Sommario: 1. La nascita della crisi economica in Italia. – 2. Ragioni storiche della crisi economica in Italia. – 2.1. La stagione risorgimentale e l’unificazione dell’Italia nella monarchia sabauda. – 2.2. La fase critica della Prima Guerra Mondiale. – 2.3. L’approvazione della Costituzione e la rinascita del Paese: i principi in materia di organizzazione e di azione amministrativa. – 2.4. Le riforme legislative degli Anni Novanta e l’attuazione dei principi costituzionali. – 3. Le possibili soluzioni alla crisi economica: semplificazione e liberalizzazione amministrativa. – 4. (Segue). Le ragioni dell’insoddisfacente applicazione (o del fallimento?) delle tecniche di semplificazione e di liberalizzazione.

1. La nascita della crisi economica in Italia

Nell’attuale fase di grave crisi economica, che, secondo gli economisti, trova un precedente solo nella crisi del 1929 e che, rispetto a questa, è forse ancora peggiore, quotidianamente le tecniche e le proposte per risolvere (o quantomeno arginare) la recessione sono affidate essenzialmente a interventi normativi del Governo (legislativi – con decreti legge – o regolamentari).
Trattasi di una crisi che prosegue almeno da tre anni e di cui non si è in grado di prevedere la fine.
Per la prima volta nella storia economica, tutti i fondamentali economici sono negativi e l’impressione è che sarà difficile ritornare ai livelli precedenti (del 2008 o del 2009)[1].
Inoltre, nel pur generale contesto di crisi, la situazione europea non è uniforme: vi sono i Paesi del Sud Europa che versano in una situazione di piena crisi e quelli del Nord Europa (in particolare la Germania) che, invece, l’hanno superata (o, forse, non vi sono mai stati).
Come è noto, la crisi è sorta dalla “bolla” immobiliare americana, che ha portato al fallimento Lehman Brothers[2], per estendersi poi alla crisi dei debiti sovrani (ossia degli Stati) e alla crisi finanziaria ed economica generale[3].
Occorre precisare che la crisi non è inspiegabile, né unicamente imputabile alle vicende americane, per quanto le stesse abbiano rappresentato l’elemento scatenante: infatti, ci sono delle ragioni più profonde, che si cercherà di individuare ed approfondire nel prosieguo.
Preliminarmente, si consideri che l’Italia era abituata a sostenere una spesa pubblica al di sopra delle possibilità del Paese.
In particolare, a partire dagli Anni Settanta, il trend seguito con riferimento alla spesa pubblica ha condotto a contrarre un enorme debito pubblico, secondo l’idea per cui lo Stato potesse definirsi “sociale”, solo se era in grado di prestare servizi gratuiti per tutti, e detta tendenza è proseguita nei decenni successivi e, addirittura, cresciuta negli anni Duemila.
Tuttavia, frattanto, con l’avvento dell’Euro e a seguito della irrevocabile cessione della sovranità monetaria da parte dei Paesi dell’Eurozona, lo Stato si è spogliato del governo della moneta, con conseguente impossibilità di attuare la c.d. “politica di svalutazione”, già tipica dell’Italia, che consentiva maggiore emissione di moneta alle Banche nazionali, per asseritamente “dare respiro ai mercati”, ma che era solo apparentemente risolutiva[4].
Negli Anni Duemila, si è pertanto acquisita la consapevolezza che il livello di spesa precedente non era più sostenibile e che bisognerebbe ripensare lo stile e livello di vita, accontentandosi di una soglia inferiore. L’obiettivo è la razionalizzazione delle risorse, con politiche adeguate, per mantenere una generale condizione di vita accettabile.
Non è possibile uscire dall’Euro e non risolverebbe la crisi, sia per aspetti economico – finanziari di natura tecnica, sia dal punto di vista giuridico-istituzionale, in ragione della irrevocabile cessione all’Unione Europea e, per essa, alla BCE, della sovranità monetaria da parte dello Stato[5].
Oltre all’irrazionale gestione della spesa pubblica degli scorsi decenni, vi è un altro aspetto, che ha contribuito alla crisi e che costituisce un problema antico, sorto con l’unificazione italiana, in ragione del quale gli altri Paesi europei mostrano scarsa fiducia nei confronti dell’Italia, ossia il radicamento sul territorio delle mafie.
Un esempio della predetta sfiducia riguarda le politiche europee per l’immigrazione.
Sovente si afferma (e non a torto) che l’Europa non interviene abbastanza per fronteggiare il problema dell’immigrazione, che è tipico dell’Italia, specialmente in ragione della sua collocazione geografica, al centro del Mediterraneo, ma che è un problema europeo, afferendo l’Italia all’Unione.
Tuttavia, il self restraint dell’Unione Europea nello stanziare fondi per l’Italia, per la gestione dei flussi migratori (che procedono – almeno con riferimento all’epoca contemporanea – da oltre vent’anni a ritmi molto sostenuti) è motivato (e, in tal senso, può ritenersi giustificabile) dalla consapevolezza che i finanziamenti sarebbero intercettati dalle organizzazioni criminali, prima di raggiungere il loro scopo.
La presenza delle mafie è caratteristica che non è propria di Paesi civili ed è, purtroppo, almeno nel contesto europeo, una esclusiva dell’Italia.
Infatti, negli altri Paesi Europei (Francia e Germania, in particolare) esistono organizzazioni criminali ma non mafie in senso proprio, che sono associazioni criminali, con una rilevante incidenza sociale, in particolare instaurando la sotto-cultura dell’omertà ed incidendo pesantemente sulla gestione delle risorse pubbliche, infiltrandosi nelle istituzioni, ai vari livelli di governo.

2. Ragioni storiche della crisi economica in Italia.

Vi sono due problemi fondamentali, legati alla crisi economica e che costituiscono anche ostacolo al suo superamento.
Il primo è legato all’opinione pubblica italiana e alla sua nota superficialità e il secondo è quello dell’Amministrazione pubblica.
Con riferimento al primo problema, l’Italia (analogamente alla Grecia, ma a differenza degli altri Paesi europei, in cui vi sono diversi centri di informazione) ha un’opinione pubblica, la cui formazione è affidata essenzialmente a due centri informativi di potere, con i quali essa si schiera, senza vero pluralismo informativo, che non sia duale.
Ne conseguono la mancanza di controllo dell’opinione pubblica sulla Pubblica Amministrazione e l’idea che ciò che proviene dalla stessa sia un’elargizione e non un diritto.

2.1. La stagione risorgimentale e l’unificazione dell’Italia nella monarchia sabauda.

Trattasi di un problema storico e radicato nel Paese, che è nato con l’Unità d’Italia, affidata al Regno di Piemonte e Sardegna (lo Stato più arretrato dell’Italia preunitaria, secondo forse solo allo Stato Pontificio), con un sistema di annessione politica e diplomatica degli altri Stati, che avevano una legislazione più avanzata.
Anche lo stesso Mazzini, per realizzare lo Stato unitario da lui teorizzato, appoggiò (pur non condividendola pienamente[6]) l’unificazione piemontese, con la speranza del successivo prevalere dello spirito unitario.
Tuttavia, quanto auspicato dai fautori dell’unificazione non aveva adeguatamente considerato la circostanza per cui la logica politica dell’unificazione si era tradotta sul piano tecnico-normativo, nell’estensione al Paese delle leggi piemontesi, alle quali furono affiancate, nel 1865, le grandi leggi sull’unificazione[7].
Solo successivamente, la borghesia lombarda (ma anche veneta e toscana) si rese conto di quanto accaduto e dell’errore commesso.
Infatti, l’unificazione aveva un risvolto economico ed, in particolare, per gli imprenditori del Centro e del Nord d’Italia, il vero obiettivo da conseguire con essa era sostanzialmente la creazione di un mercato unico, con l’abolizione delle barriere doganali[8].
Dal punto di vista amministrativo, l’unificazione è avvenuta con un accentramento assoluto, tramite i Prefetti e i Sindaci, di nomina governativa, attraverso i quali lo Stato centrale trasmetteva i propri ordini, contrastando qualunque “spinta centrifuga”.
In ogni caso, ciò non impedì che, nei primi anni del Novecento, siano state anche approvate importanti riforme sociali, in particolare in materia di istruzione.
Infatti, al momento dell’unificazione, l’Italia aveva un tasso altissimo di analfabetismo (circa l’80% e anche di più) e il Governo Giolitti, rendendosi conto (benché a distanza di circa quarant’anni) di questo rilevante problema, al fine di arginarlo, istituì l’obbligo sanzionato (e, quindi, l’obbligo effettivo, in quanto prima vi era l’obbligo, ma non ottemperato, in quanto non assistito da sanzione) di frequenza scolastica almeno fino alla terza classe[9].
Principalmente a causa del problema dell’analfabetismo, combattuto solo grazie alle predette riforme legislative dei primi anni del Novecento, l’Italia raggiunse i livelli degli altri Paesi europei con un Secolo di ritardo e ciò ha influito sulla formazione dell’opinione pubblica, atteso che l’alfabetizzazione tardiva ha comportato anche un ritardo nella presa di coscienza da parte dei cittadini dei propri diritti e della possibilità di incidere sulle istituzioni, con conseguente grave insufficienza nella formazione di un’opinione pubblica consapevole, traguardo che, ancora oggi, proprio in virtù di quel retaggio storico, non può dirsi raggiunto.

2.2. La fase critica della Prima Guerra Mondiale.

Al predetto periodo, in cui si registrarono segnali di ripresa e di crescita per l’Italia unita, fece seguito la tragedia della Prima Guerra Mondiale, assurda e antieuropea, la cui drammaticità trova efficace sintesi nell’espressione usata dall’allora Papa Benedetto XV[10], il quale definì il conflitto una “lotta tremenda, la quale, ogni giorno più, apparisce inutile strage”[11] e che fu veramente una strage di proporzioni colossali, di cui poco si parla, preferendo adagiarsi, purtroppo, sulla prosopopea tardo – risorgimentale.
Infatti, la Prima Guerra Mondiale è tradizionalmente identificata come l’ultima guerra del mondo antico, perché, se è vero che furono usate anche armi più moderne, è stata l’ultima guerra di trincea, combattuta anche con armi “improprie”, che lasciò molti mutilati.
Ulteriore paradosso nel paradosso del primo conflitto mondiale fu il combattimento di una guerra contro la monarchia degli Asburgo, la più moderna fra quelle europee[12], anche dal punto di vista amministrativo, caratteristica che emerge dall’organizzazione dei Comuni che facevano parte dell’Impero asburgico, in particolare quelli lombardi, veneti e toscani, caratterizzati da assai maggiore efficienza, rispetto agli altri Comuni italiani.
Si tratta di Comuni nei quali l’Amministrazione è sentita come servizio al cittadino, quantomeno in misura maggiore rispetto agli altri, poiché i primi nascono e si sviluppano nel sistema dell’Amministrazione asburgica, impostato in tal senso.
Inoltre, i Paesi di influenza austriaca sono mediamente più avanzati sia dal punto di vista legislativo, sia sotto il profilo infrastrutturale.
Si pensi che la Toscana abolì la pena di morte alla fine del Settecento[13].
Anche nel regno delle Due Sicilie, dove la dinastia regnante aveva ascendenze nella famiglia degli Asburgo[14], fu realizzata la prima ferrovia di Europa (Napoli-Portici)[15].
Dal punto di vista giuridico, il Filangieri elaborò, per il Regno delle due Sicilie, una legislazione civile, penale amministrativa di prim’ordine[16], sconosciuta al Regno piemontese.
Una delle ragioni specifiche della crisi economica è l’inefficienza amministrativa, mutuata dal Regno di Piemonte e Sardegna e rimasta ancorata a quel modello, come conferma la circostanza per cui la crisi si manifesta più gravemente in quelle Regioni, che hanno subito maggiormente l’influenza di detta amministrazione (come Piemonte e Liguria).
Dopo la Prima Guerra Mondiale, dal punto di vista istituzionale generale, le potenze vincitrici impongono all’Austria e alla Germania condizioni di pace inadeguate ed insostenibili, sul piano economico-finanziario.
In particolare, il lascito del primo conflitto mondiale, per l’Italia, sono stati un elevato numero di mutilati (che, al ritorno dal fronte, confidavano in un accrescimento o, comunque, in una maggiore tutela dei propri diritti) e una condizione di profonda crisi economica (come, peraltro, sempre avviene dopo i conflitti annosi).
Si può affermare che le gravi conseguenze della Prima Guerra Mondiale abbiano integrato una delle cause principali dell’avvento del fascismo in Italia e del nazismo in Germania e della successiva tragedia.
Riassumendo, dapprima vi è stata l’unificazione del Paese, afflitta dalle problematiche sopra esaminate, seguita, poi, dalla cesura drammatica della Prima Guerra mondiale, a cui ha fatto seguito il totalitarismo fascista e la inerente assoluta mancanza di libertà.
L’Italia, pertanto, è rimasta, pressoché senza soluzione di continuità, dall’unificazione al Secondo Dopoguerra, in un situazione di crisi, a differenza degli altri Paesi europei che (tranne la Germania), pur nelle difficoltà, non hanno vissuto l’esperienza dittatoriale e autoritaria o comunque non l’hanno subita in pari durata e dimensione totalitaria.

2.3. L’approvazione della Costituzione e la rinascita del Paese: i principi in materia di organizzazione e di azione amministrativa.

L’approvazione della Costituzione del 1948 ha segnato il momento più alto della storia italiana, la cui grandezza si percepisce dalla semplice lettura del testo.
Infatti, la Costituzione italiana è stata elaborata da grandissimi giuristi, che conoscevano i problemi del Paese, sia nella loro origine ed evoluzione storica, sia in prospettiva futura, e che sono riusciti ad individuare la giusta sintesi delle varie istanze politiche presenti nell’Assemblea Costituente.
Disponendo il Paese di una Carta Fondamentale di tale elevatezza, non si comprende come si possa versare nella crisi attuale ed è per tale ragione che occorre, specialmente in una fase politica ed economica critica, accostarsi con estrema cautela alla Costituzione e non ritenere (invero superficialmente) che nella Costituzione risiedano le cause (o, quantomeno, gli ostacoli al superamento) della crisi e che detto superamento sia perseguibile solo con riforme costituzionali[17].
Infatti, la Costituzione è sicuramente adeguata a fronteggiare le sfide del mondo contemporaneo e finanche della globalizzazione, sia con riguardo alla prima parte sia per quanto riguarda la seconda.
Ad esempio, si ritiene che il bicameralismo perfetto, sancito dagli artt. 70 e 94 Cost., sia la causa della eccessiva lunghezza dell’iter legis, ma non è così, in quanto, se vi è la volontà politica di procedere speditamente, i tempi di approvazione delle leggi si abbreviano enormemente, confermando che i casi in cui ciò non avviene non sono imputabili alle norme costituzionali, che regolano il relativo procedimento, ma alla mancanza di volontà politica.
Per evitare i predetti equivoci, è necessaria una maggiore conoscenza della Costituzione, di cui dovrebbe essere obbligatoria quantomeno la lettura nelle aule scolastiche, costituendo peraltro un esempio di testo redatto in un italiano impeccabile.
Riportandoci alle suesposte considerazioni, la Costituzione, stabilendo principi assolutamente moderni (se non, addirittura, rivoluzionari) è portatrice di quella libertà, che era l’obiettivo di Mazzini e dei fautori del Risorgimento e che non si riuscì a realizzare e che fu, poi, completamente preclusa durante il regime fascista.
Con particolare riguardo alla Pubblica Amministrazione, la Costituzione afferma, all’art. 97, a presidio dell’azione amministrativa, quale garanzia di buon governo, i principi di buon andamento e di imparzialità, implementati poi nell’art. 1 della Legge 7 agosto 1990, n. 241, secondo cui “l’attività ammnistrativa è retta […] da criteri di economicità, di efficacia, di imparzialità, di pubblicità e di trasparenza, […] nonché dai principi dell’ordinamento comunitario”.
Inoltre, all’art. 5, la Costituzione riconosce e promuove le autonomie locali, valorizzazione accentuata dall’istituzione delle Regioni.
La Costituzione crea, in sintesi, uno Stato pluralista e contiene, in nuce, la distribuzione diffusa del potere, secondo il principio di trasparenza.
Tuttavia, i principi costituzionali in materia di amministrazione ed, in particolare, di valorizzazione delle autonomie territoriali, sono rimasti sulla carta e il pluralismo in tal senso prefigurato non è stato realizzato.
Infatti, le Regioni sono state istituite dopo oltre ventidue anni dall’entrata in vigore della Costituzione e, comunque, non ne rispecchiano appieno l’afflato pluralista (se non, addirittura, federalista).
D’altra parte, a livello amministrativo, la legislazione afferma principi opposti a quelli della Costituzione[18].
Paradigmatico, in tal senso, è il principio della segretezza dell’amministrazione (che, invece, in ossequio al principio di trasparenza, dovrebbe essere un “castello di vetro”), per il pubblico impiegato, il quale non aveva accesso neanche al proprio fascicolo ed era tenuto, in via assoluta, al cd. segreto d’ufficio, come se il segreto, in luogo della trasparenza, fosse un valore[19].
La stessa approvazione di una legge sulla privacy[20] contrasta con (o meglio costituisce una inutile ripetizione di) quanto afferma la Costituzione, non essendo necessaria alcuna legge per affermare che i dati sensibili non sono pubblici e non possono essere pubblicizzati, considerando che i dati sensibili sono essenzialmente di due tipi: quelli afferenti allo stato di salute dell’individuo e quelli esplicanti le sue inclinazioni sessuali.
Non esistono altri dati personali che devono restare segreti, pena la frustrazione dell’esercizio dei diritti altrui[21].
La ritenuta esigenza di una legge sulla privacy non si spiega, alla luce del dato costituzionale, se non quale continuazione dell’idea del segreto, che infatti la Costituzione non prevede e secondo cui solo gli amministratori pubblici e i pubblici impiegati possono accedere a tutti i dati di tutti i cittadini.
Al contrario, per la tutela dei dati sensibili, è sufficiente la disciplina costituzionale e le leggi in materia di tutela della libertà personale, attenendo la tutela di tali dati alla sfera intangibile della persona, per cui non è necessaria una legge ad hoc per tutelare la privacy.
I sopra riportati esempi confermano la permanente mancata attuazione della Costituzione, sia sul versante istituzionale, sia in relazione ai principi di trasparenza ed economicità dell’amministrazione, ai vari livelli di governo.

2.4. Le riforme legislative degli Anni Novanta e l’attuazione dei principi costituzionali.

Le ben note riforme legislative degli Anni Novanta prendono le mosse dalla (finalmente) acquisita consapevolezza della necessità di adeguare la disciplina della Pubblica Amministrazione alla Costituzione ed ai valori da questa espressi e rimasti fino ad allora inattuati[22].
La stagione delle riforme legislative, nel senso dell’attuazione costituzionale è inaugurata dalla Legge 8 giugno 1990, n. 142, che costituisce la prima grande riforma degli Enti Locali, fino ad allora disciplinati da due Testi Unici risalenti, rispettivamente, al 1915 e al 1934[23], dei quali il secondo aveva abrogato buona parte del primo e, seppur adeguato a seguito dell’entrata in vigore della Costituzione, era ispirato a principi opposti.
Non si trattava, beninteso, di legge fascista, peraltro poi adeguata ad opera della Corte Costituzionale, ma la sua struttura risentiva inevitabilmente di un afflato che non era quello libertario della Costituzione, ma quello del regime totalitario.
Nel periodo fascista sono state approvate anche buone leggi[24], come conferma la circostanza per cui, pur essendone state molte dichiarate incostituzionali, molte altre sono rimaste vigenti, perché, durante detto regime, vi era la tendenza del Governo di affidare l’elaborazione della disciplina delle materie tecnicamente complesse a tecnici, con la conseguenza che non si trattava di leggi fasciste ma ispirate a cognizioni scientifiche e/o giuridiche, perciò in buona parte (o integralmente) suscettibili di essere conservate, con i necessari adeguamenti all’ordinamento repubblicano.
Pertanto, le riforme degli Anni Novanta sono quindi essenzialmente tese ad adeguare ai valori costituzionali l’agire della P.A..
In questa sede, è importante ricordare almeno un principio, affermato dalle predette riforme: la separazione funzionale tra organi di indirizzo politico e organi di gestione e, quindi, tra il campo della scelta politica (ancorata, appunto, alla maggioranza politica) e il campo della gestione, che fa seguito alla prima e deve attuarla in modo imparziale.
Pertanto, i Dirigenti dovrebbero essere indipendenti dall’Autorità politica, pur dovendo perseguire i legittimi obiettivi da questa fissati, essendo le loro determinazioni di natura tecnica[25].
Ad esempio, in materia di governo del territorio ed, in particolare, di pianificazione territoriale, una volta stabilito (per scelta politica) che un’area del Comune è destinata allo sviluppo insediativo e, come tale, edificabile, il Dirigente deputato all’applicazione della scelta politica (nella specie, delle norme di piano urbanistico) non può agire secondo logiche politiche, perché verrebbe meno al principio di imparzialità.
Infatti, l’applicazione imparziale della scelta politica della maggioranza fa in modo che tutti i cittadini la accettino, mentre la parzialità applicativa genera discriminazioni.
Tuttavia, la corretta applicazione del predetto principio è molto difficile, perché l’organo di gestione, al pari di quello politico, deve essere consapevole della sua funzione e non autoreferenziale, atteso che, affinché il potere pubblico sia correttamente esercitato, sono necessarie persone capaci, sia in sede di scelta politica, sia in quella gestionale.
Se così non è, si creano, sia sul versante politico sia su quello tecnico-gestionale, pericolosi centri di potere autoreferenziali, che impediscono l’appropriato uso delle risorse e, alfine, lo sviluppo sostenibile, nel quale consiste la cd. “crescita” correttamente intesa.

3. Le possibili soluzioni alla crisi economica: semplificazione e liberalizzazione amministrativa.

La compiuta attuazione dei principi costituzionali in materia organizzazione e di azione amministrativa si rivela essenziale per il superamento dell’attuale fase di crisi, realizzabile essenzialmente in due modi: semplificando e liberalizzando l’azione amministrativa, dove la liberalizzazione precede logicamente la semplificazione, pur essendo stata diacronicamente successiva.
Le predette vie sono state già perseguite dal legislatore, senza tuttavia conseguire i risultati attesi, per le ragioni che di seguito si illustrano.
In particolare, all’inizio del nuovo millennio, si è avvertita l’imminenza di una grave crisi e la prima tecnica adottata, per sopperire all’insoddisfacente amministrazione, è stata la semplificazione[26].
Il principio sotteso all’applicazione della predetta tecnica è quello per cui l’assenso preventivo della Pubblica Amministrazione per l’esercizio di una iniziativa privata è necessario solo se espressamente richiesto per legge.
Se così non è, il privato può agire, a seguito di mera comunicazione all’Amministrazione e del decorso di un determinato periodo di tempo, entro il quale essa può eventualmente esercitare il proprio potere inibitorio (tecnica di semplificazione procedimentale).
Alla semplificazione ha fatto seguito la liberalizzazione, per cui l’iniziativa privata può essere esercitata immediatamente e contestualmente alla comunicazione all’Amministrazione, la quale non ha più a propria disposizione un termine per eventualmente esercitare il potere inibitorio dell’azione, ma solo il successivo intervento repressivo[27].
Pertanto, si passa dalla semplificazione, la cui ratio è conseguire un più rapido esercizio del potere pubblico, alla liberalizzazione, che invece esclude in radice qualsivoglia esercizio del potere pubblico, se non repressivo e successivo all’azione del privato.
Con riferimento alla semplificazione procedimentale e alla liberalizzazione amministrativa, si possono individuare, nell’ordine, i seguenti passaggi:
– la Conferenza dei servizi, che è il modello di semplificazione della decisione, in cui l’Amministrazione che cura l’interesse prevalente convoca le altre Amministrazioni interessate, a cui compete il rilascio del proprio assenso all’iniziativa privata in oggetto[28];
– la Denuncia di inizio attività (D.I.A.), che risponde alla tecnica di semplificazione procedimentale[29];
– la Segnalazione Certificata di inizio attività (S.C.I.A.), che risponde alla tecnica della liberalizzazione[30].

4. (Segue). Le ragioni dell’insoddisfacente applicazione (o del fallimento?) delle tecniche di semplificazione e di liberalizzazione.

