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(pubblicato il 29.1.2015)

Note

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1. Premessa
Il provvedimento che si annota – con il quale la II^ Sezione del Tar Calabria Catanzaro ha disposto l’immediata trasmissione degli atti della controversia alla Corte Costituzionale – (ri)propone l’occasione per analizzare, in primo luogo, l’istituto del cosiddetto spoil system regionale rispetto alle innumerevoli pronunce giurisdizionali che hanno investito principalmente il Giudice delle leggi. In secondo luogo – partendo dai fatti di causa – la vexata quaestio circa l’inapplicabilità al presidente del CdA di una partecipata della Regione Calabria della decadenza automatica, come previsto dall’attuale contesto normativo regionale di riferimento; infine, lo spunto affinché l’eventuale pronuncia della Consulta possa tracciare le linee direttrici dell’auspicata revisione delle leggi regionali che contemplano tale istituto.
Con la locuzione “spoils system”, di matrice anglosassone, si fa riferimento, in sostanza, all’automatismo in forza del quale si realizza la sostituzione dei vertici apicali dell’Amministrazione all’esito del subentro della nuova compagine politica, ossia alla proclamazione degli eletti[2].
La ratio di tale sinallagma è connessa alla necessità di consentire al neo governo di munirsi di soggetti “di fiducia”[3], cui attribuire il compito di tradurre in atti di amministrazione attiva le singole scelte contenute nei propri programmi politici assentiti dall’elettorato.
Tale istituto, seppur possa sembrare una cerniera tra l’indirizzo politico e la sua attuazione tuttavia, presenta, tuttavia, una pluralità di problematiche, quale, ad esempio, la difficoltà di contemperare esigenze in sé difficilmente conciliabili: per un verso, quella di rafforzare la posizione del dirigente che, per essere indipendente ed imparziale, deve essere scevro da qualsivoglia pressione o condizionamento; per altro verso, ancora, quella di consentire una stretta interazione organizzativa con i rappresentanti – diretti o mediati – della sovranità popolare[4].
Ai fini della presente disamina, preme evidenziare, invece, come tale istituto vada ad incidere direttamente nella sfera giuridica del soggetto già titolare della posizione di riferimento, determinando così un meccanismo esterno di cessazione automatica delle sue funzioni, frutto del solo mutamento della compagine politica e scevro da ogni problematica inerente eventuali inadempimenti di obblighi contrattuali, quali, in particolare, quelli di cui all’art. 21 del D. Lgs. 30 marzo 2001, n. 165.
Lo spoils system, in ragione di ciò, anche con riguardo a enti o associazioni formalmente privati, va applicato in ossequio ai canoni che governano l’azione amministrativa, con particolare riferimento alla ragionevolezza e alla proporzionalità, che impongono di non assumere a parametro di applicabilità il solo dato formale del presupposto e preesistente esercizio di una potestà di nomina, proprio al fine di evitare di pervenire ad un’estensione applicativa del sistema perseguite dal potere di indirizzo politico.
In tale ottica, la rilevanza del carattere gestionale di un organo diventa recessiva a fronte delle finalità pubblicistiche che si intendono perseguire con il meccanismo dello spoils system, con conseguente configurazione di posizioni di interesse legittimo tese al corretto esercizio dell’azione amministrativa.

2. Spoil system e Corte costituzionale
Ciò premesso, pare opportuno ripercorrere l’orientamento formatosi su tale istituto a seguito dei molteplici vagli operati dalla Corte Costituzionale[5].
In prima battuta, Corte si è pronunciata nel senso della legittimità di alcune discipline regionali che prevedevano un meccanismo di spoil system esteso ad una ampia serie di figure dirigenziali (Corte cost., n. 233/2006). In tale occasione, la Corte ha affermato che lo spoil system, se applicato a posizioni dirigenziali apicali, contribuisce a “rafforzare la coesione fra l’organo politico e gli organi di vertice dell’apparato burocratico”, al fine di “consentire il buon andamento dell’attività di direzione dell’ente”; in tale occasione, tuttavia, la Corte non ha ben chiarito quali fossero le posizioni dirigenziali apicali[6].
Chiamata successivamente a pronunciarsi su norme statali che estendevano lo spoil system, sia pur in via temporanea, a tutti gli incarichi dirigenziali dell’amministrazione statale, nonché su norme regionali che applicavano il sistema delle spoglie ai direttori generali delle aziende sanitarie locali, la Corte Costituzionale ha però corretto il proprio precedente orientamento e inaugurato una diversa linea interpretativa a partire dalle decisioni n. 103 e n. 104 del 23 marzo 2007[7].
Nello specifico, con la decisione n. 103 del 2007, la Corte ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 3, comma 7, della legge n. 145 del 2002[8], nella parte in cui prevedeva la cessazione degli incarichi di funzioni dirigenziali di livello generale al sessantesimo giorno dalla data di entrata in vigore della legge stessa, in assenza di “un procedimento di garanzia puntualmente disciplinato, volto ad accertare la responsabilità dirigenziale”[9].
Nella decisione n. 104 dello stesso anno[10], invece, è stato dichiarato costituzionalmente illegittimo il combinato disposto dell’art. 71, commi 1, 3 e 4, lett. a), della L.R. Lazio 7 febbraio 2005, n. 9 e dell’art. 55, comma 4, della L.R. Lazio 11 novembre 2004, n. 1, nella parte in cui prevedeva la decadenza dalla carica dei direttori generali delle Asl al novantesimo giorno successivo alla prima seduta del Consiglio regionale, salvo conferma con le stesse modalità previste per la nomina; l’operativa di tale decadenza a decorrere dal primo rinnovo, successivo alla data di entrata in vigore dello statuto; l’adeguamento di diritto della durata dei contratti dei direttori generali delle Asl, al termine di decadenza dall’incarico[11].
