SOMMARIO: 1. Le politiche di semplificazione amministrativa in Francia; 2. La semplificazione amministrativa come semplificazione normativa; 3. La semplificazione amministrativa come semplificazione procedimentale: l’introduzione del principio «silence vaut accord»; 4. La déclaration administrative préalable.
 
1. LE POLITICHE DI SEMPLIFICAZIONE AMMINISTRATIVA IN FRANCIA
 
a) L’evoluzione delle politiche di semplificazione amministrativa in Francia
 
            La questione della semplificazione delle norme e dei procedimenti amministrativi è all’ordine del giorno in Francia, soprattutto a causa della crisi economica mondiale degli ultimi anni.
            Il tema, già presente nel dibattito politico-istituzionale, divenne di pressante attualità solo alla fine degli anni Ottanta ([1]), con la circolare Rocard del 23 febbraio 1989, “relative au renouveau du service public”.
            Essa fissava, in un’ottica programmatica, quattro grandi orientamenti: 1) una nuova politica di gestione dei rapporti di lavoro (gestione più dinamica del personale e sviluppo del dialogo sociale), 2) una politica di sviluppo delle responsabilità (con i projets de service, che esponessero i valori ispiratori e gli obiettivi dei servizi), 3) un compito di valutazione delle politiche pubbliche e, da ultimo, 4) il miglioramento dell’informazione al pubblico, la personalizzazione delle relazioni tra amministratori e amministrati, la partecipazione dei cittadini al miglioramento dei servizi pubblici e la semplificazione delle procedure, generalizzando lo scambio elettronico dei dati tra le imprese e le amministrazioni.
            La successiva circolare Juppé del 26 luglio 1995, “relative à la préparation et à la mise en oeuvre de la réforme de l’État et des services publics” si collocava in quest’ultima prospettiva, imponendo ad ogni amministrazione di adottare un programma di miglioramento e di semplificazione delle sue relazioni con il pubblico, anche attraverso la lotta contro la cattiva qualità redazionale delle norme. In quest’ottica, essa imponeva che ogni nuovo progetto di testo fosse accompagnato da una proposta di abrogazione di disposizioni almeno equivalenti ([2]), così come da un étude d’impact.
            La circolare Juppé è stata seguita da numerosi altri documenti di orientamento, tra cui si segnala l’importante circolare del 15 maggio 1996 “relative à la mise en oeuvre du plan de réforme de l’État”([3]). Essa poneva l’obiettivo della riduzione del numero delle autorizzazioni e delle déclarations administratives préalables ([4]), sulla base di tre direttive: 1) la soppressione del maggior numero possibile di dispositivi di autorisation e di déclaration préalable; 2) l’evoluzione dei dispositivi di autorisation verso il regime della déclaration préalable; 3) l’estensione al maggior numero possibile di dispositivi (vuoi di autorisation vuoi di déclaration) del principio dell’accord implicite per il caso del silenzio ([5]).
            Si segnala, inoltre, la circolare del 30 maggio 1996, “relative à la codification des textes législatifs et réglementaires”. La codificazione costituisce una della più grandi tappe della costruzione contemporanea del diritto francese. Essa prepara e facilita la tappa successiva (che ancora, peraltro, attende di essere raggiunta), che è quella della semplificazione dei testi, con la soppressione, modificazione e armonizzazione dei testi codificati.
            I governi successivi a quello presieduto da Alain Juppé hanno proseguito lo sforzo della riforma amministrativa ([6]). Si segnala, oltre all’approvazione dell’importante legge n. 2000-321 del 12 aprile 2000, “relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations”, la circolare del 25 giugno 2003 “relative aux stratégies ministérielles de réforme”, con cui il governo Raffarin organizzava la sua politica di riforma dello Stato intorno a tre assi: 1) la decentralizzazione (che ha trovato traduzione nella legge n. 2004-809 del 13 agosto 2004, “relative aux libertés et responsabilités locales”), 2) la réforme budgétaire, 3) la semplificazione delle procedure amministrative, la quale è stata portata avanti soprattutto con lois d’habilitation, tra cui si segnalano la loi n. 2003-591 del 2 luglio 2003 ([7]) e la loi n. 2004-1343 del 9 dicembre 2004 di semplificazione del diritto ([8]).
            Il governo De Villepin, con le circolari del 29 settembre 2005 “relative à la mise en place du programme d’audits de modernisation” e del 13 luglio 2006 “relative à la conduite des audits de modernisation”, si poneva ormai in una prospettiva di gestione economica e di budget delle politiche di semplificazione delle norme e dei procedimenti amministrativi.
 
