domenicale e festiva costituisce una deroga alla regola della chiusura e la norma dalla quale deriva, in conseguenza del carattere eccezionale, è di stretta interpretazione. Essa risulta correlata alla prevalenza dell’economia turistica od al riconoscimento della qualità di città d’arte e quindi ancorata a fatti aventi propria autonoma giuridica rilevanza. Si tratta di situazioni particolari riconosciute meritevoli dall’ordinamento di un trattamento differenziato che fanno riferimento a peculiarità effettive di alcune parti del territorio nazionale. Le Regioni sono tenute, infatti, non solo ad individuare i Comuni, le città d’arte o le loro zone ma anche, e congiuntamente, a stabilire “i periodi di maggiore afflusso turistico” nei quali è possibile l’esercizio della facoltà di apertura domenicale e festiva.

La tecnica legislativa utilizzata “aggancia” il regime derogatorio alle situazioni prescritte nel decreto. Si tratta di una valutazione già compiuta dal legislatore nazionale, senza che residui, a riguardo, alcun margine di valutazione in capo al legislatore regionale, al quale compete solamente il compito dell’individuazione dei fattori o degli indicatori che concorrono alla configurazione delle suddette situazioni. Queste comporteranno automaticamente, ope legis, una volta riconosciutane la sussitenza, l’effetto previsto. Tale operazione richiede sicuramente l’esercizio di discrezionalità tecnica, che risulta però sufficientemente circoscritta dal perseguimento delle finalità alle quali è intesa.

Nel decreto legislativo 114/98 i casi espressamente previsti sono di stretta interpretazione ma la ricorrenza di uno o più degli stessi casi non solo giustifica il riconoscimento del regime derogatorio ma lo rende addirittura dovuto, in tutte le Regioni dello Stato, in quanto realizza il contemperamento tra opposti interessi previsto nella legge. Si tratta ora di determinare quali siano questi casi.

Par. III Il concetto di economia prevalentemente turistica. Ai fini della deroga agli orari ed alla chiusura domenicale e festiva non rileva l’oggettivo interesse turistico del comune o della zona (per la presenza di bellezze naturali, paesaggistiche o culturali o di altre significative particolarità che la rendono richiamo per un notevole numero di visitatori), ma l’aspetto economico, altrettanto oggettivo, che dal flusso turistico deriva. E’ necessario che l’economia locale si fondi in modo prevalente sul turismo ma non è affatto necessario che la prevalenza sia determinata dall’interesse turistico del luogo. Un certo Comune può essere meta di numerosi visitatori senza che ciò comporti necessariamente effetti prevalenti sull’economia locale, basata invece essenzialmente, ad esempio, sull’industria. Non potrebbe pertanto fruire della deroga dell’articolo 12 del d. lgs. 114/98. Il Comune che, al contrario, non possedesse alcun sito o zona di interesse turistico ma fosse un luogo di transito e sosta per i visitatori diretti altrove avrebbe pieno titolo ad essere individuato dalla Regione laddove tale situazione determinasse lo sviluppo di attività economiche prevalenti.

La norma di legge che consente il regime derogatorio persegue la finalità di tutelare l’economia complessiva di quei Comuni o di quelle zone che si fondano essenzialmente su un’economia di tipo turistico ed è pertanto coerentemente circoscritta ai “periodi di maggiore afflusso” (afflusso che si caratterizza per la qualità di turisti dei soggetti che lo determinano, a prescindere dalla destinazione finale).

Le Regioni sono chiamate a compiere una valutazione mediante la formulazione di un giudizio di relazione che esige il compimento della comparazione tra l’economia complessiva dell’ente e quella connessa al turismo. Si tratta di una valutazione in fatto che ammette un esercizio di discrezionalità piuttosto ridotto.

La legge sembrerebbe richiedere il carattere prevalente dell’economia solamente con riferimento ai Comuni e non invece alle città d’arte ed alle loro zone. Ciò, presumibilmente, perchè in tali casi il riconoscimento della facoltà di apertura ha la finalità di fornire all’utenza maggiori servizi, prescindendo dalla considerazione delle esigenze economiche della città. E’ doveroso osservare in proposito, tuttavia, che anche la deroga riferita ai Comuni, nel quale ha un ruolo prevalente la considerazione dell’aspetto economico, riesce ad assicurare, seppure indirettamente, le esigenze dell’utenza.

Par. IV. L’ambito territoriale della deroga. L’articolo 12 del decreto legislativo 114/98 pone la deroga in rapporto alla ricorrenza alternativa di tre differenti situazioni territoriali:

1) Comuni;

2) Città d’arte;

3) Zone del territorio dei medesimi Comuni e (sembra di capire), delle medesime città;

La deroga è riferita ad un ambito territoriale ben individuato coincidente con quello comunale o con “zone” altrimenti determinate. E’ in relazione alle attività produttive che si svolgono all’interno di tale territorio che deve essere verificata la prevalenza dell’economia turistica.

Il turismo, secondo la definizione datane dal vocabolario Zanichelli (dodicesima edizione), è l’”attività consistente nel fare gite, escursioni, viaggi, per svago o a scopo istruttivo”. L’interesse che determina tale attività può essere il più vario e non conosce limitazioni territoriali connesse alla circoscrizione dei singoli Comuni. Le “zone” e le “città d’arte”, alle quali fa riferimento la normativa, costituiscono il territorio rilevante turisticamente sotto il profilo economico o delle attrazioni presenti. E’ evidente che la zona può coincidere con la circoscrizionale territoriale comunale, può essere compresa al suo interno ma può anche essere molto estesa e riguardare contemporaneamente più Comuni.

Si tratta di capire l’esatto significato del riferimento normativo ai Comuni in rapporto alle zone, in modo da poter trarre le dovute conseguenze in ordine a queste ultime ed alla loro possibile estensione. La formulazione del decreto non è, infatti, a riguardo molto chiara.

Par. V. Le competenze dei Comuni in materia commerciale e turistica. I Comuni sono titolari di numerossisime competenze in materia commerciale. Limitando la considerazione alle norme del d.lgs. qui in esame, l’articolo 11, comma I, conferisce loro il compito di emanare i criteri per la disciplina degli orari di apertura e chiusura al pubblico degli esercizi di vendita al dettaglio “in esecuzione di quanto disposto dall’articolo 36, comma III, della legge 8 giugno 1990, n. 142“. Il commma IV gli attribuisce la competenza in ordine alla determinazione dei casi di chiusura infrasettimanale per metà giornata mentre il successivo comma V quella all’individuazione dei giorni e delle zone del territorio “nei quali gli esercenti possono derogare all’obbligo di chiusura domenicale e festiva”, giorni che “comprendono comunque quelli del mese di dicembre, nonché ulteriori otto domeniche o festività nel corso degli altri mesi dell’anno”. L’articolo 12, comma II, dispone che “le organizzazioni locali dei consumatori, delle imprese del commercio e del turismo e dei lavoratori dipendenti, possono definire accordi da sottoporre al Sindaco per l’esercizio delle funzioni di cui all’articolo 36, comma III, della legge 8 giugno 1990, n. 142”.

L’articolo 36 della legge 142/90, alla quale sono riconducibili gran parte dei compiti attribuiti al Comune dal d. lgs. 114/98, prevede che “il Sindaco cooordina e riorganizza, sulla base degli indirizzi espressi dal consiglio comunale e nell’ambito dei criteri eventualmente indicati dalla Regione, gli orari degli esercizi commerciali, dei pubblici esercizi e dei servizi pubblici” (questo il testo risultante dalla riformulazione introdotta dalla legge 265/99).

Ciascun Comune può esercitare le competenze in materia commerciale esclusivamente all’interno del proprio territorio ed in relazione agli esercizi in esso compresi, non potendo, ad esempio, legittimamente determinare l’obbligo di chiusura infrasettimanale o individuare i giorni nei quali è consentita la deroga all’obbligo di chiusura domenicale festiva ai sensi, rispettivamente, dei commi IV e V dell’articolo 11 con riferimento ai negozianti del Comune limitrofo.

Il riferimento del decreto legislativo ai Comuni non è operato solamente perchè si tratta degli enti territoriali di più ridotta dimensione (rispetto alle Province ed alle Regioni), che esprimono realtà generalmente omogenee sotto il profilo sociale, culturale ed economico e che consentono una agevole individuazione delle zone senza dover ricorrere a difficoltose quanto improbabili perimetrazioni del territorio nazionale, ma anche e sopratutto perchè sono titolari di importanti competenze di indirizzo e controllo in materia turistica e soprattutto commerciale. E’ in funzione dell’esercizio delle suddette competenze e della posizione qualificata così rivestita che il decreto gli assegna un ruolo di particolare rilievo nell’individuazione delle zone e delle città d’arte. Le Regioni, infatti, ai sensi dell’articolo 12, comma I, compiono l’individuazione “anche su proposta dei Comuni interessati”, che hanno cioè interesse a vedere riconosciuta formalmente la loro qualità (ma l’utilizzo del termine “anche” induce a ritenere che le Regioni possano provvedere autonamente all’individuazione, in coerenza con il carattere dovuto della deroga al ricorrere delle situazioni prescritte).

Si tratta di una posizione differenziata e di notevole maggiore peso rispetto a quella delle organizzazioni dei consumatori, delle imprese del commercio e del turismo e dei lavoratori dipendenti, che, in base alla lettera del decreto debbono essere semplicemente “sentite” (così come i Comuni debbono “sentire” gli stessi organismi per l’esercizio delle funzioni di cui agli articoli 11 e 12). Il Comune, in quanto a diretto contatto con la realtà economica locale ed a motivo delle finalità istituzionali attribuitigli (in base all’articolo 2 della legge 142/90 “è l’ente locale che rappresenta la propria comunità, ne cura gli interessi e ne promuove lo sviluppo”), è il soggetto più qualificato alla formulazione della “proposta”. Questa potrà essere disattesa solo in caso di assenza dei presupposti richiesti per l’accoglimento. E’ evidente che ciascun Comune, in conseguenza del carattere territoriale, potrà esprimersi esclusivamente con riferimento al proprio territorio.

La zona caratterizzata dall’economia prevalentemente turistica e la città d’arte sono ricondotte dal decreto ai singoli Comuni in ragione sia della formulazione della proposta sia delle conseguenze che dal riconoscimento di tali caratteri derivano in ordine all’assolvimento delle suddette competenze istituzionali, le quali, in riferimento ad una medesima zona, debbono essere esercitate unitariamente e non possono essere ripartite o frazionate. Sotto questa prospettiva le zone potranno coincidere con la circoscrizione comunale od avere una dimensione minore, ma non superiore.

Quanto sopra nulla toglie alla possibilità del riconoscimento di zone riguardanti più Comuni mediante l’adozione di mezzi che consentano di far coincidere il rilievo economico e burocratico di un determinato territorio.

Par. VI. Il convenzionamento tra Comuni. La grandissima parte dei Comuni italiani è di dimensioni demografiche e territoriali piccole o piccolissime. Il riconoscimento di una maggiore e più qualificata autonomia agli enti locali ad opera delle recenti leggi ha comportato l’incentivazione e la previsione di nuove forme per l’esercizio associato e coordinato delle funzioni e dei servizi in modo da rendere possibile la piena fruizione dell’autonomia conferita. A quest’ultimo scopo sono infatti necessarie risorse finanziarie, materiali, tecniche ed umane di cui spesso gli enti non dispongono nè possono disporre. Il convenzionamento e le altre forme associative costituiscono una delle soluzioni per ovviare a tali esigenze.

Se si ritiene che il decreto legislativo 114/98 ponga il riconoscimento dell’economia prevalentemente turistica in rapporto al singolo Comune in ragione delle competenze in materia di turismo e di commercio (con particolare riferimento a quelle previste dall’articolo 36, comma III, della legge 142/90), in quanto non suscettibili di esercizio frazionato, il convenzionamento tra più Comuni per l’esercizio di quelle medesime competenze con riferimento ad una zona sovracomunale comporterà il rilievo unitario di quest’ultima. Tale forma associativa costituisce altresì il presupposto logico e giuridico che consente ai Comuni di formulare la motivata “proposta” prevista dall’articolo 12 del d. lgs. 114/98 in relazione al territorio interessato dal convenzionamento.

La proposta di riconoscimento della deroga dovrà essere presentata congiuntamente dai Comuni convenzionati e le Regioni dovranno riferire i criteri adottati per determinare la ricorrenza di una delle situazioni prescritte al complessivo territorio degli stessi, unitariamente considerato.

Par. VII. Il caso della legge della Regione Veneto 28 dicembre 1999, n. 62. La Regione Veneto ha delegato alle Province “l’individuazione dei Comuni a prevalente economia turistica e delle città d’arte o le zone del territorio dei medesimi e i periodi di maggiore afflusso turistico” (riprendendo letteralmente la formulazione utilizzata dall’articolo 12, comma III, del d. lgs. 114/98), stabilendo, allo scopo, modalità e criteri. L’articolo 2 prevede che “possono essere individuati ad economia prevalentemente turistica solo i Comuni situati in territorio montano, litoraneo, lacuale, termale…, con almeno mille e cinquecento posti letto in strutture alberghiere ed extra alberghiere”. Ai fini dell’individuazione i Comuni debbono presentare apposita domanda con allegata idonea documentazione, comprendente dati statistici anche stagionali, riferita agli indicatori stabiliti (quali il rapporto tra la popolazione residente ed il numero delle presenze in esercizi alberghieri ed extra alberghieri; il rapporto tra le imprese turistiche ed i lavoratori in esse occupati con riferimento al totale delle imprese ed al totale degli occupati nel territorio comunale; la presenza di stabilimenti termali o strutture congressuali; il rapporto tra pubblici esercizi e popolazione residente; ecc.). I requisiti dei mille e cinquecento posti letto e della lacualità, della litoraneità, della montanità o della termalità (come definiti dalla legge), sono condizioni necessarie ma non sufficienti, essendo altresì necessaria la valutazione discrezionale positiva da parte della Provincia compiuta sulla base degli indicatori.

La Regione Veneto, con la legge 62/99, ha stabilito i criteri per la determinazione della ricorrenza delle situazioni che giustificano il regime derogatorio in materia di orari degli esercizi commerciali previste dal d. lgs. 114/98. Si tratta di situazioni che, è opportuno ricordarlo, sono stabilite in una fonte normativa di rango primario e che, se ricorrenti, rendono necessario il riconoscimento della facoltà di deroga in quanto connesse al rispetto del principio di eguaglianza, il quale esige un eguale trattamento di situazioni analoghe ed un trattamento differenziato di situazioni diverse. La Regione ha competenza solamente in ordine all’individuazione degli elementi che concorrono alla loro configurazione.

La legge non prende espressamente in considerazione (a differenza di altre normative regionali), l’ipotesi del convenzionamento, riferendosi genericamente ai “Comuni”. Si deve tuttavia ritenere che tale ipotesi sia ugualmente ammessa in quanto discendente direttamente dal decreto legislativo e che i requisiti e gli indicatori debbano essere riferiti, in tale eventualità, al complessivo territorio dei Comuni convenzionati.

La legge regionale ha il pregio di evidenziare le paradossali conseguenze derivanti dall’esclusione della possibilità di convenzionamento. Il Comune lacuale, montaneo o termale piccolo o piccolissimo (come la grandissima parte dei Comuni italiani e della Regione Veneto), che possieda un’economia indubitabilmente ed in larghissima prevalenza basata sul turismo ma che non abbia mille e cinquecento posti letto o che, viceversa, possieda i posti letto richiesti ma non abbia gli altri caratteri (nè le condizioni necessarie per essere qualificato città d’arte o per fruire, in ogni caso, delle altre deroghe poste nella legge), non potrebbe veder riconosciuta la propria qualità, con grave pregiudizio per l’economia locale e per l’utente ed in grave contrasto con la logica e la finalità del decreto legislativo. Potrebbe così verificarsi il caso di alberghi, con capacità ricettiva molto superiore a mille e cinquecento posti letto, situati in un Comune non lacuale nè termale, nè litoraneo, nè montano che ospitano turisti interessati alla visita del vicino comune termale, lacuale, montano o litoraneo che però, a motivo di un terreno allo scopo inidoneo, non possiede strutture ricettive. L’organizzazione turistica prescinde dalla delimitazione dei confini comunali.

A fronte della situazione prospettata il convenzionamento non può costituire un escamotage per l’ottenimento di un beneficio che non compete. Resta fermo, infatti, che la Provincia dovrà valutare in fatto la prevalenza dell’economia turistica applicando gli indicatori allo scopo disposti.

L’interpretazione sistematica della normativa in esame e la considerazione delle possibili paradossali conseguenze determinate da una lettura restrittiva inducono a ritenere che la legge regionale 62/99 non abbia escluso il convenzionamento ma lo abbia anzi, indirettamente, incentivato ed agevolato allo scopo di favorire la crescita economica, turistica e commerciale dei Comuni veneti. E’ utile ricordare, in proposito, che l’articolo 26 bis della legge 142/90 (introdotto dall’articolo 6, comma VI, della legge 265/99), al fine di favorire il processo di riorganizzazione sovracomunale dei servizi, delle funzioni e delle strutture, impone alle Regioni l’obbligo di disciplinare “con proprie leggi,…, le forme di incentivazione dell’esercizio associato delle funzioni da parte dei Comuni” ispirandosi al principio fondamentale di favorire il massimo grado di integrazione tra Comuni e che l’eventuale inadempimento è sanzionato con l’intervento sostitutivo del Governo (articolo 6, comma VII, della legge 265/99).

Note

L'articolo L’individuazione dei Comuni e delle loro zone ad economia prevalentemente turistica ai fini della deroga all’obbligo di chiusura domenicale e festiva. proviene da Giustamm.