Le norme oggetto di censura, che collegavano la decadenza automatica dei direttori generali delle Asl ad una “causa estranea” alle vicende del rapporto stesso, in assenza di valutazioni concernenti i risultati aziendali, dunque, sono state ritenute in contrasto con l’art. 97 Cost., sotto il duplice profilo della imparzialità e del buon andamento della P.A., che richiedono, indubbiamente, che la posizione del direttore generale sia circondata da garanzie e, soprattutto, che la decisione dell’organo politico relativa alla cessazione anticipata dall’incarico avvenga successivamente all’accertamento dei risultati conseguiti, dunque, in ossequio al principio del giusto procedimento.
Le decisioni citate, a rigore, hanno statuito che il perseguimento dell’interesse connesso alla scelta delle persone più idonee all’esercizio della funzione pubblica debba avvenire indipendentemente da ogni considerazione per gli orientamenti politici e che la previsione di un meccanismo di cessazione automatica e generalizzata, determinando un’interruzione “de iure” del rapporto di ufficio prima dello spirare del termine stabilito, si pone in contrasto anche al principio di continuità dell’azione amministrativa.
Tali pronunce, poi, hanno evidenziato, nello specifico, la chiara distinzione tra il rapporto fiduciario, quale criterio per la nomina dei Direttori generali, ed il fenomeno della decadenza automatica, oltre a precisare che l’attribuzione dell’incarico sulla base di una valutazione di alta amministrazione, nella quale assumono rilievo elementi tecnici insieme ad elementi politici – in relazione all’idoneità del soggetto a perseguire l’indirizzo della maggioranza – legittima la revoca dell’incarico, prima della naturale scadenza, soltanto ove si riscontrino il mancato raggiungimento degli obiettivi aziendali o degli scopi di tutela della salute e di funzionamento dei servizi, o, comunque, in tutte le circostanze che legittimerebbero la risoluzione del rapporto per inadempimento, mentre, al contrario, la “causa estranea”, costituita dal rinnovo degli organi elettivi, non può valere a giustificare, “sic et simpliciter”, un fenomeno di decadenza dell’incarico.
In sostanza, soprattutto nella decisione n. 104 del 23 marzo 2007, si afferma che la decadenza automatica dagli incarichi dirigenziali disattende il principio di distinzione fra funzioni di indirizzo politico e funzioni di gestione amministrativa, cioè “tra l’azione di governo – che è normalmente legata alle impostazioni di una parte politica, espressione delle forze di maggioranza – e l’azione dell’amministrazione, la quale, nell’attuazione dell’indirizzo politico della maggioranza, è vincolata, […] ad agire […] al fine del perseguimento delle finalità pubbliche obiettivate dall’ordinamento”, per cui devesi evitare che la “dipendenza funzionale” del direttore generale, rispetto alla giunta regionale, si trasformi in “dipendenza politica”.
Con la decisione n. 168 del 20 maggio 2008, invece, la Corte ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 2, comma 161, del D.L. 3 ottobre 2006, n. 262, convertito con modificazioni dall’art. 1, comma 1, della legge 24 novembre 2006, n. 286, nella parte in cui disponeva che gli incarichi del personale non appartenente ai ruoli di cui all’art. 23 del D. Lgs. 30 marzo 2001, n. 165, “conferiti prima del 17 maggio 2006, cessano ove non confermati entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto”.
La Consulta, in tale occasione, ha precisato che anche tale norma si pone in spregio ai principi costituzionali di buon andamento e di imparzialità e, segnatamente, al principio di continuità dell’azione amministrativa, poiché la cessazione anticipata del rapporto dirigenziale può conseguire unicamente all’accertamento dei risultati negativi dell’azione amministrativa – nel rispetto delle garanzie procedimentali stabilite dalla Legge 7 agosto 1990, n. 241 – esternati in un motivato provvedimento conclusivo, idoneo a consentire un idoneo controllo giurisdizionale.
Con la successiva decisione n. 390 del 28 novembre 2008, la Corte Costituzionale, con riferimento ai collegi sindacali delle ASL della Regione Lazio, ha precisato che “nei confronti dei titolari di organi con funzioni di controllo, sussistono esigenze di neutralità e imparzialità perfino più marcate di quelle che hanno indotto questa Corte a dichiarare la illegittimità di meccanismi di decadenza automatica riferiti ad incarichi di funzioni dirigenziali”.
È con la decisione della Corte Costituzionale n. 34 del 5 febbraio 2010 che è stata dichiarata una prima illegittimità costituzionale dell’art.1, comma 1, della L. R. della Calabria n. 12 del 2005 – “thema decidendum” nella vicenda in rassegna – nella parte in cui fa rientrare tra le figure oggetto di decadenza automatica anche il direttore generale di un’Asl nonché il direttore generale dell’Arpacal, per violazione degli art. 97 e 98 Cost[12].