b) Il rapporto con la crisi economica
 
            Negli ultimi anni, si diceva, per effetto della crisi economica mondiale, si è accentuata la prospettiva economicistica della semplificazione amministrativa, vista come strumento per l’abbattimento della spesa pubblica e per il rilancio della competitività delle imprese.
            Nel primo senso si è posto, in particolare, il rapporto del 2005 sul debito pubblico emanato dalla commissione presieduta da Michel Pébereau ([9]), il quale evidenziava come gli eccessi e le incoerenze dell’apparato amministrativo costituiscano una delle cause principali del debito pubblico. Esso avviava la Révision générale des politiques publiques (RGPP), che si poneva tre obiettivi: 1) individuazione dei possibili risparmi in materia di spese di intervento e di funzionamento; 2) riduzione di costi, strutture e personale; 3) azioni miranti a riformare l’amministrazione, razionalizzandone le strutture amministrative, sia centrali che deconcentrate, esternalizzando le priorità d’azione non strategiche ed eliminando le procedure superflue ([10]).
            Nella lotta contro la spesa pubblica si è posto anche il rapporto del dicembre 2007 emanato dal gruppo di lavoro presieduto da Alain Lambert ([11]), che univa il metodo adottato dalla RGPP con la politica di semplificazione, anche normativa([12]).
            L’esigenza della semplificazione amministrativa come strumento per il rilancio della competitività delle imprese emerge invece, in particolare, dal secondo rapporto Warsmann del 2011 ([13]), che evidenziava procedure ed oneri amministrativi inutili cui le imprese sono soggette che frenano lo sviluppo della loro competitività ([14]).
 
2. LA SEMPLIFICAZIONE AMMINISTRATIVA COME SEMPLIFICAZIONE NORMATIVA
 
            Il concetto di semplificazione amministrativa è un concetto amplissimo, che va dalla “réforme de l’État”, alla “réforme de l’administration”, fino alla “réforme territoriale”. Esso, infatti, costituisce di per sé un termine generico, che designa un metodo generale, più che un contenuto obiettivo o un risultato specifico.
             Si possono individuare due diverse prospettive entro cui si collocano le politiche di semplificazione amministrativa in Francia.
            Un primo indirizzo ha posto la semplificazione amministrativa nella logica della revisione del quadro normativo. Già attuale nella citata circolare del 30 maggio 1996, “relative à la codification des textes législatifs et réglementaires”, l’imperativo della semplificazione normativa è divenuto di pressante attualità con il rapporto Warsmann del 2008 ([15]), che intendeva promuovere una reale strategia d’azione per migliorare la semplicità e la accessibilità della norma.
            Il rapporto Doligé del 2011 ([16]) metteva in evidenza la necessità di consultare le collettività territoriali in merito alla produzione delle norme che le riguardano, riaffermava l’imperativo della riduzione delle norme e promuoveva la messa in opera di una “instance d’évaluation partagée (État/collectivités) des normes”.
            Si segnalano inoltre, sempre con specifico riferimento alla semplificazione normativa, quattro importanti leggi di semplificazione ([17]).
            Questo processo di emersione della semplificazione normativa si andrà ulteriormente accentuando con la sostituzione nel 2012 della Modernisation de l’action publique (MAP) alla RGPP, ad opera del governo Ayrault. Da semplice conseguenza della RGPP, la semplificazione normativa diviene un orizzonte a parte delle politiche di modernizzazione e di riforma dello Stato.
            La MAP si segnala, anzitutto, per la creazione di strutture ad hoc ([18]), quali il Secrétariat général pour la modernisation de l’action publique (SGMAP) ([19]) e il Comité interministériel pour la modernisation de l’action publique (CIMAP) ([20]). Quest’ultimo s’è riunito a più riprese, tra la fine del 2012 e la fine del 2013, adottando un gran numero di decisioni e di orientamenti che strutturano tutta la politica attuale di semplificazione normativa.
            Con il CIMAP del 18 dicembre 2012 tutta la strategia di semplificazione normativa si è strutturata intorno a tre assi: 1) garantire la qualità di tutte le nuove norme, 2) limitare l’inflazione normativa (principio «une norme créée, une norme supprimée») e 3) semplificare le norme esistenti.             Con il CIMAP del 2 aprile 2013 lo “choc de simplification”, voluto dal Presidente Hollande ([21]), si concretizza in dieci misure, tra cui una nuova “moratoire général sur les normes” e la conferma del massiccio ricorso alle ordinanze per accelerare la semplificazione.
            Conformemente agli orientamenti del CIMAP del 2 aprile 2013 sono state, infine, approvate numerose leggi di abilitazione ([22]), tra cui la legge n. 2013-1005 del 12 novembre 2013, “habilitant le gouvernement à simplifier les relations entre l’administration et les citoyens” (introduttiva del principio per cui «le silence gardé pendant deux mois par l’autorité administrative vaut acceptation», su cui vedi ampiamente infra) ([23]).
 