SOMMARIO: § 1 La denuncia di inizio attività nella legge 241/90 § 2 La denuncia di inizio attività in edilizia secondo la legge 47/85 ed il Dl 398/93 § 3 La denuncia di inizio attività nella legge 443/2001 § 4 L’ambito di operatività della denuncia di inizio attività in edilizia (quadro di sintesi).

— *** —

§ 1 La denuncia di inizio attività nella legge 241/90. La denuncia di inizio attività, come concepita dagli articoli 19 e 21 della legge 241/90, costituisce una procedura per l’accertamento della conformità delle attività che si intende esercitare alla normativa applicabile.

Il privato trasmette all’amministrazione competente una dichiarazione con la quale comunica che inizierà l’attività, rendendo atto che sussistono tutti i presupposti ed i requisiti prescritti allo scopo dalla normativa. La verifica di sussistenza dei presupposti e dei requisiti è compiuta dallo stesso interessato e consente l’immediato avvio dell’attività. All’amministrazione pubblica compete invece l’accertamento successivo circa la loro effettiva presenza. La denuncia non determina dunque alcun mutamento della rilevanza sostanziale dell’attività né, conseguentemente, delle sanzioni applicabili in caso di suo abusivo esercizio. L’eventuale falsità delle dichiarazioni del privato determinerà l’applicazione di sanzioni aggiuntive, e non sostitutive.

Il significato procedurale proprio della denuncia prevista dall’articolo 19 della legge 241/90, conferisce all’istituto un ambito di operatività potenzialmente illimitato. Il privato, in base alla generale disposizione contenuta nell’articolo citato, potrà avvalersene per l’esercizio di qualunque attività privata non limitata nel numero ed assoggettata a presupposti e requisiti che si prestino ad essere accertati senza alcun margine di discrezionalità.

La limitazione nel numero delle attività ammesse e la discrezionalità degli apprezzamenti rende invece necessario l’intervento dell’amministrazione. Non costituiscono condizioni preclusive all’utilizzo dell’istituto né la rilevanza dell’attività né l’incidenza dei suoi effetti. Il significato di agevolazione procedurale della denuncia ne determina il carattere facoltativo. Il privato non è tenuto ad avvalersene, potendo in alternativa richiedere all’amministrazione il rilascio dell’assenso espresso previsto dalla normativa che disciplina l’attività.

Attraverso la previsione e la disciplina della denuncia di inizio attività l’articolo 19 della legge 241/90 intende conferire nuovo impulso alle attività produttive. L’esercizio delle iniziative private viene svincolato dalla necessità del preventivo ottenimento dell’assenso pubblico tutte le volte che le condizioni necessarie possano essere verificate direttamente dall’interessato. Le sanzioni disposte in caso di dichiarazioni false o mendaci e l’impossibilità di prosecuzione dell’attività dovrebbero responsabilizzare adeguatamente il privato e costituire una garanzia adeguata contro il rischio dell’aumento dell’abusivismo, agevolato dall’apparenza della legalità determinata dall’avvenuta presentazione della denuncia.

L’articolo 19 della legge 241/90 pone la denuncia, come si ricava dall’espressione, in rapporto diretto con l’effettivo esercizio dell’attività. Attraverso la denuncia il privato comunica, ovvero “denuncia”, all’amministrazione l’inizio dell’attività.

La legge ne ammette dunque l’utilizzo “in tutti i casi in cui l’esercizio di un’attività privata sia subordinato ad…atto di consenso comunque denominato…il cui rilascio dipenda esclusivamente dall’accertamento dei presupposti e dei requisiti di legge, senza l’esperimento di prove a ciò destinate che comportino valutazioni tecniche discrezionali, e non sia previsto alcun limite o contingente complessivo per il rilascio degli atti stessi”.

La necessità dell’intervento dell’amministrazione, per la verifica del rispetto del limite o per il compimento di valutazioni discrezionali, esclude la possibilità di utilizzo della denuncia. Il privato non potrà cioè avvalersene per attestare la presenza solamente di alcune condizioni. La correlazione con l’esercizio dell’attività comporta che tutti i presupposti e tutti i requisiti debbono essere presenti e verificabili dall’interessato.

L’originaria formulazione dell’articolo 19 della legge 241/90, prima delle modifiche apportate dall’articolo 2 della legge 537/93, ammetteva che alcune attività, specificamente individuate, potessero essere iniziate solamente dopo il decorso di un determinato periodo di tempo, da calcolare in relazione all’avvenuta presentazione della denuncia. Il periodo di astensione così previsto assolveva alla finalità di consentire all’amministrazione la verifica sulla effettiva presenza dei requisiti e dei presupposti più importanti, in modo che la loro eventuale assenza potesse essere rilevata prima dell’avvio dell’attività e quindi prima che potessero prodursi danni irreparabili.

La verifica possedeva carattere sommario, in quanto limitata ai presupposti ed ai requisiti di maggiore rilievo, ma anche preliminare, perché gli uffici avrebbero dovuto completare gli accertamenti successivamente all’avvio dell’attività e comunque non oltre il termine perentorio di 60 giorni prescritto dallo stesso articolo 19. La previsione del periodo di astensione non serviva dunque ad integrare gli accertamenti del privato ma assolveva ad una finalità essenzialmente cautelare. Non contraddiceva così con la logica fondamentale della denuncia di inizio attività in quanto tutti i presupposti ed i requisiti prescritti avrebbero dovuto risultare presenti e dichiarati al momento della sua presentazione.

§ 2 La denuncia di inizio attività in edilizia secondo la L. 47/85 ed il D.L. 398/93. La denuncia di inizio attività assume nelle normative di settore un significato sostanzialmente diverso da quello conferito dalla legge 241/90. In materia edilizia, l’articolo 26 della legge 47/85 e l’articolo 4, comma VII, del d.l. 398/93, come modificato dalla legge 662/96, individuano esattamente le opere che possono essere realizzate mediante denuncia di inizio attività e stabiliscono le sanzioni applicabili in caso di loro abusiva esecuzione.

L’articolo 26 della legge 47/85 consente l’utilizzo della denuncia per le opere interne alle costruzioni che non intervengano su immobili vincolati, non siano in contrasto con gli strumenti urbanistici adottati o approvati e con i regolamenti edilizi, non determinino aumento delle superfici utili e del numero delle unità immobiliari, non modifichino la destinazione d’uso degli immobili, non rechino pregiudizio alla statica dell’immobile e, con riferimento agli immobili compresi nelle zone indicate dalla lettera A del D.M. 2 aprile 1968, rispettino le originarie caratteristiche costruttive.

L’articolo 4, comma VII, del Dl 398/93 ammette invece la possibilità di presentazione della denuncia per la realizzazione di opere di manutenzione straordinaria, di restauro e di risanamento conservativo; opere di eliminazione delle barriere architettoniche in edifici esistenti consistenti in rampe o ascensori esterni ovvero in manufatti che alterino la sagoma dell’edificio; recinzioni, muri di cinta e cancellate; aree destinate ad attività sportive, senza creazione di volumetria; opere interne alle singole unità immobiliari (e non alle costruzioni, perché in tal caso sarebbe applicabile l’articolo 26 della legge 47/85), purché non coinvolgenti più unità, non comportanti modifiche né alla sagoma né ai prospetti, non recanti pregiudizio alla statica dell’immobile e, qualora riguardanti un immobile compreso nella zona omogenea A del DM 2 aprile 1968 (agglomerati di rilievo storico, artistico o ambientale), non determinanti il mutamento della destinazione d’uso in essere; revisione o installazione di impianti tecnologici al servizio di edifici o di attrezzature esistenti e la realizzazione di volumi tecnici che si rendano indispensabili sulla base di nuove disposizioni; varianti a concessioni edilizie già rilasciate, purché non comportanti modifica dei parametri urbanistici secondo le previsioni contenute nel DM 2 aprile 1968, non incidenti sulle volumetrie, non determinanti mutamenti della destinazione d’uso, non comportanti il mutamento della categoria edilizia alla quale l’intervento risulta appartenere, non determinanti alterazioni della sagoma e non risultanti in violazione con le prescrizioni eventualmente contenute nella concessione edilizia; realizzazione di parcheggi di pertinenza nel sottosuolo del lotto su cui insiste il fabbricato.

L’abusiva esecuzione degli interventi previsti determina, in entrambe le normative, l’applicazione di specifiche sanzioni, diverse da quelle previste con riferimento alle opere realizzate in assenza di autorizzazione e di concessione od in difformità. L’articolo 26, comma II, della legge 47/85, più in dettaglio, dispone che l’abusiva esecuzione delle opere interne alle costruzioni comporta l’erogazione della sanzione pecuniaria prevista con riferimento all’autorizzazione ridotta di un terzo, mentre la realizzazione abusiva degli interventi previsti dall’articolo 4, comma VII, determina l’applicazione della “sanzione pecuniaria pari al doppio dell’aumento del valore venale dell’immobile conseguente alla realizzazione delle opere stesse e comunque in misura non inferiore a lire un milione” (corrispondenti ad € 516).

Tanto nell’articolo 26 della legge 47/85 quanto nell’articolo 4, comma VII, del Dl 398/93, la denuncia perde dunque il proprio carattere di procedura utilizzabile per l’accertamento di conformità alla normativa applicabile, svincolato come tale dalla rilevanza dell’attività che si intende esercitare e dai suoi possibili effetti. La normativa la correla infatti a categorie di opere esattamente individuate e dispone l’applicazione di specifiche sanzioni in caso di abuso. La denuncia diviene in questo modo un vero e proprio titolo giuridico che serve ad attribuire agli interventi una specifica incidenza territoriale, diversa da quella delle opere assoggettate a concessione o ad autorizzazione edilizia.

Il nuovo significato attribuito alla denuncia dalla normativa edilizia non ne esclude il carattere facoltativo. Il privato non è infatti obbligato ad avvalersene, potendo in alternativa inoltrare richiesta per il rilascio dell’autorizzazione edilizia. Ciò, per la verità, solamente con riferimento alle opere individuate dall’articolo 4, comma VII, del Dl 398/93 in quanto l’interessato è invece tenuto ad avvalersene per l’esecuzione delle opere interne alla costruzioni di cui all’articolo 26 della legge 47/85.

La facoltatività è in relazione alla procedura utilizzabile per la realizzazione dell’intervento e non alla definizione della sua incidenza territoriale. Il privato, in altri termini, può decidere attraverso quale procedura eseguire l’opera, senza con ciò condizionarne la rilevanza edilizia, la quale è definita direttamente dalla legge e non rientra quindi nella disponibilità dell’interessato.

La realizzazione abusiva dell’intervento che possieda tutti i caratteri che ne determinano l’assoggettamento a denuncia secondo l’articolo 4, comma VII, del Dl 398/93 comporta l’applicazione delle sanzioni relative, anche quando il privato abbia preferito richiedere il rilascio dell’autorizzazione edilizia. Se così non si ritenesse, ne deriverebbe che il privato potrebbe scegliere non solo la procedura ma anche le sanzioni applicabili in caso di abuso, determinando una situazione del tutto paradossale, anche perché le sanzioni urbanistiche ed edilizie sono in relazione alla consistenza dell’abuso e non alla procedura utilizzata.

Al pari di quanto previsto nell’articolo 19 della legge 241/90, la denuncia di inizio attività di cui alla legge 47/85 ed al 398/93, è in funzione dell’effettivo esercizio dell’attività costruttiva. Occorre pertanto che l’intervento che si intende realizzare risulti conforme a tutta la disciplina applicabile all’atto della presentazione della denuncia. Solamente l’intervento appartenente ad una delle categorie elencate all’articolo 4, comma VII, del Dl 398/93 ed all’articolo 26 della legge 47/85 e compatibile con la normativa vigente, sotto tutti i profili, possiede la particolare incidenza territoriale attribuita dalle stesse normative (e risultante dall’assoggettamento degli abusi alle specifiche sanzioni previste). La necessità della conformità comporta che l’abuso avrà natura esclusivamente formale in quanto sarà configurabile solo in caso di mancata presentazione della denuncia, esecuzione in difformità od avvio dei lavori prima della decorrenza del termine di astensione. Il contrasto con la disciplina applicabile comporterebbe infatti l’automatico assoggettamento della stessa opera ad autorizzazione, con conseguente applicazione delle differenti sanzioni disposte con riferimento a tale titolo (per la verità la differenza è solamente nel minimo, ma ciò non muta i termini della questione).

La funzionalità rispetto all’esercizio dell’attività costruttiva determina l’impossibilità di utilizzo della denuncia nel caso di immobili sottoposti a vincolo culturale, paesaggistico od ambientale, espressamente disposto nella legge 47/85 e nel Dl 398/93. La compatibilità dell’intervento con l’interesse tutelato dal vincolo, infatti, può essere verificata solamente con il compimento di valutazioni discrezionali, rimesse come tali all’esclusiva competenza dell’amministrazione pubblica.

Nel caso delle opere previste dall’articolo 4, comma VII, del Dl 398/93, il privato non può iniziare i lavori sin dal momento successivo alla presentazione della denuncia, dovendo osservare un periodo di astensione di 20 giorni. Entro tale periodo il Comune deve verificare la sussistenza dei presupposti e dei requisiti più importanti, in modo da impedire che l’avvio dell’attività possa pregiudicare irreversibilmente l’assetto del territorio. Il termine di astensione persegue una finalità di natura essenzialmente cautelare, che mal si concilia con la responsabilizzazione del privato che rende l’attestazione di conformità e, soprattutto, con la ridotta incidenza territoriale delle opere per le quali la normativa ammette l’utilizzo della denuncia.

Successivamente al decorso dei 20 giorni senza che il Comune abbia adottato alcun provvedimento, l’interessato potrà senz’altro iniziare l’attività. Gli uffici dovranno in ogni caso terminare le verifiche entro il termine di 60 giorni dall’avvenuta presentazione della denuncia. Qualora l’assenza dei presupposti e dei requisiti prescritti venga rilevata dopo il decorso di quest’ultimo termine, il Comune conserva il potere di ordinare la sospensione dei lavori e di adottare le altre misure previste ma dovrà rispondere dei danni patiti dal privato o dai controinteressati e causati dal ritardo. La necessità del completamento delle verifiche entro il termine di 60 giorni si ricava dall’articolo 19 della legge 241/90, in forza della natura di “principi generali dell’ordinamento giuridico” posseduta dai principi contenuti nella stessa legge (articolo 29, comma I, della legge 241/90).

§ 3 La denuncia di inizio attività nella legge 443/2001. La denuncia di inizio attività, nella legge 443/2001 riacquista quel ruolo strumentale di accertamento della conformità dell’attività che si intende esercitare alla normativa applicabile attribuito all’istituto dall’articolo 19 della legge 241/90. La denuncia perde così il significato di titolo edilizio che, accanto all’autorizzazione ed alla concessione, attribuisce agli interventi una specifica rilevanza e descrive nel contempo la procedura utilizzabile per la loro realizzazione. Costituisce invece esclusivamente una agevolazione procedurale che non determina alcun mutamento nella incidenza territoriale delle opere, la quale continua ad essere definita dalle differenti normative che dispongono le sanzioni applicabili in caso di loro abusiva esecuzione (diviene così comprensibile quell’aggettivo “semplice” che la legge 443/2001 riferisce alla denuncia dallo stesso disciplinata, allo scopo evidentemente di differenziarla dalla denuncia prevista dal Dl 398/93 e dalla legge 47/85).

L’articolo 1, comma VI, della legge 443/2001, più in dettaglio, prevede che “in alternativa a concessione e autorizzazioni edilizie, a scelta dell’interessato, possono essere realizzati, in base a semplice denuncia di inizio attività” le categorie di opere elencate e di seguito indicate:

– gli interventi già soggetti a denuncia in base al Dl 398/93;

– le ristrutturazioni edilizie, comprensive della demolizione e della ricostruzione con la stessa volumetria e sagoma;

– gli interventi assoggettati a concessione edilizia, purché gli stessi risultino specificamente disciplinati da piani attuativi che contengano precise disposizioni plano-volumetriche, tipologiche, formali e costruttive;

– i sopralzi, le addizioni, gli ampliamenti e le nuove edificazioni in diretta esecuzione di idonei strumenti urbanistici diversi da quelli di cui al punto precedente ma recanti analoghe previsioni di dettaglio.

La disposizione si limita a consentire una modalità di realizzazione degli interventi alternativa rispetto alla concessione ed all’autorizzazione, senza però mutare il loro rilievo edilizio od urbanistico. Tale mutamento si sarebbe potuto realizzare esclusivamente mediante l’esplicita previsione dell’applicabilità alle stesse categorie di opere, in caso di abusiva esecuzione, delle sanzioni già disposte dal Dl 398/93 ovvero attraverso l’esclusione dell’applicabilità delle sanzioni riferite alla concessione ed all’autorizzazione edilizia. Ma ciò non è.

L’entrata in vigore della legge 443/2001 non ha comportato l’abrogazione del Dl 398/93, che risulta anzi espressamente richiamato. Tra le due normative non esiste alcuna incompatibilità in quanto riferite a profili differenti. Nel Dl 398/93 la denuncia, oltre a definire la procedura utilizzabile per la realizzazione delle opere nello stesso indicate, individua anche la loro specifica incidenza territoriale, incidenza diversa da quella propria degli interventi assoggettati ad autorizzazione o concessione edilizia.