In tale contesto la Corte ha statuito che “il principio di buon andamento è leso in riferimento alla continuità dell’azione amministrativa, la quale risulta pregiudicata quando intervengano due mutamenti del titolare di un ufficio pubblico a pochi mesi di distanza l’uno dall’altro. In secondo luogo, il principio di imparzialità amministrativa è violato quando le funzioni amministrative di esecuzione dell’indirizzo politico non sono affidate a funzionari neutrali, tenuti ad agire al servizio esclusivo della Nazione, ma a soggetti cui si richiede una specifica appartenenza politica, ovvero un rapporto personale di consentaneità con il titolare dell’organo politico. In terzo luogo, il carattere automatico della decadenza dall’incarico del funzionario, in occasione del rinnovo dell’organo politico, viola l’art. 97 cost. sotto due aspetti: da un lato, lede il principio del giusto procedimento, perché esclude il diritto del funzionario di intervenire nel corso del procedimento che conduce alla sua rimozione e di conoscere la motivazione di tale decisione; dall’altro lato, pregiudica i principi di efficienza ed efficacia dell’azione amministrativa, in base ai quali le decisioni relative alla rimozione dei funzionari incaricati della gestione amministrativa, così come quelle relative alla loro nomina, debbono essere fondate sulla valutazione oggettiva delle qualità e capacità professionali da essi dimostrate”.
La Corte, dunque, ha delimitato le ipotesi in cui l’applicazione dello spoils system può essere ritenuto coerente con i principi costituzionali, mediante il riferimento ai requisiti della “apicalità” dell’incarico nonché della “fiduciarietà” della scelta del soggetto da nominare.
La “apicalità” dell’incarico, a rigore, fa esclusivo riferimento alle funzioni da affidare, che devono implicare un rapporto istituzionale diretto ed immediato con l’organo politico, per cui il criterio prevalente di scelta del soggetto, cui conferire l’incarico, deve essere strettamente fiduciario, in quanto presuppone una valutazione soggettiva di consonanza politica e personale con il titolare dell’organo politico.
In quest’ottica, dunque, gli incarichi di direzione generale, pur se formalmente attribuiti dall’organo politico, non possono essere assoggettati al meccanismo dello spoils system nelle ipotesi in cui il rapporto tra il direttore generale stesso e l’organo nominante non sia di collaborazione diretta, ma sia mediato da altre strutture, cui sono affidati i compiti di indirizzo, coordinamento e controllo. Né, sotto altro aspetto, lo spoils system può trovare ingresso nelle ipotesi in cui la nomina dell’organo dell’amministrazione è subordinata all’espletamento di una procedura pubblica (ad esempio, all’emanazione di un avviso pubblico), che prevede la selezione del soggetto destinatario sulla base dei requisiti oggettivi della preparazione e della professionalità, per l’espletamento di funzioni non direttamente collegati al processo di formazione dell’indirizzo politico, ma relativi, invece, alla sua attuazione, da portare avanti con neutralità e correttezza[13].
Nella decisione si afferma, altresì, che l’applicazione dello spoils system, fuori dal delimitato perimetro di ammissibilità, si pone in contrasto con l’art. 97 Cost., in quanto pregiudica la continuità dell’azione amministrativa, lede il principio di buon andamento introducendo un elemento di parzialità, sottrae al titolare dell’incarico, dichiarato decaduto, le garanzie del giusto procedimento, svincola la rimozione del dirigente dall’accertamento oggettivo dei risultati conseguiti, pregiudicando l’efficienza e l’efficacia dell’azione amministrativa.
In assoluta coerenza ai criteri precedentemente dettati, anche la decisione della Corte Costituzionale n. 304 del 28 ottobre 2010 ha ritenuto non fondata, in riferimento agli art. 97 e 98 cost., la questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 24-bis, del D. Lgs. 18 maggio 2006, n. 181, conv., con modificazioni, in Legge 17 luglio 2006, n. 233, il quale ha stabilito che, all’atto del giuramento del Ministro, tutte le assegnazioni di personale, ivi compresi gli incarichi anche di livello dirigenziale e le consulenze e i contratti, anche a termine, conferiti nell’ambito degli uffici di diretta collaborazione, decadono automaticamente, ove non confermati entro trenta giorni dal giorno del suddetto giuramento.
Nell’ipotesi esaminata, invero, la Consulta ha affermato che la peculiare disposizione legislativa trova giustificazione proprio in ragione del rapporto strettamente fiduciario che deve sussistere tra l’organo di governo e tutto il personale di cui esso si avvale per svolgere l’attività di indirizzo politico-amministrativo, per cui è legittima la previsione, al momento del cambio nella direzione del Ministero, dell’azzeramento degli incarichi esistenti, che possono essere confermati qualora il Ministro stesso ritenga che il personale in servizio possa godere della sua fiducia, senza che possa ritenersi che l’operatività della norma possa valere soltanto con riferimento alla figura del Capo di Gabinetto, poiché l’attuale configurazione degli uffici di diretta collaborazione impedisce di scindere l’attività di chi svolge funzioni “apicali” da quella del restante personale, poiché la “unitarietà” di tali uffici – pur nella diversità dei compiti espletati dai singoli addetti – giustifica un trattamento normativo omogeneo, in relazione alle modalità di cessazione degli incarichi conferiti.