Quelli sopra illustrate sono stati i tentativi di soluzione (ed, anzi, di prevenzione) della crisi, a livello di governo.
Trattasi di buone scelte, assunte, tuttavia, dal legislatore senza la piena consapevolezza dello stato in cui versa l’Amministrazione italiana.
Come è ovvio, il sistema di semplificazione e liberalizzazione sopra illustrato funziona, a condizione che vi siano buona amministrazione e buoni funzionari, ossia soggetti formati, secondo il principio per cui la funzione pubblica è svolta per assentire (e non per negare) l’esercizio dell’iniziativa privata, nei confronti della quale l’Amministrazione deve limitarsi ad esercitare un potere di controllo, a garanzia dell’interesse pubblico.
In caso contrario, le predette tecniche sono pericolose, perché possono degenerare, da un lato, nell’esercizio incontrollato dell’iniziativa privata, a detrimento dell’interesse pubblico, non adeguatamente tutelato dall’Amministrazione, che dovrebbe esercitare (ma non esercita, o non esercita adeguatamente) il controllo sui privati, ovvero, dall’altro lato, nell’esercizio eccessivamente rigoroso della funzione di controllo da parte del potere pubblico, con il conseguente ingiustificato impedimento di buone iniziative private, in assenza di un preminente interesse pubblico da tutelare.
La degenerazione degli strumenti di semplificazione e di liberalizzazione, a causa dello sviato esercizio del potere pubblico, nei confronti dell’iniziativa privata, è legata ad un’idea, di carattere culturale, che distingue il nostro Paese dalle altre grandi democrazie moderne: quella per cui non sono le istituzioni a servire i cittadini e gli operatori economici, ma il contrario (si pensi a quanto spesso si sente parlare di servizio alle istituzioni o allo Stato).
Al contrario (e qui sta uno degli elementi maggiormente innovativi della Costituzione), sono le istituzioni che devono servire i cittadini, proprio in quanto l’idea opposta del servizio alle istituzioni da parte dei cittadini è limitativa di quella libertà, che la Costituzione ha inteso affermare, dopo l’esperienza totalitaria.
Se l’Amministrazione avesse detta consapevolezza, di fronte all’istanza di un privato, non si porrebbe con atteggiamento aprioristicamente negativo (come invece oggi non di rado avviene), bensì nel senso di cercare la soluzione migliore e di assentirla, nei limiti del possibile.
Al contrario, le attuali istituzioni (come sopra accennato, con riferimento al principio di separazione funzionale) si pongono, in molti casi, in prospettiva negativa nei confronti dei privati, in quanto concepiscono l’esercizio del proprio potere in senso autoreferenziale e non in quello (costituzionalmente inteso) di migliorare la vita dei cittadini, che è l’unica condizione della loro utilità (se non addirittura, della loro esistenza).
Quanto sopra ha peraltro trovato conferma nell’operato di due Governi (Monti e Letta), che hanno individuato nella liberalizzazione lo strumento per conseguire la ripresa economica, tuttavia non realizzata, a causa della sopra illustrata condizione dell’Amministrazione italiana, a tutti i livelli di governo (dal Comune allo Stato), la quale rappresenta il vero ostacolo alla rinascita del Paese.
In tal senso, occorrerebbe intervenire seriamente sulla qualità dei funzionari e sulla loro formazione[31], tenendo conto di una circostanza, che sovente si dimentica, ossia che la Costituzione non garantisce a tutti il diritto all’istruzione completa, riservando il “diritto di raggiungere i gradi più alti degli studi” ai “capaci e meritevoli” (art. 34, comma 4, Cost.).
La capacità e il merito nella gestione della cosa pubblica dovrebbero essere adeguatamente considerate anche dagli elettori che, al momento del voto, dovrebbero scegliere i capaci e meritevoli e non i professionisti della politica[32]: perseverando con i metodi del passato, non sarà possibile la rinascita del Paese, con conseguente ulteriore aumento della fascia di povertà.
Contrariamente a quanto da più parti affermato, la fase di crisi in cui il Paese versa non è al termine e sarà, con ogni probabilità, una fase lunga: la speranza di tornare a condizioni di vita dignitose per tutti è essenzialmente data da una gestione della cosa pubblica da parte di persone competenti, capaci e meritevoli.

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[1] Per un approfondimento tecnico sull’attuale crisi economica e sul rapporto tra questa (denominata anche “Grande recessione”) e quella del 1929 (“Grande depressione”), cfr. il rapporto del Centro Europa Ricerche (CER – istituto di ricerca che svolge attività di ricerca, di formazione e di consulenza per istituzioni e amministrazioni pubbliche, aziende bancarie e assicurative, imprese industriali, associazioni di categoria), n. 2/2013 del 6 agosto 2013, reperibile all’indirizzo http://www.centroeuroparicerche.it/default.asp.
Sulla crisi economica nell’Eurozona e sulle possibili soluzioni, cfr. R. Di Maria, G. Gennaro, La piattaforma normativa della governance economica U.E.: natura giuridica e rilevanza, a livello interno, dei vincoli europei alla finanza pubblica. un’ipotesi ricostruttiva, 27 maggio 2012, in Forum di Quaderni Costituzionali, all’indirizzo http://www.forumcostituzionale.it.
[2] In particolare, con il finanziamento da parte delle banche americane di acquisto di immobili da parte di tante famiglie, che non sono state in grado di restituire i mutui recenti.
[3] Ciò è evidente dal crollo del valore degli immobili: prima della crisi, una casa che valeva, ad esempio, 5.000,00 euro al mq, manteneva quel valore sul mercato in qualsiasi momento, mentre attualmente non è più così e il mercato immobiliare è fermo.
[4] Infatti, l’emissione di nuova carta moneta, trattandosi di un’operazione teorica, causa l’effetto devastante dell’inflazione. Se la moneta corrisponde a un valore effettivo, i prezzi sono stabili, mentre così non avviene se detta corrispondenza non v’è.
Ad esempio, negli Anni Ottanta, l’inflazione oscillava addirittura fino al 20%. La politica di svalutazione è indice di governo a dir poco superficiale e non lungimirante ed è quanto mai opportuno che essa sia impedita nell’Eurozona.
[5] Infatti, il dibattito politico si è talvolta concentrato sulla possibilità di uscire dall’Euro, quale soluzione della contingente crisi economica, senza considerare che una simile determinazione implicherebbe una violazione (inammissibile), per pacifico insegnamento della giurisprudenza costituzionale, dell’art. 11 Cost.. Infatti, la predetta norma costituzionale stabilisce il fondamentale principio internazionalistico, secondo cui l’Italia “consente, in condizioni di parità con gli altri Stati, alle limitazioni di sovranità necessarie ad un ordinamento che assicuri la pace e la giustizia fra le Nazioni; promuove e favorisce le organizzazioni internazionali rivolte a tale scopo”.
La cessione di sovranità prevista dall’art. 11 Cost. è, come tale, irrevocabile ed, in particolare, è stata irrevocabilmente ceduta la sovranità monetaria, per consentire l’ingresso dell’Italia nell’Eurosistema. La conseguenza di ciò è che la revoca comporterebbe il colpo di stato e, pertanto, l’uscita dall’Euro può avvenire solo per accordo di tutti gli stati o per l’estromissione dell’Italia, ma non su iniziativa dell’Italia.
Per un approfondimento sull’appartenenza dell’Italia all’Unione Europea, alla luce del dettato costituzionale, cfr. G. Tesauro, Diritto dell’Unione Europea, Cedam, Padova, 2012, nonché gli studi pubblicati sulla Rivista Diritto Pubblico Comparato ed Europeo – DPCE, n. 3/2003: L. Sico, Senso e portata dell’art. 11 della Costituzione nell’attuale contesto, normativo e nelle proposte di riforma costituzionale, p. 1511 ss; T.E. Frosini, Un confronto sulla proposta di modifica dell’art. 11 della Costituzione in materia di partecipazione dell’Italia all’Unione europea, p. 1520 ss; M. Cartabia, I. La revisione dell’art. 11 della Costituzione: una giusta esigenza, un discutibile rimedio, p. 1522 ss; T.E. Frosini, II. Alcune osservazioni sull’Europa nella Costituzione italiana e la modifica dell’art. 11, p. 1532 ss; F. Palermo, III. Nuove occasioni (mancate) per una clausola europea nella Costituzione italiana. Alcune osservazioni critiche, p. 1539 ss; R. Toniatti, IV. Forma di Stato comunitario, sovranità e principio di sovranazionalità: una difficile sintesi, p. 1552 ss.
Con particolare riguardo alla moneta unica e alla relativa cessione di sovranità, cfr. G.L. Tosato, R. Basso, voce Unione economica e monetaria, in Enc. Dir. (Agg. V), 2001, 1083 ss.; F. Capriglione, voce Moneta, in Enc. Dir. (Agg. III), 1999, 752 ss.; F. Merusi, Governo della moneta e indipendenza della Banca Centrale nella federazione monetaria dell’Europa, Relazione al convegno dell’Università degli Studi di Roma «La Sapienza», La nuova costituzione economica, Roma, 22 aprile 1997.
[6] In primo luogo, le istanze repubblicane di Mazzini contrastavano con la forma di stato monarchica individuata per l’unificazione italiana. Inoltre, egli non condivideva la scelta specifica della monarchia sabauda, con la quale fu sempre in conflitto e di cui criticò sempre aspramente la politica.
Emblematico, in tal senso è il seguente attacco al primo ministro Cavour, pubblicato sul giornale “Italia del popolo“, che bene chiarisce la vicenda storica: “Voi avete inaugurato in Piemonte un fatale dualismo, avete corrotto la nostra gioventù, sostituendo una politica di menzogne e di artifici alla serena politica di colui che desidera risorgere. Tra voi e noi, signore, un abisso ci separa. Noi rappresentiamo l’Italia, voi la vecchia sospettosa ambizione monarchica. Noi desideriamo soprattutto l’unità nazionale, voi l’ingrandimento territoriale”.
[7] Il riferimento è alla cd. “codificazione del 1865”, all’esito della quale furono emanati il Codice Civile; il Codice del Commercio (in realtà una estensione del Codice del Regno di Sardegna); il Codice della Marina Mercantile e della Navigazione; il Codice di Procedura Civile; il Codice Penale (anch’esso quello del Regno di Sardegna, esteso all’intero territorio, ad eccezione della Toscana, che mantenne quello leopoldino); il Codice di Procedura Penale (ancora quello sabaudo, esteso all’intero territorio, compresa la Toscana).
Con la nota Legge 20 marzo 1865, n. 2248 (cd. Legge Lanza, che conteneva sei allegati: Allegato A: “Legge sull’Amministrazione comunale e provinciale”; Allegato B: “Legge sulla sicurezza pubblica”; Allegato C: “Legge sulla sanità pubblica”; Allegato D: “Legge sull’istituzione del Consiglio di Stato”; Allegato E: “Legge sul contenzioso amministrativo”; Allegato F: “Legge sulle opere pubbliche”), sempre nel senso delle “piemontesizzazione”, fu operata l’unificazione amministrativa.
Sul punto, cfr. C. Ghisalberti, Storia costituzionale d’Italia (1848-1948), Laterza, 2000.
[8] Ciò analogamente a quanto avvenuto, dopo la Seconda Guerra mondiale per il Mercato Unico europeo, che ha portato poi alla nascita della Comunità Economica Europea prima e dell’Unione Europea poi.
Il fallimento della creazione del mercato unico, all’epoca dell’unificazione, può imputarsi alla forte collusione tra potere economico e potere politico (si pensi al cd. “Scandalo della Banca Romana”), che paralizzava lo sviluppo del Paese e specialmente del Mezzogiorno, tanto da indure alcuni economisti a ritenere che l’economia, in questo periodo, sia stata “un processo artificioso” prodotto dallo statalismo economico e non dalla libera iniziativa privata. Sul punto, cfr. G. Candeloro, Storia dell’Italia moderna, Feltrinelli, Milano, 1956-1986.
[9] Le tappe fondamentali della legislazione scolastica italiana furono le seguenti:
• R.D. 13 novembre 1859, n. 3725 (c.d. Legge Casati), che pose a carico del costituendo Stato italiano la responsabilità dell’azione educativa e introdusse, per la prima volta, il principio dell’obbligatorietà (tuttavia, non assistita da sanzioni) e gratuità dell’istruzione elementare.
• Legge 15 luglio 1877, n. 3961 (c.d. Legge Coppino), che introdusse l’obbligo scolastico fino al nono anno di età, ma non raggiunse i risultati sperati, mancando sanzioni adeguate alla violazione dell’obbligo imposto.
• Legge 8 luglio 1904, n. 407 (la c.d. Legge Orlando del Secondo Governo presieduto da Giovanni Giolitti), che estese l’obbligo scolastico dal nono al dodicesimo anno di età. Fu la prima legge ad avere diffusa applicazione, almeno nell’Italia centrale e settentrionale.
• Legge 4 giugno 1911, n. 407 (c.d. Legge Credaro) che avviò, con gradualità, il passaggio delle competenze e delle funzioni dei Comuni in materia di gestione delle scuole allo Stato, con previsione di stanziamenti per l’apertura di nuove scuole, per l’edilizia scolastica, per l’istituzione di Patronati scolastici per l’assistenza ai meno abbienti, per migliorare la retribuzione degli insegnanti, nonchè per istituire scuole serali e festive per gli adulti analfabeti.
• Legge 31 dicembre 1923, n. 3126 (c.d. Riforma Gentile, dal nome dal filosofo e Ministro Giovanni Gentile), a cui fece seguito una serie di norme (Decreti, Regolamenti, etc.) raccolti in un T.U. (R.D. 5 febbraio 1928, n. 577) e nel relativo regolamento di esecuzione (R.D. 26 aprile 1928, n. 1297), riguardanti scuole di ogni ordine e grado, comprese le Università.
La Riforma Gentile rivestì importanza fondamentale, soprattutto per avere affiancato all’obbligo scolastico (fino al quattordicesimo anno di età, con un corso elementare della durata di cinque anni e con un corso di avviamento professionale della durata di tre anni per coloro che non accedevano alla scuola media) rigidi controlli e sanzioni per la inadempienza dello stesso, nonché per l’istituzione di scuole speciali per coloro che avessero disabilità sensoriali della vista e dell’udito, per la disciplina di tutti i tipi di istituzioni scolastiche (statali, private, parificate, etc.), per la previsione dell’insegnamento obbligatorio della religione cattolica e la creazione dell’Istituto magistrale per la preparazione dei maestri elementari.
Per l’approfondimento della situazione scolastica prima della Repubblica, v. G. Talamo, La scuola dalla legge Casati all’inchiesta del 1864, Giuffrè, Milano, 1960; A. Scotto Di Luzio, Il liceo classico, Il Mulino, Bologna, 1999; G. Ciampi, Il governo della scuola nello Stato post-unitario. Il consiglio superiore della pubblica istruzione dalle origini all’ultimo governo Depretis, Edizioni di Comunità, Milano, 1983; F. De Vivo, La formazione del maestro dalla legge Casati ad oggi, La Scuola, Brescia,1986.
Per una panoramica sulla scuola dell’Italia Repubblicana, M. Dei, La scuola in Italia, Il ed., Il Mulino, Bologna, 1998 e, per gli sviluppo più recenti, N. Daniele, La pubblica istruzione, Giuffrè, Milano, 2001.
Sul punto, cfr. altresì R. Lucifredi, L’istruzione inferiore è obbligatoria e gratuita, estratto da “DOCETE”, n. 5 – febbraio 1961.
[10] Il Pontificato di Benedetto XV (al secolo Giacomo Della Chiesa, che Genova, la sua città natale, ricorda ogni anno, il 14 febbraio, nella Chiesa delle Vigne, ubicata nel Centro Storico), si inserisce in nuovo contesto dei rapporti tra Chiesa cattolica e mondo laico, inaugurato da Leone XIII, non più nel senso di limitarsi la prima a condannare idee e istituzioni contrarie alla fede cristiana, ma in quello di dialogo, in particolare, mediante proposte di costruzione di una società cristiana, che, accogliendo gli elementi validi del mondo moderno, sapesse coniugarli con la fede.
È interessante notare che Giacomo Della Chiesa, dopo la sua elezione a Papa, il 3 settembre 1914, nel conclave tenutosi dopo la morte di Pio X, abbia scelto il nome di Benedetto XV, collegandosi così con Benedetto XIV (1740-1758), pontefice giurista e buon amministratore, forse il più grande Papa del settecento, al quale si ispirerà.
Per un profilo biografico di Giacomo Della Chiesa, Cfr. G. Migliori, Benedetto XV, Editrice Daverio, Milano 1955; Pollard, J.F., Il Papa sconosciuto, San Paolo, Cinisello Balsamo 2002. Cfr., altresì, A. Monticone, Il Pontificato di Benedetto XV, in Storia dei Papi, a cura di M. Greschat e E. Guerriero, San Paolo, Cinisello Balsamo 1994.
Sul ruolo di Benedetto XV nella Prima Guerra Mondiale, cfr., ex multis, G. RUMI (a cura di), Benedetto XV e la pace — 1918, Morcelliana, Brescia 1990.
[11] Così si concludeva la “Lettera ai Capi dei popoli belligeranti” del 1° agosto 1917, che proponeva, sul piano giuridico, soluzioni concrete per porre fine al conflitto e ristabilire la pace tra i popoli. A tal fine, secondo il Pontefice, “il punto fondamentale deve essere che sottentri alla forza materiale delle armi la forza morale del diritto”, in particolare con il ricorso all’istituto dell’arbitrato, la “vera libertà e comunanza dei mari”, il reciproco condono di danni e spese di guerra e disarmo, specie se il conflitto è ancorato a ragioni di ordine economico, la “restituzione dei territori attualmente occupati”.
Le soluzioni proposte dal Papa furono inizialmente respinte, essenzialmente in ragione della stipula del cd. “Patto di Londra” del 1915, ma poi sostanzialmente riformulate nei cd. “quattordici punti del Presidente Wilson”.
[12] Anche Tarello ha affermato in proposito che “fuori dalle regioni di cultura giuridica austriaca non si produsse né al livello delle riforme istituzionali né al livello delle elaborazioni culturali alcunché di nuovo” (Cfr. G. Tarello, Storia della cultura giuridica moderna. Assolutismo e codificazione del diritto, Il Mulino, Bologna, 1976, p. 536), come nel caso del Regno di Sardegna, in cui si rileva una “non molto dinamica evoluzione istituzionale” e “una dottrina giuridica non innovativa e incline a seguire […] le vecchie strade dei commentatori del diritto comune, senza risentire, in alcun modo, delle idee dell’illuminismo riformatore” (Cfr. ibidem, p. 539).
[13] Il riferimento è alla cd. Riforma criminale leopoldina, operata da Pietro Leopoldo, figlio di Francesco Stefano di Lorena, granduca di Toscana con il nome di Leopoldo I dal 1765 al 1790, il quale si circondò degli elementi più in vista della cultura dei lumi, portando avanti una politica economica e finanziaria, nonché ecclesiastica, molto moderna, che richiedeva strumenti giuridici adeguati. Con particolare riguardo al diritto penale, vi fu l’elaborazione del primo codice penale moderno, la Riforma della legislazione criminale toscana del 30 novembre 1786, nota come Codice leopoldino. Tra le molte significative novità di essa, vi è, appunto, l’adesione alla concezione umanitaria dei reati e delle pene e, conseguentemente, l’affermazione della personalità della pena, l’abolizione della pena di morte e delle forme più cruente di tortura.
Per un approfondimento sul punto, Cfr. G. Tarello, Storia della cultura giuridica moderna, cit., p. 542 ss.
[14] In particolare, il legame tra i Borbone di Spagna e gli Asburgo-Lorena fu sugellato, nel 1768, dal matrimonio tra Ferdinando IV di Napoli e III di Sicilia (poi Francesco I delle Due Sicilie), figlio di Carlo III di Spagna, e Maria Carolina d’Asburgo-Lorena, nata arciduchessa d’Austria, nel 1752, tredicesima figlia di Maria Teresa d’Austria e dell’imperatore Francesco I. La Regina riuscì a imporsi come figura di comando e governò de facto il Regno di Napoli. In particolare, Maria Carolina promosse Napoli come centro culturale, patrocinando artisti e accademici (tra cui Gaetano Filangieri, per cui cfr. infra la nota che segue), non restando indifferente al vivace dibattito illuminista. Infatti, promosse numerose riforme, tra cui la revoca del divieto di associazione massonica e l’ampliamento della marina militare, affidata a John Acton, e riuscì a sottrarre Napoli dall’influenza del Regno spagnolo. Le vicende della Rivoluzione Francese e la morte della sorella, la Regina di Francia Maria Antonietta, la indussero, tuttavia, ad abbandonare il dispotismo illuminato, che aveva caratterizzato il suo governo, in favore di un indirizzo conservatore ed antifrancese.
[15] La ferrovia Napoli – Portici fu la prima linea ferroviaria costruita in Italia: era a doppio binario ed aveva la lunghezza complessiva di 7,25 chilometri. Fu inaugurata il 3 ottobre 1839, alla presenza del Re Ferdinando II delle Due Sicilie, di ascendenza asburgica (la nonna paterna era Maria Carolina d’Asburgo-Lorena, sopra citata), e delle più alte cariche del Regno.
[16] L’opera di Gaetano Filangieri (1753 – 1788, di cui si ricorda, in particolare, La Scienza della Legislazione, pubblicata in sette volumi a partire dal 1780), rivestì importanza fondamentale per la modernizzazione (purtroppo rimasta incompiuta) dell’apparato legislativo del Regno di Napoli, operata dal Primo Ministro Bernardo Tanucci.
[17] La ritenuta necessità di riforme costituzionali per favorire il buon governo e la crescita del Paese caratterizza l’attuale dibattito politico ed è stata avallata anche dal Presidente della Repubblica. Cfr., in proposito, il “Messaggio di fine anno del Presidente della Repubblica Giorgio Napolitano” del 31 dicembre 2013, reperibile sul sito internet ufficiale della Presidenza della Repubblica, http://www.quirinale.it/.
[18] Il riferimento è al “Testo unico delle disposizioni concernenti lo statuto degli impiegati civili dello Stato”, di cui al D.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3, tuttora vigente, per alcune sue parti.
[19] Il segreto d’ufficio era stabilito dall’art. 15 del D.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3, il cui tenore originario era il seguente: “L’impiegato deve mantenere il segreto d’ufficio e non può dare a chi non ne abbia diritto, anche se non si tratti di atti segreti, informazioni o comunicazioni relative a provvedimenti od operazioni amministrative di qualsiasi natura ed a notizie delle quali sia venuto a conoscenza a causa del suo ufficio, quando possa derivarne danno per l’Amministrazione o per i terzi.
Nell’ambito delle proprie attribuzioni, l’impiegato preposto ad un ufficio rilascia, a chi ne abbia interesse, copie ed estratti di atti e documenti di ufficio nei casi non vietati dalle leggi, dai regolamenti o dal capo del servizio”.
Attualmente, a seguito della modifica ad opera dell’art. 28 della Legge n. 241/1990, che non ha abrogato completamente il segreto d’ufficio, ma lo ha sensibilmente circoscritto, il predetto art. 15 prevede che “l’impiegato deve mantenere il segreto d’ufficio. Non può trasmettere a chi non ne abbia diritto informazioni riguardanti provvedimenti od operazioni amministrative, in corso o conclusione, ovvero notizie di cui sia venuto a conoscenza a causa delle sue funzioni, al di fuori delle ipotesi e delle modalità previste dalle norme sul diritto di accesso. Nell’ambito delle proprie attribuzioni, l’impiegato preposto ad un ufficio rilascia copie ed estratti di atti e documenti di ufficio nei casi non vietati dall’ordinamento”.
[20] Si tratta della Legge 31 dicembre 1996, n. 675 (in S.O. alla G.U. 8 gennaio, n. 5), recante “Tutela delle persone e di altri soggetti rispetto al trattamento dei dati personali”, istitutiva anche dell’Autorità Garante per la protezione dei dati personali. La disciplina è data oggi dal “Codice in materia di protezione dei dati personali”, di cui al D.Lgs. 30 giugno 2003, n. 196.
Peraltro, per quanto la tutela dei dati sensibili dovrebbe essere pacificamente ricompresa nella tutela costituzionale della libertà personale, l’interpretazione delle relative norme costituzionali in tal senso non è stata affatto pacifica e ha generato un acceso dibattito nella dottrina e nella giurisprudenza, sia di legittimità sia costituzionale.
Sul punto, cfr., in giurisprudenza, le prime decisioni della Suprema Corte di Cassazione (caso Soraya Esfandiari, di cui alla sentenza 27 maggio 1975 n. 2129) e della Corte Costituzionale (sentenza 9 luglio 1970, n. 122, in Giur. Cost, 1970, 1529 ss., con nota di M. Mazziotti) sul concetto di “riservatezza”. Il termine “privacy” comparirà per la prima volta nella giurisprudenza costituzionale, con la sentenza 26 marzo 1990, n. 139 in Giur. Cost., 1990, 787.
In dottrina, cfr., ex multis, G. Giacobbe, voce Riservatezza (diritto alla), in Enc. dir., XL, Milano, 1989, p. 1246 ss.; A. Cerri, voce Riservatezza (diritto alla) III) Diritto costituzionale, in Enc.. giur., 1991, 2; F. Modugno, I “nuovi diritti” nella Giurisprudenza Costituzionale, Torino, 1995, 25, nonché i contributi contenuti in G.F. Ferrari (a cura di), La legge sulla privacy 10 anni dopo, Egea, Milano, 2008, che raccoglie gli atti del convegno sul tema, tenutosi a Milano, presso l’Università Bocconi il 2 marzo 2007.
Per l’attività dell’Autorità garante, cfr. il sito internet ufficiale della stessa, all’indirizzo http://www.garanteprivacy.it/.
[21] Ad esempio, si pensi ai passaggi burocratici necessari per conoscere la residenza di una persona, adempimenti non necessari in altri Paesi europei, ad esempio, la Svezia.
[22] Trattasi, come è noto, delle cd. Leggi Bassanini:
• Legge 15 marzo 1997, n. 59, recante Delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed enti locali, per la riforma della Pubblica Amministrazione e per la semplificazione amministrativa, secondo i principi di semplificazione e decentramento ammnistrativo;
• Legge 15 maggio 1997, n.127 (Bassanini bis), incentrata sulla riforma del procedimento e la riorganizzazione degli uffici;
• Legge 16 giugno 1998, n.191 (Bassanini ter), di integrazione e modifica delle precedenti;
• Legge 8 marzo 1999 n. 50 (Bassanini quater), primo tentativo di riforma organica dell’organizzazione della Presidenza del Consiglio dei Ministri, del Consiglio stesso e dei Ministeri.
[23] Trattasi del R.D. 4 febbraio 1915, n. 148, approvato nel più sopra esaminato contesto critico della Prima Guerra Mondiale, e del R.D. 3 marzo 1934, n. 383, appunto in epoca fascista.
[24] Ad esempio, la Legge 1º giugno 1939, n.1089 (cd. “Legge Bottai”), a lungo rimasta il testo di riferimento per la tutela e la protezione dei beni culturali in Italia, definitivamente abrogata solo ad opera dell’art. 184 del D.Lgs. 22 gennaio 2004, n. 42 – Codice dei beni culturali e del paesaggio. Analogamente, la Legge 29 giugno 1939, n. 1497, tutelava le bellezze naturali del Paese, prima di confluire, per la disciplina di protezione, nella Parte II del D.Lgs. 29 ottobre 1999, n. 490, e poi nel Codice appena richiamato.
[25] In contrasto con il principio in esame si pone, pertanto, il noto e discusso istituto del cd. spoil system, che premia la scelta del personale dirigenziale su base fiduciaria, comportando la scadenza del relativo incarico contestualmente a quella dell’organo politico, con il quale sussiste il rapporto intuitu personae.
L’applicazione distorta di detto meccanismo, in particolare a livello regionale, è stata censurata dalla Corte Costituzionale (Cfr. sentenze, 16 giugno 2006, n. 233; 23 marzo 2007, nn. 103 e 104; 28 novembre 2008, n. 390; 5 febbraio 2010, n. 34; 5 marzo 2010, n. 81; 24 giugno 2010, n. 224; 11 aprile 2011, n. 124, tutte reperibili in Consulta OnLine, all’indirizzo www.giurcost.it) e dalla Suprema Corte di Cassazione (Cass. civ., Sezione Lavoro, 14 aprile 2008, n. 9814, in Foro it. 2009, 11, I, 3074, s.m.).
Con riferimento al dibattito dottrinale, con particolare riguardo agli interventi della Consulta cfr., ex multis, C. Mari, Lo spoils system nella giurisprudenza costituzionale, 2011, in GiustAmm.it, all’indirizzo www.giustamm.it; G. Fares, Rafforzate ancora le garanzie per i burocrati della sanità: eclissi dello spoil system, 2010, in Consulta OnLine, all’indirizzo www.giurcost.it; S. Bianca, Separazione tra funzioni di indirizzo politico amministrativo e attività gestionale nella legge delega “Brunetta”. Il nodo del conferimento degli incarichi dirigenziali, 2009, in LexItalia.it; S. de Gotzen, Lo status di “neutralità” dei componenti dei collegi sindacali delle aziende sanitarie locali li pone al di fuori dello spoil system, 2008, in Forum di Quaderni Costituzionali, all’indirizzo http://www.forumcostituzionale.it; G. Corso, G. Fares, Quale spoil system dopo la sentenza 103 della Corte costituzionale?, 2007, in GiustAmm.it, all’indirizzo www.giustamm.it; F. Jorio, Lo spoil system viene nuovamente ridisegnato dal Giudice delle leggi con le sentenze nn. 103 e 104 del 2007, infederalismi.it, all’indirizzo www.federalismi.it; S. de Gotzen, Il bilanciamento tra spoil system e principio di distinzione tra politica e amministrazione nella dirigenza regionale, 2007, in Forum di Quaderni Costituzionali, all’indirizzo http://www.forumcostituzionale.it; F. Merloni, Lo spoils system è inapplicabile alla dirigenza professionale: dalla Corte nuovi passi nella giusta direzione, 2007, in Forum di Quaderni Costituzionali, all’indirizzo http://www.forumcostituzionale.it.
[26] Costituisce esempio dell’applicazione di detta tecnica la Denuncia di Inizio Attività – D.I.A., in materia edilizia.
La D.I.A. è disciplinata dagli artt. 22 e 23 del D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, recante “Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia”: in particolare, con riferimento alla tecnica di semplificazione, l’art. 23, comma 1, prevede che “il proprietario dell’immobile o chi abbia titolo per presentare la denuncia di inizio attività [debba cioè eseguire uno degli interventi indicati dall’art. 22], almeno trenta giorni prima dell’effettivo inizio dei lavori, presenta allo sportello unico la denuncia, accompagnata da una dettagliata relazione a firma di un progettista abilitato e dagli opportuni elaborati progettuali, che asseveri la conformità delle opere da realizzare agli strumenti urbanistici approvati e non in contrasto con quelli adottati ed ai regolamenti edilizi vigenti, nonché il rispetto delle norme di sicurezza e di quelle igienico-sanitarie”.
Ai sensi del successivo comma 6, “il dirigente o il responsabile del competente ufficio comunale, ove entro il termine indicato al comma 1 sia riscontrata l’assenza di una o più delle condizioni stabilite, notifica all’interessato l’ordine motivato di non effettuare il previsto intervento e, in caso di falsa attestazione del professionista abilitato, informa l’autorità giudiziaria e il consiglio dell’ordine di appartenenza. È comunque salva la facoltà di ripresentare la denuncia di inizio attività, con le modifiche o le integrazioni necessarie per renderla conforme alla normativa urbanistica ed edilizia”.
Pertanto, i lavori per la realizzazione gli interventi subordinati a D.I.A. (che ha ricevuto ulteriore disciplina di dettaglio da parte della legge regionale) possono iniziare, decorsi trenta giorni dalla presentazione della stessa, senza attendere alcun assenso da parte dell’Amministrazione, la quale, nel medesimo termine, può esercitare i propri poteri inibitori, a cui il denunciante è tenuto a conformarsi.
Ne consegue che la presentazione di una D.I.A., assistita da tutti i requisiti ex lege previsti, consente al privato di realizzare un intervento edilizio (e in ciò sta la semplificazione), senza che sia necessario alcun esercizio del potere pubblico.
Per la ricostruzione dell’istituto e l’annotazione giurisprudenziale, si vedano i commenti al predetto Testo Unico. Ex multis, cfr. R. Ferrara, G.F. Ferrari (a cura di), Commentario breve alle leggi in materia di urbanistica ed edilizia, Cedam, Padova, 2010; M. A. Sandulli, Testo Unico dell’edilizia (DPR 6 Giugno 2001, n.380 e successive modifiche), Giuffrè, Milano, 2009; R. Garofoli, G.F. Ferrari (a cura di), Codice dell’edilizia, Nel Diritto Editore, Roma, 2008.
Per un approfondimento sul punto, cfr. A. Bianchi, Denuncia di inizio attività in materia edilizia e tutela giurisdizionale del terzo, in Riv. Giur. Ed., 2007; O. M. Caputo, Clausola “salvi i diritti dei terzi” e DIA, in Urbanistica e appalti, 2005; R. Damonte, L’evoluzione normativa della denuncia d’inizio attività lavori alla luce della legislazione regionale e della recente giurisprudenza amministrativa, in Riv. Giur. Ed., 2004, II, p. 95; L. Maccari, Il silenzio dell’amministrazione nella D.I.A., in Nuova rassegna di legislazione, dottrina e giurisprudenza, 2004, p. 1769 ss.; A. Bianchi, Denuncia di inizio attività in materia edilizia. Profili ricostruttivi dell’istituto con particolare riferimento alla tutela giurisdizionale del terzo, in Riv. Giur. Ed., 1998.
In via generale, l’art. 19 della Legge 7 agosto 1990, n. 241, come modificato, da ultimo, con la Legge 14 maggio 2005, n. 80, prevedeva la “dichiarazione di inizio attività”, sostitutiva di “ogni atto diautorizzazione,licenza,concessionenon costitutiva, permesso o nulla osta comunque denominato, comprese le domande per le iscrizioni in albi o ruoli richieste per l’esercizio di attività imprenditoriale, commerciale o artigianale il cui rilascio dipenda esclusivamente dall’accertamento dei requisiti e presupposti di legge o di atti amministrativi a contenuto generale e non sia previsto alcun limite o contingente complessivo o specifici strumenti di programmazione settoriale per il rilascio degli atti stessi, con la sola esclusione degliattirilasciatidalle amministrazioni preposte alla difesa nazionale,allapubblica sicurezza, all’immigrazione, all’asilo,allacittadinanza, all’amministrazione della giustizia, alla amministrazionedelle finanze, ivi compresi gli atti concernenti le reti di acquisizione del gettito, anche derivante dal gioco, alla tutela della salute e della pubblica incolumità, del patrimonio culturale e paesaggistico e dell’ambiente, nonché’ degli attiimpostidallanormativa comunitaria”.
Sui molteplici interventi legislativi, che hanno caratterizzato il predetto art. 19, cfr. A.M. Sandulli, Codice dell’azione amministrativa, Giuffrè, Milano, 2011, p. 750 ss.
[27] È il caso della Segnalazione Certificata di Inizio Attività – S.C.I.A., introdotta dal D.L. 31 maggio 2010, n. 78, convertito con modificazioni dalla legge 30 luglio 2010 n. 122, mediante la ulteriore modifica dell’art. 19 della Legge 7 agosto 1990, n. 241, di cui all’art. 49, comma 4 bis.
La S.C.I.A. sostituisce, ai sensi del predetto art. 19, comma 1, “ogni atto di autorizzazione, licenza, concessione non costitutiva, permesso o nulla osta comunque denominato, comprese le domande per le iscrizioni in albi o ruoli richieste per l’esercizio di attività imprenditoriale, commerciale o artigianale il cui rilascio dipenda esclusivamente dall’accertamento di requisiti e presupposti richiesti dalla legge o da atti amministrativi a contenuto generale, e non sia previsto alcun limite o contingente complessivo o specifici strumenti di programmazione settoriale per il rilascio degli atti stessi”.
Diversamente da quanto avviene per la D.I.A., ancora prevista in materia edilizia, “l’attività oggetto della segnalazione può essere iniziata dalla data della presentazione della segnalazione all’amministrazione competente” (comma 2), con conseguente eliminazione (nel senso della piena liberalizzazione) del termine di trenta giorni, per l’esercizio da parte dell’Amministrazione dei poteri inibitori.
L’Amministrazione competente potrà intervenire soltanto in via sanzionatoria, ai sensi dei successivi commi 3 e 4, “nel termine di sessanta giorni dal ricevimento della segnalazione”, mediante l’adozione di “motivati provvedimenti di divieto di prosecuzione dell’attività e di rimozione degli eventuali effetti dannosi di essa, salvo che, ove ciò sia possibile, l’interessato provveda a conformare alla normativa vigente detta attività ed i suoi effetti entro un termine fissato dall’amministrazione, in ogni caso non inferiore a trenta giorni. E ‘ fatto comunque salvo il potere dell’amministrazione competente di assumere determinazioni in via di autotutela, ai sensi degli articoli 21-quinquies e 21-nonies. In caso di dichiarazioni sostitutive di certificazione e dell’atto di notorietà false o mendaci, l’amministrazione, ferma restando l’applicazione delle sanzioni penali di cui al comma 6, nonché di quelle di cui al capo VI del testo unico di cui al d.P.R. 28 dicembre 2000, n. 445, può sempre e in ogni tempo adottare i provvedimenti di cui al primo periodo.
Decorso il termine per l’adozione dei provvedimenti di cui al primo periodo del comma 3 ovvero di cui al comma 6-bis, all’amministrazione è consentito intervenire solo in presenza del pericolo di un danno per il patrimonio artistico e culturale, per l’ambiente, per la salute, per la sicurezza pubblica o la difesa nazionale e previo motivato accertamento dell’impossibilità di tutelare comunque tali interessi mediante conformazione dell’attività dei privati alla normativa vigente”.
Per la ricostruzione dell’istituto e l’annotazione giurisprudenziale, si vedano i commenti al Testo Unico in materia edilizia, per cui cfr. la nota che precede, relativa alla D.I.A..
Con specifico riguardo alla S.C.I.A. e per la disamina dei profili problematici dell’istituto, cfr. R. Giovagnoli, La S.C.I.A., Giuffrè, Milano, 2012; R. Giovagnoli, Il silenzio e la nuova SCIA – Obbligo di provvedere, danno da ritardo e nuove forme di liberalizzazione e semplificazione, Giuffrè, Milano, 2011.
Si consenta, altresì, di rinviare a D. Granara, D.I.A e S.C.I.A. Tecnica normativa, regime giuridico e tutela giurisdizionale, 2012, in Tecniche Normative (ISSN 1973-3313), all’indirizzo www.tecnichenormative.it.
[28] La Conferenza di servizi è disciplinata dall’art. 14 della Legge n. 241/1990 ed è istituto di semplificazione, nei termini in cui realizza la concentrazione delle valutazioni delle diverse amministrazioni coinvolte, a diverso titolo, nell’adozione di un dato provvedimento (in ragione degli interessi pubblici rispettivamente perseguiti) e la garanzia di tempi più contenuti per la conclusione del procedimento.
Trattasi, peraltro, di istituto in origine controverso, che ha alimentato il dibattito giurisprudenziale e dottrinale, con particolare riguardo alla sua natura giuridica (se organo collegiale autonomo o modulo procedimentale, conflitto poi risolto nel secondo senso). Per un approfondimento sul punto, cfr. M. Santini, La conferenza dei servizi, Dike, Roma, 2008.
[29] Cfr., infra, nota 25.
[30] Cfr., infra, nota 26.
[31] La formazione dei funzionari è maggiormente curata nelle altre democrazie europee, ad esempio in Francia, dove esiste L’École nationale d’administration (Scuola nazionale di amministrazione, ENA), la quale ha sede a Strasburgo ed è responsabile per la formazione dell’alta funzione pubblica francese.
Il diniego dell’Amministrazione all’iniziativa privata non può essere legato alla paura di sbagliare (e della conseguente assunzione di responsabilità) del funzionario non adeguatamente formato.
[32] Infatti, la politica deve essere un servizio alla collettività, per il suo miglioramento, che può seguire o affiancare la professione, perché è diversa e ancorata ad altre regole.
La politica, intesa alla stregua di una professione, è la vera ragione della crisi del nostro Paese.