Nella legge 443/2001, invece, la denuncia descrive solamente la procedura per la verifica della conformità delle opere, le quali conservano la rilevanza edilizia od urbanistica che gli deriva dalle normative che prevedono le sanzioni applicabili in caso di abusiva esecuzione. La realizzazione di un abuso comporterà dunque l’applicazione delle sanzioni previste dalla normativa con riferimento alla categoria di opere di cui si tratta, anche se il privato si sia avvalso della facoltà di inoltrare una denuncia (presentata evidentemente in assenza dei requisiti e dei presupposti prescritti). Saranno applicabili le sanzioni riferite alla denuncia quando si tratti di un intervento rientrante tra quelli previsti dall’articolo 4, comma VII, del Dl 398/93, quelle dell’autorizzazione quando l’opera risulti assoggettata a tale titolo, quelle della concessione in tutti gli altri casi.

La legge 443/2001 presenta ulteriori importanti aspetti innovativi. Tra questi sicuramente l’accertamento di conformità alla normativa applicabile, che non è più in relazione con l’effettivo esercizio dell’attività. La denuncia diviene così utilizzabile anche quando solamente alcuni dei presupposti e dei requisiti necessari si prestino ad essere verificati senza il compimento di apprezzamenti discrezionali. La denuncia, in tali ipotesi, sarà riferita agli aspetti accertabili dal privato mentre consentirà l’avvio dell’attività solamente quando l’amministrazione competente abbia compiuto le valutazioni discrezionali ad essa riservate.

Sulla base di tale logica fondamentale, la legge 443/2001, con i commi da VIII a XI dell’articolo 1, ha consentito espressamente l’utilizzo della denuncia anche sugli immobili soggetti a vincolo culturale, paesaggistico od ambientale, subordinandone l’operatività all’avvenuto rilascio dell’autorizzazione o parere da parte dell’amministrazione preposta alla tutela del vincolo. Il comma XI del medesimo articolo 1 ha quindi disposto l’abrogazione dell’articolo 7, comma VIII, del Dl 398/93, che escludeva la possibilità di utilizzo della denuncia nel caso di immobili vincolati. L’abrogazione persegue lo scopo di uniformare la disciplina procedurale contenuta nei due testi normativi.

In tal modo, tuttavia, l’abrogazione realizza anche l’ampliamento delle opere aventi l’incidenza territoriale definita dal Dl 398/93. Tale specifica incidenza sarà propria, infatti, non solamente di quelle realizzate in ambito non vincolato ma anche, necessariamente, di quelle realizzate su immobili soggetti a vincolo, ferma restando, in entrambi i casi, l’appartenenza ad una delle categorie elencate all’articolo 7, comma VII.

La legge 443/2001 non opera alcun riferimento all’articolo 26 della legge 47/85. Ne consegue che nulla è mutato quanto alla disciplina di cui allo stesso articolo ed alle condizioni di utilizzabilità della denuncia.

§ 4 L’ambito di operatività della denuncia di inizio attività in edilizia (quadro di sintesi). La lettura proposta in questa sede cerca di realizzare il coordinamento delle differenti normative disciplinanti la denuncia di inizio attività in materia edilizia. Gli esiti delle considerazioni svolte sopra possono essere sintetizzati nei termini che seguono:

– la denuncia di inizio attività in edilizia può costituire, alternativamente, in relazione alla normativa che la prevede

a) un titolo giuridico che attribuisce una specifica rilevanza edilizia alle opere ed individua nel contempo la procedura utilizzabile per la loro realizzazione (articolo 26 della legge 47/85 e articolo 4, comma VII, del Dl 398/93);

b) una procedura utilizzabile per l’accertamento della conformità dell’intervento che si intende realizzare alla normativa applicabile (articolo 1, commi VI – XIV, della legge 443/2001). In questo secondo caso l’incidenza territoriale degli interventi continua ad essere definita dalle differenti normative che stabiliscono le sanzioni applicabili per la loro abusiva realizzazione;

– la legge 443/2001 possiede una valenza esclusivamente procedurale in quanto la denuncia dalla stessa prevista costituisce esclusivamente una modalità di accertamento della conformità, senza modificare l’incidenza territoriale degli interventi;

– l’incidenza territoriale degli interventi per i quali la legge 443/2001 consente l’utilizzo della denuncia, il loro “peso” edilizio od urbanistico, continua ad essere definito dalle normative che ne dispongono l’assoggettamento a concessione, ad autorizzazione od a denuncia di inizio attività e dispongono nel contempo le sanzioni applicabili in caso di loro realizzazione abusiva;

– l’esecuzione abusiva di interventi soggetti a denuncia comporta:

a) l’applicazione delle sanzioni di natura esclusivamente pecuniaria previste dall’articolo 26 della legge 47/85 o dall’articolo 7, comma XIII, del Dl 398/93 quando la denuncia costituisce il titolo che individua la rilevanza edilizia degli interventi;

b) l’applicazione delle sanzioni prescritte con riferimento alla tipologia di opere concretamente realizzata, comprese quelle di natura penale, demolitoria e ripristinatoria, quando la denuncia costituisce semplicemente la procedura per l’accertamento di conformità, senza mutare la rilevanza sostanziale degli interventi;

– le normative regionali possono consentire un utilizzo più ampio della denuncia sotto il profilo procedurale ma non possono, al momento e prima dell’approvazione di una normativa attuativa della riforma del Titolo V della Costituzione che definisca esattamente i limiti della competenza relativa al governo del territorio, sottoporre a denuncia opere ulteriori rispetto a quelle previste dalla legge al fine di conferire loro una differente incidenza territoriale;

– la denuncia, intesa in senso procedurale, costituisce lo strumento per la verifica della conformità alla normativa applicabile, perdendo la propria correlazione con l’effettivo esercizio dell’attività (fanno eccezione le opere interne alle costruzioni di cui all’articolo 26 della legge 47/85). Il privato potrà quindi avvalersene anche quando l’immobile risulti soggetto a vincolo per attestare la sussistenza degli altri presupposti e requisiti accertabili senza il compimento di valutazioni discrezionali. In tale ipotesi la denuncia produrrà effetti solamente dopo l’avvenuta acquisizione dell’assenso da parte dell’autorità preposta alla tutela del vincolo;

– il termine di astensione di 20 giorni dall’avvenuta presentazione della denuncia persegue una finalità di natura cautelare, intendendo consentire all’amministrazione la verifica della effettiva sussistenza dei presupposti e dei requisiti più importanti, in modo da impedire che l’avvio dei lavori possa pregiudicare irreversibilmente l’assetto del territorio;

– l’amministrazione comunale deve completare le verifiche sulla veridicità delle dichiarazioni presentate entro 60 giorni dall’avvenuta presentazione della denuncia. Potrà comunque adottare provvedimenti inibitori o sanzionatori anche oltre tale termine ma dovrà rispondere dei danni che il ritardo abbia cagionato all’interessato od a terzi.

— *** —

[1] Il presente articolo intende proporre una lettura coordinata della normativa in materia di denuncia di inizio attività in edilizia. La complessità e l’ampiezza delle problematiche, tuttavia, non consentono l’esauriente trattazione della materia in questa sede. Per ogni approfondimento mi permetto quindi di rinviare al libro D. Foderini, La denuncia di inizio attività – Guida alle procedure prima e dopo l’entrata in vigore del testo unico dell’edilizia ed in vigenza della legge obiettivo (legge 443/2001), Il Sole 24 Ore, 2002. Il testo affronta la denuncia di inizio attività in generale e con specifico riferimento alla materia urbanistica, anche mediante la considerazione dei rapporti tra normativa statale e regionale. Il testo contiene inoltre un’ampia casistica nella forma di quesiti e risposte sulla concreta applicazione dell’istituto.

— *** —

Documenti correlati:

N. LAIS, Il permesso di costruire e la denuncia di inizio attività nel nuovo testo unico dell’edilizia (D.P.R. 6 giugno 2001, 380) (pubblicato altresì in in Giustizia amministrativa, n. 2/2002, p. 421 ss.).

S. SCARLATELLI, Autorizzazione edilizia e denuncia di inizio attività in una prospettiva evolutiva.

M. DE PALMA, Denuncia di inizio attività e tutela del terzo (nota a T.A.R. Emilia Romagna-Bologna, Sez. II, ord. 28 maggio 1999, n. 179).

Note

L'articolo L’ambito di operatività della denuncia di inizio attività in edilizia <a href="#_ftn1">[1]</a> proviene da Giustamm.

SOMMARIO: Premessa. Par. I. Il decreto legislativo 286/99 e la legge 265/99. Par. II. Controlli interni, autonomia, partecipazione popolare e verifiche di legittimità. Conclusioni.

Premessa. Sono numerose ed importanti le novità introdotte dalla legge 3 agosto 1999, n. 265, recante disposizioni in materia di autonomia e ordinamento degli enti locali nonché modifiche alla legge 8 giugno, n. 142.

Preme qui sottolinearne brevemente alcune che si ritengono di particolare rilevanza in quanto, essendo connesse ad alcuni importanti principi che sottendono le più recenti leggi, evidenziano il disegno fondamentale della riforma amministrativa in atto.

A tale scopo verrà preso in considerazione, unitamente alla legge 265/99, il decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 286, emanato pressoché contemporaneamente alla prima.

Par. I. Il decreto legislativo 286/99 e la legge 265/99. Con il decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 286 si è provveduto a riordinare ad a potenziare i meccanismi e gli strumenti di monitoraggio e valutazione dei costi, dei rendimenti e dei risultati dell’attività svolta dalle pubbliche amministrazioni.

I controlli interni previsti si articolano in quattro diversi momenti:

1) controllo di regolarità amministrativa e contabile (per garantire la legittimità, regolarità e correttezza dell’azione amministrativa);

2) controllo di gestione (per verificare l’efficacia, l’efficienza e l’economicità dell’azione amministrativa, al fine di ottimizzare il rapporto tra costi e risultati);

3) valutazione della dirigenza (per valutare le prestazioni lavorative rese dal personale avente qualifica dirigenziale);

4) valutazione e controllo strategico (per valutare la congruità delle azioni e delle attività intraprese per il perseguimento degli indirizzi, dei piani e dei programmi assunti nelle competenti sedi politiche).

Il controllo interno di regolarità amministrativa e contabile, nonostante la definizione possa inizialmente indurre a ritenere il contrario, è inteso in senso prevalentemente (se non esclusivamente), “ragionieristico” e poco o nulla ha a che fare con i tradizionali controlli volti ad assicurare la legittimità, in senso lato, dell’azione amministrativa.

La legge, per altri versi prodiga di definizioni, non si preoccupa di distinguere il controllo propriamente amministrativo da quello contabile e di evidenziare le differenze che li distinguono (pur nell’ambito degli elementi che li accomunano e ne determinano l’inserimento all’interno della stessa categoria).

L’articolo 2, infatti, dispone che “ai controlli di regolarità amministrativa e contabile provvedono gli organi appositamente previsti dalle disposizioni vigenti nei diversi comparti della pubblica amministrazione, e, in particolare, gli organi di revisione, ovvero gli uffici di ragioneria, nonché i servizi ispettivi”.

Ai commi II e III del medesimo articolo si legge, ancora, che “le verifiche di regolarità amministrativa e contabile devono rispettare, in quanto applicabili alla pubblica amministrazione, i principi generali della revisione aziendale asseverati dagli ordini e collegi professionali operanti nel settore” e che “il controllo di regolarità amministrativa e contabile non comprende verifiche da effettuarsi in via preventiva se non nei casi espressamente previsti dalla legge e fatto salvo, in ogni caso, il principio secondo cui le definitive determinazioni in ordine all’efficacia dell’atto sono adottate dall’organo amministrativo responsabile”.

Conclude il comma IV che “i membri dei collegi di revisione degli enti pubblici sono in proporzione almeno maggioritaria nominati tra gli iscritti all’albo dei revisori contabili” e che “le amministrazioni pubbliche, ove occorra, ricorrono a soggetti esterni specializzati nella certificazione dei bilanci”. Per l’individuazione dell’estensione dei controlli di regolarità amministrativa e contabile delineati dal d. lgs. 286/99, oltre che della lettera in quest’ultimo, si dovrà tenere conto anche del dato positivo recato da numerosi altri testi normativi, che hanno comportato un notevolissimo ridimensionamento dei controlli di legittimità interni alla singola amministrazione ed all’amministrazione pubblica in generale (basti pensare, con specifico riferimento agli enti locali, alla completa ridefinizione del ruolo e delle funzioni dei Segretari comunali e provinciali ed alla drastica riduzione degli atti soggetti a controllo di legittimità del Comitato Regionale di Controllo ad opera della legge 127/97).

Rebus sic stantibus il controllo propriamente amministrativo risulta assorbito, in larga parte, nel controllo di gestione. Quest’ultimo, infatti, in quanto riferito ad amministrazioni pubbliche, rette, come tali, dal principio di legalità, pur essendo rivolto, in via diretta, a misurare l’efficacia, l’efficienza e l’economicità del loro operato, non potrà in alcun modo prescindere dalla considerazione del dato normativo che disciplina lo svolgersi di quella stessa attività. Esso comporterà pertanto, nel contempo, seppure indirettamente, il controllo di legittimità, di regolarità e di correttezza.

La legge 265/99 presenta numerose affinità logiche e giuridiche con il decreto legislativo 286/99. La legge potenzia in modo notevole l’autonomia degli enti locali. Al suddetto potenziamento corrisponde l’ampliamento degli istituti di partecipazione popolare, attuato in modo significativo attraverso la riformulazione dell’articolo 6 e di parte dell’articolo 7 della legge 142/90. Si proverà qui di seguito a ricordare alcune delle disposizioni sotto tale aspetto maggiormente rilevanti.

I Comuni, innanzi tutto, sono tenuti a promuovere, in generale, “gli organismi di partecipazione popolare” all’amministrazione locale e non più solamente, secondo quanto risultante dal precedente testo della legge 142/90, gli organismi di partecipazione composti da cittadini; viene esplicitamente disposto che le forme di partecipazione degli interessati, previste dagli statuti, ai procedimenti intesi all’adozione di atti che incidono sulle loro situazioni giuridiche soggettive debbono essere conformi ai principi stabiliti dalla legge 7 agosto 1990, n. 241; lo statuto, in conseguenza dell’eliminazione del termine “consultivo” contenuto nella originaria formulazione della legge, potrà prevedere anche referendum abrogativi; le consultazioni ed i referendum non dovranno aver luogo in coincidenza con le operazioni elettorali provinciali, comunali e circoscrizionali, mentre risulta eliminato il più generale divieto dell’effettuazione “in coincidenza con altre operazioni di voto”.

Ciascun elettore, inoltre, potrà far valere in giudizio tutte le azioni ed i ricorsi che spettano al comune e non più solo quelle innanzi alle giurisdizioni amministrative. Le spese, in caso di soccombenza, non faranno comunque capo all’elettore qualora il comune si sia costituito ed abbia aderito alle azioni ed ai ricorsi promossi dall’elettore. In virtù dell’articolo 4, comma III, della legge 265/99 le associazioni di protezione ambientale aventi carattere nazionale e quelle presenti in almeno cinque Regioni, individuate con Decreto del ministro dell’Ambiente, potranno proporre di fronte al giudice ordinario le azioni spettanti al comune ed alla provincia per il risarcimento derivante da danno ambientale.

Si deve ritenere che anche la norma contenuta nell’articolo 1, comma I, della legge 265/99, la quale dispone che lo statuto stabilisca le forme di garanzia e di partecipazione delle minoranze, prevedendo “l’attribuzione alle opposizioni della presidenza delle commissioni consiliari aventi funzioni di controllo e di garanzia, ove costituite”, oltre ad assolvere direttamente alla funzione di tutela del ruolo e delle funzioni proprie delle minoranze medesime, contribuisca all’ampliamento degli istituti di partecipazione popolare.

Ciò in considerazione delle ridotte o ridottissime dimensioni di molti comuni italiani e del rapporto diretto e continuo tra i consiglieri e gli elettori.

Par. II. Controlli interni, autonomia, partecipazione popolare e verifiche di legittimità. I controlli interni delineati dal d.lgs 286/99 sono sostanzialmente intesi ad assicurare la rispondenza dell’attività delle strutture pubbliche ai criteri di buona amministrazione ed alle “regole dell’arte” inerenti al settore di attività esercitata da ciascuna di esse.

Assume invece un rilievo secondario, se non addirittura marginale, la verifica, ad opera degli organi della stessa amministrazione o di altri soggetti pubblici, del rispetto delle regole imposte esternamente, derivino esse da legge, da decreto o da altra fonte del diritto. Non risultano apprestati, in particolare, mezzi interni (mentre quelli esterni sono carenti), idonei a garantire che il raggiungimento dei piani, dei programmi e degli obiettivi stabiliti dall’autorità politica avvenga conformemente alla normativa.

Si è visto sopra come il controllo sulla regolarità amministrativa e contabile sia oggettivamente inadeguato allo scopo, così come il controllo sul livello di efficacia, efficienza ed economicità dell’azione intrapresa o sul rapporto tra costi e risultati.

La conformità alla normativa, infatti, pur costituendo uno dei parametri fondamentali per l’esercizio del controllo di gestione (intervenendo quest’ultimo su pubbliche amministrazioni), assume un ruolo strumentale e quindi, necessariamente, rilevanza mediata ed indiretta.

La legge 265/99 costituisce il continuum logico rispetto al d.lgs. 286/99, prevedendo i correttivi interni agli enti.

Al potenziamento dell’autonomia degli enti locali, operato dalla legge 265/99, corrisponde l’ampliamento degli istituti di partecipazione popolare, che hanno la funzione di assicurare che l’autonomia venga effettivamente spesa per il perseguimento delle finalità attribuite.

Province e Comuni si configurano sempre più come sistemi chiusi che rinvengono al proprio interno le forze necessarie a consentire l’utilizzo dell’autonomia conformemente alla legge, in un equilibrio che alla fine dovrebbe comunque riuscire a realizzare il raccordo con l’ordinamento generale, tendenzialmente senza controlli esterni.