Tutti i principi sinora richiamati sono stati confermati anche nella decisione n. 246 del 25 luglio 2011, che ha dichiarato costituzionalmente illegittimo l’art. 19, comma 8, D. Lgs. 30 marzo 2001, n. 165, come modificato dall’art. 2, comma 159, del D.L. 3 ottobre 2006, n. 262, conv. con modificazioni dalla L. 24 novembre 2006, n. 286 (nel testo vigente prima dell’entrata in vigore dell’art. 40 D. Lgs. 27 ottobre 2009, n. 150), nella parte in cui disponeva che, nelle amministrazioni dello Stato, gli incarichi di funzione dirigenziale conferiti, ai sensi del comma 6 del medesimo art. 19 D. Lgs. n. 165/2001, a persone di particolare e comprovata qualificazione professionale, non appartenenti al ruolo dirigenziale dell’amministrazione conferente, cessano decorsi novanta giorni dal voto sulla fiducia al governo.
Dall’analisi delle decisioni sopra riportate – in particolare le sentenze n. 34 e n. 304 del 2010 – la giurisprudenza costituzionale pare affacciare il seguente principio in base al quale: per i dirigenti che svolgono funzioni di diretta collaborazione al processo di formazione dell’indirizzo politico, lo spoil system è ammesso, perché tali posizioni richiedono un rapporto di consentaneità politica con il titolare dell’organo di governo; al contrario, per i dirigenti che svolgono funzioni di esecuzione e di attuazione dell’indirizzo politico lo spoil system è precluso, perché tali posizioni richiedono neutralità e indipendenza.

3. La vicenda contenziosa
All’esito dell’excursus giurisprudenziale di riferimento, pare opportuno esporre la vicenda fattuale oggetto della odierna quaestio de validitate legis.
Il ricorrente ha partecipato ad una selezione pubblica, per soli titoli – indetta con deliberazione dell’Ufficio di Presidenza del Consiglio Regionale della Calabria – volta al conferimento della nomina di Presidente del Consiglio di Amministrazione di Fincalabra S.p.A. (società interamente partecipata dalla Regione Calabria, allo scopo di concorrere nel quadro della politica di programmazione economica della regione, allo sviluppo economico e sociale della Calabria) e nel luglio 2014 ha ricevuto la relativa nomina, per come statuito dallo statuto societario.
All’esito della proclamazione del nuovo Presidente della Giunta Regionale della Calabria è stata notificata al ricorrente la comunicazione di avvio del procedimento amministrativo per la presa d’atto della decadenza dalla propria carica ai sensi dell’articolo 1 della Legge Regionale 3 giugno 2005, n. 12, recante norme in materia di nomine e di personale della Regione Calabria, con cui è stato anche fissato il termine di conclusione del procedimento in 30 giorni.
In riscontro a tale comunicazione, il ricorrente ha inoltrato la propria memoria partecipativa volta a chiarire l’inapplicabilità della decadenza automatica alla propria carica ricoperta, senza ottenere alcun provvedimento.
Successivamente, la Regione Calabria ha adottato mediante l’Ufficio di Presidenza del proprio Consiglio Regionale il bando per la selezione dei candidati da nominare a cura della Presidenza della Regione, compresa quella relativa alla Presidenza del CdA di Fincalabra S.p.A.
Avverso tale provvedimento è stato presentato ricorso innanzi il Tar Calabria – Sezione Catanzaro – impugnando, inoltre, la nota con cui la stessa amministrazione aveva precedentemente comunicato l’avvio del procedimento relativo alla presa d’atto della decadenza dalla propria carica e, infine, chiedendo la condanna, ex art. 31, comma 1, c.p.a. dell’amministrazione a concludere il procedimento avviato.
Orbene, la norma oggetto di censura (Legge Regionale 3 giugno 2005, n. 12, recante norme in materia di nomine e di personale della Regione Calabria), all’art. 1, prescrive che: “le nomine degli organi di vertice e dei componenti o dei rappresentanti della Regione nei consigli di amministrazione o negli organi equiparati degli enti pubblici, degli enti pubblici economici, delle aziende sanitarie, ospedaliere ed assimilabili dei consorzi, delle società controllate o partecipate, delle agenzie, degli ambiti territoriali ottimali, delle fondazioni e di ogni altro soggetto od organismo, comunque denominato, individuale o collegiale, di diritto pubblico o privato, appartenente o meno alla struttura amministrativa della Regione ed a qualsiasi livello, nonché dei componenti di comitati, commissioni, gruppi di lavoro ed organismi regionali od interregionali …. Decadono alla data di proclamazione del Presidente della giunta regionale ed i conseguenti rapporti di natura patrimoniale sono risolti di diritto”[14].
Dall’interpretazione letterale di tale norma, dunque, si evince che anche i componenti dei Consigli di Amministrazione delle società controllate o partecipate dalla Regione Calabria sarebbero soggette allo spoil system; tuttavia, rifacendosi all’orientamento della Consulta, sopra citato, traspare il conflitto sussistente tra la norma citata e i principi costituzionali di riferimento, in quanto la Corte ha ampiamente stabilito che lo spoil system è suscettibile di entrare in conflitto con almeno tre dei canoni costituzionali:
– il principio di imparzialità, che impone di assicurare ai funzionari alcune garanzie per sottrarli alle influenze dei partiti politici;
– il principio di efficienza e di buon andamento, che richiede continuità dell’azione amministrativa e una valutazione dei risultati che il dirigente ha conseguito avendo a disposizione un periodo di tempo adeguato;
– il principio del giusto procedimento in base al quale la decisione di revocare l’incarico deve essere preceduta da un procedimento in cui al dirigente sia assicurata la possibilità di far valere il diritto di difesa e che, inoltre, deve essere adottata con atto motivato che consenta un controllo giurisprudenziale.