(pubblicato il 20.5.2014)

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(pubblicato il 19.2.2014)

Note

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Sommario: 1. Ambiente, salute e legalità. – 2. Le tecniche di elusione dei procedimenti di valutazione ambientale. – 2.1. Il frazionamento dell’opera. – 2.2. L’artificioso mantenimento dell’opera sotto la soglia di legge. – 2.3. Lo screening cd. “multiprescrizionato”. – 2.4. Il degrado dell’area di afferenza dell’intervento. – 2.5. La tecnica del rinvio. – 3. Principio di legalità, principio partecipativo e principio democratico: l’esempio francese e prospettive di evoluzione del procedimento amministrativo italiano.

1. Ambiente, salute e legalità.
La problematica in esame è strettamente legata ad un principio, quello di legalità (secondo cui le leggi e i regolamenti devono essere rispettati), che ha fondato lo Stato di diritto e che dovrebbe essere ormai acquisito, ma che purtroppo, in Italia (a differenza di altri Paesi europei e, più in generale, delle grandi democrazie occidentali), non è tale e necessita di nuova affermazione.
Un buon punto di vista, per rilevare la non ovvietà del principio di legalità nel nostro ordinamento è, infatti, quello del rapporto tra legalità e ambiente ed, in particolare, della tutela dell’ambiente, che è valore costituzionale e principio fondamentale, ai sensi dell’art. 9 Cost.[1].
L’importanza accordata dalla Costituzione al valore ambiente (e, conseguentemente, quella dell’azione avverso interventi lesivi dei valori ambientali) è legata principalmente alla circostanza, per cui si tratta di valori che si riconnettono direttamente ad un diritto fondamentale della persona, il diritto alla salute.
Infatti, ambiente, salute e legalità sono in costante rapporto e detta relazione ha richiamato l’attenzione (anche, purtroppo, sulla scia della corruzione, nonchè dello svilupparsi delle mafie intorno alle violazioni ambientali – si pensi, ad esempio, allo smaltimento illegale di rifiuti tossici) del legislatore comunitario e di quello nazionale, che la normativa europea ha recepito.
I procedimenti di valutazione ambientale (la Valutazione di Impatto Ambientale – sui progetti – e la Valutazione Ambientale Strategica – sui piani e i programmi – di rilevante impatto ambientale) sono un’acquisizione relativamente recente[2] ed hanno visto il concorso della legislazione comunitaria e nazionale (sia statale sia regionale) e in relazione alle quali, tuttavia, il rispetto del principio di legalità è ancora da conquistare, nonostante la sua importanza e il suo vasto ambito di applicazione, dai principi generali e dai più importanti istituti giuridici agli interessi collettivi che riguardano la salute delle persone, il diritto delle persone ad un ambiente sano, il diritto alla sicurezza del loro territorio.
Ad esempio, di recente la Regione Liguria è stata interessata da disastri geologici, da disastri idrogeologici, da disastri idraulici: trattasi di aspetti che attengono a diritti cosiddetti adespoti (appartenenti cioè ad una serie di persone tendenzialmente indeterminate) e che sono di natura collettiva[3].
In relazione ai predetti eventi, è necessario avere consapevolezza della ragione per cui gli stessi si verificano sul territorio.
Una delle principali ragioni risiede nella massiccia ed incontrollata edificazione dei territori e nell’irrazionale consumo di suolo, anche con la realizzazione di grandi opere infrastrutturali, che possono essere necessarie, ma che comunque devono essere valutate alla luce della loro sostenibilità, in relazione al territorio in cui si inseriscono, appunto mediante la rigorosa valutazione tecnico-scientifica prevista dai procedimenti di valutazione ambientale.
La disciplina legislativa, che attua le direttive europee sul punto, prevede due procedimenti, che si svolgono in tempi diversi ma che sono complementari fra loro: per quanto riguarda l’aspetto (preliminare, solo temporalmente, ma in realtà condizionante l’assetto territoriale) della pianificazione e della programmazione territoriale, si tratta di Valutazione Ambientale Strategica[4]; per quanto riguarda invece la valutazione di impatto delle singole opere, in attuazione dei predetti piani e programmi, il procedimento da seguire è quello di Valutazione di Impatto Ambientale[5].
Le predette procedure non devono essere lette in contrapposizione con lo sviluppo territoriale, ma sono previste per coniugare detto sviluppo con un corretto governo del territorio[6], che, in Italia presenta notevoli criticità.
Quanto sopra, nonostante che l’insegnamento della giurisprudenza degli Anni Novanta e Duemila abbia raggiunto, in punto di tutela dei valori ambientali, livelli assai avanzati, oggi purtroppo non sempre seguiti (fermo il loro valore di principio, spesso riaffermato), sia dal punto di vista delle tecniche decisionali adottate dai giudici amministrativi sia a causa di una serie di tecniche adottate a livello procedimentale, che poi vengono sottoposte al vaglio della giurisprudenza, la quale però non ha sempre gli strumenti per poter riconoscere e censurare dette tecniche elusive della valutazione ambientale.
Come sopra accennato, i procedimenti di Valutazione Ambientale Strategica e di Valutazione di Impatto Ambientale sono complementari tra loro: il primo procedimento è la valutazione di sostenibilità ambientale e territoriale di un piano o programma ed è una valutazione anticipata sulle linee di sviluppo, mentre il secondo è la valutazione puntuale della singola opera, prevista dal piano.
La sostenibilità ambientale della pianificazione territoriale, alla luce dei principi affermati a livello europeo e delle democrazie più avanzate di quella italiana (come Francia, Germania e Spagna, per non parlare delle democrazie nordiche), dovrebbe essere la prima valutazione da operare da parte del pianificatore, come peraltro le leggi prescrivono e come, purtroppo spesso, non avviene.
Ad esempio, è stato affermato che un piano urbanistico comunale (tra l’altro, in una delle zone di pregio paesistico e ambientale più note e riconosciute nel mondo) non dovrebbe essere sottoposto a Valutazione Ambientale Strategica, in quanto si tratterebbe di un piano di conservazione, senza tener conto della circostanza che un piano urbanistico di questo tipo non esiste nella realtà.
Infatti, se il fine dell’attività amministrativa è la rigorosa conservazione, non è neanche necessario approvare un piano urbanistico, il quale invece (peraltro nel rispetto della sua funzione) indirizza, almeno in misura minimale, lo sviluppo del territorio, sviluppo che dovrebbe però essere sostenibile e la sostenibilità può essere verificata solo con la valutazione ambientale strategica, indispensabile in un territorio quasi interamente vincolato[7].
Il predetto esempio conferma l’interazione poco virtuosa tra valori ambientali e principio di legalità, in quanto la disciplina legislativa esiste ed è conforme al diritto europeo, del quale si pone in attuazione, ma non viene attuata.

2. Le tecniche di elusione dei procedimenti di valutazione ambientale.
In particolare, si possono individuare cinque tecniche di elusione dei procedimenti di valutazione ambientale e delle rispettive discipline normative, non solo da parte dei committenti, che cercano di rimuovere, quanto più possibile, gli ostacoli alla realizzazione dell’opera di loro interesse (atteggiamento a cui, peraltro, contribuisce anche l’eccessiva burocrazia), ma anche ad opera dell’Amministrazione stessa, che, invece di svolgere la propria funzione di controllo sull’iniziativa privata, nel pubblico interesse (art. 41 Cost.), cerca di eludere l’obbligo di svolgimento dei predetti procedimenti.

2.1. Il frazionamento dell’opera.
Una prima tecnica elusiva riguarda la V.I.A. e consiste nel frazionamento dell’opera, per cui, se un’opera deve essere sottoposta a V.I.A., in ragione della sua dimensione, la stessa viene suddivisa in due o più porzioni, che si mantengano sotto la soglia di legge[8].
Si tratta della tecnica di frazionamento del progetto, che peraltro la giurisprudenza ha sanzionato, affermando che “in caso di progetto complesso, vale a dire composto da molteplici elementi, occorre, ai fini dell’accertamento dell’obbligatorietà della valutazione di impatto ambientale, ovvero dell’assoggettamento alla procedura di verifica di valutazione di impatto ambientale, effettuare una valutazione unitaria del progetto stesso, tenuto conto che i vari elementi non sono autonomi ed indipendenti tra loro, ma si inseriscono funzionalmente contribuendo a costituire il progetto unitario”[9].
In particolare, “la giurisprudenza della Corte Giustizia UE (Corte Giustizia CE, Sez. II, 10 dicembre 2009) e del Giudice amministrativo italiano (Cons. Stato, sez. VI, 30 agosto 2002, n. 4368; sez. IV, 2 ottobre 2006, n. 5760; sez. V, 16 giugno 2009, n. 3849; T.A.R. Puglia, Lecce, sez. I, 16 aprile 2010, n. 926; T.A.R. Puglia, Bari, sez. II, 23 giugno 2010 n. 2602) è, infatti, concorde nello stigmatizzare il cd. scorporo in lotti di opere aventi carattere unitario, al fine di eludere la normativa in tema di valutazione di impatto ambientale: «la disciplina relativa alla valutazione di impatto ambientale non può essere elusa a mezzo di un riferimento a realizzazioni o interventi parziali, caratteristici nelle opere da realizzarsi per “tronchi” o “lotti”. […] La valutazione ambientale necessita, infatti, di una valutazione unitaria dell’opera, non essendo possibile che, con un meccanismo di stampo elusivo, l’opera venga artificiosamente frazionata in porzioni eseguite in assenza della valutazione perché, isolatamente prese, non configurano interventi sottoposti al regime protettivo» (Cons. Stato, sez. V, 16 giugno 2009, n. 3849)”[10].
La giurisprudenza richiede, altresì, che l’Amministrazione agisca con responsabilità, “considerando il progetto nella sua globalità e non esclusivamente parti delle opere da realizzare sulle aree o semplici episodi di dettaglio“[11].
Tuttavia, se l’Amministrazione viene meno (come spesso accade) alla predetta responsabilità, da parte del Giudice Amministrativo non è sempre facile individuare il percorso di una grande opera e, talvolta, la giurisprudenza non riesce ad individuare e a censurare la predetta tecnica elusiva e l’illegittimo operato del potere pubblico.

2.2. L’artificioso mantenimento dell’opera sotto la soglia di legge.
Un secondo meccanismo elusivo, che riguarda sempre la proceduta di V.I.A., in rapporto alle dimensioni dell’intervento, e che può considerarsi alternativo al primo, è costituito dall’artificioso mantenimento dell’opera sotto soglia.
Ad esempio, ai sensi dell’Allegato 3 alla L.R. della Liguria 30 dicembre 1998, n. 38, devono essere sottoposti a V.I.A. regionale i “centri turistici residenziali ed esercizi alberghieri con oltre 300 posti letto o volume edificato superiore a 25.000 mc”.
Per eludere lo svolgimento della valutazione di impatto ambientale, è possibile progettare un edificato di 24.900 mc, per mantenere l’opera (seppur minimamente) sotto la soglia di legge.