Tanto la legge 265/90 quanto il d.lgs. 286/99 contribuiscono in modo significativo al processo di parificazione della posizione degli enti pubblici con quella dei soggetti privati.

L’incontro di tale processo con il principio di sussidiarietà verticale (che comporta l’attribuzione a Comuni, Province e Comunità montane, in quanto autorità territorialmente e funzionalmente più vicine ai cittadini interessati, della generalità dei compiti e delle funzioni amministrative, secondo le rispettive dimensioni territoriali, associative e organizzative, eccezion fatta per le funzioni ed i compiti riservati dalla legge ad altre autorità e per quelli incompatibili con le dimensioni dei medesimi enti), e con quello di legalità (in base al quale l’operare e l’esistenza stessa degli enti pubblici sono subordinati alla legge, costituendo questa l’espressione della volontà popolare), e di democraticità dell’ordinamento, ha necessariamente comportato la crescente valorizzazione della partecipazione popolare all’attività amministrativa, e quindi il rafforzamento della sussidiarietà orizzontale (intesa in senso ampio).

Ne è altresì derivata la notevole riduzione dell’importanza dei controlli sulla conformità dell’azione amministrativa degli enti locali alla legge.

Ciò non tanto perché questa dovrebbe contenere solo norme di principio, a motivo dell’autonomia riconosciuta agli enti ai quali è riferita (rendendo così meno pressante, rispetto al passato, l’esigenza della verifica di legittimità), quanto perché la stessa è potenzialmente confliggente con l’autonomia degli enti locali, essendo atto di espressione della volontà popolare nazionale non proveniente dagli organi rappresentativi della collettività dell’ente locale.

Nelle intenzioni del legislatore l’ampliamento degli istituti di partecipazione dovrebbe assumere, sostanzialmente, valore sostitutivo rispetto ai tradizionali strumenti di controllo. Il meccanismo di auto-correzione che si è cercato in questo modo di introdurre si rivela in realtà inadeguato ad arginare il rischio di grave pregiudizio all’effettivo buon andamento dell’azione amministrativa ed alle essenziali regole di tutela del cittadino. Ciò anche in conseguenza dell’incidenza della riforma in realtà locali di dimensioni ridotte o ridottissime e della commistione tra funzioni normative e gestionali che ne è derivata.

Non sembrano allo scopo sufficienti neppure alcuni importanti principi come quello della netta separazione, anche negli enti più piccoli, tra funzioni di indirizzo e controllo proprie dell’autorità politica e funzioni e compiti di carattere gestionale, attribuite agli organi tecnici. Tale principio ha consentito di assegnare alla Giunta, organo politico esecutivo, la potestà regolamentare in materia di ordinamento degli uffici e dei servizi.

E’ alto, tuttavia, il rischio di norme ad hoc poste per casi specifici, che mascherano veri e propri atti gestionali. La Giunta, infatti, può agevolmente e velocemente modificare, integrare od abrogare le stesse norme mediante propria deliberazione. Tale eventualità è resa ancora più probabile, negli enti di minori dimensioni, dalla esiguità, nel numero e nella qualità, delle questioni rilevanti. Analoga considerazione potrebbe essere fatta, anche se con maggiori riserve derivanti dal più elevato numero dei componenti e dalla rappresentanza delle minoranze, con riferimento alla ampliata potestà statutaria e regolamentare del Consiglio comunale e provinciale.

Gli effetti del riconoscimento dell’autonomia variano in relazione alle dimensioni degli enti ai quali le norme sono riferite e tanto più ampio è il riconoscimento quanto più è necessario tenere in considerazione la loro capacità di fruirne correttamente, anche in relazione alla consistenza ed alle dimensioni. L’assegnazione e la revoca degli incarichi dirigenziali o di particolari posizioni organizzative e la possibilità di incidere pesantemente sul trattamento economico e giuridico degli interessati, ancora, nonostante l’affermazione del principio di separazione delle competenze, non può che comportare l’inevitabile pesante soggezione psicologica, certamente non meno pressante e stringente di quella giuridica, dei nominati ai soggetti politici dai quali dipende la carriera e lo stipendio.

L’estensione dei tradizionali istituti di partecipazione popolare e la previsione di nuovi consente al cittadino, singolo od associato, di partecipare (nel senso etimologico del termine, participare, essere parte), all’azione dell’ente pubblico e di integrarsi in esso, divenendo fattore che ne concorre alla determinazione della volontà nel compimento delle scelte che riguardano la collettività alla quale egli stesso appartiene.

Lo stesso cittadino, tuttavia, si trova nel contempo in posizione distinta e separata rispetto a quella dell’ente pubblico in quanto destinatario di provvedimenti e di altri atti amministrativi, soggetto passivo dell’esercizio di una pubblica funzione o utente di un servizio erogato, anche se ha partecipato all’attività istruttoria per l’emanazione dell’atto o all’attività preparatoria per l’esercizio della funzione o del servizio.

Si tratta di due momenti nettamente distinti che nessun istituto di partecipazione, per quanto ampio, può cancellare. Mentre nel primo il privato assume rilievo in quanto componente della collettività (titolare della sovranità), nel secondo emerge in quanto singolo. E’ in questo secondo momento che si manifesta la necessità della presenza di adeguati strumenti di garanzia rispetto all’operato dei pubblici poteri e la stessa partecipazione si configura come uno dei mezzi di tutela della posizione del singolo.

I principi costituzionali di imparzialità, buon andamento e neutralità dell’operato della pubblica amministrazione assumono rilevanza differente in relazione alle due diverse posizioni sopra prospettate del cittadino rispetto alla pubblica amministrazione.

Conclusioni. L’analisi sin qui condotta ha evidenziato la sussistenza di principi confliggenti che animano l’attuale processo di riforma e che offrono prospettive di lettura della normativa differenti.

Se la tendenziale parificazione della posizione dell’amministrazione con quella del privato cittadino, il principio di sussidiarietà e l’ampliamento degli istituti di partecipazione giustificano l’eliminazione di molti dei tradizionali controlli sugli atti adottati dalle pubbliche amministrazioni o, ad esempio, le nomine intuitu personae di certi organi ad opera dell’autorità politica (come nel caso del Direttore Generale e del Segretario nei comuni e nelle province), contribuendo ad assicurare un’azione amministrativa più veloce, più efficace e maggiormente orientata all’effettivo soddisfacimento dell’interesse della collettività, la necessità di garanzia e tutela del cittadino in quanto destinatario di quegli stessi atti o, per continuare l’esempio, del provvedimento di nomina in quanto pubblico dipendente sembrerebbe ancora oggi imporre la sussistenza di un valido sistema di controlli di legittimità e la necessità dell’esperimento di selezioni mediante procedure concorsuali caratterizzate dall’aspetto tecnico, capaci di garantire l’individuazione del soggetto in possesso delle maggiori competenze in rapporto alle funzioni da svolgere.

Si può sinteticamente trarre la conclusione che la riforma è ancora lontana dal suo assetto definitivo e che saranno necessari parecchi aggiustamenti.

L’idea, tuttavia, che le tradizionali forme amministrative di garanzia del privato possano essere surrogate dagli istituti di partecipazione, resi ancora più effettivi in quanto riferiti ad enti locali di dimensioni per lo più molto ridotte, con competenze notevolmente estese rispetto al passato e tendenzialmente sullo stesso piano degli amministrati, confonde le due diverse dimensioni, pubblica e privata, che coinvolgono ciascun cittadino nei rapporti con l’amministrazione e costituisce una pericolosa tentazione che può portare ad esiti molto diversi da quelli effettivamente perseguiti.

Non è pensabile, d’altra parte, che si possa rinunciare alle forme di garanzia amministrative riversando sull’attuale sistema giurisdizionale il compito di colmare il vuoto così creato, a rischio di determinarne il collasso.

Con ciò non si vuol assolutamente sostenere che occorra mantenere le precedenti forme di controllo di legittimità, ormai sicuramente inadeguate al mutato contesto, ma affermare la necessità che i nuovi principi di efficacia, efficienza, economicità e sussidiarietà verticale ed orizzontale si concilino con gli altri principi che debbono sottendere l’azione amministrativa perché così dispone la Costituzione e così è necessario che sia in uno Stato di diritto.

— *** —

V. anche la pagina di approfondimento.

Note

L'articolo La riforma della Pubblica Amministrazione e le nuove forme di tutela del cittadino. proviene da Giustamm.

Par. 1 I principi ispiratori della riforma delle autonomie locali. L’assetto odierno delle autonomie locali non è probabilmente quello definitivo. Troppo numerosi ed evidenti sono gli scompensi che la concreta applicazione della recente normativa ha determinato. L’individuazione dei principi ispiratori dell’attuale processo di riforma e l’esame degli effetti negativi prodottisi, mediante una panoramica ampia ma nello stesso tempo anche sintetica della situazione attuale, può costituire la base utile all’individuazione dei possibili correttivi da introdurre.

I principi in questione sono così sintetizzabili (trattandosi di principi, si eviterà il rinvio alle eventuali specifiche norme che ne sono espressione):

– attribuzione di nuovi e più ampi poteri a Province e Comuni. Il riconoscimento di maggiori poteri deriva in gran parte dall’introduzione dell’elezione diretta del Sindaco e del Presidente della Provincia (i quali divengono così immediata espressione della volontà popolare), e dalla previsione di un sistema elettorale che premia la lista o le liste vincenti in termini di assegnazione di seggi nel Consiglio comunale o provinciale. Il notevolissimo rafforzamento della capacità rappresentativa del Sindaco e del Presidente della Provincia, unitamente alla maggiore governabilità derivanti dalla riforma del sistema elettorale, costituiscono fattori che Comuni e Province utilizzano come leve per l’attribuzione di sempre maggiori poteri e competenze;

– assegnazione di un ruolo centrale, tra gli organi politici (Sindaco o Presidente, Giunta e Consiglio), al Sindaco ed al Presidente della Provincia, intendendosi così favorire un’attività indirizzata con decisione al raggiungimento degli indirizzi e degli obiettivi stabiliti e quindi alla soddisfazione dell’interesse della collettività locale. Gli organi collegiali, per loro stessa natura, non sono invece ritenuti idonei allo scopo. La Giunta comunale adempie ad un semplice ruolo di collaborazione con il Sindaco e con il Presidente della Provincia nel governo dei rispettivi enti ed è composta di Assessori nominati, e revocati, dal capo dell’amministrazione secondo criteri di carattere fiduciario. Il Consiglio comunale possiede invece una competenza ristretta limitata agli atti fondamentali espressamente enumerati dalla legge. Il capo dell’amministrazione, in forza del sistema elettorale relativo agli enti locali, potrà comunque contare sull’appoggio del Consiglio;

– centralità del Comune e della Provincia nell’organizzazione pubblica, al fine di favorire la realizzazione del principio di sussidiarietà verticale ed orizzontale. Tali enti, in virtù della loro maggiore vicinanza con i cittadini, infatti, sono in condizione di coglierne meglio i bisogni e le esigenze e di sollecitarne la partecipazione e l’intervento attivo in ambiti tradizionalmente pubblici;

– limitazione dei mandati a Sindaco o Presidente della Provincia. Le stesse persone fisiche non possono occupare la medesima carica per più di due mandati consecutivi. La limitazione assolve ad una duplice finalità, intendendo da una parte impedire il consolidarsi di posizioni di potere eccessive conseguenti all’elezione diretta e dall’altra favorire il ricambio dei vertici locali contro il professionalizzarsi dell’attività politica. Il divieto è dunque principalmente ideato e strutturato come un contrappeso alla crescente autonomia di Comuni e Provincie, a garanzia dell’unitarietà ed indivisibilità dell’ordinamento;

– responsabilizzazione delle autonomie locali sotto il profilo economico e finanziario. La finanza degli enti locali è sempre più basata su entrate proprie, di natura sostanzialmente tributaria, piuttosto che su trasferimenti erariali, provenienti cioè dallo Stato. Quanto più l’ente sarà gestito in modo efficace, efficiente ed economico tante più risorse saranno disponibili per la realizzazione di opere pubbliche e per il perseguimento degli obiettivi prospettati con il programma elettorale. Gli amministratori locali dovranno rispondere di fronte alla collettività che li ha eletti dei tributi e delle aliquote imposte in rapporto ai risultati ottenuti in termini di servizi resi e di prestazioni erogate;

– abrogazione delle norme che imponevano, con carattere generale, modelli organizzativi predefiniti, assegnando ai singoli enti il compito di predisporre l’organizzazione interna ritenuta maggiormente idonea al perseguimento degli interessi della collettività locale e quindi dei programmi risultanti dal programma elettorale. La legge si limita a stabilire solamente gli elementi essenziali che debbono caratterizzare tutti gli enti locali, qualunque sia la struttura organizzativa adottata. Così, ad esempio, tutti gli enti debbono obbligatoriamente possedere un Segretario comunale o provinciale, per l’assolvimento dei compiti che la normativa gli assegna. Per il resto, Comuni e Province non rinvengono praticamente altra limitazione che quella derivante dalle proprie disponibilità e capacità finanziarie. La competenza alla definizione dell’organizzazione dell’ente spetta principalmente alla Giunta comunale, che vi provvede attraverso il regolamento sull’ordinamento degli uffici e dei servizi. L’assegnazione della competenza alla Giunta, anziché al Consiglio, consente di introdurre nell’organizzazione, in modo rapido ed agevole, gli adeguamenti ed anche le modifiche sostanziali che si ritengano necessarie od opportune. La struttura organizzativa adottata dall’ente acquisisce quindi carattere flessibile;

– soppressione pressoché totale dei tradizionali controlli amministrativi di legittimità sugli enti locali mediante l’abolizione del visto di legittimità del Segretario comunale ed il ridimensionamento della competenza dei Comitati Regionali di Controllo. Ciò sul presupposto che il riscontro della legittimità sui singoli atti e provvedimenti amministrativi competa all’autorità giudiziaria e non alla struttura burocratica, la quale ha invece il diverso compito di raggiungere in modo legittimo gli obiettivi stabiliti dall’autorità politica dell’ente di appartenenza per il soddisfacimento degli interessi della collettività amministrata. Si afferma in questo modo molto chiaramente il primato degli organi rappresentativi, in quanto democraticamente eletti o comunque espressione della collettività di riferimento, su quelli burocratici. E’ l’autorità politica a porre gli obiettivi ed a verificarne il raggiungimento da parte della dirigenza;

– introduzione del controllo di gestione, dei controlli interni e di altri strumenti di verifica e monitoraggio dell’attività svolta dai dirigenti, mutuandoli dall’esperienza privatistica ed adattandoli alle specificità del contesto pubblico. La verifica di legittimità degli atti e dei comportamenti adottati non assume rilievo autonomo ma si svolge nel contesto della valutazione dell’attività di perseguimento degli obiettivi assegnati, acquisendo così un significato sostanziale diverso da quello attribuitogli dalla precedente normativa. Un atto od un comportamento perfettamente legittimo potranno così essere valutati negativamente qualora siano stati la causa o la concausa del mancato raggiungimento dell’obiettivo, sempre che il funzionario avesse la possibilità di adottare un diverso atto o comportamento anch’esso perfettamente legittimo ma maggiormente idoneo al raggiungimento dello scopo. La legittimità degli atti adottati e dei comportamento tenuti sono dunque il presupposto indefettibile per la valutazione positiva dell’operato del dirigente;

– garanzia della legittimità dell’azione amministrativa degli enti locali, a seguito della soppressione delle tipologie di controlli previsti dalla normativa precedente, mediante l’affermazione e la traduzione in numerose normative di settore, del principio di netta separazione tra funzioni di natura gestionale, di competenza dei dirigenti, e funzioni di indirizzo e controllo, spettanti agli organi rappresentativi della popolazione. La gestione riguarda le attività e gli atti che debbono essere posti in essere in forza di legge o per il perseguimento degli indirizzi e degli obiettivi assegnati. Gli unici apprezzamenti discrezionali ammessi sono quelli finalizzati a stabilire l’opportunità di adozione dell’atto, quando lo stesso non risulti necessario in forza di legge, nonché la ricorrenza dei presupposti e dei requisiti prescritti dalla normativa. Mediante l’attività di indirizzo, invece, gli organi politici scelgono gli obiettivi da perseguire tra quelli possibili e legittimi (ad es. la realizzazione di una strada piuttosto che di una palestra), assegnandoli ai dirigenti per il concreto perseguimento. L’attività gestionale è riservata alla competenza esclusiva dei dirigenti, senza possibilità di intervento sostitutivo del Sindaco, del Presidente o degli Assessori delegati. Si vuole in questo modo garantire che la gestione, vale a dire l’attività amministrativa specifica e concreta avente incidenza sulla sfera giuridica dei singoli, si svolga in modo neutrale ed imparziale. I dirigenti, infatti, si qualificano innanzi tutto per le loro competenze specialistiche, accertate mediante il corso-concorso, il concorso o la selezione che è necessario aver superato per acquisire la qualifica. La conformità a legge ed alla normativa applicabile del loro operato dovrebbe inoltre essere assicurata dalle numerose responsabilità (disciplinare, amministrativa, civile, contabile e penale, oltre a quella per mancato raggiungimento degli obiettivi), ad essi riferite;