3. LA SEMPLIFICAZIONE AMMINISTRATIVA COME SEMPLIFICAZIONE PROCEDIMENTALE: L’INTRODUZIONE DEL PRINCIPIO «SILENCE VAUT ACCORD»
 
a) Il regime vigente fino alla riforma del 2013
 
            Una seconda prospettiva è quella della semplificazione procedimentale, che ha come scopo quello di operare una selezione fra i procedimenti, così da ricondurre a modelli più semplici i procedimenti di interesse minore. Tra questi modelli spiccano, in particolare, il principio per cui il silenzio “vaut décision d’acceptation” e il regime della “déclaration préalable”.
            Con riguardo, anzitutto, al silenzio dell’amministrazione, il principio tradizionale in Francia è quello per cui il silenzio ha valore di rigetto. Esso fu introdotto dal décret imperial del 2 novembre 1864, il quale, all’art. 7, disponeva che il ricorso gerarchico proposto ad un ministro contro un atto di un suo subordinato che fosse stato privo di risposta nel termine di quattro mesi doveva intendersi come implicitamente rigettato e che questo rigetto si sarebbe potuto impugnare di fronte al Conseil d’État. Questo principio fu poi esteso dall’art. 3 della legge 17 luglio 1900 a tutte le autorità amministrative ([24]).
            Esso era quindi previsto originariamente solo per l’amministrazione contenziosa ([25]). Il principio sarà ripreso successivamente, con riferimento all’amministrazione attiva, dal decreto 53-934 del 30 settembre 1953, istitutivo dei Tribunali Amministrativi e, dopo l’entrata in vigore della Costituzione del 1958, dal decreto 65-29 dell’11 gennaio 1965, relativo ai termini del ricorso contenzioso in materia amministrativa ([26]). Il termine di quattro mesi decorso il quale si formava il silenzio-rigetto fu poi ridotto a due mesi dall’art. 21 della L. n. 2000-231 del 12 aprile 2000 ([27]).
            Si trattava di un approccio “contenzioso” al silenzio dell’amministrazione ([28]), avente come fine quello di permettere l’accesso al giudice. Esso, se da un lato garantiva la tutela al cittadino, consentiva allo stesso tempo all’Amministrazione di preservare gli interessi cui era deputata.
            Si trattava di un principio talmente ancorato alla tradizione giuridica francese, da essere qualificato come generale da due pronunce del Conseil Costitutionel ([29]).
            Peraltro, in materia urbanistica, si deve segnalare la riforma del 1970 (decreto 28 maggio 1970), che ha reso il silenzio-assenso su “permis de construire” da eccezione (che presupponeva, nella normativa precedente, ritardi gravi e reiterati dell’amministrazione e richiedeva atti di impulso procedimentale da parte del cittadino ulteriori rispetto alla domanda) a esito normale del procedimento ([30]). Questo principio è oggi consacrato dall’art. R. 421-1 Code de l’Urbanisme, il quale dispone che “A défaut de notification d’une décision expresse dans le délai d’instruction […], le silence gardé par l’autorité compétente vaut, selon les cas: […] b) Permis de construire, permis d’aménager ou permis de démolir tacite”.
            A partire dagli anni Novanta si è iniziato a discutere di estendere il campo di applicazione del silenzio-assenso. Il documento che segna questo cambio di prospettiva è il Rapport “Picq” del 1994 ([31]), il quale proponeva che tutte le domande di autorizzazione di carattere non finanziario fossero considerate come accettate in assenza di un rifiuto esplicito nel termine di due mesi. L’obiettivo era una maggiore tutela degli interessi degli amministrati e una maggiore efficienza dell’amministrazione. Infatti, in questo modo, una logica amministrativa si sostituisce a quella contenziosa: la portata data al silenzio diviene uno strumento di modernizzazione dell’amministrazione e di miglioramento delle sue relazioni con i cittadini ([32]).