2.3. Lo screening cd. “multiprescrizionato”.
Una ulteriore tecnica elusiva concerne la verifica di assoggettabilità di un’opera a valutazione ambientale strategica e a valutazione di impatto ambientale.
Infatti, al di fuori dei casi in cui la legge li prescrive come obbligatori, i procedimenti valutativi sono preceduti da una verifica di assoggettabilità, denominata “verifica di screening”, fase procedimentale in cui l’Amministrazione, secondo parametri che dovrebbero essere di carattere tecnico-scientifico decide se il progetto (con riferimento alla V.I.A.[12]) ovvero il piano o programma (con riferimento alla V.A.S.[13]) debba essere o meno sottoposto al procedimento di valutazione ambientale.
Sovente l’Amministrazione risolve il predetto quesito in senso negativo, a condizione che il richiedente ottemperi a numerose (per qualità e quantità) prescrizioni, che comportano spesso la necessità di una nuova progettazione dell’opera e appalesano, pertanto, la necessità di svolgere la procedura valutativa, in quanto l’Amministrazione è perfettamente consapevole, ex ante, che molte prescrizioni o, comunque, alcune di esse, atteso il numero elevato, non potranno essere attuate o, addirittura, comporterebbero lo snaturamento del progetto e dell’opera da esso prevista, confermandone l’impatto ambientale e la necessità della sua attenta valutazione di compatibilità.
Tuttavia, la prova in giudizio delle predette circostanze e dell’illegittimità delle prescrizioni apposte dall’Amministrazione è estremamente difficile, in quanto è difficile contenere una simile valutazione nell’ambito del sindacato di legittimità (cioè, senza entrare nel merito, precluso al Giudice Amministrativo), a meno che l’atto impugnato, che la valutazione esclude, non varchi la soglia della irrazionalità[14].
Pertanto, spesso, l’Amministrazione elude la valutazione ambientale, limitandosi alla verifica di screening, che rispetto al procedimento di valutazione vero e proprio è molto meno gravosa, trattandosi di una valutazione preliminare, che rimane interamente confinata all’interno degli uffici dell’amministrazione e non consente la partecipazione dei cittadini, che invece è (o almeno dovrebbe essere) una fase procedimentale fondamentale (se non addirittura decisiva) nel procedimento di VIA.
In ogni caso, la giurisprudenza ha avuto modo si censurare la predetta tecnica elusiva ed ha ritenuto che, “se non può escludersi in linea di principio la possibilità di adottare un atto di assenso variamente condizionato quando ciò ragionevolmente risponda a principi di economicità e speditezza dell’azione amministrativa, non può certamente ammettersi, di converso, che la P.A. possa addirittura conformare nei suoi aspetti sostanziali l’intervento sottoposto al suo esame, al solo scopo di evitare un pronunciamento negativo sullo stesso.
In tale ultima ipotesi, infatti, non solo si determinerebbe una sorta di ingiustificata sostituzione intersoggettiva, ma si licenzierebbe altresì una attività priva di un oggettivo (e preventivo) parametro documentale di riferimento, con ogni immaginabile conseguenza in sede di realizzazione e successivo controllo dell’attività stessa”[15].
Il predetto insegnamento della giurisprudenza ha espresso un fondamentale principio in materia di emanazione di provvedimenti variamente condizionati, laddove ha ritenuto che “è senz’altro da escludere” l’ammissibilità di assensi condizionati, “nella ipotesi in cui le prescrizioni imposte dalla P.A. non solo attengano ad aspetti sostanziali dell’intervento sottoposto al suo esame, ma non rivestano neppure carattere «autoesecutivo», implicando necessariamente un’ulteriore attività da parte del richiedente o di altro soggetto (pubblico o privato) coinvolto nel relativo procedimento, allo scopo di poter compiutamente definire l’oggetto della concessione medesima, e la sua conformità ai parametri legali”[16].

2.4. Il degrado dell’area di afferenza dell’intervento.
Una quarta tecnica elusiva della valutazione di impatto ambientale è la collocazione dell’intervento in area già sottoposta a degrado, come se il degrado in cui un’area versa potesse giustificare un aggravamento dello stesso.
La paradossale conseguenza a cui conduce il predetto ragionamento ne conferma l’erroneità, sovvertendo addirittura la ratio sottesa ai principi e alle norme che tutelano l’ambiente e il paesaggio, quali valori fondamentali affermati dall’art. 9 della Costituzione.
In proposito, al fine di tutelare i predetti valori fondamentali e di evitare l’ulteriore compromissione dei medesimi, con riferimento alle aree degradate, la giurisprudenza ha precisato che “l’avvenuta parziale compromissione di un’area vincolata non giustifica il rilascio di provvedimenti atti a comportarne l’ulteriore degrado, ma richiede, semmai, una maggiore attenzione da parte dell’autorità preposta alla tutela del vincolo al fine di preservare gli spazi residui da un ulteriore vulnus dei valori ambientali tutelati”[17].
Del pari, “le aggressioni all’ambiente, per avventura già verificatesi, non possono di per sé giustificare danni ulteriori, ma sollecitano semmai una tutela particolarmente attenta e puntuale, proprio ad evitare il rischio di deterioramento ulteriore di una situazione già compromessa”[18].
Pertanto, il degrado ambientale e paesistico di un’area non deve essere aggravato (come spesso accade), ma l’attività amministrativa deve essere volta al recupero della stessa.

2.5. La tecnica del rinvio.
Un quinto tipo di tecnica elusiva, particolarmente utilizzato in materia di smaltimento dei rifiuti, è l’utilizzo della tecnica del rinvio, ovvero, l’autorizzazione di un intervento in quanto simile ad uno già autorizzato.
Ad esempio, è già stato autorizzato lo smaltimento di rifiuti identificati con un certo codice. Se il progetto presentato e oggetto di valutazione riguarda un codice simile, lo si autorizza, per così dire, per analogia, senza verificarne in concreto l’impatto ambientale, senza tenere conto della difficoltà (e conseguente pericolosità) di accertare l’analogia o la diversità di due situazioni, specie in materie così delicate, che riguardano valori quali ambiente e salute[19].

3. Principio di legalità, principio partecipativo e principio democratico: l’esempio francese e prospettive di evoluzione del procedimento amministrativo italiano.
All’esito delle analisi delle tecniche elusive dei procedimenti di valutazione ambientale, risulta confermata la problematica irrisolta del rispetto del principio di legalità, in relazione a detti procedimenti che coinvolgono l’operatività dello stesso principio democratico.
Infatti, come sopra accennato, con riferimento alla verifica di screening, la disciplina legislativa dei procedimenti di V.I.A. e di V.A.S. valorizza il principio partecipativo, che comporta il diritto dei cittadini a partecipare all’esercizio del potere pubblico, secondo quanto già stabilito, in via generale, dagli articoli 7 e segg. della Legge n. 241/1990[20].
Un esempio virtuoso, in tal senso, è costituito dall’ordinamento francese, da cui peraltro quello italiano ha mutuato i predetti principi.
Infatti, è possibile affermare che la Rivoluzione Francese abbia sancito la nascita dello Stato di diritto, liberale e democratico.
Anche i principi di uguaglianza, di legalità e di solidarietà sono il portato della Rivoluzione Francese, che ha costituito la cesura con il mondo antico (l’ancien régime).
Gli Stati contemporanei sono tutti, in maggiore o minor misura, figli della Rivoluzione Francese, per il modo di essere e di appartenere al mondo contemporaneo e postmoderno.
Addirittura la Francia, che è stata pioniera nell’affermazione dei predetti principi, da sempre molto sentiti, sta addirittura superando il principio democratico, proprio con il principio partecipativo[21].
In altri termini, la logica democratica, che è la logica della maggioranza, cioè la logica della decisione della maggioranza politica, non è più ritenuta soddisfacente dai cittadini francesi.
Pertanto, in Francia, si sta affermando, sempre di più, la necessità di procedere, per tutte le grandi opere o, comunque, per tutte le opere che abbiano un impatto significativo sull’ambiente, ad una consultazione pubblica, attraverso gli strumenti dell’inchiesta pubblica e del dibattito pubblico.
Secondo questo trend, anche i procedimenti di V.I.A. e V.A.S., disciplinati dal Codice dell’Ambiente di cui al D.Lgs. n. 152/2006, prevedono la partecipazione, attraverso gli strumenti dell’inchiesta pubblica e del dibattito pubblico, dei cittadini direttamente interessati dalla realizzazione dell’intervento sottoposto a valutazione, per quanto l’inchiesta pubblica sia rimessa alla facoltà dell’Amministrazione procedente[22].
Tuttavia, le tecniche elusive sopra esaminate frequentemente impediscono la partecipazione diretta dei cittadini alla decisione dell’Amministrazione.
Inoltre, occorre considerare che, in Italia, che è una democrazia (relativamente) giovane, notoriamente l’opinione pubblica (diversamente da quanto avviene in Francia) svolge un ruolo meno consapevole, per condizioni storiche, che affondano le radici addirittura negli Stati preunitari e nel processo imperfetto di unificazione nazionale.
L’opinione pubblica italiana tende a considerare il potere pubblico come elemento estraneo, al cui esercizio non può partecipare, come invece dovrebbe, perché un potere, che deve essere esercitato nell’interesse del popolo, non può essere autoreferenziale.
Al fine di rendere effettivi gli strumenti di partecipazione offerti dall’ordinamento ed, in particolare, con riguardo ai procedimenti di valutazione ambientale ed alla tutela dei valori fondamentali dagli stessi coinvolti (essenzialmente, salute ambiente e paesaggio), si rivela urgente la formazione (in particolare attraverso la tutela adeguata ed effettiva del diritto all’informazione) di una opinione pubblica attenta, che sappia controllare il (e, se necessario, opporsi al) potere pubblico.
Infatti, la decisione a maggioranza da parte degli organi rappresentativi del popolo (ai vari livelli, a partire dal Consiglio comunale – ma neanche il Parlamento può approvare leggi in contrasto con la Costituzione) non può essere arbitraria, ma improntata al principio di legalità, altrimenti il principio democratico varca i limiti della costituzionalità.
Il processo partecipativo è proprio volto a garantire il rispetto dei predetti principi.
Tuttavia, accade che, o l’inchiesta pubblica non viene svolta, essendo adottata una delle sopra descritte tecniche elusive, ovvero è svolta (quando non sono adottate tecniche elusive o sono adottate e, tuttavia, ma non riescono nel loro intento, e l’Amministrazione decide di svolgere la consultazione ex art. 24, comma 4, e D.Lgs. n. 152/2006), ma sotto la direzione di una istituzione nominata dall’Amministrazione, che è favorevole alla realizzazione dell’opera e, pertanto, non è imparziale.
Ne consegue una valutazione che non è percepita come attendibile da coloro stessi che partecipano all’inchiesta pubblica.
Inoltre, nel predetto contesto, secondo l’impostazione cartolare della partecipazione al procedimento prevista dalla Legge n. 241/1990, accade che gli interessati presentino osservazioni che non trovano poi adeguato riscontro da parte dell’Amministrazione, con conseguente violazione della speciale disciplina della partecipazione al procedimento di valutazione ambientale e il generale obbligo di valutare le memorie ed osservazioni presentate nel procedimento, sancito dall’art. 10 della Legge n. 241/1990.
In ragione del carattere documentale della partecipazione al procedimento e dell’assenza di un obbligo di svolgimento dell’inchiesta pubblica, anche la giurisprudenza amministrativa – in modo pervero opinabile, in ragione della delicatezza degli interessi coinvolti – per quanto abbia ripetutamente censurato la mancata valutazione delle osservazioni presentate, ai sensi del sopra richiamato art. 10, non ha imposto un particolarmente stringente onere motivazionale, ritenendo che, “nel giudizio di compatibilità ambientale di cui all’art. 31, d.lg. n. 152 del 2006 e s.m.i., la motivazione deve esplicarsi con un livello di approfondimento strettamente connesso con l’ampiezza dell’istruttoria, ed in particolare deve rendere conto dei risultati emersi dall’eventuale inchiesta indetta dall’autorità competente – che ne redige apposita relazione – o dal contraddittorio orale instaurato anche su richiesta dello stesso proponente, dei pareri resi dalle amministrazioni competenti in materia ambientale, nonché delle eventuali osservazioni presentate dai soggetti interessati in merito all’opera o all’intervento“[23].
Più nello specifico, “nell’ambito di una procedura di v.i.a., una volta che l’impostazione conclusiva dello studio di impatto ambientale sia logica e coerente, l’amministrazione procedente non può essere gravata dell’obbligo di discutere dialetticamente tutte le osservazioni formulate rispetto a detto studio, con la conseguenza che chi contesta il relativo progetto ha l’onere di dimostrare se ed in quali termini le osservazioni evidenzino l’illogicità di taluni aspetti del progetto, e quale sia l’incidenza su quest’ultimo di un’eventuale insufficienza dei chiarimenti forniti dall’amministrazione“[24].
Ne consegue la scarsa efficacia degli strumenti di partecipazione previsti dal Codice dell’Ambiente.
Mantenendo come riferimento l’esempio francese, in Francia il problema è stato risolto con l’istituzione di un’autorità ammnistrativa indipendente, con il compito di regolare l’inchiesta pubblica e il dibattito pubblico e di nominarne il responsabile.
Si noti che, in molti casi, il dibattito francese sulle grandi opere è efficace, serio e forte, innanzitutto perché non condizionato indebitamente dal potere pubblico o da soggetti in vario modo interessati alla realizzazione dell’opera da valutare.
Inoltre, in Francia, è stato istituito un difensore civico nazionale, che non risponde a logiche politiche o di maggioranza, bensì di correttezza tecnico-scientifica, di rispetto dei diritti fondamentali e inviolabili, come il diritto alla salute, diritti che non possono essere rimessi alla valutazione o alla decisione di alcuna maggioranza.
Il principio partecipativo e il conseguente superamento del principio democratico nel senso sopra descritto costituiscono, pertanto, la nuova frontiera dello stato di diritto, in relazione ai rilevanti interessi, che incidono sui diritti inviolabili delle persone.
La predetta direzione dovrebbe essere seguita, sull’esempio francese, anche dall’Italia, affidando il governo della cosa pubblica, ai vari livelli istituzionali e partecipativi, a persone “capaci e meritevoli” (secondo la definizione data dall’art. 34, comma 3, Cost.), affinché il Paese possa finalmente procedere verso la rinascita civile, morale, economica e sociale.
____________________________________________________

[1] La qualificazione dell’ “ambiente” quale “valore” e “materia trasversale” è stata più volte operata dalla giurisprudenza costituzionale e amministrativa.
Cfr., sul punto, Corte cost., 21 dicembre 1985, n. 359, Corte cost., 27 giugno 1986, n. 151, Corte cost., 7 novembre 2007, n. 367 e, nello stesso senso, 29 ottobre 2009, n. 272, in Consulta OnLine all’indirizzo www.giurcost.it.
Particolarmente chiara, in tal senso, è la giurisprudenza della Corte Costituzionale secondo cui “spetta allo Stato disciplinare l’ambiente come un’entità organica, dettare cioè delle norme di tutela che hanno ad oggetto il tutto e le singole componenti considerate come parte del tutto. Ed è da notare, a questo proposito, che la disciplina unitaria e complessiva del bene ambiente inerisce ad un interesse pubblico di valore costituzionale “primario” (sentenza n. 151 del 1986) ed “assoluto” (sentenza n. 641 del 1987), e deve garantire (come prescrive il diritto comunitario) un elevato livello di tutela, come tale inderogabile dalle altre discipline di settore. Si deve sottolineare, tuttavia, che, accanto al bene giuridico ambiente in senso unitario, possono coesistere altri beni giuridici aventi ad oggetto componenti o aspetti del bene ambiente, ma concernenti interessi diversi, giuridicamente tutelati. Si parla, in proposito, dell’ambiente come “materia trasversale”, nel senso che sullo stesso oggetto insistono interessi diversi: quello alla conservazione dell’ambiente e quelli inerenti alle sue utilizzazioni» (vedi, ancora, la sentenza n. 378 del 2007).
In questi casi, la disciplina unitaria di tutela del bene complessivo ambiente, rimessa in via esclusiva allo Stato, viene a prevalere su quella dettata dalle Regioni o dalle Province autonome, in materia di competenza propria, che riguardano l’utilizzazione dell’ambiente, e , quindi, altri interessi.
Ciò comporta che la disciplina statale relativa alla tutela dell’ambiente «viene a funzionare come un limite alla disciplina che le Regioni e le Province autonome dettano in altre materie di loro competenza», salva la facoltà di queste ultime di adottare norme di tutela ambientale più elevata nell’esercizio di competenze, previste dalla Costituzione, che vengano a contatto con quella dell’ambiente.
E’ dunque in questo senso che può intendersi l’ambiente come una «materia trasversale» (come ripetutamente affermato dalla giurisprudenza di questa Corte; si veda, per tutte, la sentenza n. 246 del 2006), e non può certo dirsi, come vorrebbero le Regioni Veneto e Lombardia, che «la materia ambientale non sarebbe una materia in senso tecnico». Al contrario, l’ambiente è un bene giuridico, che, ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione, funge anche da discrimine tra la materia esclusiva statale e le altre materie di competenza regionale” (Corte Cost. 14 aprile 2008, n. 104, in Consulta OnLine, all’indirizzo www.giurcost.it).
Con riferimento alla giurisprudenza amministrativa, è stato affermato che l’ambiente “non può essere ritenuto semplicemente una materia, essendo piuttosto un “valore” costituzionalmente protetto, rinvenibile all’interno di molteplici settori dell’azione amministrativa. (cfr. per tutte sentenza 20 dicembre 2002 n. 536)”, precisando, altresì, “che la tutela di detto valore deve essere assicurata in via prioritaria rispetto ai diversi e spesso confliggenti interessi di minor rango, con cui venga a confrontarsi nell’ambito dei complessi procedimenti che sempre più caratterizzano l’agire dei pubblici poteri” (Cfr. T.A.R. Liguria, Sez. I, 18 marzo 2004 n. 267 – pubblicata in Riv. Giur. Edilizia, fasc.4, 2004, p. 1456 ss, con nota di R. Damonte, Il T.A.R. Liguria fa il punto sulla legittimazione a ricorrere in giudizio di un ente privato costituito a tutela dell’ambiente – e, nello stesso senso, T.A.R. Liguria, Sez. I, 19 aprile 2004 n. 444 e T.A.R. Toscana, Sez. II, 12 gennaio 2010, n. 17, in www.giustizia-amministrativa.it).
Cfr., in dottrina, A. Roccella, La giurisprudenza della Corte costituzionale in materia di ambiente nel 2009, in GiustAmm.it, all’indirizzo http://www.giustamm.it; C. Volpe, Giudice amministrativo e codice dell’ambiente. Il danno ambientale nel riparto di giurisdizione, 2006, in GiustAmm.it, all’indirizzo http://www.giustamm.it; F. Lucarelli,Ambiente, territorio e beni culturali nella giurisprudenza costituzionale – Cinquanta anni della Corte Costituzionale della Repubblica Italiana, Vol. 14, Edizioni Scientifiche Italiane, Napoli, 2006; F.R. Moretti, voce Ambiente, in Lessico del XXI Secolo, Treccani, 2012; F. Bruno, Commento alla Parte Seconda. Le autorizzazioni ambientali, in A. Germanò, E. Rook Basile, F. Bruno, M. Benozzo, Commento al Codice dell’Ambiente, Giappichelli, Torino, 2013, p. 76 ss.
[2] La prima Legge regionale ligure risale al 1998 (L.R. 30 dicembre 1998, n. 38, recante “Disciplina della valutazione di impatto ambientale“) e anche il primo intervento normativo europeo sulle valutazioni ambientali risale agli anni Ottanta del secolo scorso, a cui hanno fatto seguito altri in epoca successiva.
Precisamente, il Codice dell’ambiente, di cui al D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152, si pone in attuazione:
“a) della direttiva 2001/42/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 27 giugno 2001, concernente la valutazione degli impatti di determinati piani e programmi sull’ambiente;
b) della direttiva 85/337/CEE del Consiglio del 27 giugno 1985, concernente la valutazione di impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati, come modificata ed integrata con la direttiva 97/11/CE del Consiglio del 3 marzo 1997 e con la direttiva 2003/35/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 maggio 2003;
c) della direttiva 2008/1/CE del Parlamento Europeo e del Consiglio del 15 gennaio 2008, concernente la prevenzione e la riduzione integrate dell’inquinamento” (art. 4, comma 1, come modificato dall’art. 2, comma 1, del D.Lgs. n. 128 del 2010).
Per un approfondimento sull’evoluzione normativa della disciplina dei procedimenti di valutaziuone ambientale, Cfr. P. Dell’Anno, E. Picozza (a cura di), Trattato di diritto dell’ambiente, Vol. I – Principi generali, CEDAM, Padova, 2012 e Vol. II – Discipline ambientali di settore, CEDAM, Padova, 2013; S. Nespor, A. L. De Cesaris (a cura di), Codice dell’Ambiente – Commento alle recenti novità in materia di AIA, Caccia, Inquinamento atmosferico, Rifiuti, VAS e VIA, Giuffrè, Milano, 2011; A. Germanò, E. Rook Basile, F. Bruno, M. Benozzo, Commento al Codice dell’Ambiente, Giappichelli, Torino, 2013.
[3] Gli interessi diffusi, unitamente agli interessi collettivi, sono tradizionalmente classificati come interessi superindividuali. Trattasi di interessi adespoti, non già riferibili ad una pluralità determinata di individui, ma comuni ad una formazione sociale ed aventi ad oggetto beni insuscettibili di appropriazione individuale e di fruizione differenziata.
Costituisce tipico esempio di detta tipologia di interesse, l’interesse all’ambiente. Per un approfondimento sul punto, cfr. M.S. Giannini, Ambiente, Saggio sui diversi suoi aspetti giuridici, in Riv. Trim. Dir. Pubbl. 1973; AA.VV., La tutela degli interessi diffusi nel diritto comparato (con particolare riguardo alla protezione dell’ambiente e dei consumatori), Giuffrè, Milano, 1976; M. Nigro, Le due facce dell’interesse diffuso: ambiguità di una formula, in Foro.it, 1987; L. Maruotti, La tutela degli interessi diffusi e degli interessi collettivi in sede di giurisdizione di legittimità del giudice amministrativo: questioni di giurisdizione e selezione dei soggetti legittimati alla impugnazione, in Dir. Proc. Amm, 1992, p. 255 ss; G. D’Alfonso, La tutela dell’ambiente quale «valore costituzionale primario» prima e dopo la riforma del Titolo V della Costituzione, in F. Lucarelli (a cura di), Ambiente –Territorio. Beni culturali, Napoli, 2006, p. 3 ss; F. Scittarelli, La difficile convivenza dello Stato e delle Regioni nella materia ambiente, 2010, in GiustAmm.it, all’indirizzo http://www.giustamm.it; E. Casetta, Manuale di Diritto Amministrativo, XIII ed., Giuffrè, Torino, 2011. Si consenta, altresì, di rinviare a D. Granara, La legittimazione ad agire delle associazioni ambientaliste e dei comitati locali a tutela di interessi diffusi, 2013, in GiustAmm.it, all’indirizzo http://www.giustamm.it.
Più in generale, sugli interessi superindividuali e sulla tutela giurisdizionale degli stessi, cfr. M. Cappelletti, Appunti sulla tutela giurisdizionale di interessi collettivi e diffusi, in Giur. It., 1975, IV, p. 49 ss.; G. Berti, Interessi senza struttura (i c.d. interessi diffusi) in Studi in onore di A. Amorth, I, Giuffrè, Milano, 1982, p. 67 ss.; G. Alpa, Interessi diffusi, in Dig. Disc. Priv., sez. civ. IX, Torino, 1993, p. 609 ss; C. M. Bianca, Note sugli interessi diffusi, in La tutela giurisdizionale degli interessi collettivi e diffusi, Torino, 2003, p. 67 ss.; F. Cintioli, Note sulla cosiddetta class action amministrativa, 2010, in GiustAmm.it, all’indirizzo http://www.giustamm.it, A. Fabri, Le azioni collettive nei confronti della pubblica amministrazione nella sistematica delle azioni non individuali, Edizioni Scientifiche Italiane, Napoli, 2011. Si vedano altresì le seguenti voci enciclopediche e l’ampia bibliografia ivi citata: G. Iudica, voce Diritti diffusi, in Enciclopedia del Novecento, III Supplemento, 2004, N. Trocker, voce Interessi collettivi e diffusi, in Enc. Giur., XVII, Roma, 1989; .C. Petrillo, La tutela giurisdizionale degli interessi collettivi e diffusi, in Enc. Dir., Milano, 1964.
[4] Artt. 4-10 e 11-18 del Codice dell’Ambiente (D.Lgs. n. 152/2006).
[5] Artt. 4-10 e 19-29 del Codice dell’Ambiente (D.Lgs. n. 152/2006).
[6] Cfr., sul punto, G. Landi, Guida alle procedure di autorizzazione ambientale – La valutazione di impatto ambientale e la valutazione ambientale strategica, UTET, Torino, 2009; M. Bucello, L. Piscitelli, S. Viola (a cura di), Le nuove leggi amministrative – VAS, VIA, AIA, Rifiuti, Emissioni in atmosfera – Le modifiche apportate al Codice dell’Ambiente dai DLgs 128/2010 e 105/2010 (Aggiornato al Decreto “Semplificazione”- DL 9 Febbraio 2012, n.5, convertito in Legge 4 Aprile 2012, n.35), Giuffrè, Milano, 2012; L. Costato, F. Pellizzer, Commentario breve al Codice dell’ambiente, CEDAM, Padova, 2012; F. Bruno, Commento alla Parte Seconda. Le autorizzazioni ambientali, in A. Germanò, E. Rook Basile, F. Bruno, M. Benozzo, Commento al Codice dell’Ambiente, Giappichelli, Torino, 2013, p. 76 ss, che si sofferma anche sul concetto di ambiente e sulla sua evoluzione nel diritto nazionale ed europeo; R,. De Nictolis, Analisi casistica delle decisioni del G.A. sulle emergenze ambientali, relazione al Convegno “Giustizia amministrativa e crisi economica”, Roma – Consiglio di Stato – Palazzo Spada, 25 e 26 settembre 2013. Si consenta di rinviare, altresì, a D. Granara, I procedimenti di valutazione ambientale e l’attività urbanistica ed edilizia, Giugno 2013, in GiustAmm.it, all’indirizzo http://www.giustamm.it.
Cfr., altresì, più in generale, sul rapporto tra governo del territorio e tutela dell’ambiente, P. Mazzoni, Diritto urbanistico (a cura di G.Cofrancesco – L.Piscitelli), Giuffrè, Milano, 1990; N. Assini, Diritto urbanistico (Governo del territorio, ambiente e opere pubbliche), CEDAM, Padova, 2003.
[7] In tal senso, si è, peraltro, espresso il T.A.R. Liguria, relativamente al P.U.C. di Santa Margherita Ligure, nella Riviera di Levante, con la recentissima sentenza, Sez. I, 21 novembre 2013, n. 1404, in www.giustizia-amministrativa.it, con la quale è stata confermata attenzione alle problematiche ambientali, con particolare riguardo alla sottoposizione a valutazione ambientale strategica dei piani urbanistici comunali, precisamente quello del Comune di Santa Margherita Ligure.
In particolare, il Giudice ligure ha illustrato l’istituto della Valutazione Ambientale Strategica, ritenendo “auspicabile che le stesse amministrazioni […] prendano atto del valore primario degli strumenti generali di verifica e tutela ambientale disegnati a livello comunitario e trasfusi poi in sede nazionale: una corretta ed adeguata verifica ambientale dei fondamentali atti di governo pianificatorio costituisce la base per tutte le future e rilevanti attività che possono esercitarsi nel territorio interessato. In tale contesto, escludere la rilevanza ambientale della vas, […] rischia di creare un grave errore di prospettiva cui può conseguire un potenziale vulnus a tutta l’attività a valle della pianificazione, oltre che alla stessa programmazione ivi svolta.
Va ricordato un principio ormai consolidato (cfr. Consiglio di Stato n. 42002013): la cd. Valutazione ambientale strategica (v.a.s.) è la valutazione delle conseguenze ambientali di piani e programmi al fine ultimo di assicurare lo sviluppo sostenibile di un territorio sotto il profilo ambientale; si tratta, quindi, di una procedura finalizzata precipuamente a mettere in rilievo le possibili cause di un degrado ambientale derivante dall’adozione di piani e programmi interessanti il territorio, introdotta dalla direttiva comunitaria 2001/42/Ce, che prevede appunto la sua applicazione a piani e programmi produttivi di effetti significativi sull’ambiente.
A fronte di tali chiare indicazioni è invero azzardato sostenere che la relativa impugnazione non avrebbe effetti sull’ambiente; gli effetti sono non solo evidenti ma addirittura i principali in materia, rispetto alla verifica dei singoli progetti a valle, proprio per la valenza pianificatoria e programmatoria degli atti esaminati, per cui la legittimazione a ricorrere in capo alle associazioni ambientali riconosciute specificamente dallo Stato trova in tale ambito una delle principali espressioni”.
Si noti che la predetta pronuncia ha, altresì, richiamato l’attenzione sulla sentenza della Corte Costituzionale, 4 luglio 2013, n. 178, in Consulta OnLine all’indirizzo www.giurcost.it, che ha ritenuto costituzionalmente illegittime diverse diposizioni della Legge della Regione Liguria 10 agosto 2012, n. 32, recante “Disposizioni in materia di valutazione ambientale strategica (VAS) e modifiche alla legge regionale 30 dicembre 1998, n. 38 (Disciplina della valutazione di impatto ambientale)”, per avere inammissibilmente ridotto “lo standard di tutela fissato dal legislatore statale”, in una materia, quella della “tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali”, di cui all’art. 117, comma 2, lett s) Cost., appartenente alla competenza esclusiva statale.
[8] Ad esempio, l’Allegato III al Codice dell’Ambiente prevede che siano sottoposte a VIA “s) Cave e torbiere con più di 500.000 m3/a di materiale estratto o di un’area interessata superiore a 20 ettari“: ne progetto due da 250.000 m3 ciascuna e le sottopongo ad approvazione separatamente, nell’arco di un più o meno breve arco temporale. In questo modo, è conseguito l’obiettivo di realizzare un impianto di dimensioni tali da sottoporre obbligatoriamente a VIA, senza svolgere la procedura di valutazione ambientale.
[9] Cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 7 maggio 2004, n. 2874, in www.giustizia-amministrativa.it.
[10] Cfr. T.A.R. Toscana, Sez. II, 30 luglio 2012, n. 1388 e, nello stesso senso, Cons. Stato, Sez. V, 16 giugno 2009, n. 3849, Cons. Stato, Sez. IV, 2 ottobre 2006, n. 5760; Cons. Stato, Sez. IV, 7 maggio 2004, n. 2874; T.A.R. Puglia Bari, Sezione II, 23 giugno 2010, n. 2602, in www.giustizia-amministrativa.it. Corte Giustizia, Sez. II, 28 febbraio 2008, nel procedimento C-2/07; Corte Giustizia, 21 settembre 1999, causa C-392/96, Commissione/Irlanda, Racc. pag. I-5901, punto 76.
[11] Cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 7 maggio 2003 n. 2413, in www.giustizia-amministrativa.it.
[12] Art. 20 del Codice dell’Ambiente (D.Lgs. n. 152/2006).
[13] Art. 12 del Codice dell’Ambiente (D.Lgs. n. 152/2006).
[14] Infatti, con specifico riguardo agli atti amministrativi in cui la legge affida ampio potere discrezionale all’Amministrazione, attenuando pertanto l’onere motivazionale posto in capo alla medesima, la giurisprudenza amministrativa ha però affermato che “l’ampia discrezionalità riconosciuta ad una pubblica amministrazione in una determinata materia non sottrae i relativi provvedimenti al sindacato di legittimità del giudice amministrativo, volto a controllare, proprio attraverso l’esame della motivazione, l’esercizio del potere sotto il profilo della logicità, la razionalità e la congruità, per evitare che esso possa scadere nel mero arbitrio” (Cons. Stato, Sez. IV, 29 aprile 2002, n. 2281, in www.giustizia-amministrativa.it).
Infatti, nessun atto di un ente pubblico può essere arbitrario, con la conseguenza che “la discrezionalità, anche in tesi al massimo grado, incontra il limite di logicità e coerenza della scelta o valutazione amministrativa: trascesi detti parametri, oltre la ragionevolezza e la razionalità logica dell’azione amministrativa, rimane l’arbitrio”, inammissibile nell’esercizio del potere amministrativo (T.A.R. Liguria, Sez. I, 2 aprile 2007, n. 572, in www.giustizia-amministrativa.it).
Infatti, “la natura ampliamente discrezionale di un giudizio può sempre esser sindacata dal giudice sul piano della sufficienza, della logica e dalla sostanziale congruità e razionalità, in quanto non possono ritenersi sussistenti zone “franche” dal sindacato giurisdizionale sull’esercizio di detto potere discrezionale, seppure circoscritto all’accertamento estrinseco della legittimità, cioè al riscontro dell’esistenza dei presupposti e dell’esistenza e della congruità del nesso logico di conseguenzialità fra presupposti e conclusione” (Cfr. T.A.R. Lazio – Roma, Sez. III, 22 gennaio 2009, n. 517 e 10 novembre 2005, n. 5933, in www.giustizia-amministrativa.it).
Sulla motivazione dell’atto amministrativo, cfr. G. Antonio, La motivazione dell’atto amministrativo, CEDAM, Padova, 2001; M.A. Sandulli, Codice dell’azione amministrativa, Giuffrè, Milano, 2011, p. 300 ss.
[15] T.A.R. Liguria, Sez. I, 8 maggio 2006, n. 433, in www.giustizia-amministrativa.it.
[16] Cfr., ancora, T.A.R. Liguria, Sez. I, 8 maggio 2006, n. 433.
[17] Cfr. T.A.R. Lazio-Roma, Sez. II, 24 novembre 2008, n. 10624 e 5 dicembre 2012, n. 10167 e, ex multis, le recenti Cons. Stato, Sez. VI, 27 novembre 2012, n. 5989, 6 agosto 2012, n. 4499, 11 giugno 2012, n. 3401, 27 febbraio 2012, n. 1096, in www.giustizia-amministrativa.it.
[18] Cons. Stato, Sez. IV, 16 aprile 2012, n. 2188, in www.giustizia-amministrativa.it.
[19] Per un approfondimento sulle norme del Codice dell’ambiente relative alla gestione dei rifiuti, cfr. M. Benozzo, La gestione dei rifiuti, in A. Germanò, E. Rook Basile, F. Bruno, M. Benozzo, Commento al Codice dell’Ambiente, Giappichelli, Torino, 2013, p. 504 ss.
[20] Per un approfondimento sul principio partecipativo nel sistema delineato dalla Legge n. 241/1990, cfr. G. Virga, La partecipazione al procedimento amministrativo, Giuffrè, Milano, 1998; B. Cavallo, Il procedimento amministrativo tra semplificazione partecipata e pubblica trasparenza, Giappichelli, Torino, 2000; R.Caranta, L.Ferraris, S.Rodriguez, La partecipazione al procedimento amministrativo (II ed. aggiornata alle Leggi 11 febbraio 2005, n.15 e 14 Maggio 2005, n.80), Giuffrè, Milano, 2005
[21] Per un approfondimento sul punto, cfr. F. Del Conte, Istituti di partecipazione popolare alla vita pubblica locale in Francia con spunti di comparazione, in La Costituzione Francese/La Constitution Française, in M. Calamo Specchia (a cura e con al prefazione di), Atti del convegno biennale dell’Associazione di Diritto Pubblico Comparato ed Europeo. Bari, Università degli Studi, 22.23 maggio 2008, Giappichelli, Torino, 2009, 179 ss.
Cfr., altresì, il percorso di ricerca, in corso di svolgimento presso la Facoltà giuridica dell’Università di Urbino, sotto la direzione del Prof. Guido Guidi.
[22] Cfr. art. 24, comma 6, del Codice dell’Ambiente (D.Lgs. n. 152/2006).
[23] T.A.R. Lazio-Latina, Sez. I, 22 dicembre 2009, n. 1345, in www.giustizia-amministrativa.it.
[24] Cons. Stato, Sez. VI, 28 dicembre 2009, n. 8786, in www.giustizia-amministrativa.it.