– introduzione dell’amministrazione per attività. La gestione deve svolgersi in modo efficace, efficiente ed economico. Il dirigente non deve preoccuparsi esclusivamente della legittimità dei singoli atti adottati ma deve coordinare la propria azione in modo da perseguire gli obiettivi posti dall’autorità politica. La dirigenza deve quindi poter disporre in autonomia di adeguate risorse umane, finanziarie e strumentali, da organizzare e dirigere. Il mancato raggiungimento degli obiettivi imputabile al funzionario, ne comporterà responsabilità di differente entità sotto il profilo economico e giuridico, in rapporto alla gravità dell’inadempimento. Il rispetto della legge e della norma cessa dunque di costituire il fine esclusivo delle strutture pubbliche per divenire la modalità obbligatoria di erogazione delle prestazioni e dei servizi da fornire all’utenza o comunque il mezzo necessario per perseguire tale fine. Ciò determina il superamento della tradizionale e rigida strutturazione degli apparati pubblici per competenze (mediante la distinzione in settori, aree, ripartizioni od altre articolazioni aventi attribuzioni specifiche in relazione ad ambiti predefiniti di attività), in favore di modelli organizzativi molto più flessibili ed elastici in quanto orientati a fornire al cittadino utilità certe, ovvero prodotti completi e definiti, ovvero ancora risposte completamente esaurienti. E’ nell’ambito di tale logica che nascono prima gli Uffici Relazioni con il Pubblico e poi gli Sportelli Unici (per le attività produttive, per gli espropri, per l’edilizia, ecc.). L’attività degli Sportelli Unici, in particolare, si caratterizza per la trasversalità rispetto alle competenze delle aree, dei settori, delle unità o delle ripartizioni del singolo ente;

– correlazione di una parte considerevole della retribuzione della dirigenza alla capacità di perseguire gli obiettivi assegnati. Tale logica è riferita, mutatis mutandis, anche al personale non dirigenziale. Il ruolo della contrattazione collettiva integrativa, a livello di singolo ente, sotto tale profilo, ne risulta notevolmente ampliato. Tutto il personale diviene così oggetto di processi valutativi di carattere permanente al deliberato scopo di agganciare la progressione giuridica ed economica alle capacità ed ai risultati prodotti nell’esercizio dell’attività lavorativa. Ciò unitamente ad una ulteriore spinta verso la privatizzazione e ad una maggiore flessibilità del rapporto di lavoro. Con riferimento al personale non dirigenziale, in particolare, i contratti collettivi eliminano le precedenti otto qualifiche funzionali ed introducono quattro categorie (A, B, C e D), prevedendo l’esigibilità di tutte le prestazioni riconducibili alla categoria di appartenenza . La catena di comando viene così notevolmente appiattita e semplificata allo scopo di predisporla al raggiungimento degli obiettivi stabiliti, secondo i modelli aziendali. Le piante organiche, per le quali aveva competenza il Consiglio comunale, sono soppresse e sostituite dalle dotazioni organiche, di competenza della Giunta. I dirigenti gestiscono i rapporti con i lavoratori con la capacità ed i poteri del privato datore di lavoro. Circa le forme di reclutamento, il concorso pubblico cessa di essere la regola generale. Gli enti locali possono stabilire discipline differenziate per l’accesso all’impiego vincolate solamente al rispetto dei principi stabiliti dalla legge. La previsione, all’interno di ciascuna categoria, di numerose classi stipendiali, alle quali il lavoratore potrà accedere previa periodica valutazione positiva da parte degli organi preposti, unitamente all’eliminazione dei precedenti impedimenti normativi e contrattuali all’effettuazione di concorsi interni e di selezioni riservate al personale dipendente, rappresentano fattori che dovrebbero contribuire all’incentivazione permanente del personale;

– conferimento al Sindaco ed al Presidente della Provincia della competenza alla nomina dei dirigenti responsabili degli uffici e dei servizi ed al controllo del loro operato, in modo da assicurare il raccordo tra attività di indirizzo e programmazione ed attività gestionale. Il capo dell’amministrazione può sanzionare il dirigente che non sia capace di realizzare gli obiettivi, o che non voglia farlo, con misure diversificate, dal mancato rinnovo dell’incarico, alla mancata attribuzione della retribuzione di risultato, sino ad arrivare, nei casi di particolare gravità, al licenziamento. Al fine di evitare interferenze ingiustificate sull’esercizio dell’attività dei dirigenti, compromettendone l’imparzialità e la legittimità, tuttavia, il Sindaco od il Presidente della Provincia non potranno far valere direttamente la responsabilità dirigenziale ma dovranno basarsi sulle verifiche compiute da organi e servizi di controllo aventi natura tecnica, primo fra tutti il nucleo di valutazione;

– applicazione del principio di separazione tra compiti di indirizzo e controllo e compiti di carattere gestionale anche negli enti privi di dirigenza. Le funzioni dirigenziali saranno in tali enti esercitate dai dipendenti apicali, indipendentemente dalla categoria di inquadramento, nominati dal capo dell’amministrazione. Il Sindaco potrà anche decidere di attribuire la responsabilità gestionale, con riferimento ad uno o più servizi, al Segretario comunale, in coerenza con il ruolo a geometria variabile ad esso assegnato dall’ordinamento. La legittimità e la neutralità dell’azione amministrativa che la separazione tra funzioni gestionali e di indirizzo e controllo dovrebbe garantire inducono invece ad escludere, pur in assenza di una espressa disposizione, che il Direttore Generale possa svolgere attività di natura gestionale. Ciò a meno che le funzioni di Direttore non siano svolte dal Segretario comunale, a motivo delle competenze specialistiche e delle capacità tecniche proprie di quest’ultima figura. A tutela del suddetto principio la legge esclude, ma solo in un primo momento, che il Sindaco o gli Assessori possano assumere la responsabilità degli uffici e dei servizi;

– notevole ampliamento della possibilità di ricorrere a professionalità esterne o ad incarichi dirigenziali a tempo determinato, in relazione alla disciplina contenuta nel regolamento sull’ordinamento degli uffici e dei servizi e nei limiti posti dalla legge, al fine di agevolare l’attività di perseguimento degli obiettivi stabiliti in caso di carenza all’interno dell’ente di figure idonee;

– obbligatorietà della presenza del Segretario comunale o provinciale presso ciascun ente locale. La legge, tuttavia, gli assegna espressamente funzioni generiche ed indeterminate e, tutto sommato, marginali, comportandone, di fatto, il congelamento. Se ne garantisce, in altri termini, la sopravvivenza ma si attribuisce al Sindaco ed al Presidente della Provincia il potere di riservargli una posizione centrale nell’organizzazione dell’ente e nel perseguimento degli obiettivi localmente determinati o di relegarlo ai margini della struttura, privandolo di qualunque compito significativo, con tutta una gamma di soluzioni intermedie rimesse sempre alla volontà del capo dell’amministrazione. Il Segretario è nominato dal Sindaco e dal Presidente, che lo scelgono tra gli iscritti in un Apposito Albo gestito dall’Agenzia Autonoma per la Gestione dei Segretari comunali e provinciali;

– riconoscimento al Sindaco dei Comuni di media e grande dimensione, con popolazione superiore ai 15.000 abitanti, ed al Presidente della Provincia della possibilità di nominare un Direttore Generale avente lo specifico compito di realizzare gli indirizzi e gli obiettivi stabiliti dagli organi di governo dell’ente. E’ per tale motivo che la nomina è diretta, fiduciaria e non richiede il preventivo esperimento di un concorso o di una selezione. La legge non prescrive alcun requisito minimo, né d’età, né di titolo di studio, né d’esperienza, né di preparazione. Ciò sul presupposto inespresso che eventuali scelte errate comportino la mancata realizzazione del programma elettorale e saranno quindi adeguatamente sanzionate dall’elettorato al quale Sindaco e Presidente sono chiamati a rispondere. Il capo dell’amministrazione può decidere, se lo ritiene, di conferire le funzioni di Direttore Generale al Segretario, indipendentemente dalla popolazione del Comune.

Par. 2 Gli esiti prodotti dalla riforma nei Comuni di maggiori dimensioni e nelle Province. L’applicazione della riforma, ispirata ai principi esposti nel paragrafo precedente, ha prodotto nei Comuni di maggiori dimensioni numerosi effetti indesiderati. Si segnalano di seguito quelli che si ritengono maggiormente rilevanti:

– il regolamento sull’ordinamento degli uffici e dei servizi, assegnato dalla legge alla competenza della Giunta al fine di consentirne l’agevole e tempestiva adozione, modifica ed integrazione in corrispondenza con le variabili esigenze organizzative interne, si è frequentemente trasformato in uno strumento che ha consentito all’organo politico di continuare a compiere attività di gestione con riferimento alle materie oggetti di disciplina. Le disposizioni regolamentari possono infatti essere rimaneggiate integralmente od in modo parziale velocemente e senza alcuna limitazione. Tale possibilità ne ha indotto l’utilizzo quale potente mezzo di condizionamento dell’attività dei dirigenti e di tutto il personale dipendente. Il carattere generale ed astratto delle nome regolamentari è quindi non di rado solamente apparente, specie nei Comuni di medie dimensioni.;

– gli strumenti di incentivazione del personale sono stati spesso utilizzati in modo gravemente distorto, in alcuni casi consapevolmente ed a fini clientelari o ad altri scopi, in altri per l’incapacità delle amministrazioni di resistere alle fortissime pressioni sindacali. Con la deleteria conseguenza dell’avanzamento fulmineo e di massa dei lavoratori alle posizioni più elevate, senza alcuna seria verifica delle capacità e del merito e senza alcuna rilevante contropartita in termini di innalzamento della quantità e qualità delle prestazioni lavorative rese. L’interesse pubblico, costituzionalmente riconosciuto, allo svolgimento di procedure selettive comparative aperte a tutti, in modo da garantire a tutti i cittadini in possesso dei requisiti necessari la possibilità di accedere ai pubblici uffici e da consentire alla pubblica amministrazione di individuare il soggetto in possesso delle maggiori capacità ed attitudini in rapporto al posto da ricoprire, ne risulta così inutilmente sacrificato;

– l’incapacità diffusa ed evidente delle amministrazioni di gestire le logiche della contrattazione aziendale ha provocato il considerevole ed ingiustificato aumento degli oneri per il personale, con la conseguente distrazione di quote consistenti di risorse pubbliche da più proficue destinazioni. Si è inoltre riproposta, in termini particolarmente preoccupanti per la velocità di estensione, la c.d. “giungla retributiva e delle carriere”, che l’ordinamento aveva cercato in precedenza di estirpare attraverso l’introduzione delle qualifiche funzionali e della regola del concorso pubblico per il passaggio alle qualifiche superiori. Il trattamento giuridico ed economico di lavoratori, pur appartenenti ad un medesimo Comparto di contrattazione ed inquadrati nella stessa categoria e profilo professionale, dipende in misura considerevole dalla semplice appartenenza ad un certo ente piuttosto che ad un altro. Ciò indipendentemente dall’effettivo merito individuale misurato mediante appropriati ed efficienti meccanismi di valutazione. L’assenza dei suddetti meccanismi, o del loro utilizzo, trasforma così le differenziazioni, da possibile potente leva di innovazione ed innalzamento delle prestazioni individuali, in ingiustificata sperequazione tra lavoratori svolgenti attività del tutto analoghe, rendendo illusoria la omogeneità di disciplina posta nel Contratto collettivo nazionale;

– la legge non ha definito gli esatti ambiti di competenza del Direttore generale, del Segretario e della dirigenza nei loro reciproci rapporti, rimettendo tale compito ai singoli enti. Le soluzioni adottate dai Comuni sono le più diverse. La legge , in particolare, attribuisce direttamente al Sindaco, senza neppure la mediazione della normativa regolamentare, il potere di attribuire al Segretario lo svolgimento dei compiti che, volta per volta, ritenga opportuni, potendo anche decidere di conferirgli la responsabilità dirigenziale di uno o più servizi. Il regolamento sull’ordinamento degli uffici e dei servizi, d’altra parte, in numerosi enti, ha riconosciuto al Direttore Generale, in assenza di una specifica norma di legge che lo vietasse ed in ragione della sua posizione sovraordinata, la capacità di adottare atti di natura gestionale, anche in sostituzione dei dirigenti. La situazione descritta comporta che Segretario, Direttore e dirigenti potrebbero avere competenza in ordine a medesimi atti od attività, senza che tra essi intercorra un rapporto gerarchico. L’assenza di rapporto gerarchico comporta che ciascuna figura risponderà distintamente e separatamente dalle altre del proprio operato. La responsabilità dell’adozione dell’atto o del compimento dell’attività non potrà quindi essere ricondotta al soggetto che si colloca al vertice della struttura, anche se abbia provveduto altro organo ad esso formalmente sottoposto. In tale situazione l’autorità politica potrà esercitare convincenti motivi di pressione sulla figura astrattamente competente in via ordinaria. La mancata adesione alle richieste potrebbe infatti pregiudicare lo stipendio, la carriera e forse anche il posto senza impedire l’adozione dell’atto od il compimento dell’attività da parte di altro organo dello stesso ente;

– la soppressione dei tradizionali controlli di legittimità, di carattere formale, non è stata accompagnata dall’introduzione di strumenti idonei a garantire che l’attività amministrativa intesa al perseguimento degli indirizzi e degli obiettivi si svolga nel rispetto sostanziale della normativa nazionale. Il Sindaco ed il Presidente della Provincia nominano e revocano il Segretario comunale, decidono se avvalersi o meno del Direttore Generale o se conferire le relative funzioni al Segretario comunale, stabiliscono l’indennità da attribuire al Segretario in caso di conferimento delle funzioni di Direttore od il compenso da corrispondere al Direttore esterno, conferiscono ai dirigenti la responsabilità degli uffici e dei servizi e ne determinano quindi, in misura considerevole, la retribuzione. Tali poteri, se da una parte valgono a garantire che l’attività del Segretario comunale, del Direttore Generale e dei dirigenti sia effettivamente intesa al perseguimento degli indirizzi e degli obiettivi stabiliti, dall’altra determina una situazione di forte soggezione delle stesse figure, le quali non sono comprensibilmente ed evidentemente in condizione di garantire l’osservanza della normativa nazionale. Il Segretario comunale, in particolare, nel caso in cui non gli siano state attribuite dal Sindaco le funzioni di Direttore, risulta del tutto sprovvisto di qualunque strumento in grado di incidere efficacemente sull’azione amministrativa dell’ente. La sua opera, in tale ipotesi, è di semplice supporto, dovendo egli svolgere “compiti di collaborazione e funzioni di assistenza giuridico-amministrativa nei confronti degli organi dell’ente in ordine alla conformità dell’azione amministrativa alle leggi, allo statuto ed ai regolamenti”;

– a fronte dell’assenza di adeguati strumenti di controllo interno, i controlli esterni si riducono sostanzialmente a quelli esercitati dall’autorità giudiziaria, i quali si rivelano del tutto inadeguati. I motivi dell’inadeguatezza sono da rinvenire innanzi tutto nella loro natura successiva, non potendo essi prevenire l’atto od il comportamento illegittimo ed impedirne l’adozione. Il sistema giudiziario, in secondo luogo, è notoriamente ingolfato e con arretrati spaventosi. La prospettiva dell’avvio di un procedimento giudiziario, di natura penale, amministrativa, civile o contabile, non costituisce un deterrente efficace. I ritardi e la lentezza dei processi, unitamente alla altrettanto notoria complessità e contradditorietà della normativa italiana, agevolano anzi frequentemente comportamenti di dubbia legittimità da parte dei funzionari più spregiudicati mentre hanno un effetto paralizzante rispetto a quelli maggiormente rispettosi della normativa;

– la legge riconosce al Presidente della Provincia ed al Sindaco dei Comuni con popolazione superiore a 15.000 abitanti (salva per i Comuni con popolazione inferiore la possibilità di convenzionarsi sino al raggiungimento della popolazione richiesta), la facoltà di nomina del Direttore Generale, al di fuori della dotazione organica e con contratto a tempo determinato, secondo i criteri stabiliti nel regolamento sull’ordinamento degli uffici e dei servizi. Il Direttore Generale ha il compito di attuare gli indirizzi e gli obiettivi stabiliti dagli organi di governo e di sovrintendere alla gestione dell’ente in modo da perseguire livelli ottimali di efficacia e di efficienza. La scelta del capo dell’amministrazione deve dunque porsi in rapporto agli indirizzi ed agli obiettivi da realizzare. Anche la scelta del Segretario, tuttavia, risulta in rapporto agli stessi indirizzi ed obiettivi. L’incarico del Segretario, infatti, ha durata corrispondente a quella del mandato del Sindaco o del Presidente della Provincia e cessa automaticamente con la cessazione del mandato del capo dell’amministrazione. In questa situazione risulta altissimo il rischio di conflitto tra le due figure, anche in considerazione del ruolo di supremazia, all’interno della struttura burocratica, svolto dal Segretario in virtù della normativa precedente. Né sembra che la soluzione prevista dall’ordinamento, consistente nella disciplina dei rapporti tra Direttore e Segretario da parte del Sindaco o del Presidente della Provincia contestualmente all’atto di nomina del Direttore, possa costituire un rimedio adeguato.

