UNIVERSITA’  DEGLI  STUDI  “SAPIENZA”
DOTTORATO DI RICERCA
IN DIRITTO PUBBLICO COMPARATO E INTERNAZIONALE
– Curriculum Diritto Amministrativo Europeo dell’Ambiente –
Resoconto dell’incontro di studi del 21 novembre 2017:
Prof. Gennaro Terracciano
Università degli studi di Roma “Foro Italico”

L’incontro di studi tenutosi il 21 novembre 2017 nella sede dell’Università “Sapienza” di Roma (Dipartimento di Scienze Politiche) ha ospitato la relazione della Prof. Gennaro Terracciano sul tema “Il caso Bagnoli alla luce della giurisprudenza eurounitaria”.

Il caso in esame riguarda una vasta condizione di inquinamento ambientale nella zona Bagnoli-Coroglio (NA). L’urgenza di far fronte alla improcrastinabile esigenza di tutelare l’ambiente ha condotto ad approntare delle soluzioni di carattere normativo e amministrativo. Tuttavia, come si avrà modo di considerare, l’azione di contrasto all’inquinamento non sempre si è mostrata coerente con i principi di efficienza ed efficacia dell’azione amministrativa – inveramento in chiave concreta del buon andamento e dell’imparzialità di cui all’art. 97 Cost. – nè in linea con il principio di leale cooperazione tra i diversi livelli di governo.