(pubblicato il 18/12/2013)

Note

L'articolo Le tecniche elusive dei procedimenti di valutazione ambientale proviene da Giustamm.

Sommario: 1. La natura delle associazioni ambientaliste. – 2. L’ambiente. – 3. La legittimazione ad agire in via generale delle associazioni ambientaliste e dei comitati locali a tutela di interessi diffusi: profili soggettivi. – 4. (Segue). La legittimazione ad agire in via generale delle associazioni ambientaliste e dei comitati locali a tutela di interessi diffusi: gli atti impugnabili e i vizi deducibili. – 5. La tutela del paesaggio e la inerente specifica legittimazione ad agire. – 6. (Segue). La speciale legittimazione ad impugnare. 7. Conclusioni.

1. La natura delle associazioni ambientaliste. – Le associazioni ambientaliste sono state disciplinate dall’art. 13 della Legge 8 luglio 1986, n. 349, istitutiva del Ministero dell’ambiente, ai sensi del quale “le associazioni di protezione ambientale a carattere nazionale e quelle presenti in almeno cinque regioni sono individuate con decreto del Ministro dell’ambiente sulla base delle finalità programmatiche e dell’ordinamento interno democratico previsti dallo statuto, nonché della continuità dell’azione e della sua rilevanza esterna, previo parere del Consiglio nazionale per l’ambiente da esprimere entro novanta giorni dalla richiesta”.
Le associazioni ambientaliste dovevano pertanto costituire lo strumento ordinario di attuazione della missione affidata al Ministero dell’ambiente, secondo il disposto legislativo applicativo di un principio di sussidiarietà ante litteram, ossia espresso prima che esso diventasse principio generale dell’ordinamento, derivante dalla disciplina dell’Unione Europea e, come tale, oggi generalmente riconosciuto dall’ordinamento ed addirittura esplicitato dall’art. 118 Cost., quale criterio, sia in senso orizzontale (ultimo comma) sia in senso verticale (commi precedenti), di selezione degli interessi pubblici che il pubblico potere deve perseguire – nella prima accezione – e di distribuzione dello stesso a livello competenziale tra i diversi livelli di Governo – nella seconda accezione[1].
L’esperienza ha dimostrato che, nonostante la predetta ratio istitutiva del Ministero, lo stesso ha sempre meno osservato il principio di sussidiarietà, nel suo rapporto con le associazioni ambientaliste, nel corso degli anni, divenendo, invece, strumento di governo e di amministrazione sempre più inefficiente, in contraddizione con le sue stesse ragioni istitutive.
Ciò è all’origine delle difficoltà sempre maggiori in cui le associazioni ambientaliste hanno dovuto operare ed è, altresì, all’origine della nota crisi del Ministero dell’ambiente, della tutela del territorio e del mare.
Il ruolo pubblico delle stesse, peraltro, come la presente trattazione mira a dimostrare, si rivela ancora prezioso e insostituibile, costituendo, in molti casi, l’unica difesa dell’ambiente e del paesaggio, nonché dell’altrettanto indispensabile fondamentale diritto alla salute che detti valori sottendono.

2. L’ambiente. – Ai sensi dell’art. 18, comma 5, della Legge 8 luglio 1986, n. 349, “le associazioni individuate in base all’articolo 13 della presente legge possono intervenire nei giudizi per danno ambientale e ricorrere in sede di giurisdizione amministrativa per l’annullamento di atti illegittimi“.
L’art. 310, comma 1, del Codice dell’Ambiente ha ulteriormente specificato la legittimazione ad agire delle associazioni ambientaliste, stabilendo che “i soggetti di cui all’articolo 309, comma 1, [ossia, “le regioni, le province autonome e gli enti locali, anche associati, nonché le persone fisiche o giuridiche” e “le organizzazioni non governative che promuovono la protezione dell’ambiente, di cui all’articolo 13 della legge 8 luglio 1986, n. 349”, di cui al 2° comma dell’art. 309] “sono legittimati ad agire, secondo i principi generali, per l’annullamento degli atti e dei provvedimenti adottati in violazione delle disposizioni di cui alla parte sesta del presente decreto nonché avverso il silenzio inadempimento del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e per il risarcimento del danno subito a causa del ritardo nell’attivazione, da parte del medesimo Ministro, delle misure di precauzione, di prevenzione o di contenimento del danno ambientale“.
In proposito, il concetto di ambiente che rileva è sia quello che risulta dalla disciplina relativa al paesaggio sia quello preso in considerazione dalle norme poste a protezione contro fattori aggressivi, nonché quello oggetto di disciplina urbanistica e di tutela del territorio da parte della legislazione statale e regionale.
In particolare, “l’elemento unificante di tutte queste elaborazioni è, comunque, dato dal fatto che l’ambiente in senso giuridico va considerato come un insieme che, pur comprendendo vari beni o valori, quali flora, fauna, suolo, acqua, si distingue ontologicamente da questi in quanto si identifica in una realtà priva di consistenza materiale.
Ed è alla nozione di ambiente come complesso di cose che racchiude un valore collettivo costituente specifico oggetto di tutela che, in sostanza si riferisce la legge 8 luglio 1986, n. 349, il cui art. 1, secondo comma, individua le finalità attribuite all’istituito Ministero dell’Ambiente nell’assicurare un quadro organico, la promozione, la conservazione e il recupero delle condizioni ambientali conformi agli interessi fondamentali della collettività e alla qualità della vita, nonché la conservazione e la valorizzazione del patrimonio naturale nazionale e la difesa delle risorse naturali dall’inquinamento.
Delineato il concetto giuridico di ambiente, (ma oggi si veda anche il D.Lgs. n. 152/06) l’aggressione di esso attuata mediante la lesione di uno qualsiasi degli elementi che concorrano alla sua formazione, ha in qualche modo rilievo autonomo rispetto a quella concernente i suoi aggregati”[2].

3. La legittimazione ad agire in via generale delle associazioni ambientaliste e dei comitati locali a tutela di interessi diffusi: profili soggettivi. – La legittimazione ad agire delle associazioni ambientaliste a tutela degli interessi paesaggistici, ambientali, architettonici, storici e culturali dalle stesse difesi è stata riconosciuta dalla consolidata giurisprudenza amministrativa, quantomeno sulla scorta degli artt. 13 e 18 della Legge n. 349/1986[3].
Tuttavia, in proposito, occorre precisare che il predetto insegnamento giurisprudenziale è chiaro nel prescrivere che “la legittimazione al ricorso, in quanto condizione dell’azione, deve essere accertata con rigore“[4].
In particolare, sono state ritenute sprovviste di legittimazione a ricorrere le sezioni locali di associazioni di rilievo nazionale, secondo un orientamento giurisprudenziale ormai univoco e risalente, secondo cui “la legittimazione a ricorrere, ai sensi dell’art. 18 comma 5 l. 8 luglio 1986 n. 349, non può, comunque, riconoscersi a favore delle rispettive sezioni locali o dei connessi organismi periferici“[5].
Infatti, secondo il predetto insegnamento giurisprudenziale, l’articolazione territoriale costituisce un soggetto a sé stante, non ricompreso nell’art. 13 della Legge n. 349/1986, che si riferisce specificamente al “carattere nazionale” delle associazioni de quibus[6], pari alla rilevanza nazionale del bene ambiente e del paesaggio[7].
Anche recentemente, la giurisprudenza ha ribadito che “la speciale legittimazione processuale ex art. 18 comma 4, l. 8 luglio 1986 n. 349, può concernere solo, dopo il riconoscimento espresso da parte del legislatore, venuto a colmare la precedente mancanza di tutela, i soggetti indicati nel precedente art. 13: onde tale legittimazione, appunto per la sua natura eccezionale e discendente direttamente dalla legge, non può avere effetto automatico al di fuori di quest’ultima normativa, il che esclude ogni legittimazione in capo ad aggregazioni d’interessi ultraindividuali di natura semplice o diffusa, fermo restando che la legittimazione de qua riguarda, comunque, le associazioni nazionali riconosciute e non anche le loro interne articolazioni territoriali, indipendentemente da ogni diversa disposizione statutaria“[8].
In applicazione del principio di sussidiarietà orizzontale, non è mancato chi ha riconosciuto la legittimazione ad agire anche a favore delle articolazioni territoriali delle associazioni ambientaliste nazionali, le quali sono legittimate ad agire, secondo i criteri elaborati dalla giurisprudenza con riferimento ai comitati locali a tutela di interessi diffusi.
In particolare, si è ritenuto che “accanto alla legittimazione riconosciuta ex lege (Artt. 13 e 18 della l. n. 349/1986 e art. 310 del d.lg. 3 aprile 2006, n. 152), continuano ad applicarsi, a tutte le associazioni sprovviste della suddetta legittimazione legale – e quindi anche alle articolazioni territoriali delle associazioni nazionali titolate ex lege – i criteri, da tempo elaborati in via pretoria, fondati sull’effettivo e non occasionale impegno a favore della tutela di determinati interessi diffusi o superindividuali, sull’esistenza di una previsione statutaria che qualifichi detta protezione come un istituzionale compito dell’associazione e delle sue articolazioni territoriali nonché sulla vicinanza spaziale della fonte del paventato pregiudizio agli interessi/beni giuridici protetti al centro principale dell’attività dell’associazione o della sua specifica struttura periferica”[9].
Pertanto, la legittimazione ad agire in giudizio delle articolazioni territoriali di associazioni ambientaliste, così come per i comitati rappresentativi di interessi localizzati, è stata riconosciuta dalla giurisprudenza, quando esse abbiano le seguenti caratteristiche:
a) perseguano in modo non occasionale obiettivi di tutela ambientale;
b) abbiano un adeguato grado di stabilità;
c) abbiano un sufficiente livello di rappresentatività;
d) abbiano un area di afferenza ricollegabile alla zona in cui è situato il bene a fruizione collettiva che si assume leso[10].

4. (Segue). La legittimazione ad agire in via generale delle associazioni ambientaliste e dei comitati locali a tutela di interessi diffusi: gli atti impugnabili e i vizi deducibili. – In ordine alla portata effettiva della predetta legittimazione ad agire riconosciuta in capo alle associazioni ambientaliste e ai comitati locali, in ragione del concetto di ambiente come sopra specificato, si è formato un duplice orientamento giurisprudenziale di interpretazione del dato normativo, rispettivamente, in senso restrittivo (ritenendo la natura eccezionale di detta legittimazione ad agire) e in senso estensivo (attribuendo natura generale alla legittimazione medesima, in particolare a seguito dell’approvazione del D.Lgs. n. 152/2006).
In particolare, il predetto dibattito giurisprudenziale si è concentrato sulla possibilità o meno, per le associazioni ambientaliste, di impugnare atti che attengono alla materia urbanistica o all’assetto del territorio o, comunque, ad ambiti normativi non ambientali o paesistici stricto sensu, ma che, tuttavia, interferiscono con ambiente e paesaggio, mentre non è mai esistito (né sussiste) alcun dubbio sulla legittimazione delle stesse ad impugnare atti idonei ad incidere direttamente l’interesse paesistico e ambientale[11].
In ogni caso, l’evoluzione giurisprudenziale ha condotto all’affermazione in via generale della legittimazione della associazioni ambientaliste, con la conseguenza che la stessa sussiste, a prescindere dalla natura dell’atto impugnato, ma con esclusivo riguardo alla capacità dell’atto di incidere sul bene tutelato, cosicché “la capacità lesiva dell’atto impugnato rispetto al bene oggetto di tutela va evidentemente valutata alla stregua del grado di protezione fornito dall’ordinamento al bene della cui protezione si tratta.
Ove si tratti di beni oggetto di protezione speciale, l’ampiezza della legittimazione è totale, nel senso che essa non sopporta limitazione di contenuto, quanto alla proponibilità dei motivi di ricorso idonei a comportare l’annullamento dell’atto impugnato, in omaggio al principio che la tutela giurisdizionale non può essere limitata a particolari mezzi di impugnazione (art. 113 Cost.)
Laddove, invece, manchi in radice il presupposto dell’esistenza di un bene protetto, definito in termini normativi, non può valere la generica esigenza di tutelare l’ambiente esistente, ma occorre che vi sia certezza sia in ordine all’esistenza di un bene giuridicamente qualificabile come ambiente protetto in senso normativo, sia in ordine alla lesività degli atti contestati, e cioè alla possibilità che, attraverso la realizzazione delle trasformazioni da essi previste, il bene così individuato e qualificato venga danneggiato o comunque altrimenti pregiudicato”.
Sulla scorta di tali premesse, si è ritenuto che “le associazioni ambientaliste riconosciute ai sensi dell’art. 18, l. n. 349 del 1986 sono legittimate ad agire a tutela degli interessi diffusi solo in quanto sia in questione la contestazione di provvedimenti idonei a pregiudicare il bene dell’ambiente nella sua qualificazione giuridica di diritto positivo; all’interno di tale ambito di legittimazione a ricorrere non possono esistere limiti quanto alle censure deducibili, nel senso che tali associazioni possono proporre anche doglianze relative alle modalità di esecuzione dell’opera, sempre che i motivi proposti siano strumentalmente idonei ad annullare il provvedimento impugnato”[12].
Pertanto, le associazioni ambientaliste sono legittimate ad impugnare tutti gli atti amministrativi, “purché idonei a pregiudicare il bene dell’ambiente come definito in termini normativi nei limiti di cui alla L. n. 349/86 o di altre fonti normative intese ad identificare beni ambientali in senso giuridico”[13].
Ne consegue che, coerentemente con i principi generali del diritto processuale, nella preliminare valutazione in ordine alla sussistenza della legittimazione ad agire di un’associazione ambientalista, occorre verificare l’astratta idoneità dell’atto impugnato ad incidere sul bene ambiente e non la concreta lesione dello stesso.