            A seguito di questo rapporto, la circolare del Primo Ministro Juppé del 15 maggio 1996 (su cui v. supra) ha invitato i ministri a prevedere tutti i casi in cui il silenzio potesse avere valore di accettazione, nell’ottica della maggior estensione possibile del principio, per permettere un’accelerazione dei termini di risposta dell’amministrazione, al fine di avvicinare l’amministrazione ai cittadini e di migliorare l’efficacia dell’organizzazione dello Stato. Ma, alla fine, la legge 12 aprile 2000 confermò, come si è detto, il principio del silenzio-rigetto, pur accompagnandolo da numerose deroghe.
            La logica propria del silenzio-assenso è pertanto differente da quella del silenzio-rigetto ([33]): non si tratta più di permettere l’accesso al giudice, ma di “mettre en marche l’appareil administratif”([34]). Se la decisione implicita di rigetto è il frutto di un approccio contenzioso al silenzio dell’amministrazione, con la decisione implicita di assenso la logica contenziosa cede il passo a una “logica di azione” ([35]).
            Peraltro, si può sostenere che, in alcuni casi, la logica che sta dietro al silenzio-assenso vada al di là di finalità meramente tecniche o di accelerazione delle procedure, ponendosi nell’ottica della riduzione del ruolo di talune amministrazioni di fronte a posizioni di libertà del cittadino. Alla logica del “faire” si sostituirebbe quella del “laissez faire” ([36]). In materia urbanistica, ad esempio, con riguardo all’Italia, l’introduzione del silenzio-assenso ad opera dell’art. 8, d.l. 23 gennaio 1982, n. 9 confermerebbe la tesi che qualifica lo ius aedificandi come un diritto in attesa di espansione e la concessione edilizia (oggi permesso di costruire) come atto sostanzialmente autorizzatorio ([37]).
            Quanto alla qualificazione giuridica del silenzio-assenso, la dottrina francese e la giurisprudenza del Conseil d’État propendono per la sua assimilazione all’atto amministrativo ([38]). In tal senso pare disporre lo stesso dato normativo, laddove il silenzio-assenso viene definito “décision tacite” o “implicite” (vedi il citato art. R. 421-1 Code de l’Urbanisme) e laddove si prevede la possibilità del suo annullamento d’ufficio (“retrait”) (per il “permis tacite”, vedi l’art. L. 424-5 Code de l’urbanisme) ([39]).
            In Italia, invece, la dottrina esclude la riconducibilità del silenzio assenso all’atto amministrativo. Esso sarebbe “Untätigkeit”, inattività, quindi mancanza di un atto. Esso è un mero fatto giuridico cui gli effetti dell’atto amministrativo si correlano solo in termini di equipollenza[40].
            In dottrina si proponeva la sua assimilazione alla logica delle valutazioni legali tipiche, richiamandosi alla teoria delle dichiarazioni con valore legale tipico, ampiamente studiata dalla dottrina privatistica ([41]). Questo riferimento alla teoria della dichiarazione legale tipica va rifiutato, perché non estendibile al silenzio-assenso, pur dovendosi ribadire la qualificazione del silenzio-assenso come valutazione legale tipica. Ancora, una dottrina (peraltro, molto criticata) s’è richiamata alla tecnica delle finzioni giuridiche, che ha il merito di identificare il regime giuridico conseguente alla formazione del silenzio-assenso, che è quello dell’atto amministrativo (in Germania lo si qualifica Genehmigungsfiktion) ([42]).
 