L’applicazione della norma in questione rispetto a figure affini a quella del Presidente del CdA di una società interamente partecipata dalla Regione Calabria, inoltre, è stata oggetto di interpretazione ad opera del Consiglio di Stato che, unitamente ai Giudici amministrativi di prime cure (Cfr., ex multis, TAR Calabria – CZ, Sent. nn. 761, 763 e 1186 del 2013 e nn. 45 e 535 del 2014), ha delineato tutta una serie di casistiche per le quali si configura o meno l’istituto dello spoil system.
Il supremo Consesso amministrativo, infatti, con le Ordinanze nn. 552 e 556 del 2013, pronunciandosi in sede di appello cautelare, ha rilevato la dubbia riconducibilità di alcune posizioni verticistiche rientranti nell’orbita applicativa della Legge regionale di riferimento. Dall’esame del testo normativo in questione emerge che possono essere destinatari della disposizione gli “organi di vertice e dei componenti o dei rappresentanti della Regione nei consigli di amministrazione o negli organi equiparati degli enti pubblici, degli enti pubblici economici, delle aziende sanitarie, ospedaliere ed assimilabili dei consorzi, delle società controllate o partecipate, delle agenzie, degli ambiti territoriali ottimali, delle fondazioni e di ogni altro soggetto od organismo, comunque denominato, individuale o collegiale, di diritto pubblico o privato, appartenente o meno alla struttura amministrativa della Regione ed a qualsiasi livello, nonché dei componenti di comitati, commissioni, gruppi di lavoro ed organismi regionali od interregionali”. La norma de qua, tuttavia, oggi deve essere interpretata alla luce degli orientamenti sopra riportati e, pertanto, soggiace ad una lettura restrittiva imposta dall’indirizzo seguito dalla Consulta che soprattutto con la sentenza n. 34/2010, intervenuta sulla legge regionale in esame, ritenuto il c.d. spoils system compatibile con l’art. 97 Cost. solo qualora si riferisca a soggetti titolari di organi di vertice dell’amministrazione e che sono nominati sulla base di valutazioni personali coerenti all’indirizzo politico regionale. Alla luce di questo orientamento, si evidenzia, dunque, che la carica in questione non risulta essere una nomina sulla base di valutazioni personali coerenti all’indirizzo politico regionale per due ordini di motivi. Da un lato, vi è stato l’espletamento di una procedura pubblica, per titoli, che ha portato alla nomina finale del Presidente, dall’altro, la totale assenza di una nomina basata su valutazioni personali perché; inoltre, nella vicenda in esame appare palese la violazione del principio di efficienza e di buon andamento, che richiedono la continuità dell’azione amministrativa e una valutazione dei risultati che il Presidente de quo non ha conseguito avendo avuto a disposizione un periodo di tempo limitatissimo. In ragione di ciò, parrebbe che la figura in questione possa rappresentare un organo connotato da un profilo tecnico, che svolge funzioni di carattere neutrale, la cui designazione non ha richiesto una vicinanza politica con i componenti dell’organo di vertice politico. Da ciò, dovrebbe conseguire l’inapplicabilità dello spoil system sancito dalla normativa della Regione Calabria rispetto alla figura de qua, in ossequio all’assetto costituzionale improntato ai principi del buon andamento, imparzialità e continuità dell’attività amministrativa, che si riflettono sulla stessa concezione del rapporto che lega politica ed amministrazione nel nostro sistema di governo regionale; pertanto, all’interno del delicato equilibrio tra gli organi politici e quelli amministrativi, la posizione del vertice apicale non potrebbe essere posta nell’esclusiva e libera disponibilità dell’organo politico, in modo che quest’ultimo, solo sulla base della legge regionale per cui è causa, possa deliberarne la decadenza anche in assenza di un “momento procedimentale di confronto dialettico tra le parti (Corte cost., n. 34/2010)”[15].

4. Osservazioni conclusive avverso “un’amministrazione di partiti”
All’esito di tali argomentazioni, è doveroso volgere l’attenzione sui dubbi di legittimità costituzionale paventati dal T.A.R. rimettente in merito agli artt. 97 e 98 della Costituzione.
Il Collegio, infatti, ha sposato i criteri enucleati dalla consolidata giurisprudenza della Corte Costituzionale, tesi a valorizzare i principi di imparzialità e di continuità dell’azione amministrativa, oltre che di legittimo affidamento, rivenienti dagli articoli 97 e 3 della Costituzione. Ad avviso del TAR Clabria il provvedimento impugnato ha contemplato un’ipotesi di spoils system con interruzione automatica del rapporto di ufficio del ricorrente – sorto all’esito di selezione pubblica – per “causa esterna”, prima della scadenza contrattualmente prevista, in assenza di alcuna valutazione qualitativa del suo operato, dei risultati delle sue prestazioni e delle competenze esercitate in concreto, nella gestione dei servizi amministrativi a lui affidati.
Sotto altro aspetto, il Collegio ha specificato che nella specie trattasi della nomina di un organo che è tenuto a perseguire risultati ed obiettivi in veste neutrale, espletando compiti di natura tecnico-gestionale, per le finalità perseguite da una società partecipata della Regione Calabria, che opera in posizione di autonomia, senza richiedere “la condivisione degli orientamenti politici della persona fisica che riveste la carica politica o la fedeltà personale nei suoi confronti”.