5. La tutela del paesaggio e la inerente specifica legittimazione ad agire. – Una speciale legittimazione ad agire delle associazioni ambientaliste è prevista dall’art. 146, comma 12, del D.Lgs. 22 gennaio 2004, n. 42, ai sensi del quale “l’autorizzazione paesaggistica e’ impugnabile, con ricorso al tribunale amministrativo regionale o con ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, dalle associazioni portatrici di interessi diffusi individuate ai sensi delle vigenti disposizioni di legge in materia di ambiente e danno ambientale, e da qualsiasi altro soggetto pubblico o privato che ne abbia interesse”.
Infatti, l’interesse alla tutela del paesaggio (al pari quello alla tutela dell’ambiente) costituisce tipico esempio di interesse diffuso tutelato dalle associazioni ambientaliste ed al più alto grado, riguardando valori costituzionalmente tutelati (addirittura tra i principi fondamentali, ex art. 9 Cost.), di carattere trasversale[14].
Quella prevista dalla norma sopra citata è una legittimazione specifica, che tuttavia converge in quella generale sopra esaminata e funzionale alla tutela dell’ambiente e che la completa, consentendo alle associazioni ambientaliste di intervenire – per tutelarli – in ogni ambito in cui siano coinvolti i valori dell’ambiente e del paesaggio, la cui protezione fatica a trovare adeguato riscontro da parte del potere pubblico[15].
Tant’è vero che, in passato, in assenza della figura del pubblico ministero nel processo amministrativo, era stato conferito rilievo pubblicistico alle associazioni riconosciute ex art. 18 della Legge n. 349/1986 e a quelle legittimate in base ai criteri elaborati dalla giurisprudenza[16], in quanto i loro ricorsi contribuivano al pieno rispetto del principio secondo il quale ciascuna trasformazione dell’habitat e del territorio deve trovare fondamento in un provvedimento legittimo[17].
Peraltro, come precisato dalla giurisprudenza, “se è vero che con l’art. 146, comma 13 [leggasi 12], del decreto innanzi citato (c.d. Codice dei beni culturali), in armonia con la progressiva separazione della tutela del paesaggio da quella dell’ambiente, è stata formalmente riconosciuta alle associazioni costituite ex artt. 13 e 18 della legge nr. 349 del 1986 la legittimazione ad agire anche a tutela del paesaggio, non è affatto scontato che prima dell’entrata in vigore e “a regime” di tale disposizione siffatta legittimazione non sussistesse; al contrario, questo Consesso ha più volte riconosciuto tale legittimazione anche nel vigore delle normative previgenti, argomentando dalla stretta connessione tra i valori ambientali e quelli paesaggistici, anche a livello della tutela costituzionale ad essi apprestata”[18].
Può pertanto affermarsi che, ancor prima dell’espressa indicazione legislativa, la legittimazione delle associazioni ambientaliste ad impugnare i titoli paesistici fosse ricompresa nella più generale legittimazione ad agire a tutela dei valori dell’ambiente e del paesaggio.
Anche con riguardo alla legittimazione specifica in esame, al pari di quanto affermato con riferimento a quella generale, si può affermare che la titolarità della stessa appartiene anche alle associazioni locali, indipendentemente dalla loro natura giuridica, specie a seguito della modifica legislativa operata dal D.Lgs. 26 marzo 2008, n. 63, il quale ha eliminato dall’art. 146, comma 12, in esame lo specifico riferimento all’art. 13 della Legge n. 349/1986, in favore di una disposizione di più ampio respiro, per cui sono legittimate ad impugnare l’autorizzazione paesistica le “associazioni portatrici di interessi diffusi individuate ai sensi delle vigenti disposizioni di legge in materia di ambiente e danno ambientale”[19].

6. (Segue). La speciale legittimazione ad impugnare. – La legittimazione ad agire ex lege prevista avverso il rilascio ed il diniego dell’autorizzazione paesistica è integrata dal potere straordinario in sede di appello.
Infatti, le associazioni ambientaliste riconosciute possono anche proporre appello avverso sentenze, pronunciate in primo grado, di cui non siano state parti, ai sensi del secondo periodo dell’art. 146, comma 12, del D.Lgs. n. 42/2004, il quale prevede appunto che “le sentenze e le ordinanze del Tribunale amministrativo regionale possono essere appellate dai medesimi soggetti, anche se non abbiano proposto ricorso di primo grado”.
Trattasi di una speciale legittimazione ad agire, che appresta uno strumento più ampio per la tutela dei beni protetti, valori essenziali ed indisponibili, siccome ricompresi tra i principi fondamentali della Costituzione, la cui salvaguardia deve essere massimamente assicurata.
In proposito, la giurisprudenza amministrativa ha ritenuto ammissibile l’impugnazione proposta ai sensi dell’art. dall’art. 146, comma 12, del D.Lgs. 22 gennaio 2004, n. 42, “alla luce della sentenza dell’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato n. 1 del 2007, la quale ha preso atto dell’ampliamento della legittimazione ad appellare le sentenze di primo grado in determinate materie, come la tutela del paesaggio per la quale l’art. 146, comma 12, del codice dei beni culturali, approvato con d. lgs. n. 42 del 2004, come da ultimo modificato dall’art. 2 del d. lgs. n. 63 del 2008, ha […] ammesso l’appello di colui che, pur non avendo partecipato al giudizio di primo grado, può essere qualificato come controinteressato sostanziale in quanto titolare di una posizione soggettiva giuridicamente rilevante, caratterizzata da un concreto interesse di segno opposto rispetto a quello fatto valere col ricorso di primo grado.
Nella ricordata decisione si precisa che l’orientamento è riconducibile alla sentenza della Corte costituzionale n. 177 del 1995 che ha determinato l’estensione al processo amministrativo del rimedio dell’opposizione di terzo, rilevando l’opportunità che, per comprensibili esigenze di economia dei mezzi processuali, i soggetti legittimati alla proposizione dell’opposizione di terzo (titolari di posizioni giuridiche autonome e incompatibili con quella azionata dal ricorrente) possano far valere le proprie ragioni già in un momento anteriore, mediante la proposizione di gravame avverso la decisione ad essi sfavorevole resa in un giudizio in cui siano rimasti estranei, configurandosi in sostanza quali controinteressati sopravvenuti”[20].
In particolare, l’adunanza Plenaria dell’Ecc.mo Consiglio di Stato ha specificato che “quando il giudizio amministrativo ha per oggetto una autorizzazione paesaggistica, la facoltà di proporre appello delle associazioni ambientaliste – pure nel caso di mancata partecipazione al giudizio di primo grado – risulta in effetti giustificata dal pericolo che, altrimenti, l’autorizzazione paesaggistica riconosciuta legittima dal giudice di primo grado possa diventare definitiva con conseguente concreta possibilità, per i proprietari degli immobili o delle aree interessate, di porre in essere immediatamente interventi anche irreversibili ed irrimediabilmente pregiudizievoli per i valori paesaggistici”[21].

7. Conclusioni. – Conclusivamente, si può affermare che le associazioni ambientaliste hanno costituito un baluardo per la tutela anche giurisdizionale degli interessi diffusi alla protezione dell’ambiente, del paesaggio e dei beni culturali.
Si è trattato di una preziosa azione di autentici pubblici ministeri ambientali che ha consentito la difesa della salute e dell’inestimabile patrimonio nazionale, integrante la vera ricchezza del Paese, rispetto a tentativi tesi ad alterarne, non solo il pregio universalmente riconosciuto, ma addirittura l’identità.
Lo spirito che ha animato le predette Associazioni è sempre stato quello di proteggere beni che esprimano l’indispensabile valore del pluralismo culturale di un popolo, affermandolo nella sua più profonda dimensione sociale.
Non sempre, in ispecie negli ultimi tempi, tale attività, svolta sempre nella migliore esplicazione del principio di sussidiarietà orizzontale di cui all’art. 118 u.c. Cost., ha trovato riconoscimento da parte delle istituzioni pubbliche di vario tipo.
Con tale inammissibile trascuratezza – ed è un’altra manifestazione della crisi, e non certo la meno importante – queste ultime hanno dimostrato di obliterare che la tutela e la valorizzazione dei beni, ai quali si sono dedicate con grande sacrificio, anche personale, le associazioni ambientaliste, sono l’unica speranza per il futuro del Paese.

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[1] In particolare, con L. Cost. 18 ottobre 2001, n. 3, di riforma del Titolo V della Parte II della Costituzione, l’art. 118 Cost. è stato così riformulato: “Le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che, per assicurarne l’esercizio unitario, siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza.
I Comuni, le Province e le Città metropolitane sono titolari di funzioni amministrative proprie e di quelle conferite con legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze.
La legge statale disciplina forme di coordinamento fra Stato e Regioni nelle materie di cui alle lettere b) e h) del secondo comma dell’articolo 117, e disciplina inoltre forme di intesa e coordinamento nella materia della tutela dei beni culturali.
Stato, Regioni, Città metropolitane, Province e Comuni favoriscono l’autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà”.
Secondo quanto opportunamente osservato da alcuni autori, il principio di sussidiarietà di tipo verticale, recepito nella vigente formulazione dell’art. 118, commi 1, Cost., era già previsto non soltanto nei Trattati europeo e comunitario (art. 1 Trattato U.E. ed art. 5 Trattato C.E), ma anche nella legislazione nazionale precedente alla c.d. riforma del Titolo V della Costituzione.
Il riferimento è all’art. 4, comma 3, del D.lgs. 15 marzo 1997, n. 59, a mente del quale i conferimenti di funzioni previsti nei commi precedenti “avvengono nell’osservanza” del “principio di sussidiarietà, con l’attribuzione della generalità dei compiti e delle funzioni amministrative ai comuni, alle province e alle comunità montane, secondo le rispettive dimensioni territoriali, associative e organizzative, con l’esclusione delle sole funzioni incompatibili con le dimensioni medesime, attribuendo le responsabilità pubbliche anche al fine di favorire l’assolvimento di funzioni e di compiti di rilevanza sociale da parte delle famiglie, associazioni e comunità, alla autorità territorialmente e funzionalmente più vicina ai cittadini interessati” (in questo senso, M. Mazziotti Di Celso – Salerno G.M., Manuale di Diritto Costituzionale, CEDAM, Padova, 2007).
Anche il principio di sussidiarietà in senso orizzontale era già legislativamente previsto, ancor prima dell’approvazione della Legge costituzionale di riforma del Titolo V, dall’art. 3, comma 5, del D.Lgs. 267/2000, secondo cui “comuni e le province sono titolari di funzioni proprie e di quelle conferite loro con legge dello Stato e della Regione, secondo il principio di sussidiarietà. I comuni e le province svolgono le loro funzioni anche attraverso le attività che possono essere adeguatamente esercitate dalla autonoma iniziativa dei cittadini e delle loro formazioni sociali” (cfr., sul punto, T. Martines, Diritto Pubblico, cit.).
Il principio di sussidiarietà è citato, in endiadi con il principio di leale collaborazione, anche all’art. 120 Cost., quale modalità di esercizio del potere sostitutivo.
[2] Cfr. T.A.R. Veneto, 11 luglio 2008, n. 1993, in Foro amm. TAR, 2008, 7-8, 1971 (s.m.). Cfr. altresì T.A.R. Calabria, Catanzaro, Sez. I, 30 aprile 2009, n. 381, in Foro amm. TAR, 2009, 6, 1924 (s.m.); T.A.R. Liguria, Sez. I, 1 agosto 2007, n. 1426, in Foro amm. TAR. 2007, 7-8, I, 2323 (s.m.); Cons. Stato, Sez. IV, 18 marzo 2008, n. 1159, in Foro amm. CDS, 2008, 3, 805 (s.m.); Cons. Stato, Sez. VI, 26 luglio 2001, n. 4123, in Riv. giur. Ambiente, 2002, 751.
[3] Cfr., ex multis, Cons. Stato, Sez. VI, 12 novembre 2008, n. 5668; Cons. Stato, Sez. IV, 9 novembre 2004, n. 7246; T.A.R. Liguria, Sez. I, 13 marzo 2003, n. 309; 19 marzo 2003, n. 354; 22 giugno 2004, nn. 1020, 1021 e 1022; T.A.R. Liguria, Sez. I, 12 ottobre 2005, n. 1349, T.A.R. Veneto, 11 luglio 2008, n. 1993, tutte reperibili in www.giustizia-amministrativa.it.; T.A.R. Toscana, Sez. I, 28 giugno 2008, n. 1651, in in Riv. giur. Ambiente, 2009, 1, 201 (s.m.); T.A.R. Sardegna, Sez. II, 16 giugno 2009, n. 987, in www.giustizia-amministrativa.it.
[4] Così, Cons. Stato, Ad. Plen., 7 aprile 2011, n. 4, in Foro amm. CDS, 2011, 4, 1132, e conformemente Cons. Stato, 22 marzo 2012, n. 1640, in www.giustizia-amministrativa.it.
[5] Così T.A.R. Liguria, Sez. I, 11 maggio 2004, n. 748, in Foro amm. TAR, 2004, 1331 (s.m.), e conformemente T.A.R. Piemonte, Sez. I, 3 ottobre 2003, n. 1197, in Foro amm. TAR, 2003, 2839 (s.m.); T.A.R. Liguria, Sez. I, 20 settembre 2002, n. 968, in Foro amm. TAR, 2002, 2830 (s.m.); T.A.R. Calabria-Catanzaro, 17 maggio 1999, n. 701, in Foro Amm., 2000, 625 (s.m.); T.A.R. Trentino Alto Adige-Bolzano, 27 ottobre 1994, n. 278, in Riv. giur. Ambiente, 1995.
[6] Cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 9 marzo 2010, n. 1403, in Foro Amm. CDS, 2010, p. 656.
[7] La tutela dell’ambiente e del paesaggio, oltre a costituire principio fondamentale della Costituzione (art. 9), rientra nella competenza legislativa esclusiva dello Stato, di cui all’art. 117, 2° comma, lett. s) Cost. (“tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali”).
[8] Così Trib. Sup. Acque, 16 gennaio 2012, n. 6, in Foro amm. CDS, 2012, 1, 185.
[9] Cfr. C.G.A. Sicilia, Sez. giurisd., 16 ottobre 2012, n. 933, in Foro amm. CDS, 2012, 10, 2681, nonché TAR Sicilia – Palermo, Sez. I, 23 marzo 2011, n. 546, in www.giustizia-amministrativa.it. Secondo tale orientamento giurisprudenziale, l’interpretazione restrittiva dell’art. 13 della Legge n. 349/1986, nel senso di ritenere legittimata esclusivamente l’articolazione nazionale dell’associazione ambientalista, sarebbe altresì in contrasto con il più ampio accesso alla giustizia in materia ambientale previsto dalla Convenzione di Aarhus (Convenzione sull’accesso alle informazioni, la partecipazione del pubblico ai processi decisionali e l’accesso alla giustizia in materia ambientale), firmata nella predetta città danese, il 25 giugno 1998 ed entrata in vigore il 30 ottobre 2001. Al maggio 2013, essa è stata ratificata da 45 stati e dall’Unione Europea. In particolare, l’Italia ha ratificato detta Convenzione con Legge 16 marzo 2001, n. 108.
Per un approfondimento sul punto, cfr. M.A. Sandulli (a cura di) Codice dei beni culturali e del paesaggio, Giuffrè, Milano, 2012, p. 1142, nonché D. Siclari, L’evoluzione della legittimazione processuale ambientale in ambito comunitario, 2010, in GiustAmm.it, all’indirizzo www.giustamm.it.
[10] Cfr. T.A.R. Liguria, Sez. I, 18 marzo 2004 n. 267, in Foro amm. TAR, 2004, 642 (s.m.), che ha precisato che “l’esplicita legittimazione delle associazioni ambientalistiche individuate a livello nazionale o ultraregionale non esclude di per sé la legittimazione ad agire in giudizio degli organismi privati che si costituiscano in un ambito territoriale più ristretto per salvaguardare in modo serio e duraturo l’ambiente nella data località, e che vengano quindi ad assumere quella connotazione oggettiva di “formazioni sociale”, a cui la costituzione attribuisce lo specifico ruolo sopra evidenziato [di cogestire la funzione amministrativa secondo il principio costituzionale della sussidiarietà orizzontale].
Né al riguardo, giova precisarlo, possono assumere rilievo determinante la specifica configurazione soggettiva (associazione, fondazione, comitato) che gli anzidetti organismi vengano ad assumere, od il loro eventuale riconoscimento in sede civile.
La prima, infatti, è espressione della autonomia privata riconosciuta e garantita dall’ordinamento e non è quindi di per sé sola indice di una particolare qualità o attitudine intrinseca rispetto alla tutela ambientale perseguita.
Il secondo, poi, si sostanzia in una valutazione alla stregua di parametri civilistici che, pur attribuendo all’ente privato la piena personalità giuridica e quindi un indubbio rilievo ordinamentale, non si sostituisce né, quel che più conta, è presupposto necessario per il diverso apprezzamento di ordine pubblicistico, volto ad accertare la presenza nell’organismo privato dei requisiti e dei caratteri propri di una formazione sociale idonea ad assumere la titolarità di un interesse diffuso facente capo alla popolazione nel suo complesso, quale l’interesse alla salvaguardia dell’ambiente”.
Nello stesso senso, cfr., altresì, T.A.R. Liguria, Sez. I, 13 luglio 2006 n. 828, in Foro amm. TAR, 2006, 7-8, 2391 (s.m.); T.A.R. Liguria, Sez. I, 22 giugno 2004 n. 1020, in Foro amm. TAR, 2004, 1674 (s.m.); Cons. Stato, Sez. IV, 9 novembre 2004, n. 7246, in Foro amm. CDS, 2004, 3157 (s.m.); Cons. Stato, Sez. IV, 16 dicembre 2003 n. 8234, in Foro amm. CDS, 2003, 3634; Cons. Stato, Sez. VI, 5 dicembre 2002 n. 6657, Foro amm. CDS, 2002, 3243 (s.m.); Cons. Stato, Sez. VI, 7 febbraio 1996 n. 182, in Foro Amm., 1996, 589.
[11] Sull’interpretazione restrittiva della legittimazione ad agire delle associazioni ambientaliste, “solo nella materia relativa alla tutela ambientale con esclusione della legittimazione ad impugnare atti che attengano alla materia urbanistica o, lato sensu, dell’assetto del territorio”, cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 9 novembre 2004, n. 7246, in Foro amm. CDS, 2004, 3157 (s.m.), e T.A.R. Toscana, Sez. I, 28 giugno 2008, n. 1651, in Riv. giur. Ambiente, 2009, 1, 201 (s.m.).
Il predetto orientamento restrittivo è stato in seguito adeguato, così come la natura eccezionale della legittimazione ad agire, all’intervento del legislatore, di cui al combinato disposto degli artt. 309, commi 1 e 2, e 310 del D.Lgs. n. 152/2006, che hanno attribuito la legittimazione ad agire alle associazioni ambientaliste, “secondo i principi generali”, a tutela dell’interesse ambientale più ampiamente inteso (Cfr., sul punto, T.A.R. Liguria, Sez. I, 12 ottobre 2005, n. 1349, in Foro amm. TAR, 2005, 10, 3117, e nello stesso senso, T.A.R. Veneto, 11 luglio 2008, n. 1993, cit., e T.A.R. Sardegna, Sez. II, 16 giugno 2009, n. 987, cit.).
[12] T.A.R. Toscana, Sez. I, 28 giugno 2008, n. 1651, cit..
[13] Cfr., ancora, T.A.R. Toscana, Sez. I, 28 giugno 2008, n. 1651, cit., che richiama Cons. Stato, Sez. IV, 228 febbraio 1992, n. 223, in Foro Amm., 1992, 402, e che ha poi escluso la legittimazione ad agire in quella fattispecie, ma solo in quanto “l’area interessata dall’intervento oggetto degli atti impugnati non costituisce un bene protetto ai sensi della normativa statale di settore […] né ai sensi della legislazione regionale”.
Per una recente apertura della giurisprudenza, in punto di legittimazione delle associazioni ambientaliste ad impugnare atti urbanistici, cfr. T.A.R. Lazio – Roma, Sez. e I, 31 maggio 2004, n. 5118, con nota critica di P. Dell’Anno, in GiustAmm.it, all’indirizzo www.giustamm.it.
Nel senso di ricomprendere anche l’urbanistica nel concetto di ambiente è orientato, altresì, il diritto europeo, che riconosce alle organizzazioni non governative (ONG) in materia di ambiente il più ampio accesso alla giustizia a tutela dell’ambiente. Cfr. in proposito, la già citata Convenzione di Aarhus.
[14] Gli interessi diffusi, unitamente agli interessi collettivi, sono tradizionalmente classificati come interessi superindividuali. Trattasi di interessi adespoti, non già riferibili ad una pluralità determinata di individui, ma comuni ad una formazione sociale ed aventi ad oggetto beni insuscettibili di appropriazione individuale e di fruizione differenziata. Costituisce tipico esempio di detta tipologia di interesse, la tutela dell’ambiente (E. Casetta, Manuale di Diritto Amministrativo, XIII ed., Giuffrè, Torino, 2011).
Cfr. anche AA.VV., La tutela degli interessi diffusi nel diritto comparato (con particolare riguardo alla protezione dell’ambiente e dei consumatori), Giuffrè, Milano, 1976; M. Cappelletti, Appunti sulla tutela giurisdizionale di interessi collettivi e diffusi, in Giur. It., 1975, IV, p. 49 ss.; C. M. Bianca, Note sugli interessi diffusi, in La tutela giurisdizionale degli interessi collettivi e diffusi, Torino, 2003, p. 67 ss.; G. Alpa, Interessi diffusi, in Dig. Disc. Priv., sez. civ. IX, Torino, 1993, p. 609 ss; G. Berti, Interessi senza struttura (i c.d. interessi diffusi) in Studi in onore di A. Amorth, I, Giuffrè, Milano, 1982, p. 67 ss.
[15] Per una critica alle politiche italiane in materia di governo del territorio, le quali, in un Paese già definito “il giardino d’Europa” e che sancisce la tutela del paesaggio e del patrimonio culturale tra i principi fondamentali della sua Costituzione, tendono a obliterare detti valori, in favore della “cementificazione di preziose aree”, determinando finanche il “divorzio fra principi altissimi (la Costituzione) e cattive pratiche di governo”, cfr. S. Settis, Il paesaggio, bene comune, in Il Sole 24Ore del 6 ottobre 2013, che sottolinea, altresì, il nesso paesaggio-ambiente e la relativa – avanzatissima – concezione contenuta nella Carta fondamentale. Per contrastare la deriva del potere pubblico nella tutela dei predetti valori, il ruolo dei cittadini, in particolare associati, diventa fondamentale ed è, come sopra osservato, valorizzato dalla normativa comunitaria, sempre in applicazione del principio di sussidiarietà orizzontale.
Sul tema delle azioni a tutela dei beni ambientali e della relativa legittimazione ad agire, cfr. L. Depropris, Le azioni a tutela di beni di interesse ambientale, Relazione dell’incontro del 17 giugno 2013 con il Prof. Vincenzo Cerulli Irelli, in GiustAmm.it, all’indirizzo www.giustamm.it.
[16] Cfr. Cons. Stato, Sez. V, 23 aprile 2007, n. 1830, in Riv. giur. edilizia, 2007, 3, I, 1045. Si tratta delle “associazioni locali (indipendentemente dalla loro natura giuridica)”, per cui cfr. infra, § 4.
Per un approfondimento sul punto, cfr. P.M. Vipiana, Riflessioni in tema di localizzazione degli impianti di smaltimento dei rifiuti, 2009, e B. Delfino, Sulla legittimazione processuale delle articolazioni locali delle associazioni ambientaliste riconosciute ai sensi dell’art.13, l. n.349 del 1986, nota a T.A.R. Puglia – Bari – Sez. III, 19 aprile 2004 n. 1860, entrambi in GiustAmm.it, all’indirizzo www.giustamm.it.
[17] Cfr., sul punto, M.A. Sandulli (a cura di) Codice dei beni culturali e del paesaggio, Giuffrè, Milano, 2012, p. 1138 ss.
[18] Così Cons. Stato, Sez. IV, 4 dicembre 2009, n. 7651, in Riv. giur. edilizia, 2010, 2, I, p. 557, che richiama, ex plurimis, Cons. Stato, sez. IV, 8 agosto 2006, n. 4778; id., 7 maggio 2004, n. 2874.
[19] Per un approfondimento sul punto, cfr. M.A. Sandulli (a cura di) Codice dei beni culturali e del paesaggio, Giuffrè, Milano, 2012, p. 1134.
[20] Così, Cons. Stato, Sez. VI, 17 giugno 2010, n. 3853, in www.giustizia-amministrativa.it.
[21] Cfr. Cons. Stato, Ad. Plen., 11 gennaio 2007, n. 1, in Foro amm. CDS, 2007, 1, I, 90 (s.m.).

(pubblicato l’8.11.2013)

Note

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SOMMARIO: 1. Premessa.  2. Composizione della Commissione Edilizia Comunale e principio di separazione funzionale tra organi di indirizzo politico e organi di gestione. – 3. Le funzioni della Commissione Edilizia Comunale. – 4. La composizione della Commissione Edilizia Comunale e la partecipazione del Sindaco o suo assessore delegato: limiti normativi. – 5. La composizione della Commissione Edilizia Comunale e la partecipazione del Sindaco o suo assessore delegato: il più recente orientamento giurisprudenziale.

1. Premessa. – La possibilità di prevedere, nella composizione della Commissione Edilizia Comunale, la presenza del Sindaco o di un suo delegato, quale Presidente o membro d’ufficio, è questione controversa in dottrina e in giurisprudenza, che ha recentemente trovato significativa apertura positiva da parte del Consiglio di Stato, in ossequio alle riforme, anche costituzionali, che hanno riguardato gli Enti Locali negli ultimi vent’anni.