Par. 3 Gli esiti della riforma nei Comuni di minore entità. Le dimensioni della grandissima maggioranza dei Comuni italiani sono ridotte o ridottissime. La riforma ha prodotto su tali enti effetti indesiderati particolari, che si assommano di frequente a quelli provocati negli enti di maggiori dimensioni. In particolare:

– i Comuni di minore entità si trovano nell’oggettiva impossibilità di fruire consapevolmente ed effettivamente della più ampia autonomia riconosciuta. Ciò a motivo essenzialmente della carenza delle risorse finanziarie ed umane necessarie. La pianificazione e programmazione delle attività nel medio e lungo periodo diviene così un fastidioso adempimento imposto dalle diverse normative di settore alle quali occorre ottemperare, ad esempio, in sede di predisposizione del bilancio preventivo o della formazione del piano delle opere. Non sono invece percepite, indipendentemente dalle prescrizioni della normativa, quali fondamentali strumenti per il perseguimento degli interessi strategici, non contingenti, della collettività amministrata;

– le prestazioni finali rese al cittadino sono di qualità scadente od hanno comunque un costo eccessivo. La dimensione territoriale e demografica dei singoli Comuni è spesso insufficiente ad assicurare una gestione efficace, efficiente ed economica. Con la conseguenza che ciascun Comune è impegnato nell’erogazione di servizi e prestazioni per le quali non dispone di personale e di risorse adeguate. Lo stesso personale e le stesse risorse potrebbero invece produrre risultati ottimali laddove venissero gestite con riferimento a più ampi ambiti, producendo considerevoli economie di scala;

– la realizzazione della riforma e l’effettivo potenziamento dell’autonomia dei Comuni ad opera di numerosissime discipline di settore si realizza mediante l’abrogazione implicita di gran parte della disciplina precedente e la sua sostituzione con nuovi corpi normativi, soggetti a continui aggiustamenti. Si tratta di una situazione presumibilmente non temporanea in quanto derivante dalla incessante e rapidissima evoluzione degli interessi pubblici in corrispondenza con la altrettanto continua e velocissima evoluzione delle situazioni oggetto di regolamentazione. Ciò esige una capacità di adeguamento, di orientamento e di analisi che il personale dei piccoli Comuni non possiede né può essergli comunque legittimamente richiesta, non essendo riconducibile alle mansioni della categoria di inquadramento. L’incidenza delle nuove normative nelle realtà più piccole ha anzi prodotto una generalizzata despecializzazione del personale in servizio;

– le spese per il personale sono cresciute in modo consistente in conseguenza soprattutto dell’attribuzione delle indennità contrattuali ai dipendenti incaricati delle posizioni organizzative o della responsabilità degli uffici e dei servizi. Alle maggiori spese non corrisponde una generale ed effettiva conduzione dell’attività secondo principi di imparzialità, legalità, efficacia, efficienza ed economicità. Ne è invece derivato, quasi esclusivamente, un considerevole aumento della pressione della fiscalità locale. Al fine di assicurare anche negli enti più piccoli l’effettività del principio di separazione tra compiti gestionali e di indirizzo e controllo, la legge prescrive l’assegnazione delle funzioni di carattere dirigenziale al personale inquadrato in categoria C o D (corrispondenti alle precedenti VI, VII o VIII qualifiche funzionali). Ma l’assenza, all’interno dell’ente, di dirigenti non costituisce certo un fatto che valga da solo a conferire ai dipendenti apicali presenti, appartenenti per lo più a categorie medio-basse, le capacità necessarie allo svolgimento delle funzioni proprie della dirigenza, essendo le stesse in relazione all’individuo e non al concreto contesto organizzativo dove questo opera. L’attribuzione della responsabilità degli uffici e dei servizi, con o senza riconoscimento delle posizioni organizzative, si risolve dunque frequentemente nell’assegnazione delle funzioni proprie della qualifica dirigenziale a personale collocato in categorie anche ulteriormente inferiori a quella immediatamente sottostante, per il tempo determinato dal Sindaco e non stabilito da alcuna norma di legge o contrattuale. Ciò senza alcuna preventiva ed oggettiva verifica tecnica circa l’attitudine dei dipendenti interessati in rapporto alle funzioni dirigenziali. La procedura di reclutamento dagli stessi sostenuta per l’assunzione nell’ente risulta infatti in relazione alla categoria di effettivo inquadramento e quindi all’assolvimento di funzioni di carattere esecutivo od impiegatizio;

– il personale incaricato delle posizioni organizzative e della responsabilità degli uffici e dei servizi è spesso in possesso di competenze tecniche modeste e l’inesistente o scarsa preparazione professionale allo svolgimento di funzioni dirigenziali lo rende particolarmente sensibile alle pressioni della parte politica. Senza contare che frequentemente uno stesso lavoratore è nominato dal Sindaco responsabile di aree o settori assolutamente eterogenei, con nessun altro dipendente assegnato oltre se stesso. La ristrettezza dei contesti di riferimento, costituiti spesso da qualche centinaio di cittadini, e le scarse risorse a disposizione, rendono praticamente impossibile ogni tentativo di distinzione tra attività di indirizzo e controllo ed attività di carattere gestionale. L’autorità politica, in aggiunta, omette di esercitare l’attività di indirizzo e di controllo più che per effettiva incapacità, per mantenere un forte potere decisionale in relazione ai casi specifici e concreti. Il principio di separazione di funzioni si risolve dunque in una dispendiosa e defatigante duplicazione di atti che da una parte consegna all’autorità politica la potestà decisionale sulle singole situazioni di rilevanza gestionale e dall’altra trasferisce le responsabilità relative al dipendente incaricato, il quale si trova così a formalizzare decisioni assunte da altri ed a doverne rispondere nelle sedi legali;

– il conferimento della responsabilità degli uffici e dei servizi, e quindi l’assegnazione di funzioni di oggettivo carattere dirigenziale a dipendenti comunali inquadrati in categorie sottordinate, seppure espressamente previsto dalla legge e dalla contrattazione collettiva, determina una situazione di conflitto con i principi dell’ordinamento giuridico e con la disciplina comunitaria. In particolare:

– il lavoratore non viene adibito allo svolgimento delle mansioni per le quali è stato assunto, come prescrive la vigente normativa civilistica e la stessa specifica disciplina contrattuale applicabile, ma a mansioni che nella gran parte dei casi sono addirittura ulteriori rispetto a quelle immediatamente superiori;

– l’assegnazione delle mansioni dirigenziali a personale privo della relativa qualifica costituisce l’ordinario mezzo per assicurare la separazione dell’attività gestionale da quella politica di indirizzo e di controllo. Non è quindi in rapporto a situazioni di carattere eccezionale e contingente né è soggetta ad una durata predeterminata dalla legge o dalla normativa contrattuale. Il Sindaco decide se e per quanto tempo conferire le relative funzioni, senza che l’interessato, in alcun caso, possa acquisire definitivamente la qualifica corrispondente alle mansioni superiori attribuite;

– il lavoratore incaricato della responsabilità degli uffici e dei servizi non matura il diritto, neppure per il periodo di effettivo svolgimento, alla retribuzione stabilita per il personale avente qualifica dirigenziale. Ad esso compete invece solamente la retribuzione aggiuntiva onnicomprensiva prevista dalla contrattazione collettiva, per un importo complessivamente molto inferiore a quello spettante alla dirigenza e spesso di poco superiore a quello altrimenti percepito in virtù delle voci del salario accessorio previste per il personale sub-dirigenziale (straordinari, produttività, ecc.);

– il conferimento delle funzioni avviene senza previo esperimento di alcuna verifica tecnica delle attitudini e capacità dirigenziali del soggetto ma per scelta di un organo politico;

– la possibilità di mancato rinnovo dell’incarico alla scadenza, od anche di revoca in un momento antecedente, così come la possibilità di conferimento delle funzioni a soggetti esterni alla struttura comunale, nonché la variabilità del compenso aggiuntivo connesso ai compiti assegnati, da determinare entro l’ampia forbice stabilita dal Contratto, sono fattori che sottopongono i responsabili degli uffici e dei sevizi alla volontà del Sindaco e rendono la separazione di competenze di assai difficile realizzazione. I nuclei di valutazione ed i servizi di controllo interno, laddove istituti, non rappresentano un efficace scudo contro comportamenti arbitrari in quanto per lo più composti da individui di fiducia dell’amministrazione, soggetti anch’essi al mancato rinnovo dell’incarico ed alla revoca. Il compito dei componenti il nucleo consiste molto spesso nel reperire e fornire all’autorità politica gli elementi per giustificare decisioni già assunte;

– a fronte della situazione prospettata, il Segretario comunale non ha gli strumenti per svolgere un ruolo che possa rappresentare un valido correttivo ed una affidabile garanzia per i cittadini ed i dipendenti. Anche nel caso in cui gli siano conferite le funzioni di Direttore Generale, infatti, tutti i poteri gli derivano dal Sindaco, il quale nello stesso modo in cui li ha conferiti può anche decidere di toglierli. La condizione giuridica ed economica del Segretario, così come per i dipendenti, dipende in grandissima parte dalla volontà del capo dell’amministrazione. La possibilità della non riconferma a seguito del rinnovo dell’amministrazione, ed il conseguente collocamento in disponibilità, influisce pesantemente su qualunque decisione e comportamento, determinando un sostanziale ed indiscutibile allineamento con le posizioni del Sindaco;

– situazioni in tutto analoghe e disciplinate dettagliatamente dalla normativa nazionale, risultano considerate e trattate in modo anche molto differenziato in relazione al Comune nel quale si verificano. Non esiste alcun meccanismo che possa garantire l’applicazione uniforme, su tutto il territorio nazionale, di una certa disposizione di legge, neppure qualora l’ordinamento attribuisca ad essa il carattere della tassatività e dell’inderogabilità. Ciò determina a volte gravi disparità di trattamento ed evidenti violazioni del principio di eguaglianza, con nessun altro rimedio per il cittadino se non il ricorso all’autorità giudiziaria, la quale tuttavia non è in grado di fornire risposte in tempi ragionevoli e non rappresenta quindi un valido rimedio. Anche gli standard di qualità delle prestazioni rese ai cittadini variano notevolmente in relazione al Comune di residenza, creando sperequazioni che solo occasionalmente trovano corrispondenza in una pressione tributaria differenziata;

– la normativa non introduce correttivi sufficienti per recuperare l’eccessivo frazionamento delle realtà locali. Le unioni e le altre forme di gestione associata o convenzionata di servizi e funzioni risultano rimesse alla volontà dei singoli enti. La creazione di nuove, più consistenti e razionali entità, d’altra parte, diminuirebbe notevolmente il peso politico e sociale dei Comuni di minore dimensione che in esse decidessero di confluire. Ciò determina, paradossalmente, l’estrema diffidenza od avversione proprio da parte dei Comuni più piccoli e con meno risorse, i quali non rinvengono la propria ragion d’essere in nessuna particolare e fondata motivazione di carattere geografico, storico, culturale o di altra natura. Le pur cospicue incentivazioni finanziarie previste dall’ordinamento non appaiono dunque uno strumento idoneo a determinare un mutamento della situazione su larga scala.

La riforma nei Comuni di minori dimensioni ha dunque determinato un consistente aumento della potestà decisionale degli organi politici, e segnatamente del Sindaco. L’attuazione del principio di separazione tra compiti di carattere gestionale e compiti di natura politica, d’altra parte, ha parallelamente comportato l’attribuzione della responsabilità delle scelte assunte da tali organi, sotto tutti i profili legali, in capo ai responsabili degli uffici e dei servizi. Il Sindaco non rilascia più le concessioni edilizie, le autorizzazioni commerciali, le licenze per l’apertura di pubblici esercizi, né adottata i provvedimenti di aggiudicazione degli appalti pubblici o le ordinanze di demolizione degli abusi edilizi, eppure decide più di prima in quanto possiede tutti gli strumenti per convincere il soggetto competente ad assumere determinazioni conformi a quelle desiderate, senza correre il rischio di poter essere in futuro chiamato a risponderne. Né i funzionari comunali, così come i dipendenti di qualunque ente, pubblico o privato, sono eroi incuranti della propria retribuzione e carriera. La diffusa deresponsabilizzazione dell’autorità politica che ne è derivata ha determinato una pericolosa spinta verso comportamenti illegittimi per i quali, quand’anche venissero rilevati, risulterà molto difficile risalire al responsabile sostanziale al fine dell’applicazione delle sanzioni disposte dall’ordinamento. Lo stesso principio di separazione delle competenze ha subito pesanti colpi ad opera della più recente normativa. Al ricorrere di presupposti molto poco vincolanti, infatti, Sindaco ed Assessori dei Comuni con popolazione inferiore a 3000 abitanti potranno decidere di assumere la responsabilità diretta di uno o più servizi. Ciò determina una situazione gravemente incoerente anche solo sul piano normativo e formale.

Par. 4 Il tramonto del federalismo territoriale ed il sorgere di nuovi centralismi. La riforma ha fornito agli organi rappresentativi delle collettività locali gli strumenti per perseguire gli indirizzi e gli obiettivi stabiliti. Non ha invece introdotto i correttivi necessari a consentire che l’autonomia di Comuni e Province si sviluppasse in modo coerente con gli interessi generali, come formalizzati nella normativa statale e regionale.

Lo scollamento esistente tra normativa statale e regionale ed interessi reali della collettività ne ha comportato la diffusa percezione quale fattore di inutile rigidità e di ostacolo alla soddisfazione delle esigenze delle comunità locali. La svalutazione, assieme alla normativa, ha riguardato anche i soggetti aventi il compito di assicurarne il rispetto. La figura del Segretario comunale, sotto questo profilo, ha sofferto e soffre per colpe in gran parte non proprie. Anziché agire in profondità sulle cause di inadeguatezza della legge, infatti, l’ordinamento ha preferito colpirne, più sbrigativamente, i rappresentanti.

Il fenomeno di Tangentopoli, l’accelerazione del processo di integrazione dei Paesi aderenti alla Comunità Europea, l’evoluzione del senso civico e culturale medio della popolazione, nonché altri importanti fenomeni hanno determinato la necessità politica, economica e sociale di pervenire velocemente ad un’organizzazione e ad un’azione amministrativa effettivamente orientata al soddisfacimento delle esigenze dei cittadini. Tale finalità è stata perseguita attraverso il forte potenziamento dei poteri delle amministrazioni pubbliche ad essi maggiormente vicine. La riforma che avesse inteso individuare puntualmente la collocazione di Comuni e Province nell’ordinamento italiano, stabilirne esattamente le modalità del raccordo con le altre amministrazioni e disporre i correttivi opportuni per assicurare che la loro attività si svolgesse nel rispetto degli interessi generali, tuttavia, avrebbe richiesto tempi eccessivi rispetto alle attese. Sarebbe stato necessario conferire alla legge, e più in generale alla normativa, quel prestigio che aveva oramai in gran parte perduto. Il fenomeno di Tangentopoli, in particolare, aveva evidenziato il carattere puramente formale ed inefficiente di molte normative e del complesso sistema di controlli in esse previsto. Tali controlli, infatti, pur con la loro rigidità e rigorosità, non avevano impedito il dilagare di comportamenti gravemente illegittimi in numerosissimi ambiti pubblici.

La soluzione è stata rinvenuta, semplicemente, nella cesura di molte delle forme di raccordo, che pure necessitavano sicuramente di essere riviste ed aggiornate al mutato contesto, tra autonomie locali ed autorità centrali. Comuni e Province hanno così guadagnato ampi margini aggiuntivi di manovra senza che l’ordinamento prevedesse meccanismi adeguati ad assicurare la soddisfazione dell’interesse locale entro i limiti consentiti dal prevalente interesse generale, come cristallizzato nella legislazione regionale e nazionale.

Il federalismo territoriale, basato cioè su Comuni e Province, reca così sin dalla nascita il germe della propria fine. L’azione degli enti locali deve necessariamente raccordarsi ed armonizzarsi con gli interessi di rilievo più generale. Gli atti normativi (quali la legge, i decreti, i D.P.R., ecc.), non costituiscono ostacoli da aggirare ma disposizioni da osservare scrupolosamente nel loro significato sostanziale, in quanto espressione di tali interessi.

La sempre più evidente insostenibilità della situazione, che ha di fatto trasformato gli oltre 8100 Comuni italiani, in tante piccole Repubbliche limitate dalle proprie disponibilità finanziarie più che dalla legge, ha determinato la naturale reazione dell’affermarsi di nuove forme di centralismo, prima fra tutte quella di tipo regionale. Controllare 21 Regioni è sicuramente più semplice che controllare una miriade di Comuni e comunelli, molti dei quali piccoli o piccolissimi.

Par. 5 Le possibili soluzioni per impedire il fallimento del federalismo territoriale. In particolare: il ruolo chiave del Segretario comunale e provinciale. La recente riforma degli enti locali è chiaramente ispirata ad un federalismo che si ritiene possa essere a ragione qualificato come territoriale, in quanto fondato sull’azione delle amministrazioni territoriali a diretto e maggiore contatto con i cittadini, Comuni e Province. La concreta realizzazione di tale ipotesi federalista richiede quale indefettibile presupposto che esistano solidi ed efficaci strumenti idonei ad assicurare che l’operato delle autonomie locali si svolga nei limiti consentiti dalla legislazione nazionale e regionale. Occorre cioè garantire che l’interesse locale si realizzi nel rispetto di quello generale, concorrendo anzi al suo soddisfacimento. Ciò costituisce la maggiore e più solida garanzia dell’effettività dei poteri attribuiti e del consolidamento dell’autonomia riconosciuta.

Il Segretario comunale e provinciale ha da sempre costituito la chiave di volta delle amministrazioni locali. I correttivi all’attuale situazione debbono dunque passare per tale figura, a meno che non si intenda ridefinire completamente l’assetto di Comuni e Province.