b) La riforma del 2013
 
            L’art. 1 della citata legge n. 2013-1005 del 12 novembre 2013 “Habilitant le Gouvernement à simplifier les relations entre l’administration et les citoyens” generalizza il principio per cui il silenzio dell’Amministrazione vale “décision implicite d’acceptation”. Esso modifica l’art. 21 della legge 12 aprile 2000, fissando il principio per cui “le silence gardé pendant deux mois par l’autorité administrative sur une demande vaut décision d’acceptation” ([43]).
            In realtà, la portata della disposizione si è rivelata ben presto inferiore alle attese, per le numerose deroghe previste ([44]) vuoi dallo stesso art. 21, l. 12 aprile 2000, per come modificato nel 2013 ([45]), vuoi tramite rinvio a successivi decreti governativi ([46]). Il 23 ottobre 2014 il Governo ha, infatti, adottato ben quarantadue decreti che derogano al principio del silenzio-assenso in favore del silenzio-rigetto, contribuendo a creare un sistema confuso e ben poco leggibile. All’annunciato “choc de simplification” è seguito, paradossalmente, uno “choc de complexification” ([47]).
            La lista dei procedimenti a cui si applica il principio, dispone il nuovo art. 21 della legge 12 aprile 2000, “est publiée sur un site internet relevant du Premier ministre” ([48]). In effetti, questa riforma necessitava che fossero analiticamente elencate le procedure d’autorizzazione previste da testi legislativi o regolamentari applicabili ai differenti ministeri. Si trattava di valutare, caso per caso, in collegamento coi ministeri, l’opportunità di far rientrare o meno le varie procedure nell’ambito del regime del silenzio-assenso ([49]).
            Alla fine, il Governo ha individuato circa 1200 procedure cui il principio si applica. Peraltro, se si è notato come questo numero avrebbe potuto essere ugualmente raggiunto sotto il regime precedente, a titolo di eccezione al principio del silenzio rigetto, in un comunicato del Consiglio dei Ministri del 22 ottobre 2014 si legge che le procedure esaminate erano state circa 3600, con la conseguenza che solo in un terzo dei casi trova applicazione il principio del silenzio-assenso. “Curieux « principe » que celui d’application (très) minoritaire et qui nécessite, pour être opposable à une administration, l’approbation préalable de cette même administration…” ([50]).
 
4. LA DÉCLARATION ADMINISTRATIVE PRÉALABLE
 
a) Il regime della déclaration administrative préalable
 
            Una semplificazione più radicale rispetto a quella operata dal silenzio-assenso è quella della déclaration administrative préalable. Essa consiste in un dispositivo volto a rendere pubbliche le intenzioni del dichiarante, così da consentire all’amministrazione l’esecuzione di un controllo ([51]).
            Si sottolinea, peraltro, che essa, come accade nel silenzio-assenso, è volta a comprimere la libertà di iniziativa del dichiarante e, in questo senso, non è distante dal regime autorizzatorio ([52]). “La déclaration préalable n’a pas pour seule fin d’informer l’administration de maniere à ce qu’elle puisse exercer des contrôle” ma, piuttosto, “s’associe à un règime préventif, c’est-à-dire que l’administration, prévenue par la déclaration, put s’opposer à l’activitè déclarée, l’interdire avant qu’elle ne naisse. On n’est pas loin des méchanismes d’autorisation: la différence tient à ce que les administrés n’ont pas les mêmes formalités à accomplir, et ne sont pas suspendus à l’accord de l’administration” ([53]).
            In Italia, invece, la dottrina ricostruisce la s.c.i.a. come caratterizzata dalla circostanza che la legittimazione a svolgere l’attività denunciata è attribuita direttamente dalla legge. La comunicazione all’amministrazione, pertanto, non ha valore costitutivo, ma ha la funzione di consentire all’amministrazione di avviare le verifiche del caso, le quali si risolvono soltanto in misure che possono inibire l’inizio o la prosecuzione dell’attività del privato ([54]). “In questo modo è evocato immediatamente il tema del riconoscimento di una posizione di libertà del cittadino. Non va intesa come libertà da ogni vincolo di origine pubblicistica (in genere il quadro normativo cui deve conformarsi l’attività del privato non è scalfito dall’introduzione della d.i.a.), ma va intesa come libertà qualificata da una legittimazione ‘non amministrativa’, e perciò ‘originaria’, a svolgere quella attività. La descrizione del fenomeno come ‘liberalizzazione’, che è imprecisa e abusata da tanti punti di vista, per il profilo appena segnalato esprime un carattere reale dell’istituto” ([55]).
            La riconduzione della s.c.i.a. nell’ambito del regime autorizzatorio è stata esclusa anche dalla giurisprudenza italiana, in particolare dalla sentenza dell’Adunanza Plenaria n. 15/2011, che ha confermato la collocazione della s.c.i.a. nell’ambito delle attività liberalizzate ([56]).
 