Ad avviso del TAR Calabria, inoltre, la disposizione legislativa regionale di cui all’art. 1, comma 1, della legge n. 12 del 2005, che prevede la decadenza automatica di un ampio elenco di organi nominati, nei nove mesi antecedenti la data delle elezioni per il rinnovo degli organi di indirizzo politico, oltre a non dare alcuna oggettiva contezza in ordine alla scelta della misura dello spatium temporis indicato (9 mesi), sottopone all’identico regime di decadenza automatica sia i titolari di organi di vertice nominati intuitu personae dall’organo politico, sia i titolari di organi, che, come quello in questione, sono stati scelti previa selezione, avente ad oggetto la valutazione delle loro qualità professionali.
Ciò, infatti, è stato definito conflittuale rispetto agli artt. 97 e 98 Cost., in relazione: a) al principio di buon andamento e della continuità dell’azione amministrativa, la quale risulta pregiudicata quando intervengano mutamenti del titolare di un ufficio pubblico in un breve arco temporale; b) al principio di imparzialità amministrativa, che viene violato quando le funzioni amministrative di esecuzione dell’indirizzo politico non sono affidate a funzionari neutrali, tenuti ad agire al servizio esclusivo della Nazione, ma a soggetti cui si richiede una specifica appartenenza politica, ovvero un rapporto personale di consentaneità con il titolare dell’organo politico.
Il Collegio ha ritenuto, inoltre, che il carattere automatico della decadenza dall’incarico de quo, per causa esterna, costituita dalla “data di proclamazione del Presidente della Giunta regionale”, possa porsi in violazione dell’art. 97 Cost., poiché: a) lede il principio del giusto procedimento, in quanto non consente al destinatario di conoscere la motivazione di tale decisione; b) pregiudica i principi di efficienza e di efficacia dell’azione amministrativa, in quanto non fonda la rimozione del titolare dell’organo de quo sulla valutazione oggettiva delle qualità e capacità professionali dal suddetto dimostrate e sui risultati raggiunti.
Il Tribunale rimettente, dunque, ha ritenuto che la legge della Regione Calabria, inerente le nomine di competenza politica, nella parte in cui prevede, al verificarsi del mutamento degli organi politici di vertice della Regione, la decadenza dell’organo di vertice delle società controllate o partecipate – come, nella specie, “Fincalabra SpA” – si pone in contrasto con gli artt. 97 e 98 Cost., per le stesse ragioni che hanno indotto la Corte Costituzionale – particolarmente con le sentenze n. 104 del 2007 e n. 34 del 2010 – a dichiarare illegittimo lo spoils system.
Oltre a tale profilo, il Giudice a quo ha ritenuto che la disposizione legislativa in questione, inoltre, si rivela in contrasto anche con il principio dell’affidamento nella certezza dei rapporti giuridici che la stessa Corte costituzionale ha ribadito già con la sentenza di rigetto n. 233 del 2006, in quanto l’esigenza di mantenimento dell’incarico, legittimamente conferito dalla P.A. all’esito di procedura selettiva, fino alla scadenza del termine prestabilito, è riconducibile al principio di “buon andamento dell’amministrazione”, sancito dall’art. 98 della Cost. e può venir meno soltanto nei casi di violazione dei doveri d’ufficio, ovvero di inadempienze agli obblighi contrattualmente assunti od agli obiettivi assegnati.
Il Collegio, sotto altro aspetto, ha evidenziato, altresì, che la ratio legis sottesa alla norma de qua, nel collegare l’operatività delle nomine in questione ad una compagine politica, si pone in contrasto con il principio di imparzialità, sancito dall’art. 98 Cost., anche nella parte in cui mira a garantire l’amministrazione pubblica ed i suoi dipendenti da influenze politiche o di parte e richiede, pertanto, che i pubblici impiegati siano al servizio esclusivo della Nazione (Corte Cost. n. 333/1993)[16].
All’esito delle problematiche mosse dal Collegio rimettente, infine, pare doveroso auspicare che l’ennesimo intervento del “Giudice delle leggi” possa tracciare definitivamente le linee guida attraverso le quali il legislatore regionale possa correggere il tiro rispetto all’applicazione corretta dello spoil system.
Sul versante nazionale, infatti, per quanto attiene la dirigenza pubblica, la riforma Brunetta, da un lato, ha definitivamente sancito il concetto per cui gli incarichi dirigenziali possono essere revocati esclusivamente per responsabilità dirigenziale e con le modalità previste dalla legge, mentre, dall’altro ha disposto una sola eccezione, ripristinando il meccanismo di decadenza automatica degli incarichi dirigenziali di vertice, ossia per i soli Segretari generali, Capi Dipartimento ed equivalenti[17].
Tale richiamo, tuttavia, ha decretato il rigetto[18], pressoché per intero, del trapianto del sistema delle spoglie, prelevato dal mondo anglosassone, poiché il solo meccanismo oggi rimasto in piedi per i vertici amministrativi sarebbe quello degli incarichi apicali di supporto ai vertici politici.
Anche se a tutt’oggi non è ben delineata a livello normativo e giurisprudenziale la figura del vertice apicale, ciò che traspare è l’esclusione della possibilità di cessazione automatica degli incarichi di vertice a seguito del cambio di Governo; una eventuale revoca dei medesimi incarichi si deve legittimamente esercitare solo nell’ipotesi prevista dall’art. 21 del D. Lgs. n. 165/2001, vale a dire in caso di responsabilità dirigenziale per mancanza di raggiungimento degli obiettivi fissati o inosservanza delle direttive[19].