E’ opportuno chiarire subito che il ruolo tradizionalmente svolto dal Segretario di garante della legittimità, e quindi di soggetto terzo ed imparziale rispetto all’autorità politica dell’ente nel quale svolge la propria attività, è da considerare definitamente superato per un duplice ordine di motivi. Da una parte la recente legislazione ha ridefinito i compiti della figura in modo oramai irreversibile in quanto coerente con i principi fondamentali dell’attuale processo di riforma ed in particolare con l’orientamento impresso all’azione pubblica verso i risultati apprezzabili dalla cittadinanza. Il conferimento di autonomia effettiva a Comuni e Province, in secondo luogo, presuppone che gli stessi enti possiedano le capacità di gestirla in modo appropriato. L’unico soggetto, al loro interno, in possesso delle competenze e delle attitudini necessarie allo scopo è il Segretario comunale. Il ruolo neutro ed imparziale di garante della legittimità svolto in precedenza si pone dunque in irrimediabile conflitto con le nuove ed ineludibili esigenze di Province e Comuni. Tali enti necessitano, non di funzionari che si limitino a riscontrare la conformità a legge dei singoli atti o provvedimenti amministrativi, ma di professionalità che consentano di fruire interamente della maggiore autonomia riconosciuta, attraverso attività sicuramente legittime, ma anche idonee a raggiungere gli obiettivi posti a tutela degli interessi della collettività di riferimento dagli organi rappresentativi (Sindaco, Giunta e Consiglio). Gran parte dei Comuni italiani è di dimensioni piccole o piccolissime, con capacità finanziarie corrispondentemente ridotte o ridottissime. Si tratta, quindi, di enti privi dei mezzi necessari per far ricorso a risorse umane altamente qualificate diverse dal Segretario comunale. Anche nel caso in cui tali risorse fossero disponibili, inoltre, l’orientamento dell’azione pubblica verso i risultati apprezzati dall’utenza ne comporterebbe il prioritario utilizzo per la soddisfazione degli interessi della collettività amministrata. Le considerazioni svolte mantengono quindi la propria validità anche nella prospettiva dell’accorpamento degli enti di minori dimensioni.

Sulla base dei presupposti sopra esposti, si potrebbero ipotizzare i seguenti correttivi:

– assegnazione esplicita al Segretario comunale del compito e della responsabilità del raggiungimento degli indirizzi e degli obiettivi posti dall’autorità politica in modo conforme alla normativa vigente. Il Segretario comunale deve divenire il soggetto responsabile del complessivo andamento della gestione dell’ente, sotto tutti i profili rilevanti, di fronte agli organi politici dello stesso ente ed a tutti gli altri soggetti, interni ed esterni, pubblici e privati;

– riconoscimento espresso della qualifica dirigenziale a tutti i Segretari comunali e provinciali, indipendentemente dall’anzianità di servizio o dalle dimensioni del Comune di appartenenza. Affinché il Segretario comunale possa incidere sull’attività gestionale, assicurandone la finalizzazione al perseguimento degli indirizzi e degli obiettivi stabiliti in modo conforme alla normativa applicabile è necessario che si collochi in posizione di superiorità ma anche di continuità con la struttura burocratica. Eventuali differenti qualificazioni non possono che determinare cesure che compromettono gravemente la possibilità di intervenire efficacemente sull’attività gestionale, com’è attualmente. Il mancato riconoscimento della qualifica dirigenziale pregiudicherebbe dunque la possibilità di responsabilizzare il Segretario sotto il duplice profilo del raggiungimento degli obiettivi assegnati e della legittimità della complessiva azione amministrativa dell’ente. Le differenze nel trattamento giuridico ed economico dei Segretari non potranno che intervenire all’interno della comune qualificazione;

– soppressione della possibilità di conferire la responsabilità degli uffici e dei servizi a dipendenti privi della qualifica dirigenziale. Il Segretario, negli enti sprovvisti di dirigenza, dovrà assommare tutte le competenze e le responsabilità dirigenziali conseguenti all’attuazione del principio di separazione tra attività gestionali ed attività di indirizzo e di controllo in modo da rendere tale principio effettivo ed applicato. Allo scopo si avvarrà del personale dipendente, il quale dovrà essere opportunamente responsabilizzato ed incentivato, ciascuno in relazione alla categoria ed al profilo professionale di appartenenza, mediante l’assegnazione della responsabilità del procedimento, ai sensi e per gli effetti della legge 241/90. Si produrranno così consistenti risparmi di spesa e si consentirà l’introduzione di un’organizzazione più razionale e produttiva, effettivamente adeguata alle dimensioni ridotte o ridottissime di molti Comuni ed all’esiguità delle attività di carattere gestionale in essi presenti. Ciò anche in considerazione del crescente assoggettamento delle attività private non contingentate a denuncia di inizio attività. E’ il caso del commercio e dell’urbanistica, solo per ricordare due settori tra i più importanti. Negli ambiti sottoposti a denuncia, acquisisce rilievo centrale la verifica della veridicità delle dichiarazioni prodotte dagli interessati, risultando invece limitata la necessità di figure dirigenziali. L’attribuzione delle competenze dirigenziali ad un soggetto in possesso della relativa qualifica, dunque, renderà reale quel ruolo forte ed unitario di impulso e di coordinamento nella gestione del quale gli enti locali di minori dimensioni avvertono estrema necessità. Sarà così possibile attuare, tra l’altro, una efficiente ed efficace gestione delle dinamiche contrattuali relative al personale dipendente. Ciò consentirà la piena responsabilizzazione del Segretario in ordine al raggiungimento degli indirizzi e degli obiettivi posti dall’autorità politica in modo conforme alla normativa applicabile. Assumerà quindi, negli enti privi di dirigenza e con esclusivo riferimento all’attività di carattere gestionale, quel ruolo centrale che prima era svolto dal Sindaco (il quale provvedeva al rilascio delle concessioni, delle autorizzazioni, dei nulla osta, dei relativi dinieghi e di tutti gli altri atti oggi di competenza dirigenziale);

– limitazione della responsabilità penale del Segretario per fatti compiuti nello svolgimento od a motivo delle proprie funzioni ad un numero limitato di fattispecie di particolare gravità o che denotino chiaramente il dolo o la colpa grave. Ciò non certo per alleggerire il carico dei tribunali penali o per riconoscere ingiustificabili privilegi, ma per consentire al Segretario di acquisire quella serenità necessaria per operare in modo efficace, efficiente ed economico. Il rischio dell’avvio di estenuanti ed interminabili procedimenti penali, nei quali l’avviso di garanzia equivale a condanna definitiva nei confronti dei dipendenti e della collettività e dove la condanna o l’assoluzione dipendono spesso dagli altalenanti orientamenti della giurisprudenza, produce un grave effetto paralizzante rispetto all’esercizio di quell’attività decisionale connaturata ad una gestione effettivamente orientata al perseguimento degli obiettivi e degli indirizzi assegnati. La semplificazione della normativa avrebbe inoltre un maggiore effetto deterrente, in quanto alla commissione del fatto corrisponderebbe sicuramente, ed in tempi rapidi, l’erogazione della sanzione;

– accorpamento dei Comuni più piccoli, per i quali non sussistano valide ragioni di sopravvivenza, in entità di dimensioni tali da consentire una gestione amministrativa efficace, efficiente, economica ed idonea al soddisfacimento delle esigenze della collettività locale. Gli strumenti utilizzati sino a questo momento dalla normativa, basati essenzialmente sull’incentivazione finanziaria, hanno prodotto risultati del tutto insoddisfacenti. E’ necessario un intervento più incisivo che riesca a coniugare l’autonomia degli enti coinvolti con il perseguimento dell’obiettivo. Dovrà quindi essere abbandonata la strada che rimette la realizzazione degli accorpamenti alla mera volontà degli enti interessati. Si potrebbe ipotizzare, allo scopo, un processo mirato e graduale gestito e coordinato dalle autorità nazionali centrali, suddiviso in più fasi distinte consistenti nell’individuazione degli enti da unificare, nell’assegnazione alle amministrazioni così identificate di un termine per la realizzazione volontaria dell’unione (con il vantaggio di stabilire un’autonoma disciplina all’interno dei principi prestabiliti dalla normativa nazionale e di fruire dei finanziamenti pubblici), nell’intervento in caso di inadempienza di autorità centrali aventi il compito di realizzare l’accorpamento in via sostitutiva;

– riordino generale della normativa statale e regionale riguardante il Comune e la Provincia in modo che risultino con chiarezza ed esattezza i limiti posti alla loro azione, a salvaguardia dei superiori interessi della collettività nazionale e dell’unitarietà ed indivisibilità dell’ordinamento. Ciò consentirà agli enti di acquisire innanzi tutto consapevolezza dell’esatta entità dell’autonomia riconosciutagli e quindi di esercitare in modo appropriato i conseguenti poteri decisionali. Un importante passo in questo senso è stato compiuto con i testi unici in materia di ordinamento delle autonomie locali, di espropri e di urbanistica. Le contraddizioni interne a tali testi, i continui rimaneggiamenti apportati, la sopravvivenza di una miriade di leggi di settore che attendono da tempo di essere coordinate, creano però tuttora una situazione di massima incertezza che da una parte pregiudica la tutela degli interessi generali e dall’altra premia la spregiudicatezza di certi amministratori a danno di quelli rispettosi delle regole;

– eliminazione completa della possibilità di nominare un Direttore Generale diverso dal Segretario comunale nonché della possibilità di conferire le funzioni di Direttore al Segretario. La presenza di due vertici burocratici all’interno di un medesimo ente crea inevitabilmente sovrapposizioni di competenze e quindi incomprensioni e conflitti. Le ragioni profonde del contrasto sono da rinvenire nella sostanziale coincidenza del compito ultimo di entrambe le figure, consistente nella realizzazione degli indirizzi e degli obiettivi stabiliti dall’autorità politica dell’ente. Il Direttore Generale deve quindi essere soppresso perché le attribuzioni ad esso conferite dalla legge costituiscono già patrimonio del Segretario comunale, come è chiaramente denotato dalla nomina e dalla revoca ad opera del capo dell’amministrazione locale;

– contemperamento tra la necessaria dipendenza del Segretario dal capo dell’amministrazione, in relazione al perseguimento degli indirizzi e degli obiettivi, e la altrettanto necessaria autonomia affinché l’attività gestionale si svolga nell’assoluta sostanziale legalità. Tale obiettivo potrebbe essere perseguito attraverso:

– correlazione di una quota consistente della retribuzione, entro limiti minimi e massimi prestabiliti dalla contrattazione collettiva nazionale, alle valutazioni periodiche compiute dalla Giunta comunale e provinciale circa il raggiungimento degli indirizzi e degli obiettivi assegnati;

– soppressione della decadenza automatica del Segretario alla scadenza del mandato del Sindaco o del Presidente della Provincia. La prospettiva del mancato rinnovo dell’incarico costituisce un fattore che compromette gravemente il rispetto della normativa nazionale nel compimento dell’attività gestionale;

– possibilità per il capo dell’amministrazione di adottare motivato provvedimento di revoca in caso di mancato raggiungimento degli obiettivi. La revoca, però, potrà essere disposta solamente previo nulla osta da parte di un collegio arbitrale composto da un membro nominato dal Segretario interessato, da un membro nominato dalla Giunta comunale e da un soggetto terzo di indubbia probità e competenza nominato da entrambe le parti di comune accordo o, in mancanza, dal Presidente dell’Agenzia Autonoma Segretari, con funzioni di Presidente (ma ai fini dell’individuazione del Presidente potrebbero prospettarsi numerose altre soluzioni alternative);

– revisione delle modalità di nomina del Segretario secondo quanto ipotizzato al punto successivo;

– previsione espressa e tassativa della obbligatorietà della nomina entro termini certi dalla vacanza della sede di segreteria. Al fine di rendere effettivo l’obbligo, sarà opportuna la previsione di una sanzione pecuniaria a carico del Comune inadempiente per ogni giorno di ritardo. La procedura di nomina potrebbe essere articolata secondo i seguenti passaggi essenziali:

– possibilità per il Sindaco ed il Presidente della Provincia di individuare direttamente il Segretario da nominare. La nomina sarà subordinata alla positiva verifica, in capo al Segretario individuato, ad opera dell’Agenzia, del possesso dei requisiti prescritti dalla legge e dalla contrattazione collettiva per la titolarità dell’ente in questione. L’atto di nomina dovrà essere opportunamente motivato rendendo conto della sussistenza di un adeguato rapporto di congruità tra le competenze, le attitudini e le capacità del Segretario individuato, quali risultanti dal relativo curriculum, ed i programmi e gli obiettivi da realizzare. Non sarà invece necessaria la motivazione comparativa. La responsabilizzazione di Sindaci e Presidenti di fronte al proprio elettorato costituisce un fattore che induce a ritenerla superflua;

– in caso di mancata individuazione diretta, l’Agenzia, su richiesta del capo dell’amministrazione o d’ufficio, provvederà alla pubblicizzazione della sede vacante, in modo che tutti i Segretari in possesso dei requisiti necessari per la nomina presso l’ente di cui si tratta possano proporre al capo dell’amministrazione, entro termini prestabiliti, la propria candidatura;

– in mancanza di individuazione diretta, in assenza di candidature o nel caso in cui l’ente non si decida alla nomina entro i termini prescritti, l’Agenzia nazionale o regionale, su richiesta del capo dell’amministrazione o d’ufficio, trasmetterà all’amministrazione interessata una terna di nominativi, fra i quali dovrà essere scelto il soggetto da nominare. In caso di ulteriore inadempienza, ferme le sanzioni pecuniarie del caso e le altre misure a carico degli organi responsabili, l’Agenzia provvederà alla nomina in sostituzione, la quale spiegherà gli stessi effetti di quella effettuata dal capo dell’amministrazione;

– il Segretario nominato (in modo diretto od in quanto compreso nella terna proposta dall’Agenzia ovvero ancora nominato in via sostitutiva dall’Agenzia), potrà rifiutare la nomina solamente quando la sede del Comune o della Provincia disti oltre una certa distanza, da stabilire, dal Comune di residenza. Ciò salvo il caso, da valutare da parte dell’Agenzia, di collegamenti particolarmente disagiati o di particolari situazioni personali. In assenza di validi motivi, l’Agenzia dovrà disporne la cancellazione dall’Albo;

– assoggettamento dell’attività gestionale del Comune a verifica periodica intesa ad accertarne la legittimità. La competenza al controllo potrebbe essere svolta dalle attuali Agenzie del territorio o da altri organismi da individuare, o da istituire, espressione delle autorità nazionali. Il controllo dovrà riguardare l’intera attività gestionale dell’ente, della quale il Segretario comunale e provinciale sarà il responsabile ultimo. Il controllo dovrà essere incentrato esclusivamente sulla legittimità degli atti adottati e delle attività intraprese senza alcuna possibilità di valutazione in rapporto ai programmi ed agli obiettivi stabiliti dall’autorità politica, salvaguardando così l’autonomia degli enti locali;

– responsabilizzazione del Segretario comunale per la legittimità dell’attività gestionale attraverso la previsione di sanzioni differenziate, in relazione alla gravità ed alle concrete circostanze, per il caso di riscontrate illegittimità od irregolarità. Le sanzioni potranno avere natura pecuniaria e comportare anche, nel caso di gravi o reiterate violazioni di legge, la revoca dall’incarico presso il Comune e la Provincia. La competenza alla loro erogazione non dovrà spettare al Sindaco od al Presidente della Provincia ma al soggetto pubblico avente il compito di eseguire i controlli od all’Agenzia Segretari, alla quale detto soggetto dovrà rimettere gli atti per l’adozione dei provvedimenti di competenza. Quest’ultima soluzione risulta preferibile perché riesce a coniugare la necessità del controllo con l’autonomia degli enti locali. L’Agenzia dovrà essere composta in modo paritario da rappresentanti dei Segretari e dei Sindaci e presieduta da un soggetto terzo di indubbia moralità e competenza, di nomina ministeriale. L’operato dell’Agenzia, per quanto attiene all’espletamento delle funzioni in discorso, dovrà essere soggetto a vigilanza del Ministero dell’Interno;

– incentivazione della mobilità del Segretario comunale e provinciale, anche mediante la creazione di un mercato delle professionalità che valorizzi i più capaci e costituisca motivo di miglioramento per tutti. La mobilità costituisce un mezzo che consente l’acquisizione di nuove esperienze e quindi il perfezionamento e potenziamento delle attitudini gestionali, impedendo altresì il consolidarsi di pericolose posizioni di potere. Ciò si pone in linea con la legislazione più recente, la quale sembra averne acquisito appieno il valore. Sarà semmai opportuno che la normativa incentivi il maturare di esperienze temporanee anche presso amministrazioni pubbliche diverse da quelle comunali e provinciali, permettendo così un utile raffronto con sistemi organizzativi e gestionali di differente natura. Un valido strumento per rendere effettiva la mobilità potrebbe essere costituito dal riconoscimento al capo dell’amministrazione della possibilità di offrire al Segretario in carica un compenso una tantum, entro importi predeterminati dalla normativa, per incentivarne l’uscita volontaria dall’ente, e della possibilità di riconoscere al Segretario che si intende nominare, allo scopo di ottenerne l’accettazione, un compenso aggiuntivo, avente anch’esso carattere eccezionale ed una tantum contenuto entro i limiti stabiliti dalla normativa;

– potenziamento, contestualmente allo snellimento delle strutture burocratiche, della Scuola Superiore di Pubblica Amministrazione Locale. L’attività della Scuola, in particolare, dovrà svolgere un ruolo strategico nell’assicurare quella formazione continua del Segretario comunale che costituisce l’indefettibile presupposto per renderlo adeguato alle nuove esigenze delle autonomie locali. Al tal fine sarà opportuno che la partecipazione dei Segretari alle attività formative condizioni, entro limiti da stabilire, le progressioni economiche e di carriera. Dovranno però essere introdotti strumenti idonei ad assicurare la qualità dei corsi organizzati;

– mutamento della denominazione del Segretario comunale e provinciale in quella di “Direttore territoriale”. Una differente denominazione si rivela oramai necessaria in corrispondenza con il radicale cambiamento delle funzioni assolte. L’espressione Direttore territoriale qui proposta ha il pregio di evidenziare sinteticamente il ruolo assolto dalla figura di Responsabile della complessiva gestione degli enti territoriali, Comuni e Province. Ne renderebbe inoltre chiaro il compito di perseguimento degli indirizzi e degli obiettivi posti dall’autorità politica locale nel rispetto della normativa di rilievo regionale e nazionale applicabile.