2. Composizione della Commissione Edilizia Comunale e principio di separazione funzionale tra organi di indirizzo politico e organi di gestione. – Secondo l’orientamento dapprima espresso dalla Commissione Speciale del Consiglio di Stato[1], la presenza del Sindaco nella Commissione Edilizia Comunale avrebbe contrastato con il noto principio di separazione tra funzione di indirizzo politico, riservata agli organi politici, e attività gestionale, riservata agli organi tecnici, principio derivante dal canone costituzionale dell’imparzialità e del buon andamento dell’amministrazione di cui all’art. 97 Cost.
Tale principio ha finalmente trovato espressa applicazione legislativa con la Riforma amministrativa degli anni Novanta ed, in particolare, nel D.Lgs. 3 febbraio 1993, n. 29, recante “Razionalizzazione della organizzazione delle Amministrazioni pubbliche e revisione della disciplina in materia di pubblico impiego, a norma dell’articolo 2 della legge 23 ottobre 1992, n. 421”, con il quale la distinzione delle funzioni è stata affermata in modo netto, realizzando altresì il superamento del principio gerarchico nei rapporti tra organi politici e dirigenza, a conferma del fatto che le due funzioni, seppur necessariamente connesse, sono e devono restare indipendenti ed autonome l’una dall’altra.
Il predetto principio ha poi trovato compiuto riconoscimento nel D.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165, che ha abrogato il precedente intervento normativo di riorganizzazione dell’Amministrazione pubblica e confermato sia il principio di separazione funzionale, per cui le Amministrazioni “adeguano i propri ordinamenti al principio della distinzione tra indirizzo e controllo, da un lato, e attuazione e gestione dall’altro” (art. 4, comma 4), sia il citato superamento del principio gerarchico, mediante il superamento del residuale potere di sostituzione diretta del Ministro in caso di inerzia del dirigente (che rimane, quale extrema ratio) con il più coerente intervento di nomina di un commissario ad acta[2].
Aggiungasi che il riconoscimento generale del principio di distinzione funzionale trova conferma nelle più recenti riforme dell’organizzazione dell’Amministrazione pubblica[3] ed, in particolare, nell’art. 37 del D.Lgs. 27 ottobre 2009, n. 150, recante “Attuazione della legge 4 marzo 2009, n. 15, in materia di ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico e di efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni“, il quale, nello stabilire l’oggetto, l’ambito di applicazione e le finalità delle nuove norme in materia di dirigenza pubblica, ed in attuazione del un preciso ed inequivocabile criterio direttivo stabilito dal legislatore all’art. 6 della Legge delega 4 marzo 2009, n. 15, stabilisce che “le disposizioni del presente capo modificano la disciplina della dirigenza pubblica per conseguire la migliore organizzazione del lavoro e assicurare il progressivo miglioramento della qualità delle prestazioni erogate al pubblico, utilizzando anche i criteri di gestione e di valutazione del settore privato, al fine di realizzare adeguati livelli di produttività del lavoro pubblico, di favorire il riconoscimento di meriti e demeriti, e di rafforzare il principio di distinzione tra le funzioni di indirizzo e controllo spettanti agli organi di governo e le funzioni di gestione amministrativa spettanti alla dirigenza, nel rispetto della giurisprudenza costituzionale in materia, regolando il rapporto tra organi di vertice e dirigenti titolari di incarichi apicali in modo da garantire la piena e coerente attuazione dell’indirizzo politico in ambito amministrativo”[4].
Quanto sopra in ossequio al principio di imparzialità di cui all’art. 97 Cost. che, secondo il pacifico e consolidato orientamento del Giudice delle leggi, “unito quasi in endiadi con quelli della legalità e del buon andamento dell’azione amministrativa – costituisce un valore essenziale cui deve informarsi, in tutte le sue diverse articolazioni, l’organizzazione dei pubblici uffici”[5] ed in relazione al quale il principio di separazione de quo trova diretta legittimazione.
Tale principio si configura, pertanto, non solo quale principio fondamentale di matrice legislativa, ma quale vero e proprio principio generale di organizzazione delle amministrazioni statali, regionali e locali, quale corollario dei principi costituzionali che regolano l’azione amministrativa.
Con specifico riguardo alla realtà regionale e locale, la giurisprudenza amministrativa ha affermato che “il radicale rinnovamento che nella legislazione degli anni ’90 (in particolare con la legge n. 142/1990 e con il d. lgs. n. 29/1993) ha consacrato, quale principio cardine dell’esercizio dell’attività amministrativa, quello della netta separazione tra compiti degli organi politici (definizione degli obiettivi e dei programmi da attuare e verifica della rispondenza dei risultati della gestione amministrativa alle direttive generali impartite) e compiti dei responsabili degli uffici e dei servizi (gestione finanziaria tecnica ed amministrativa, compresa l’adozione di tutti gli atti che impegnano l’amministrazione verso l’esterno) ha trovato un punto d’approdo nella legge n. 127 del 15 maggio 1997 (successivamente recepito, per quanto riguarda gli enti locali che qui interessano, nel testo unico approvato con d. lgs. 18.08.2000 n. 267).
Non v’è dubbio pertanto che, dopo l’entrata in vigore di detta legge, in tutti gli enti locali i provvedimenti inerenti all’attività amministrativa, nel quadro dei programmi e degli obiettivi definiti con gli atti di indirizzo dell’organo politico, competono agli organi di gestione amministrativa e, segnatamente, ai responsabili preposti alle articolazioni della relativa struttura burocratica“[6].
Infatti, “a seguito dell’entrata in vigore dell’art. 51 della L. n. 142/90, si è ormai consolidato nell’ambito dell’ordinamento delle autonomie locali, il fondamentale principio della netta separazione tra l’attività gestionale di amministrazione attiva, e quella di indirizzo politico – amministrativo.
Ne consegue che agli organi di governo politico di comuni e province spettano esclusivamente poteri di indirizzo e di controllo, mentre ai dirigenti competono le funzioni di direzione degli uffici e dei servizi, ivi compresa l’adozione degli atti che impegnano l’amministrazione verso l’esterno.
Nel delineato sistema normativo, pertanto, non residua in capo al Sindaco alcun potere in materia di procedimenti edilizi di tipo vincolato o tecnico – discrezionale“[7].
Come ha anche più di recente confermato la giurisprudenza amministrativa, “in oggi costituisce principio cardine dell’azione dei pubblici poteri, quale diretta espressione dei canoni fissati dall’art. 97 della Costituzione, quello della netta separazione funzionale tra l’attività di indirizzo e programmazione riservata agli organi politici e quella gestionale riservata ai responsabili degli uffici e dei servizi, a cui le pubbliche amministrazioni devono necessariamente adeguare i rispetti i ordinamenti ed uniformare il proprio operato.
Visto peraltro che detto principio, già compiutamente positivizzato nel D.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165, trova ulteriore riconoscimento puntuale nella recente riforma dell’organizzazione dell’amministrazione pubblica di cui al D.Lgs. 27 ottobre 2009, n. 150”[8].

3. Le funzioni della Commissione Edilizia Comunale. – Tale essendo il canone fondamentale di ripartizione delle competenze nelle Amministrazioni Pubbliche, al fine di valutare la legittimità di un Regolamento comunale che preveda la presenza del Sindaco o di un suo delegato nella Commissione Edilizia, si ritiene preliminarmente necessario individuare le funzioni della stessa, che possono esemplificarsi come segue.
A. In materia edilizia, la Commissione edilizia esprime parere su:
a) il rilascio dei permessi di costruire anche in sanatoria e di varianti ai medesimi;
b) l’annullamento d’ufficio dei predetti provvedimenti;
c) il rilascio di permessi di costruire in deroga;
d) l’installazione di manufatti che, pur non costituendo opere edilizie, sono tuttavia idonei ad incidere significativamente sul territorio o sull’arredo urbano, quali ad esempio monumenti, decorazioni, cartellonistica pubblicitaria, attrezzature per l’illuminazione di spazi pubblici o aperti al pubblico, edilizia cimiteriale etc.;
e) l’esatta individuazione, ai sensi dell’art. 31, 3° comma, del D.P.R. 6 giugno 2001 n. 380, dell’area di pertinenza da acquisire gratuitamente al patrimonio comunale unitamente all’opera abusiva e all’area di sedime, in caso di mancata ottemperanza all’ordinanza di demolizione;
f) l’applicazione, ancorché obbligatoria, delle misure di salvaguardia ai sensi dell’art. 12, comma 3, del D.P.R. 6 giugno 2001 n. 380 (ex articolo unico della Legge 3 novembre 1952 n. 1902).
B. Con riferimento alla materia urbanistica, la Commissione Edilizia esprime pareri su:
a) le proposte di variante generale o parziale al P.R.G. o al P.U.C.;
b) i progetti inerenti ai piani attuativi (piani particolareggiati e strumenti unici attuativi);
c) i progetti inerenti i permessi edilizi convenzionati – P.E.C. (già concessioni edilizie convenzionate – C.E.C.);
d) i progetti di opere pubbliche e di urbanizzazione primaria e secondaria;
e) interventi riguardanti le cave e le attività estrattive;
f) le modifiche al regolamento edilizio.
C. In materia paesistica, la Commissione Edilizia, integrata da due esperti in materia di bellezze naturali[9] (oggi sostituita dalla Commissione per le Bellezze Naturali), esprimeva pareri sul rilascio da parte del dirigente o del responsabile dell’ufficio o servizio dell’autorizzazione paesistica di cui all’art 146 del D. Lgs. 22 Gennaio 2004 n. 42, (ex art. 151 del D. Lgs. 29 ottobre 1999 n. 490, ex art. 7 della Legge 29 giugno 1939 n. 1497), qualora ai Comuni sia assegnata in via di subdelega dalla Regione o Provincia la relativa competenza.
D. In materia di interpretazione normativa, la Commissione Edilizia esercita una funzione consultiva dell’organo di amministrazione attiva in ordine all’interpretazione del Regolamento Edilizio e di ogni altra disposizione in materia edilizia, urbanistica e paesistica.
E. In via residuale, indipendentemente dalle ipotesi citate, è riconosciuto sia agli organi di indirizzo politico (Sindaco, Consiglio Comunale e Giunta Comunale) sia ai Responsabili degli uffici e dei servizi di chiedere, senza comportare l’aggravamento del procedimento amministrativo vietato dall’art. 1, 2° comma, della L. 7 agosto 1990 n. 241, di richiedere il parere della Commissione edilizia ogni qualvolta lo ritengano necessario o semplicemente opportuno.
Come si nota, alla Commissione Edilizia non compete soltanto la funzione di esprimere pareri tecnico-giuridici, vincolati o tecnico – discrezionali, in ordine alle opere di trasformazione edilizia ed urbanistica, ma anche di fornire il proprio contributo consultivo a quanto abbia attinenza con il più generale assetto del territorio.
L’organo ha pertanto assunto, nel corso del tempo, uno straordinario rilievo nel governo del territorio, ben al di là delle funzioni consultive ad essa attribuite dalle leggi regionali e dai vari regolamenti locali.
Tant’è vero che la funzione non esclusivamente tecnico-giuridica della Commissione Edilizia ha consentito a Comuni di abolire la medesima secondo la possibilità prevista dall’art. 4, 2° comma, del D.P.R. n. 380/2001[10].

4. La composizione della Commissione Edilizia Comunale e la partecipazione del Sindaco o suo assessore delegato: limiti normativi. – In relazione alla natura delle descritte funzioni svolte dalla Commissione Edilizia, non esiste alcuna disposizione legislativa che impedisca al Regolamento Edilizio di prevedere la partecipazione del Sindaco o suo delegato, in qualità di Presidente o componente alla Commissione Edilizia, possibilità che rientra nell’autonomia dei Comuni sancita dagli artt. 5, 114, 117 e 118 Cost., valorizzata dalla riforma del Titolo V della Costituzione di cui alla Legge Cost. 18 ottobre 2001 n. 3.
Più nello specifico, la predetta autonomia è affermata nella sedes materiae dall’art. 3 del D. Lgs. 18 agosto 2000 n. 267 e dalla relativa potestà regolamentare stabilita dall’art. 7 del T.U.E.L. e specificamente, in ordine all’attribuzione in esame, dall’art. 33, 1° comma, n. 1 della L.U. 17 agosto 1942, n. 1150, secondo cui i Comuni provvedono con regolamento edilizio comunale a dettare norme sulla “formazione, le attribuzioni e il funzionamento della Commissione edilizia comunale”.
Ciò in ragione della molteplicità delle funzioni sopra esposte della Commissione Edilizia, che non attengono solo alla sfera strettamente gestionale.
Peraltro, la partecipazione del Sindaco o di un suo delegato alla Commissione Edilizia può offrire un prezioso contributo di conoscenza della realtà territoriale e delle caratteristiche insediative locali.
Si osserva che la composizione della Commissione Edilizia è autonomamente determinata da ciascun Comune in sede di regolamento edilizio, “tenendo conto, al riguardo, sia dell’importanza ed estensione territoriale del medesimo, che delle concrete peculiarità tecniche, paesistiche e/o artistiche locali”[11].
Tali caratteristiche sono più adeguatamente considerate e tutelate, a seguito del contributo di conoscenza del territorio che il Sindaco può offrire alla Commissione Edilizia, nel pieno rispetto dei principi di imparzialità e buon andamento dell’amministrazione, sanciti dall’art. 97 Cost., che sono garantiti in misura certamente maggiore rispetto a quella del regime previgente, in cui il Sindaco era organo attivo, titolare del potere concessorio in materia edilizia e nello stesso tempo membro dell’organo consultivo.
Se in precedenza la partecipazione del Sindaco alla Commissione Edilizia poteva “condizionare” il parere di quest’ultima, essendo egli l’organo competente all’emanazione dell’atto su cui l’organo consultivo doveva pronunciarsi[12], questa possibilità è sicuramente da escludersi nell’attuale sistema, in cui il potere di emanazione dell’atto è stato trasferito al Dirigente o comunque al Responsabile dell’Ufficio o Servizio ed è semmai in relazione a quest’ultimo che la richiamata problematica tornerà a porsi.
La qualità di Presidente o di membro d’ufficio della Commissione Edilizia potrà pertanto essere assegnata al Sindaco o ad un suo delegato, non quale organo politico, ma quale espressione della responsabilità istituzionale che egli ha dell’amministrazione comunale: ivi il Sindaco (o per esso un suo delegato) svolgerà una funzione non politica, ma istituzionale, profondamente utile.
In tal senso, alla luce delle modifiche legislative anche costituzionali intervenute, appare superata la distinzione tra la qualità di membro e quella di Presidente della Commissione Edilizia, nel senso che per il Sindaco sarebbe ammissibile la prima, ma non la seconda[13].
Il Sindaco potrà quindi essere Presidente o soltanto membro (o potrà non essere né l’uno né l’altro) della Commissione Edilizia Comunale, a seconda della scelta operata dal Regolamento Edilizio, nell’esercizio dell’autonomia istituzionale e normativa riconosciuta all’Ente locale.

5. La composizione della Commissione Edilizia Comunale e la partecipazione del Sindaco o suo assessore delegato: il più recente orientamento giurisprudenziale. – In tal senso si è espresso di recente il Consiglio di Stato, il quale ha ritenuto “conformemente a quanto sostenuto nelle citate ordinanze della VI Sezione[14], che, nella fattispecie, il Sindaco potesse legittimamente presiedere la Commissione edilizia integrata, in virtù della specifica previsione in tal senso posta nel Regolamento edilizio comunale e che trova il supporto normativo anche nel nominato articolo 53, comma 23, della legge 388/2000, indirizzato proprio ai Comuni con popolazione inferiore a 5.000 abitanti, e nella stessa legge costituzionale n. 3/2001, recante la riforma del Titolo V della Costituzione, che attribuisce potestà regolamentare ai Comuni circa la disciplina della organizzazione e delle funzioni proprie.
Infatti, “è proprio la complessità della normativa, in materia urbanistica ed edilizia nonché in quella di impianti radioelettrici, a consentire a quei Comuni, nell’ambito dell’autonomia statutaria e regolamentare loro attribuita, l’adozione di disposizioni che deroghino ai principi generali della separazione di cui al T.U.E.L. (D.Lgs. n. 267/2000).
L’esercizio di tale facoltà è stata riconosciuta legittima anche dalla giurisprudenza di questo Consiglio di Stato, e in tal senso si richiama la sentenza della IV sezione n. 1070/2009, che si è pronunciata su analoga questione”[15].
Il predetto orientamento giurisprudenziale conferma la legittimità della presenza del Sindaco o di suo delegato nella Commissione Edilizia, in conformità alle norme ed ai principi costituzionali, particolarmente alla luce della riforma del Titolo V della Parte II, Cost., operata con L. Cost. n. 3/2001, la quale, come sopra accennato, ha riconosciuto direttamente ai Comuni l’autonomia politica, attribuendo ad essi una competenza normativa riservata e quindi soggetta solo alla Costituzione e, come tale, di rango primario.
In particolare, detti Enti sono ritenuti oggi capaci di organizzarsi ed esprimere sul piano politico gli interessi ed i bisogni delle comunità che essi rappresentano, nonché di darsi un proprio indirizzo politico, che può anche divergere da quello statale o regionale, pur nel rispetto del fondamentale principio di unità della Repubblica, di cui all’art. 5 Cost.
In tal senso, viene in rilievo il rinnovato art. 117, comma 6, che meglio specifica la predetta autonomia politica degli Enti Locali, riconoscendo direttamente potestà normativa regolamentare agli Enti locali, rilevante nel giudizio deciso con la sentenza sopra citata.
Infatti, “i Comuni, le Province e le Città metropolitane hanno potestà regolamentare in ordine alla disciplina dell’organizzazione e dello svolgimento delle funzioni loro attribuite”.
Nessun dubbio, quindi, che anche gli Enti locali godano di una piena autonomia politica[16], seppur circoscritta al loro ambito territoriale, essendo titolari di una potestà normativa primaria (la potestà regolamentare di cui sopra, direttamente subordinata alla Costituzione), oggi riconosciuta con la sopra citata sentenza del Consiglio di Stato, alla luce della riforma costituzionale del 2001.
Trattasi di un principio generale molto importante per l’organizzazione degli Enti Locali, in materie così delicate ed importanti per la tutela e la conservazione del patrimonio edilizio e paesistico e la contestuale esigenza di adeguato e corretto sviluppo economico del Paese nel rispetto di tali valori, che molti Comuni sentono particolarmente, in ragione della presente fase di recessione economica.
La composizione della Commissione Edilizia rientra pertanto nella potestà regolamentare riservata al Comune, funzione normativa propria, che si pone, nel sistema delle fonti, in rapporto di competenza e non di subordinazione gerarchica con la legge.
Peraltro, si osserva che, pur essendosi il Consiglio di Stato pronunciato sulla composizione della Commissione Edilizia comprendente il Sindaco o un suo delegato con riferimento ad un Comune con popolazione inferiore ai a 5.000 abitanti, nel senso della legittimità del Regolamento Edilizio comunale che detta composizione preveda, la sentenza citata rappresenta un significativo precedente, suscettibile di estendere la medesima autonomia nell’individuazione della composizione della Commissione Edilizia Comunale anche agli Enti Locali di maggiori dimensioni.
Infatti, l’argomento decisivo posto a fondamento della ritenuta legittimità del Regolamento Edilizio impugnato nella fattispecie esaminato è la “riforma del Titolo V della Costituzione, che attribuisce potestà regolamentare ai Comuni circa la disciplina della organizzazione e delle funzioni proprie”, attribuzione che coinvolge evidentemente tutti i Comuni, senza limiti di popolazione.

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[1] Cfr. parere del 21 maggio 2003 (N. Sezione 492/1999), sulla quale si è fondata la nota del Prefetto di Genova prot. n. 378/2005/Area2 del 25.05.2005
[2] Art. 14, comma 3.
[3] Trattasi della cd. “Riforma Brunetta”, espressamente rivolta a tutte le amministrazioni pubbliche e condivisa dalle Amministrazioni territoriali, come si evince dal sito ufficiale del Ministero per la Pubblica Amministrazione e l’Innovazione.
[4] Si noti che il principio in parola ha trovato conferma anche negli Statuti e nella legislazione regionale. Con particolare riguardo alla Liguria, cfr. l’art. 69 dello Statuto, di cui alla legge statutaria 3 maggio 2005, n. 1 (successivamente modificata con la legge statutaria 5 ottobre 2007, n. 1 e con la legge statutaria 13 maggio 2013, n. 1) e gli artt. 1, 2 e 4 della legge regionale di attuazione 4 dicembre 2009, n. 59 (che ha abrogato la precedente L.R. 20 giugno 1994, n. 26), recante “Norme sul modello organizzativo e sulla dirigenza della Regione Liguria”.
[5] Cfr., ex multis, Corte cost., 23 marzo 2007, n. 104; 15 ottobre 1990, n. 453, in Consulta Online, all’indirizzo www.giurcost.it.
[6] T.A.R. Liguria, Sez. I, 10 gennaio 2003 n. 52.
[7] T.A.R. Liguria, Sez. I, 29 ottobre 2002 n. 1061, in http://www.giustizia-amministrativa.it/.
[8] T.A.R. Liguria, Sez. II, 12 aprile 2010, n. 1929, in http://www.giustizia-amministrativa.it/.
[9] Per la Liguria, ai sensi dell’art 4 della L.R. 21 agosto 1991 n. 20.
[10] Ai sensi del quale, “nel caso in cui il comune intenda istituire la commissione edilizia, il regolamento indica gli interventi sottoposti al preventivo parere di tale organo consultivo”.
[11] Cfr. A. BERRA, La Commissione Edilizia, Milano, Giuffrè, 1998, p. 6.
[12] Sul punto, cfr. Cons. Stato, Sez. V, 27 agosto 1966 n. 1107, in Foro amm., 1966, 1216, ma contra T.A.R. Marche 6 febbraio 1978, n. 44, in I T.A.R., 1979, I, 1272.
[13] Cfr. circolari della Regione Liguria, Dipartimento Pianificazione Territoriale ed Urbanistica n. 42940/475 del 6.04.1998 e n. 127401/1224 del 4.11.1998, che si riferiscono alla presidenza delle commissioni e non alla qualità di membri di esse, che i Sindaci potrebbero rivestire e che sono oggi superate dal nuovo assetto e ruolo istituzionale dei Comuni.
[14] Trattasi delle ordinanze nn. 6744 e 6758/2007, relative alla fattispecie esaminata dalla sentenza citata, con le quali la Sezione VI, “ritenendo gli appelli provvisti del fumus boni iuris”, anche “con riguardo alla partecipazione del sindaco alla riunione della commissione edilizia, prevista da una norma del regolamento edilizio comunale, la quale – oltre ad essere espressione dell’autonomia normativa riconosciuta in materia ai comuni dall’art. 117, comma 6, della Costituzione – è “coperta” dall’art. 52, comma 23, L. 388/00”, ha accolto le istanze cautelari proposte dalla Società e dal Comune appellanti, sospendendo l’efficacia della sentenza impugnata.
[15] Cons. Stato, Sez. III, 26 giugno 2013, n. 3490, in http://www.giustizia-amministrativa.it/, che ha riformato la sentenza del T.A.R. Liguria, Sez. I, n. 1560/2007, in particolare accogliendo la tesi difensiva del Comune di Carasco, in ordine alla legittima costituzione della Commissione Edilizia Integrata presieduta dal Sindaco.
[16] Cfr., sul punto, T.A.R. Liguria, Sez. I, 11 ottobre 2005 n. 1341; T.A.R. Liguria, Sez. I, 11 novembre 2004 n. 1600, , in http://www.giustizia-amministrativa.it/.

(pubblicato il 5.8.2013)

Note

L'articolo La presenza del Sindaco o dell’assessore delegato nella Commissione edilizia comunale tra principio di separazione funzionale e autonomia politica, alla luce della riforma del Titolo V della Costituzione proviene da Giustamm.

SOMMARIO: 1. Premessa: valutazioni ambientali e procedimenti urbanistici ed edilizi.  2. I valori di paesaggio e ambiente nella Costituzione e nella giurisprudenza del Giudice delle Leggi.  3. L’attuazione degli obblighi comunitari e l’approvazione del Codice dell’Ambiente. – 4. I principi di precauzione e di sviluppo sostenibile. – 5. I procedimenti di valutazione ambientale nel Codice dell’Ambiente. – 5.1. (Segue) La Valutazione Ambientale Strategica (V.A.S.). – 5.2. (Segue) La Valutazione di Impatto Ambientale (V.I.A.). – 5.3. (Segue) La Valutazione di Impatto Ambientale sui progetti di infrastrutture e di insediamenti produttivi strategici e di preminente interesse nazionale. – 5.4. (Segue) Gli atti conclusivi dei procedimenti di valutazione ambientale. – 6. I procedimenti di valutazione ambientale e loro principi e finalità alla prova dell’esperienza.

1. Premessa: valutazioni ambientali e procedimenti urbanistici ed edilizi.  Sempre più spesso, nell’ambito dei procedimenti urbanistici ed edilizi, tesi alla previsione o approvazione di significativi interventi sul territorio, si incorre nella necessità, legislativamente imposta, in adempimento ad obblighi europei, di operare valutazioni di impatto ambientale.
I procedimenti di valutazione ambientale sono due: la Valutazione Ambientale Strategica (V.A.S.) e la Valutazione di Impatto Ambientale (V.I.A.).