b) La déclaration administrative préalable in materia urbanistica
 
            La vicinanza della déclaration préalable al regime autorizzatorio emerge con netta evidenza con riguardo alla materia urbanistica.
            Nell’ambito delle autorizzazioni urbanistiche, il meccanismo più importante e che costituisce, per così dire, il principio generale, è quello del permis de construire, regolato dagli articoli L. 431-1 s. del Code de l’Urbanisme. Accanto ad esso troviamo, tuttavia, alcune eccezioni. Anzitutto, altre due categorie di permessi: il permis d’aménager e il permis de démolir, la cui disciplina è peraltro in gran parte identica a quella del permis de construire. In secondo luogo, e soprattutto, il meccanismo della déclaration préalable, alternativa al permis de construire (déclaration des travaux) o al permis d’aménager (déclaration des aménagements)[57].
            La déclaration préalable conferisce i mezzi all’amministrazione di verificare che il progetto di costruzione rispetta la normativa urbanistica vigente. Essa è richiesta per gli interventi di minore importanza, elencati, con riferimento alle nuove costruzioni, dagli articoli da R.421-9 ss. Code de l’urbanisme e, con riferimento ai lavori da eseguire su costruzioni già esistenti, dagli articoli R.421-17 s. Code de l’urbanisme ([58]).
            Anzitutto, la déclaration dovrà avere i contenuti previsti dall’art. R. 431-35 Code de l’urbanisme e ad essa dovrà essere allegato un dossier, il quale, ai sensi dall’art. R. 431-36 Code de l’urbanisme, dovrà contenere “un plan de situation du terrain, un plan de masse et une représentation de l’aspect extérieur de la construction, faisant apparaître les modifications projetées” ([59]).
            Ai sensi dell’art. R. 423-23 Code de l’urbanisme, il temine di istruzione per le déclarations préalables è di un mese se il dossier è completo. Se il dossier è incompleto, il termine è di un mese per richiedere le parti mancanti, attraverso lettera raccomandata con avviso di ricevimento. In tal caso, l’interessato dispone di un termine di 3 mesi per completare il suo dossier. Nel termine di istruzione, l’amministrazione potrà adottare una décision d’opposition à la déclaration préalable, la quale deve essere notificata al richiedente attraverso lettera raccomandata con avviso di ricevimento ([60]).
            Laddove alla scadenza del termine di un mese non intervenga alcuna decisione esplicita, si forma implicitamente, ai sensi dell’articolo R.424-1 Code de l’urbanisme, una “décision de non-opposition”: “A défaut de notification d’une décision expresse dans le délai d’instruction […], le silence gardé par l’autorité compétente vaut, selon les cas : a) Décision de non-opposition à la déclaration préalable; […]” ([61]).
            Il tenore letterale di questa norma conferma senz’altro l’affermazione della dottrina francese (di cui si diceva) circa la vicinanza della déclaration préalable al regime autorizzatorio. Del resto, si è osservato come importanti siano le affinità col permis de construire: i due dispositivi comportano delle regole comuni relative all’autorità competente a statuire e decidere, alle modalità dell’istruzione, alla durata di validità dell’autorizzazione e al controllo della conformità dei lavori ([62]).
            Peraltro, in giurisprudenza, la piena sovrapponibilità della non opposition al provvedimento autorizzatorio non è stata immune da contrasti. La discussione ha avuto, in particolare, ad oggetto l’assoggettabilità della non opposition all’istituto del c.d. déféré préfectoral. L’articolo L.2131-6 del Code Général des Collectivités Territoriales prevede, infatti, che il Prefetto possa “déférer au Tribunal Administratif” gli atti menzionati all’articolo L2131-2 che ritenga illegittimi nei due mesi seguenti alla loro trasmissione. Tra questi atti figurano, all’articolo L.2131-2, “Le permis de construire et les autres autorisations d’utilisation du sol […]”.