La decadenza, a rigore, deve essere ancorata a dati oggettivi e valutabili, e non già ad nutum e, inoltre, deve seguire precise garanzie procedimentali, in quanto ciò che si deve evitare è soltanto che all’interno di una Costituzione democratica in base alla quale al potere si alternano i partiti politici l’amministrazione si trasformi in “un’amministrazione di partiti”[20].

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[1] Per quanto si tratti di un lavoro unitario ed indiviso, le responsabilità individuali possono ripartirsi come segue: il paragrafo 2 è stato curato da Diego D’Amico ed il paragrafo 3 da Renato Rolli. La premessa e le osservazioni conclusive sono frutto del lavoro congiunto dei due autori.
[2] Per un approfondimento sulle origini dell’istituto, si rinvia a C. DI ANDREA, Lo spoils system: noterelle sulla disciplina della dirigenza pubblica in Italia e spunti comparativistici, in Rassegna parlamentare, 2003, pag. 583 ss.
[3] Per un approfondimento sugli indicatori della fiduciarietà, v. dettagliatamente G. ENDRICI, Il potere di scelta. Le nomine tra politica e amministrazione, Bologna, 2000, 213 ss.
[4] Per un maggiore approfondimento sulle problematiche sottese a tale istituto, si rinvia a N. DURANTE, Spoils System e dirigenza pubblica, in federalismi.it, n. 17, 7 settembre 2011; R. ALESSE, La Corte costituzionale « benedice » la disciplina sul conferimento degli incarichi dirigenziali e « getta nello sconforto » chi non si piega all’idea che la dirigenza dello Stato debba essere asservita al potere politico per meglio assicurare l’efficienza della pubblica amministrazione, in Foro amm. CDS, 2002, 10, 2314; V. TALAMO, Lo spoil system all’« italiana » fra legge Bassanini e legge Frattini, in Il lav. nelle pubbl. amm., 2003, 237.
[5] Per una dettagliata ricostruzione, si rimanda a C. MARI, in questa Rivista, 25 marzo 2011.
[6] Sul punto, G. GARDINI, Lo spoils system al primo vaglio di costituzionalità: le nomine fiduciarie delle Regioni sono legittime, ma la querelle resta, in Il lavoro nelle P.A., 2006, n. 3-4.
[7] S. DE GOTZEN, Il bilanciamento tra spoils system e principio di distinzione tra politica ed amministrazione nella dirigenza regionale in giurcost.org; F. MERLONI, Lo spoils system è inapplicabile alla dirigenza professionale: dalla Corte nuovi passi nella giusta direzione in id.
[8] Le modifiche introdotte dalla norma oggetto del vaglio di legittimità rispondevano ad una logica di incremento della fiducia nel rapporto fra organo politico e organo burocratico. Per un’opinione critica nei confronti della riforma, S. Cassese, Il nuovo regime dei dirigenti pubblici italiani: una modificazione costituzionale, in Giorn. dir. amm., 2002, 1341 ss.; G. Gardini, Spoils system all’italiana: mito o realtà?, in Lav. nelle p.a., 2002, 958.
[9] Per un commento alla sentenza n. 103/2007, cfr. G. Corso, G. Fares, Quale spoils system dopo la sentenza 103 della Corte costituzionale?, in questa Rivista nonché in giurcost.org; M. CAMMELLI, Corte costituzionale e dirigenza pubblica: segnale forte e sistema debole, in Astrid.it; M. CLARICH, Corte costituzionale e spoils system, ovvero il ripristino di un rapporto più corretto tra politica e amministrazione, in Astrid.it; F. MERLONI, Verso una maggiore delimitazione dello spoil system?, in Astrid.it.; M. RUSCIANO, Dirigenze pubbliche e spoils system, in Astrid.it; L. OLIVERI, Revirement della Consulta sullo spoils system: per la prima volta se ne rileva l’incostituzionalità. Quello che la sentenza non dice, in Lexitalia.it; M. CLARICH, Una rivincita della dirigenza contro lo strapotere politico, in Il Sole 24 Ore del 24 marzo 2007, 33.
[10] La sentenza è stata ampiamente annotata, ma sempre in termini favorevoli, ad es. G. FONTANA, in Rivista italiana diritto del lavoro, 2008, 1, p. 42 ss.; G. NICOSIA, in Il lavoro nelle P.A., 2007, 2, p. 496 ss.; G. CERESETTI, Spoil system in ambito sanitario tra fiduciarietà ed imparzialità, in Foro amministrativo/CDS, 2009, 7-8, pag. 1653 ss.; F. CORTESE, Spoils system e illegittima rimozione di dirigenti pubblici: la Corte costituzionale afferma l’inderogabilità della reintegrazione nel posto di lavoro, in Le Regioni, 2008.