2. I concetti di paesaggio e ambiente nella Costituzione e nella giurisprudenza del Giudice delle Leggi.  Il punto di partenza per poter comprendere la fondamentale importanza, per la conservazione dei valori paesistici ed ambientali, degli istituti della Valutazione Ambientale Strategica (V.A.S.) e della Valutazione di Impatto Ambientale (V.I.A.), previsti e disciplinati dal D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152, è la corretta individuazione dei concetti di paesaggio e di ambiente e, in proposito, non può che richiamarsi l’insegnamento giurisprudenziale della Corte Costituzionale, secondo cui “il concetto di paesaggio indica, innanzitutto, la morfologia del territorio, riguarda cioè l’ambiente nel suo aspetto visivo. Ed è per questo che l’art. 9 della Costituzione ha sancito il principio fondamentale della “tutela del paesaggio” senza alcun’altra specificazione. In sostanza, è lo stesso aspetto del territorio, per i contenuti ambientali e culturali che contiene, che è di per sé un valore costituzionale.
Si tratta peraltro di un valore “primario”, come ha già da tempo precisato questa Corte (sentenza n. 151 del 1986; ma vedi anche sentenze n. 182 e n. 183 del 2006), ed anche “assoluto”, se si tiene presente che il paesaggio indica essenzialmente l’ambiente (sentenza n. 641 del 1987). L’oggetto tutelato non è il concetto astratto delle “bellezze naturali”, ma l’insieme delle cose, beni materiali, o le loro composizioni, che presentano valore paesaggistico”[1].
Più recentemente, riprendendo l’orientamento già espresso, il Giudice delle Leggi ha ancor più efficacemente precisato che, “con espresso riferimento alla giurisprudenza formatasi dopo l’entrata in vigore del d.lgs. n. 42 del 2004, […] il paesaggio deve essere considerato un “valore primario” ed “assoluto” (sentenze nn. 183 e 182 del 2006), precisando, inoltre, che con il termine paesaggio si deve intendere «la morfologia del territorio, [riguardando esso] cioè l’ambiente nel suo aspetto visivo» ed ancora che «l’art. 9 della Costituzione ha sancito il principio fondamentale della “tutela del paesaggio” senza alcun’altra specificazione. In sostanza, è lo stesso aspetto del territorio, per i contenuti ambientali e culturali che contiene, che è di per sé un valore costituzionale» (sentenza n. 367 del 2007)”[2].
Sul territorio gravano più interessi pubblici: quelli concernenti la conservazione ambientale e paesaggistica, la cui cura spetta in via esclusiva allo Stato, ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lett. s), Cost. e quelli concernenti il governo del territorio e la valorizzazione dei beni culturali ed ambientali (fruizione del territorio), che sono affidati alla competenza concorrente dello Stato e delle Regioni, secondo l’art. 117, terzo comma, Cost..
Occorre altresì considerare che “la tutela ambientale e paesaggistica, gravando su un bene complesso ed unitario, considerato dalla giurisprudenza costituzionale un valore primario ed assoluto, e rientrando nella competenza esclusiva dello Stato, precede e comunque costituisce un limite alla tutela degli altri interessi pubblici assegnati alla competenza concorrente delle Regioni in materia di governo del territorio e di valorizzazione dei beni culturali e ambientali. In sostanza, vengono a trovarsi di fronte due tipi di interessi pubblici diversi: quello alla conservazione del paesaggio, affidato allo Stato, e quello alla fruizione del territorio, affidato anche alle Regioni”[3].

3. L’attuazione degli obblighi comunitari e l’approvazione del Codice dell’Ambiente. – Ed è proprio con il D.Lgs 3 aprile 2006, n. 152 che lo Stato, in attuazione della Legge 15 dicembre 2004, n. 308 ed anche in adempimento degli obblighi assunti in sede europea, ha esercitato la richiamata competenza legislativa, emanando un testo normativo che, nelle prime due parti, reca l’indicazione dei principi generali in tema di tutela ambientale (Parte Prima) e la compiuta disciplina degli istituti della V.I.A. e della V.A.S. (Parte Seconda).

4. I principi di precauzione e di sviluppo sostenibile. – Tra i principi fondamentali delineati dal richiamato testo normativo, tutti di derivazione europea, spiccano il principio di precauzione e quello dello sviluppo sostenibile.
Il primo è teso ad orientare l’adozione di scelte adeguate in materia ambientale, nei casi in cui le conoscenze scientifiche non siano in grado di escludere il carattere dannoso di una determinata attività.
L’applicazione del principio comporta, in concreto, che, ogni qual volta non siano conosciuti con certezza i rischi indotti da un’attività potenzialmente pericolosa, l’azione dei pubblici poteri deve tradursi in una prevenzione precoce, anticipatoria rispetto al consolidamento delle conoscenze scientifiche, fino all’adozione della c.d. “opzione zero”.
Secondo l’insegnamento della giurisprudenza costituzionale, “il principio comunitario di precauzione di cui all’art. 174 del trattato istitutivo della Comunità europea rappresenta un criterio direttivo che deve ispirare l’elaborazione, la definizione e l’attuazione delle politiche ambientali della Comunità europea sulla base di dati scientifici sufficienti e attendibili valutazioni tecniche circa gli effetti che possono essere prodotti da una determinata attività”[4].
In altri termini, il principio in parola è un principio generale, ormai codificato in ambito europeo e riconosciuto dalla giurisprudenza dell’Unione e nazionale, che “fa obbligo alle autorità competenti di adottare provvedimenti appropriati al fine di prevenire i rischi potenziali per la sanità pubblica, per la sicurezza e per l’ambiente, ponendo una tutela anticipata rispetto alla fase dell’applicazione delle migliori tecniche proprie del principio di prevenzione, e che quindi esige di verificare preventivamente che l’attività in esame non danneggi l’uomo o l’ambiente”[5].
Anche in campo ambientale, l’onere di provare che un piano o progetto non pregiudichi i siti interessati incombe su chi intenda realizzarlo ed il rischio di un effetto potenzialmente pericoloso esiste se non può essere escluso sulla base di elementi obiettivi.
Quanto al principio dello sviluppo sostenibile, si osserva che esso è diretto ad introdurre un collegamento tra protezione dei valori del paesaggio e dell’ambiente, da una parte, e gli interessi economici, dall’altra, senza che, dalla sua applicazione, possa derivare la recessione dei primi aspetti (per vero, essi stessi valori costituzionali) rispetto ai secondi.
Anche la giurisprudenza amministrativa, chiamata ad esprimersi sulla legittimità di atti autorizzativi di impianti potenzialmente incidenti sui valori paesistici ed ambientali, ha riconosciuto l’immediata applicabilità alla tutela dell’ambiente dei principi di precauzione e dello sviluppo sostenibile, ritenendo doveroso che tutte le decisioni assunte dall’Autorità competente in materia siano assistite da un apparato motivazionale particolarmente rigoroso, che tenga conto di un’attività istruttoria parimenti ineccepibile (il caso ILVA di Taranto insegna!).
Tale principio di precauzione – preminente, nel quadro della tutela della salute sugli interessi economici – deve trovare il proprio equilibrio nel contemperamento con quello dello sviluppo sostenibile, nella ricerca di un equilibrato bilanciamento dei contrapposti interessi in gioco[6].
Ne consegue che, nel caso in cui l’attività umana non fosse in alcun modo compatibile con l’esigenza di tutela del paesaggio e dell’ambiente, non potrà che privilegiarsi quest’ultima esigenza.
Ed infatti, come osservato dal Giudice delle Leggi, la tutela dell’ambiente e del paesaggio, gravando su un bene complesso ed unitario, precede e comunque costituisce un limite alla tutela degli altri interessi pubblici assegnati alla competenza concorrente delle Regioni in materia di governo del territorio e di valorizzazione dei beni culturali e ambientali.

5. I procedimenti di valutazione ambientale nel Codice dell’Ambiente. – La seconda parte del D.Lgs. n. 152/2006, c.d. Codice dell’Ambiente, è dedicata alla disciplina delle procedure di V.A.S. e di V.I.A.
Entrambe le procedure, sebbene abbiano oggetti diversi e si concludano con atti di diversa natura, perseguono le medesime finalità, consistenti nel garantire un elevato livello di protezione dell’ambiente e, quindi, della salute umana e degli altri esseri viventi.

5.1. (Segue) La Valutazione Ambientale Strategica (V.A.S.). – Quanto alla Valutazione Ambientale Strategica, essa agisce ad un livello anticipato e riguarda i piani e i programmi che possono avere impatti significativi sull’ambiente e sul patrimonio culturale.
In particolare, secondo quanto disposto dall’art. 6 del predetto Codice dell’Ambiente, viene effettuata una valutazione per tutti i piani e i programmi:
a) che sono elaborati per la valutazione e gestione della qualità dell’aria ambiente, per i settori agricolo, forestale, della pesca, energetico, industriale, dei trasporti, della gestione dei rifiuti e delle acque, delle telecomunicazioni, turistico, della pianificazione territoriale o della destinazione dei suoli, e che definiscono il quadro di riferimento per l’approvazione, l’autorizzazione, l’area di localizzazione o comunque la realizzazione dei progetti elencati negli Allegati II, III e IV del medesimo Decreto;
b) per i quali, in considerazione dei possibili impatti sulle finalità di conservazione dei siti designati come zone di protezione speciale per la conservazione degli uccelli selvatici e quelli classificati come siti di importanza comunitaria per la protezione degli habitat naturali e della flora e della fauna selvatica, si ritiene necessaria una valutazione d’incidenza ai sensi dell’articolo 5 del D.P.R. 8 settembre 1997, n. 357, e successive modificazioni.
Detta valutazione è avviata dall’autorità procedente contestualmente al processo di formazione del piano o programma e si articola in diverse fasi:
a) lo svolgimento di una verifica di assoggettabilità (c.d. screening);
b) l’elaborazione del rapporto ambientale;
c) lo svolgimento di consultazioni;
d) la valutazione del rapporto ambientale e gli esiti delle consultazioni;
e) la decisione;
f) l’informazione sulla decisione;
g) il monitoraggio.
La fase più significativa, ossia quella di valutazione (la cui conclusione spetta all’autorità competente, ossia all’Amministrazione che, in ambito regionale o nazionale – a seconda che si tratti di V.A.S. gestita dalla Regione o da organi statali – ha compiti di tutela, valorizzazione e protezione ambientale), è effettuata anteriormente all’approvazione del piano o del programma e comunque durante la fase di predisposizione dello stesso ed è preordinata a garantire che gli impatti significativi sull’ambiente derivanti dall’attuazione di detti piani e programmi siano presi in considerazione durante la loro elaborazione e prima della loro approvazione.
La V.A.S. costituisce, pertanto, per i piani e programmi di cui sopra, parte integrante del procedimento di adozione ed approvazione.
In altri termini, la valutazione ambientale strategica è volta a garantire che gli effetti di determinati piani e programmi siano considerati durante l’elaborazione e prima dell’approvazione degli stessi, al fine di anticipare nella fase di pianificazione e programmazione quella valutazione di compatibilità ambientale che, se fosse effettuata in sede di approvazione dei singoli progetti consentiti dai piani, non consentirebbe di compiere un’effettiva valutazione complessiva, con violazione del sopra richiamato principio dello sviluppo sostenibile.
La giurisprudenza amministrativa ha avuto modo, in più occasioni, di chiarire l’importanza della Valutazione Ambientale Strategica, individuandola nella funzione di “mettere in rilievo le possibili cause di un degrado ambientale derivante dall’adozione di piani e programmi interessanti il territorio, introdotta dalla Direttiva comunitaria 2001/42/ Ce che prevede, appunto, la sua applicazione a piani e programmi produttivi di effetti significativi sull’ambiente”[7].

5.2. (Segue) La Valutazione di Impatto Ambientale (V.I.A.). – La Valutazione di Impatto Ambientale, invece, è una valutazione che, secondo quanto disposto dall’art. 6, comma 7, del D.Lgs. 152/2006, riguarda i singoli progetti che possono avere impatti significativi e negativi sull’ambiente e sul patrimonio culturale ed anch’essa si articola su più fasi, che ricalcano quelle previste per la V.A.S., e precisamente:
a) lo svolgimento di una verifica di assoggettabilità;
b) la definizione dei contenuti dello studio di impatto ambientale;
c) la presentazione e la pubblicazione del progetto;
d) lo svolgimento di consultazioni;
f) la valutazione dello studio ambientale e degli esiti delle consultazioni;
g) la decisione;
h) l’informazione sulla decisione;
i) il monitoraggio.
La V.I.A. è, quindi, finalizzata ad individuare, descrivere e valutare tutti gli effetti, diretti ed indiretti, permanenti o transitori, positivi o negativi dei progetti sull’ambiente circostante, in tutte le sue componenti naturali ed antropiche.
Il progetto di un impianto o di una infrastruttura deve essere valutato non solo con riferimento alle sue caratteristiche esteriori (ad esempio dimensioni dell’opera e sua localizzazione), ma anche in ragione degli impatti che la sua realizzazione potrà avere sull’ambiente circostante.
Ed infatti, la V.I.A. “si sostanzia in una analisi comparata tesa a valutare il sacrificio ambientale imposto rispetto all’utilità socio-economica, tenuto conto delle alternative praticabili e dei riflessi della stessa “opzione zero””[8].
Deve, pertanto, pervenirsi ad una pronuncia negativa nel caso in cui “l’intervento proposto cagioni un sacrificio ambientale superiore a quello necessario per il soddisfacimento dell’interesse diverso sotteso all’iniziativa; da qui la possibilità di non autorizzare progetti che arrechino “vulnus” non giustificato da esigenze produttive, ma suscettibile di venir meno, per il tramite di soluzioni meno impattanti in conformità al criterio dello sviluppo sostenibile e alla logica della proporzionalità tra consumazione delle risorse naturali e benefici per la collettività, che deve governare il bilanciamento di istanze antagoniste”[9].
Trattasi dell’applicazione del principio di proporzionalità, anch’esso espresso dai Trattati UE, ma, prim’ancora, insito nei principi fondamentali della Costituzione e segnatamente nell’art. 2 Cost. (principio pluralista) e nell’art. 3 Cost. (principi di uguaglianza e di ragionevolezza) e declinato dal principio di sussidiarietà di cui all’art. 118 Cost.
Quanto alla natura della valutazione operata in sede di V.I.A., la stessa costituisce valutazione tecnico-scientifica e, con riferimento a parametri di tale natura, è attribuita alla competenza di organo gestionale, in conformità al principio generale, secondo cui “il potere esercitato in sede di valutazione di impatto ambientale ha natura marcatamente tecnico discrezionale, e sebbene debba essere esercitato secondo criteri e modalità predeterminati dal legislatore, si distingue dalla funzione di pianificazione e programmazione”[10], essendo soltanto quest’ultima di competenza della Giunta.
L’esclusiva competenza dell’organo dirigenziale ad adottare pronuncia di compatibilità ambientale è confermata anche da “costante orientamento giurisprudenziale”, secondo cui “alla luce del principio generale di separazione della funzione politica da quella amministrativa, la Giunta Regionale, in quanto organo politico, non è competente ad esprimere la valutazione di impatto ambientale, che è atto di natura tecnico-discrezionale dal quale sono estranee valutazioni di direzione o indirizzo politico, la cui competenza spetta esclusivamente al dirigente dell’ufficio”[11].
Trattandosi quindi di valutazione di tipo tecnico e non politico, la relativa approvazione è sottratta alla competenza della Giunta, essendo quest’ultima organo politico, ed attribuita invece all’esclusiva competenza del dirigente, unico competente ad effettuare valutazioni tecnico-discrezionali, quale quella di valutazione di impatto ambientale.
Con riguardo alla procedura di V.I.A., inoltre, si è recentemente affermato che “l’istituto in parola è finalizzato alla tutela preventiva dell’ambiente inteso nella sua più ampia accezione, con riferimento alle sue varie componenti: il paesaggio, le risorse naturali, le condizioni di vivibilità degli abitanti, gli aspetti culturali e al riguardo il Collegio ritiene di condividere pienamente quanto affermato dalla giurisprudenza costituzionale ed amministrativa in ordine alla natura sostanzialmente insindacabile delle scelte effettuate, giustificandola alla luce del valore primario ed assoluto riconosciuto dalla Costituzione al paesaggio e all’ambiente (in tali sensi, Cons. Stato, Sez. V, 12 giugno 2009 n.3770; Corte Costituzionale 7 novembre 2007 n.367).
Inoltre, è stato altresì sottolineato che l’ambiente rileva non solo come paesaggio ma anche come assetto del territorio comprensivo degli aspetti naturalistici, e, in particolare, di quelli relativi alla protezione oltreché della fauna anche delle specie vegetazionali (Cons.Stato, Sez. IV, 5 luglio 2010 n. 4246).
Insomma, nella disciplina della V.I.A. è insita la valenza del principio fondamentale per cui detta procedura è preordinata alla salvaguardia dell’habitat nel quale l’uomo vive e ciò non può non assurgere a valore primario ed assoluto in quanto espressivo della personalità umana (Cons. Stato, Sez. VI, 18 marzo 2008 n.1109).
È stato parimenti affermato che nel rendere il giudizio di impatto ambientale l’amministrazione esercita una amplissima discrezionalità tecnica”[12].
Sostanziandosi, dunque, in un giudizio di natura tecnico-scientifica e non politica, l’atto di assenso alla V.I.A. è riservato in via esclusiva alla competenza del dirigente e non della Giunta[13].

5.3. (Segue) La Valutazione di Impatto Ambientale sui progetti di infrastrutture e di insediamenti produttivi strategici e di preminente interesse nazionale. – Occorre, poi, ricordare che i progetti di infrastrutture e di insediamenti produttivi strategici e di preminente interesse nazionale di cui alla Legge Obiettivo (L.443/2001), che rientrano nelle tipologie progettuali indicate nell’Allegato II al D.Lgs. 152/2006, sono sottoposti a c.d. V.I.A. statale, il cui procedimento segue l’iter procedurale per l’approvazione dei progetti di infrastrutture strategiche previsto dal D.Lgs. 163/2006 e s.m.i. e l’autorità procedente è il Ministero dell’Ambiente, di concerto con il Ministero per i Beni e le Attività culturali.

5.4. (Segue) Gli atti conclusivi dei procedimenti di valutazione ambientale. – Premesso quanto sopra, occorre considerare che, sebbene per entrambi i procedimenti sia prevista una fase decisoria, la stessa si concretizza in atti che hanno diversa natura, corrispondenti ai diversi livelli dei due procedimenti, programmatorio e anticipatorio quello della V.A.S., puntuale e definitivo quello della V.I.A.
Quanto alla V.A.S., trattasi di un parere motivato reso dall’Autorità competente, espressione di funzione consultiva, all’esito dell’attività tecnico-istruttoria, consistente nell’acquisizione e valutazione di tutta la documentazione presentata nel corso del procedimento, ivi comprese le osservazioni, obiezioni e suggerimenti, inoltrati ai sensi dell’art. 14 del Codice dell’Ambiente.
Pur trattandosi di un parere, lo stesso, sostanziandosi nel giudizio di compatibilità ambientale, costituisce presupposto per la prosecuzione del procedimento di approvazione del piano o del programma.
L’articolo da ultimo citato riguarda la fase della “consultazione”, che prevede la possibilità per “chiunque”, ossia anche per i portatori di interessi diffusi, di prendere visione, a seguito della pubblicazione di avviso nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica o sul Bollettino Ufficiale della Regione o della Provincia Autonoma, del piano o del programma e del rapporto ambientale redatto ai sensi dell’art. 13 del medesimo D.Lgs. 152/2006.
Quanto al procedimento di V.I.A., esso si conclude con provvedimento motivato e espresso, ossia con un atto di amministrazione attiva.
Trattasi di un sub-procedimento autonomo nell’ambito del procedimento di approvazione dell’opera oggetto della valutazione medesima.
L’atto conclusivo dello stesso è impugnabile da chi lo ritenga lesivo o immediatamente o successivamente, unitamente al provvedimento con il quale viene approvata l’opera.
In altri termini, colui che sia portatore qualificato di un interesse contrario alla realizzazione dell’opera ha la facoltà di scegliere di fruire di un’anticipazione di tutela (impugnando immediatamente il Decreto di V.I.A., senza che il gravame possa essere dichiarato inammissibile) o di posticipare l’impugnazione al momento della conclusione del procedimento autorizzatorio.

6. I procedimenti di valutazione ambientale e loro principi e finalità alla prova dell’esperienza. – Come si nota, i due procedimenti presentano un significativo parallelismo normativo, benché si differenzino nell’oggetto e nella tecnica valutativa conclusiva.
Essi, però, perseguono finalità complementari di tutela dell’ambiente e forniscono un quadro teso a delineare un livello di tutela sempre più completo ed esaustivo, ossia immune da errori, pregiudizievoli per l’ambiente, inteso nella sua più vasta accezione, ossia in tutte le sue componenti (naturalistiche, ambientali e paesistiche).
In altri termini, l’esperimento dei due procedimenti consente (o almeno dovrebbe consentire) una appropriata analisi dell’impatto e del livello di sostenibilità delle opere sul territorio.
Tuttavia, come l’esperienza delle grandi infrastrutture dimostra (si confronti, ad esempio, la c.d. Variante di Valico nell’Appennino Tosco – Emiliano ovvero la costruzione delle linee di alta velocità ferroviaria), l’esigenza della valutazione d’impatto si confronta costantemente con quella dell’ammodernamento infrastrutturale del Paese e, in tale confronto (non sempre virtuoso), l’obiettivo di raggiungere livelli di sviluppo sostenibile è sempre più difficile da conseguire.
Si tratta, tuttavia, di una difficoltà in buona misura prevista, che impone una costante ed assidua tensione di analisi e di ricerca di soluzioni quanto più possibile accettabili e condivise, che considerino l’ambiente valore centrale di un nuovo modello di sviluppo, che si coordini con la tutela del primo in una nuova frontiera di sinergie positive e virtuose.

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[1] Corte Cost., 24 ottobre 2007, n. 367, in Consulta OnLine, all’indirizzo www.giurcost.org.
[2] Corte Cost., 29 ottobre 2009, 272, in Consulta OnLine, all’indirizzo www.giurcost.org.
[3] Corte Cost., 24 ottobre 2007, n. 367, cit., e nello stesso senso, Corte Cost., 29 ottobre 2009, 272, cit..
[4] Corte Cost., 3 novembre 2005, n. 406, in Consulta OnLine, all’indirizzo www.giurcost.org.
[5] T.A.R Lazio, Roma, Sez. II, 20 gennaio 2012, n. 66, in Foro amm. TAR, 2012, 2, 507.
[6] In termini, T.A.R. Abruzzo, Pescara, Sez. I, 28 novembre 2012, n. 507, Foro amm. TAR, 2012, 11, 3569.
[7] Cons. Stato, Sez. IV, 13 novembre 2012, n. 5715, in Foro amm. CDS, 2012, 11, 2846 (s.m.)
[8] Cons. Stato, Sez. IV, 5 luglio 2010, n. 4246, Foro amm. CDS, 2010, 7-8, 1419 (s.m.)
[9] Cons. Stato, Sez. IV, 5 luglio 2010, n. 4246, cit.
[10] Cons. Stato, Sez. VI, 23 ottobre 2001, n. 5590, in, Foro Amm., 2001, 2865 (s.m.)
[11] T.A.R. Liguria, Sez. II, 2 febbraio 2012, n. 242, in www.giustizia-amministrativa.it, che richiama Cons. Stato, Sez. VI, 23 ottobre 2001, n. 5590 e T A.R. Lombardia Milano, Sez. I, 25 giugno 2003, n. 3511, T.A.R. Umbria Perugia, 11 febbraio 2000, n. 138 e T.A.R. Sardegna Cagliari, Sez. II, 18 dicembre 2008, n. 2183
[12] Cons. Stato, Sez. IV, 24 gennaio 2013, n. 468, in www.giustizia-amministrativa.it.
[13] In senso contrario si segnala il precedente del Consiglio di Stato, di cui alla sentenza, Sez. V, 31 maggio 2012, n. 3254, in www.giustizia-amministrativa.it, secondo cui sarebbe competente la Giunta ad adottare il provvedimento conclusivo di V.I.A. (nella specie, il Consiglio di Stato, confermando la sentenza del T.A.R. Sardegna – Cagliari, Sez. I, n. 209 del 10 marzo 2011, ha ritenuto non fondata la questione di costituzionalità dell’art. 48, comma 3, della legge regionale 2 giugno 2006, n. 9, attributivo di detta competenza alal Giunta Regionale).
Con riferimento alla medesima norma regionale sarda, nel senso della non irragionevolezza dell’attribuzione da parte del legislatore regionale alla Giunta della competenza ad adottare il provvedimento di V.I.A., si è espressa anche la Corte costituzionale, con sentenza 3 maggio 2013, n. 81, “anche in considerazione della particolare complessità della VIA. In quest’ultimo atto, infatti, a verifiche di natura tecnica circa la compatibilità ambientale del progetto, che rientrano nell’attività di gestione in senso stretto e che vengono realizzate nell’ambito della fase istruttoria, possono affiancarsi e intrecciarsi complesse valutazioni che – nel bilanciare fra loro una pluralità di interessi pubblici quali la tutela dell’ambiente, il governo del territorio e lo sviluppo economico – assumono indubbiamente un particolare rilievo politico”.
In proposito, occorre precisare che trattasi di precedente non consolidato e comunque non condivisibile alla luce della natura tecnico discrezionale della valutazione di impatto ambientale, peraltro relativo a competenze inerenti una Regione a Statuto Speciale (la Sardegna) le quali sono disciplinate da uno statuto regionale, che è Legge costituzionale (L. Cost. 26 febbraio 1948, n. 3, da ultimo modificata dalla L. Cost. 7 febbraio 2013, n. 3), e che quindi, in ragione dell’aumentata autonomia, può condurre a soluzioni in grado di comportare, in materia ambientale, un maggior coinvolgimento degli organi politici.
Semmai, detta giurisprudenza specifica e riferita ad una Regione a statuto speciale può attagliarsi, in via generale, all’istituto della Valutazione Ambientale Strategica (V.A.S.), che riguarda piani e programmi (e non progetti), nei quali l’eventuale bilanciamento di interessi non appare estraneo all’indirizzo politico.

(pubblicato il 5.6.2013)

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(pubblicato il 19.11.2012)

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