Merita rilevare, infine, che le funzioni ed i compiti del Segretario comunale e provinciale, in quanto intesi ad assicurare che gli indirizzi e gli obiettivi stabiliti da Sindaci e Presidenti per il soddisfacimento degli interessi locali si realizzino nel rispetto sostanziale della normativa nazionale, e quindi che l’autonomia di Comuni e Province si sviluppi in modo coerente e conforme agli inderogabili principi dell’unitarietà ed indivisibilità dell’ordinamento, restano soggetti alla disciplina della legge. Ciò anche a seguito della riforma costituzionale conseguente al referendum del giorno 7 ottobre 2001.

— *** —

V. anche:

L. OLIVERI, Prime riflessioni sulle influenze della riforma costituzionale sull’ordinamento degli enti locali.

A. BARBIERO, Le leve dell’autonomia finanziaria ed economica delle Autonomie territoriali (un’analisi dell’art. 119 della Costituzione secondo la formulazione prodotta dalla l. cost. n. 3/2001).

L. DE MARINIS, Ancora sull’abrogazione dei controlli sugli atti degli ee.ll.

Note

L'articolo Rinascita del federalismo territoriale, riforma dell’ordinamento delle autonomie locali e ridefinizione del ruolo del segretario comunale proviene da Giustamm.

Le principali novità della riforma. La legge costituzionale n. 3 del 18 ottobre 2001, pubblicata nella Gazzetta ufficiale del 24 ottobre 2001 ed entrata in vigore il successivo 9 novembre, ha riformato e riformulato gran parte del titolo V della Costituzione, intitolato “Le Regioni, le Province, i Comuni”.

La riforma intende consentire l’affermazione di un’organizzazione pubblica di tipo federalista nella quale allo Stato spettano solamente i compiti essenziali che non possono essere soddisfacentemente svolti dalle Regioni e dagli enti locali.

Tale finalità viene sostanzialmente perseguita attraverso l’esatta individuazione delle materie soggette alla disciplina della legge dello Stato, il riconoscimento della potestà legislativa regionale in tutte le altre nonché mediante la soppressione dei tradizionali controlli sull’operato delle Regioni e di Comuni e Province.

La potestà legislativa statale risulta così distinta in esclusiva o concorrente. Solamente lo Stato può adottare leggi nelle materie di legislazione esclusiva quali la politica estera, i rapporti internazionali dello Stato, l’immigrazione, i rapporti tra la Repubblica e le confessioni religiose, la difesa e le Forze armate, la sicurezza dello Stato, le leggi elettorali, l’ordine pubblico e la sicurezza, la cittadinanza, lo stato civile e le anagrafi, la giurisdizione e le norme processuali.

Nelle materia di legislazione concorrente, invece, allo Stato compete la determinazione dei principi fondamentali mentre la disciplina di dettaglio spetta alle leggi regionali. Rappresentano materie di legislazione concorrente, tra le altre, quelle relative al commercio con l’estero, alla tutela ed alla sicurezza del lavoro, alle professioni, al governo del territorio, alle grandi reti di trasporto e di navigazione, alla valorizzazione dei beni culturali ed ambientali ed alla promozione ed organizzazione delle attività culturali.

Le materie che non rientrano tra quelle espressamente enumerate attribuite allo Stato, secondo il criterio della competenza esclusiva o concorrente, sono soggette alla potestà legislativa delle Regioni (art. 117, comma IV: “Spetta alle Regioni la potestà legislativa in riferimento ad ogni materia non espressamente riservata alla legislazione dello Stato).

La situazione delineata dalla recente riforma costituzionale è dunque, in sintesi, la seguente:

– materie espressamente riservate alla legislazione esclusiva dello Stato (articolo 117, comma II): possono essere disciplinate solamente con legge dello Stato;

– materie, espressamente previste, di legislazione concorrente (articolo 117, comma III): allo Stato compete la determinazione dei principi fondamentali mentre alle Regioni spetta l’adozione, nel rispetto dei principi statali, della legislazione di dettaglio;

– materie non rientranti né tra quelle riservate alla legislazione esclusiva dello Stato né tra quelle di legislazione concorrente, in quanto non comprese nelle relative enumerazioni: la riforma attribuisce la potestà legislativa alle Regioni (articolo 117, comma IV).

La mancanza di norme transitorie ha determinato rilevanti problemi applicativi sin dal giorno dell’entrata in vigore della riforma. Molte leggi statali, infatti, sono apparse scarsamente compatibili con il nuovo criterio di riparto. Tale è il caso, solo per ricordare alcuni esempi, del Testo unico in materia di enti locali, della disciplina del rapporto di lavoro alle dipendenze della pubblica amministrazione, della legislazione in materia di lavori pubblici e dei Testi unici sugli espropri ed in materia edilizia.

La considerazione delle conseguenze derivanti dall’applicazione della riforma, secondo il significato reso palese dalla formulazione letterale, ha indotto parte degli studiosi a verificare differenti possibilità di lettura. Si è così rilevato che le nuove norme costituzionali in nessuna parte vietano allo Stato di legiferare nelle materie che l’applicazione del criterio residuale rimette alla disciplina regionale. Le leggi così adottate, o vigenti all’atto di entrata in vigore della riforma, avrebbero carattere cedevole rispetto a quelle regionali. La loro applicabilità sarebbe cioè condizionata dall’assenza, nella singola Regione, di leggi regionali disciplinanti la stessa materia [1].

L’interpretazione non intende solamente negare l’automatica incostituzionalità di gran parte delle leggi statali per effetto dell’entrata in vigore della riforma ed impedire quindi il prodursi di un blocco istituzionale dalle conseguenze imprevedibili ma persegue anche l’obiettivo di evitare l’eccessiva frammentazione derivante dalla vigenza di venti differenti normative in molti importanti settori. Si ritiene infatti che i principi desumibili dalla legislazione statale vigente od adottata successivamente all’entrata in vigore della riforma, seppure riferita ad ambiti neppure parzialmente riservati alla competenza dello Stato, vincolerebbero comunque le Regioni. Ciò a tutela della indivisibilità ed unitarietà dell’ordinamento. La Costituzione, tuttavia, mediante l’enumerazione delle materie di legislazione concorrente, prevede espressamente gli ambiti per i quali lo Stato stabilisce i principi fondamentali. L’interpretazione, pertanto, in questa parte, non può ritenersi condivisibile.

La “materia” quale criterio essenziale nel riparto della potestà legislativa tra Stato e Regioni.
La potestà legislativa risulta ripartita tra lo Stato e le Regioni in base al criterio della “materia”. La riforma enumera le materie sulle quali lo Stato ha legislazione esclusiva, elenca le materie di legislazione concorrente e rimette alle Regioni la potestà legislativa su ogni materia non espressamente riservata allo Stato.

La previdenza sociale, la politica estera ed i rapporti internazionali dello Stato, l’immigrazione, la moneta, le dogane, la tutela e la sicurezza del lavoro, l’ordinamento sportivo, l’alimentazione, il governo del territorio, la previdenza complementare ed integrativa costituiscono materie distinte.

La materia può essere identificata con l’oggetto della disciplina legislativa. Il criterio per stabilire la competenza legislativa statale e regionale consisterà quindi nella individuazione di ciò che costituisce l’oggetto della disciplina da adottare.

La ripartizione per materia, nel significato appena visto, non costituisce una novità. Il testo originario della Costituzione, individuando le materie nelle quali la Regione emanava norme legislative nei limiti dei principi fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato (articolo 117, secondo la precedente formulazione), utilizzava lo stesso criterio. La riforma interviene però in un contesto profondamente mutato rispetto a quello esistente nel 1948, data di adozione della Costituzione. La suddivisione per materia risulta infatti ormai definitivamente superata sia nella legislazione più recente sia nell’organizzazione pubblica.

Le molteplici relazioni ed influenze reciproche che legano i fatti della vita umana sfuggono a rigide classificazioni. La realizzazione di un edificio da adibire a scuola pubblica costituisce una situazione che risulta riferibile a materie differenti. La scuola rileva infatti innanzi tutto sotto il profilo urbanistico perché costituisce un’opera di urbanizzazione secondaria. Ma rappresenta anche il mezzo che assicura la soddisfazione del diritto primario all’istruzione. La sua realizzazione inciderà inoltre sull’organizzazione amministrativa del Ministero della Pubblica Istruzione. Gli utilizzi possibili al di fuori dell’orario delle lezioni condizioneranno, ancora, la dislocazione dei seggi elettorali o la promozione e l’organizzazione delle attività culturali. Si tratta solamente di un esempio perché praticamente nessun fatto risulta separabile in modo netto dagli altri.

Sotto il profilo organizzativo si ricordano gli Sportelli unici (per le attività produttive, per gli espropri, per l’edilizia), i quali costituiscono l’espressione di un’organizzazione pubblica non più basata sulla competenza per materia ma piuttosto sull’esito finale delle attività. L’ambito di operatività degli Sportelli Unici si contraddistingue proprio per il suo carattere trasversale rispetto alle tradizionali ripartizioni.

Le prospettive. La riforma assume, come si è visto sopra, la materia quale criterio per la ripartizione della potestà legislativa tra Stato e Regioni. Tutti i fatti umani, tuttavia, sono inscindibilmente concatenati gli uni agli altri per effetto del nesso causa-effetto, intendendo questo principio in senso non solo fisico. Le situazioni oggetto di disciplina non sono mai riconducibili in modo esclusivo ad una sola materia, la quale costituisce dunque una mera classificazione teorica che si basa sull’oggetto principale della stessa disciplina.

L’impostazione della riforma rischia così di creare continui conflitti di competenza tra Stato e Regioni e di originare un pericoloso blocco istituzionale.

La legge, sia statale che regionale, costituisce uno strumento di composizione e di gestione degli interessi sociali. Le previsioni legislative, pertanto, non possiedono mai carattere neutro ma costituiscono l’espressione di una scelta compiuta dagli organi rappresentativi della popolazione. Non costituiscono lo strumento per la catalogazione dell’esistente ma per la sua regolamentazione. La legge non si pone in modo neutro rispetto ai fatti umani, com’è invece per le regole scientifiche. Ha piuttosto lo scopo di governarli per realizzarne la conformazione alle previsioni in essa contenute, consentendo così la realizzazione delle scelte di valore che la ispirano e la sottendono.

La suddivisione per materie, e quindi per oggetti di disciplina, può essere utile a fini dottrinari, di studio o di ricerca. Non costituisce invece un criterio valido per la ripartizione della potestà legislativa tra Stato e Regioni.

Nella vigenza del testo originario dell’articolo 117 della Costituzione il criterio della ripartizione per materia ha mostrato tutta la propria inadeguatezza. L’indiscussa prevalenza dello Stato nel contesto economico, sociale e politico seguente alla guerra e nella stessa Costituzione ha tuttavia contribuito a contenere la conflittualità che ne sarebbe potuta discendere.

La riforma approvata con legge costituzionale 3/2001 opera all’interno del Titolo V della Costituzione, intitolato, così come in precedenza, “Le Regioni, le Province, i Comuni”. Restano immutati, invece, i principi a fondamento della Costituzione quali quello di democraticità, di uguaglianza, del diritto al lavoro e, soprattutto, di unitarietà ed indivisibilità della Repubblica. Le materie che la riforma assegna alla potestà legislativa dello Stato sono dunque in relazione innanzi tutto agli interessi fondamentali (o principi o valori), delineati dalla stessa Carta Costituzionale. Un primo essenziale ed imprescindibile criterio interpretativo per la individuazione della potestà legislativa dello Stato consiste quindi nella correlazione delle materie con gli interessi essenziali assegnati alla sua cura (derivando la competenza delle Regioni in modo residuale dall’individuazione così operata). La materia e l’interesse costituiscono così i due elementi facenti parte dello stesso criterio. Questo significa, in concreto, ad esempio, che lo Stato avrà potestà in materia di “tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali” (articolo 117, lettera s)), nel limite (in conseguenza della sua natura tassativa ristretta alle ipotesi espressamente enumerate), derivante dalla cura dell’interesse alla “tutela del paesaggio” e del “patrimonio storico e artistico della Nazione” (articolo 5), dell’interesse alla tutela della salute “come fondamentale diritto dell’individuo e interesse della collettività” (articolo 32), dell’interesse alla conformazione “alle norme del diritto internazionale generalmente riconosciute” (articolo 10), e degli altri interessi costituzionalmente riconosciuti. Lo stesso criterio, nella combinazione risultante dai due fattori di cui si compone, consentirà di individuare l’esatta dimensione della potestà statale in ambiti solo apparentemente definiti, come nel caso dell’ordine pubblico e della sicurezza “ad esclusione della polizia amministrativa locale” (articolo 117, lett. h), la materia così individuata dovendo essere definita in relazione, tra gli altri, all’interesse costituzionale alla garanzia dei “diritti inviolabili dell’uomo” (articolo 2), alla pari dignità sociale ed eguaglianza di tutti i cittadini “di fronte alla legge”, all’interesse fondamentale dell’unitarietà ed indivisibilità della Repubblica (articolo 5).

Il completamento della riforma attraverso la normativa di attuazione. La normativa di attuazione, che si rivela sempre più necessaria, può costituire l’occasione per conferire effettività alla riforma e per scongiurare, nel contempo, il rischio del blocco istituzionale derivante da continui conflitti tra Stato e Regioni. Parrebbe opportuno, allo scopo, completare l’elencazione delle materie riservate alla legislazione esclusiva o concorrente dello Stato con l’indicazione espressa degli interessi rimessi alla sua cura. Si fornirebbero così entrambi i fattori necessari per stabilire esattamente l’estensione ed i limiti della potestà legislativa statale. L’operazione non avrebbe carattere innovativo perché tale criterio è già oggi utilizzabile, seppure in via solo interpretativa, facendo riferimento alle norme previgenti della Costituzione nonché agli stessi interessi sottesi, in modo inespresso, all’elencazione di materie contenute nella riforma.

Si dovrebbe invece ritenere erronea la correlazione delle materie, anziché con gli interessi, con situazioni, di carattere più o meno generale, ad esse attinenti. Questa impostazione contrasterebbe infatti con il carattere generale ed astratto della legge e con il ruolo di tutela degli interessi di massimo livello proprio della legge statale.

L’operazione sopra suggerita potrebbe rappresentare un momento di chiarimento circa gli interessi che si ritiene debba oggi perseguire lo Stato. Ciò attraverso la lettura evolutiva dell’intera Costituzione ed il suo adattamento alla forma di governo federalista che si intende realizzare.

Gli interessi per delimitare la potestà legislativa dello Stato, in quanto di massima dimensione, dovrebbero essere in relazione al complesso delle materie e non ad una o più di esse stesse, a meno che non sussistano specifiche ragioni che giustifichino una diversa soluzione.

La riforma costituzionale, conformemente all’impianto federalista che la ispira, conferisce alle Regioni piena dignità rispetto allo Stato, il quale non può dunque più vantare la precedente generale prevalenza su tutti gli altri soggetti pubblici. Stato e Regioni sono titolari di distinte potestà legislative individuate direttamente dalla Costituzione, in modo da garantirne l’effettività. La soppressione del Commissario del Governo e delle funzioni di controllo dallo stesso svolte (mediante l’abrogazione dell’articolo 124 e del primo comma dell’articolo 125 nonché attraverso l’integrale riformulazione dell’articolo 127), risponde a tale logica fondamentale.

In questo contesto inedito di pari dignità tra Stato e Regioni può risultare utile l’introduzione dell’obbligo della motivazione per le leggi statali e regionali. Ciò allo scopo di rendere possibile il controllo sull’effettivo rispetto della ripartizione del potere legislativo operata nella Costituzione. La motivazione, in particolare, dovrebbe essere intesa alla dimostrazione della sussistenza delle condizioni che fondano l’esercizio della potestà legislativa in capo al soggetto pubblico di cui si tratta. Lo Stato, in particolare, in conseguenza dell’impianto adottato, dovrebbe mostrare che la legge interviene per la tutela degli interessi fondamentali riferiti ad una o più materie espressamente previste dalla Costituzione. La Regione dovrebbe invece dimostrare che non ricorre la potestà dello Stato. La motivazione delle leggi può dunque costituire una importante garanzia che Stato e Regioni si rendono reciprocamente. Essa non potrebbe invece condizionare l’applicazione delle leggi e quindi la forza ed il valore loro propri. Costituirebbe, invece, un’importante momento di chiarezza anche nei confronti della popolazione e quindi un potente mezzo di responsabilizzazione delle rappresentanze politiche nonché un efficace strumento di controllo democratico sul rispetto della ripartizione dei poteri costituzionalmente prevista. In caso di ricorsi alla Corte costituzionale, infine, sarebbero chiari gli interessi perseguiti con la legge oggetto di impugnazione o risulterebbe comunque maggiormente agevole la rilevazione della diversità tra gli intenti e gli interessi dichiarati e quelli effettivamente perseguiti.

[1] Si veda, in tal senso, su questa stessa Rivista: T. Miele La riforma costituzionale del titolo V della seconda parte della Costituzione: effetti sull’ordinamento, nonché S. Mielli E’ possibile una lettura del nuovo riparto di competenze tra Stato e Regioni in chiave giuridica e non politica?; contra: L. Oliveri L’ammissibilità di leggi dello Stato di “coordinamento e garanzia dell’unità dell’ordinamento” dopo la riforma della Costituzione.

V. in argomento in questa rivista la pagina di approfondimento dedicata alle modifiche al titolo V della Costituzione*.

— *** —

V. anche V. CERULLI IRELLI, La Provincia nell’attuazione e nel completamento del nuovo ordinamento costituzionale.

Note

L'articolo La riforma del titolo V della Costituzione. Prospettive applicative ed interpretative. proviene da Giustamm.