            In proposito, ci si interrogava da tempo se anche le déclarations préalables fossero assoggettabili a tale controllo di legalità, non essendo ancora ben chiaro se esse fossero da assimilarsi alle autorisations ([63]).
            La Cour Adiministrative d’Appel di Nantes, nel 2000, si era espressa in senso positivo ([64]), contrariamente all’opinione della Cour Adiministrative d’Appel di Lyon del 1998 ([65]).
            Alla fine, in una sentenza del 19 aprile 2011, il Conseil d’État ha affermato “qu’une décision de non-opposition à des travaux soumis au régime de la déclaration préalable […] doit être regardée comme une autorisation d’utilisation du sol au sens du 6° de l’article L. 2131-2 du code général des collectivités territoriales” ([66]). Questa soluzione è stata confermata dal Conseil d’État con la sentenza SARL Prestig’Immo del 2013 ([67]).
            Le esitazioni circa l’inquadramento della déclaration préalable nell’ambito del regime autorizzatorio derivavano anche dal fatto che, ai sensi dell’art. L. 424-5 Code de l’urbanisme, la déclaration préalable non poteva essere annullata d’ufficio (“retrait”). La legge ALUR del 24 marzo 2014 ([68]) è intervenuta sul punto, permettendone l’annullamento d’ufficio alle stesse condizioni richieste per il permesso di costruire, ovvero se è illegittimo e nel termine di tre mesi decorrenti dalla sua formazione ([69]).
            Corollario dell’inquadramento della décision de non opposition nell’ambito del regime autorizzatorio è che la tutela dei terzi sarà assicurata dallo stesso strumento previsto con riferimento al permis, ovvero dall’azione di annullamento davanti al tribunale amministrativo, nel termine di due mesi decorrente dalla sua affissione sul terreno (art. R 600-2 Code de l’Urbanisme: “Le délai de recours contentieux à l’encontre d’une décision de non-opposition à une déclaration préalable ou d’un permis de construire, d’aménager ou de démolir court à l’égard des tiers à compter du premier jour d’une période continue de deux mois d’affichage sur le terrain des pièces mentionnées à l’article R. 424-15″).
            In caso di non-opposition, infatti, la déclaration préalable deve essere affissa sul terreno, alle stesse condizioni di un permesso di costruire (C. urb., art. R. 424-15). L’affissione in municipio (affichage administratif) è ugualmente prevista, per il termine di due mesi, a far data dal ricevimento della domanda, ma (per effetto del decreto del 5 gennaio 2007) non condiziona più il decorso dei termini di ricorso ([70]).
            In Italia, invece, dato l’inquadramento della s.c.i.a. nell’ambito delle attività liberalizzate, si esclude che i terzi possano tutelarsi attraverso un’azione di annullamento. In proposito, l’adunanza plenaria del Consiglio di Stato, con la citata pronuncia n. 15/2011, ha prospettato una soluzione che non appariva percorribile ([71]). E’ quindi intervenuto il legislatore (v. art. 6 dl. n. 138/2011, conv. l. 148/2011), prevedendo che i terzi possano diffidare l’amministrazione all’adozione delle misure interdittive o repressive e, in caso di inerzia, tutelarsi mediante ricorso avverso il silenzio.
            La validità della déclaration préalable è di due anni. Se, nel corso dei lavori, il cantiere si interrompe per più di un anno consecutivo, essa va perenta ([72]).
            In conclusione, il fatto che la giurisprudenza del Conseil d’État, nelle sue recenti pronunce del 2011 e del 2013, abbia sostenuto la piena sovrapponibilità della décision de non opposition alla autorisation testimonia, a mio modo di vedere, un approccio ricostruttivo che, diversamente da quello adottato dal legislatore italiano, non riesce a distaccarsi dal binomio provvedimento-tutela di annullamento.

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