[11] Per un maggiore approfondimento sull’applicabilità dello spoil system ai direttori sanitari, si rinvia a M.S. BONOMI, Lo spoils system in ambito sanitario, in federalismi.it, n. 0, del 07/02/2014. In tale contributo, inoltre, viene analizzata la decisione della Corte cost., 24 giugno 2010, n. 224, ove l’orientamento della Corte Costituzionale pare assestarsi in tale circostanza: non sono ammissibili cause di cessazione dell’incarico dirigenziale all’infuori di quelle legislativamente previste, di sospensione e revoca, che sono correlate alla valutazione delle pregresse modalità di svolgimento delle funzioni. La necessità di un “accertamento oggettivo dei risultati conseguiti” e, più specificamente di una “fase procedurale che faccia dipendere la decadenza dalla pregressa responsabilità del dirigente” (Cfr. Corte cost., 24 giugno 2010, n. 224), pertanto, determina evidentemente l’inapplicabilità dello spoils system alla direzione sanitaria. Un ulteriore approfondimento è rinvenibile in G. FARES, Rafforzate ancora le garanzie per i burocrati della sanità: eclissi dello spoils system, in giurcost.org, 2010; C. CORBETTA (a cura di), La disciplina dello spoil system e i direttori generali delle aziende Usl. Commento alla sentenza Cons. St., sez. V., ord. 19 ottobre 2005, n. 5836, in Sanità pubbl. e priv., 2006, 1, 86; C.E. GALLO, La dirigenza ed il personale del servizio sanitario nazionale, in Sanità pubbl., 1999, 219; G. GARDINI, L’obbligo di motivazione come requisito di legittimità per la nomina (e la mancata conferma) dei direttori generali delle aziende sanitarie, in Sanità pubbl. e priv., 2003, 1, 15; A. MARI, Lo spoil system nelle aziende sanitarie, in Giorn. dir. amm., 2006, 70; F. MERLONI, Lo spoil system è inapplicabile alla dirigenza professionale: dalla Corte nuovi passi nella giusta direzione- commento alle sentenze n. 103 e 104 del 2007, in Le Regioni, 2007, 5; F. MERLONI, Gli incarichi dirigenziali nelle Asl tra fiduciari età politica e competenze professionali, in A. Pioggia, M. Dugato, G.M. Racca, S. Civitarese Matteucci (a cura di), Oltre l’aziendalizzazione del servizio sanitario, Roma, 2008, 100 s.; M. MONTINI, Gli incarichi di direzione di struttura complessa ed i dirigenti medici: questioni di giurisdizione e natura degli atti della relativa procedura, in Foro Amministrativo CDS, 2004, 154; P. NOVELLI, Il rapporto di lavoro esclusivo della Dirigenza sanitaria alla luce delle recenti riforme, in Foro Amministrativo CDS, 2003, 1444; A.R. TASSONE, L’azienda sanitaria tra democrazia e tecnocrazia, in Sanità pubbl. e priv., 1997, 4.
[12] D’Auria G., Ancora su nomine fiduciarie dei dirigenti pubblici e garanzie contro lo “spoils system” in Foro italiano, 2010; P.M. ZERMAN, “Spoils system ultimo atto”, in giustizia-amministrativa.it, 2010; E. INNOCENTI, E. VIVALDI, La disciplina della dirigenza regionale alla luce della recente giurisprudenza costituzionale. Nota a Corte costituzionale, sentt. 9-34/2010, in Le Regioni, 2010.
[13] Si vedano, sul punto, G. D’ALESSIO, L’Amministrazione come professione, I dirigenti pubblici tra spoils system e servizio ai cittadini, Bologna, il Mulino, 2008; G. FARES, Rafforzata ancora le garanzie per i burocrati della sanità: eclissi dello spoils system, in giurcost.org.
[14] In dottrina si rinvia a G. CABRAS, Prorogatio e spoil system per gli amministratori nelle società in mano pubblica, in federalismi.it, n. 23/2006.
[15] Per un approfondimento dottrinario, si rinvia a S. CASSESE, Il rapporto tra politica ed amministrazione e la disciplina della dirigenza, in Il lavoro nelle P.A., 2003, pag. 231 e ss.
[16] Sul punto, F. BASSANINI, Indirizzo politico, imparzialità della P.A. e autonomia della dirigenza, in Nuova Rassegna, 2008, n. 21-22, pp. 2257 ss.; A. PATRONI GRIFFI, Dimensione costituzionale e modelli legislativi della dirigenza pubblica, Napoli, 2002, 111.
[17] Per un approfondimento ex ante, L. CARLASSARE, Amministrazione e potere politico, Padova, 1974, 59 ss.; M. D’ALBERTI, La dirigenza pubblica, Bologna, il Mulino, 1990; C. D’ORTA, La riforma della dirigenza: dalla sovrapposizione alla distinzione fra politica e amministrazione?, in Riv. trim. dir. pubbl., n. 1, 1994; F. MERLONI, Dirigenza pubblica e amministrazione imparziale. Il modello italiano in Europa, Bologna, 2006, 194; S. BATTINI, In morte del principio di distinzione fra politica e amministrazione: la Corte preferisce lo spoils system, in Giorn. dir. amm., 2006, 911 ss.
[18] La felice metafora è di G. VIRGA, Breve storia di un trapianto con crisi finale di rigetto, in Lexitalia.it.
[19] G. D’AURIA, Ancora una riforma della dirigenza pubblica, in Giorn. dir. amm., 2002, 1160; V. TALAMO, Lo spoils system all’italiana fra legge Bassanini e legge Frattini, in Lav. nelle p.a., 2003, 238; L. OLIVIERI, Il conferimento e la revoca degli incarichi dirigenziali come atti amministrativi, in questa Rivista.
[20] La presente citazione è rinvenibile negli Atti dell’Assemblea Costituente, editi dalla Camera dei Deputati, Roma, 2008, p. 25.

(pubblicato il 27.5.2015)

Note

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