Originariamente la zona di Bagnoli presentava un particolare interesse sotto il profilo ambientale e paesaggistico, nonché storico-culturale.
Successivamente, a partire dagli anni ’20 e per tutti gli anni ’60, è stata interessata da un massiccio processo di trasformazione dovuto all’insediamento di numerosi stabilimenti industriali e da scelte di pianificazione e urbanizzazione particolarmente invasive e non rispettose dell’interesse ambientale.
La progressiva dismissione della zona industriale ha ulteriormente compromesso il già precario valore ambientale del territorio, configurando una situazione di degrado e di inquinamento ambientale, le cui dimensioni hanno reso necessaria l’attivazione di interventi di bonifica e di riqualificazione.
La portata del fenomeno inquinante riguarda il mare e la terraferma, per effetto di riversamenti in mare e spiaggia e occultamento di residui di lavorazione, e interessa una superficie di territorio che giunge fino alle porte del centro abitato del Comune di Bagnoli.
La complessità è tale che, nonostante il particolare impegno profuso per cd. la fase di caratterizzazione, che precede l’attività di bonifica, non si è riusciti a tracciare delle nitide linee di perimetrazione del fenomeno inquinante: rimane ancora da comprendere, infatti, la vera portata dell’inquinamento.
Ci si confronta, dunque, con una situazione in cui alla impossibilità di giungere ad una completa definizione della dimensione dell’inquinamento corrisponde una programmazione continua, ancora in itinere.
L’ultima stima fatta per garantire gli interventi di bonifica necessari ammonta a diverse centinaia di milioni di euro; un punto fermo nella programmazione è stato fissato nel 2024 con la creazione del nuovo parco.
A fronte di tale grave situazione più volte il legislatore si è fatto carico di creare le condizioni politiche, normative, amministrative e ambientali per eliminare l’inquinamento.
Gli interventi normativi e amministrativi susseguitisi nel tempo hanno posto gli interpreti dinanzi a numerose e controverse questioni interpretative di carattere giuridico.
Nel tentativo di ovviare alle problematiche ambientali del sito di Bagnoli nel 2014 il Governo ha adottato il decreto cd. Sblocca Italia (d.l. n. 133/2014) convertito con legge n. 164/2014 che, nel capo VIII dedicato alle misure urgenti in materia ambientale all’art. 33, rubricato “Bonifica ambientale e rigenerazione urbana delle aree di rilevante interesse nazionale – comprensorio Bagnoli – Coroglio”,  detta delle linee generali e di indirizzo con “l’obiettivo prioritario di assicurare la programmazione, realizzazione e gestione unitaria degli interventi di bonifica ambientale e di rigenerazione urbana in tempi certi e brevi”.
Il primo passo è l’istituzione del S.I.N. (sito di interesse nazionale).
La disciplina, poi, prevede una declinazione del principio di sussidiarietà ex art. 118 Cost. peculiare e innovativa rispetto a quella che classica teorizzata dalla Corte Costituzionale, tanto da un punto di vista amministrativo quanto da un punto di vista legislativo.
Si statuisce, infatti, che lo Stato possa intervenire pur in presenza di competenze regionali quando le Regioni non siano in grado di garantire un’adeguata ed effettiva tutela degli interessi pubblici.
Tale disposizione consente, quindi, il trasferimento dalla dimensione locale-regionale a quella statale delle competenze che attengono alla bonifica a condizione che l’intervento del livello superiore sia improntato al canone della proporzionalità e dei suoi corollari della idoneità, necessarietà e adeguatezza.
Questa riallocazione di competenze, inquadrata in un contesto improntato al principio di cooperazione istituzionale e leale collaborazione, non ha un rilievo meramente formale ma risponde a esigenze di tipo sostanziale preordinate ad approntare interventi pubblici efficaci in materia ambientale.
Per imprimere un’accelerazione al processo di bonifica e riqualificazione ambientale il legislatore struttura il proprio piano di intervento seguendo modalità extra ordinem configurandosi, sotto tale aspetto, non pochi profili di atipicità rispetto all’ordinario iter procedimentale adottato in situazioni analoghe in cui ricorreva la necessità di fronteggiare gravi situazioni di inquinamento.
In primo luogo viene individuato un commissario straordinario del Governo.
Tale modus procedendi, in sé considerato, non rappresenta una novità; è, infatti, ricorrente la sua istituzione in tutti i casi in cui a livello ordinamentale si giunga a constatare l’inadeguatezza delle strutture ordinarie.
In seconda battuta viene individuato un soggetto attuatore.
A questo proposito si rende necessaria una precisazione, in quanto non viene solo individuata la necessità di considerare l’istituzione di un soggetto attuatore, ma viene specificamente individuato in tale qualità l’Agenzia nazionale per l’attrazione degli investimenti S.p.a. comunemente conosciuta come Invitalia S.p.A.
Invitalia S.p.A. è una società in house dell’intero comparto dei Ministeri. Il proprio pacchetto azionario è detenuto dal MEF, anche se di volta in volta risponde per le strutture ministeriali per cui agisce. Indubbiamente si tratta di un soggetto ascrivibile al novero degli enti pubblici con natura “cangiante” per utilizzare un’espressione propria della giurisprudenza del Consiglio di Stato (cfr. Consiglio di Stato, sez. VI, n. 2660/2015).
Invitalia diviene, dunque, soggetto attuatore delle bonifiche.
L’individuazione di Invitalia S.p.A. come soggetto attuatore pone una prima quaestio iuris che interroga sull’opportunità politico-amministrativa di attribuire a un ente in house la qualifica di soggetto attuatore potendo, la scelta di non ricorrere all’esternalizzazione (cd. outsourcing), creare delle frizioni con il principio della concorrenza.
Rispetto a tale quesito si può ritenere scongiurata la  paventata incompatibilità con il principio e le norme in materia di concorrenza poiché risultano essere predeterminate le finalità pubblicistiche che si intendono perseguire e, inoltre, considerato che tale compito può essere svolto solo da un soggetto che abbia concretamente la possibilità di intervenire, si ravvisa in Invitalia S.p.A. un idoneo soggetto attuatore.
Il problema vero, in realtà non afferisce tanto al profilo della concorrenza quanto piuttosto alle peculiarità che il cd. decreto Sblocca Italia all’art. 33 (d.l. 133/2014) regola in difformità rispetto all’ordinaria disciplina in tema di bonifica.
La disposizione legislativa speciale, infatti, a differenza degli altri Siti di interesse nazionale, prevede che il soggetto attuatore assuma una particolare qualità: non solo è il soggetto che materialmente deve progettare e realizzare la bonifica – non direttamente ma scegliendo soggetti attuatori sia per la progettazione sia per la caratterizzazione dei lavori – ma soprattutto deve divenire titolare, rectius proprietario dei beni.
L’indicazione della necessaria titolarità del diritto di proprietà dei beni individuati nel S.I.N. in capo al soggetto attuatore finisce per scontrarsi con una realtà che vede gran parte delle aree interessante essere di proprietà privata.
Non solo. Anche le aree demaniali erano state date in concessione ad un soggetto privato, Bagnoli Futura S.p.A., che prima di essere interessato da una procedura di fallimento aveva compiuto degli investimenti per porre rimedio alla situazione di grave disordine ambientale.
Le aree interessate dal S.I.N. vengono acquisite dalla procedura fallimentare come massa attiva e in seno a tale procedimento finiscono per insinuarsi alcuni soggetti che vantavano dei diritti di credito pur avendo prodotto essi stessi l’inquinamento ambientale.
Il Governo, da un punto di vista strategico, avendo bisogno di garantire una forte pressione per incidere in modo significativo rispetto al passato, nomina il commissario straordinario al quale si attribuiscono ampi poteri; individua il soggetto attuatore che, anziché svolgere attività su aree demaniali date in concessione e su aree private, prevede un esproprio delle aree.
Nelle more della procedura fallimentare, infatti, tutti i beni acquisiti alla massa attiva del fallimento vengono trasferiti ex lege a Invitalia.
Di qui una duplice considerazione.
La prima inerente all’innovatività della procedura di esproprio disciplinata in difformità rispetto alla ordinaria normativa di cui al d.P.R. 327/2001 con le correlate problematiche connesse alla individuazione delle modalità della procedura e, più in generale, alla certezza del diritto attesi gli indirizzi della giurisprudenza CEDU  e della giurisprudenza nazionale sul punto (amplius infra).
La seconda, strettamente collegata alla prima, induceva a porre attenzione sul valore della proprietà privata che, trovando una tutela costituzionale ex art. 42 Cost., può essere legittimamente sacrificato a condizione che venga corrisposto al proprietario espropriato un  “serio ristoro”.
La concertazione strategica programmata a livello governativo mostra i suoi limiti allorquando ci si avvede della assenza delle risorse economiche per far fronte, in maniera adeguata, alla corresponsione di un indennizzo effettivo.
Tale profilo viene superato in sede normativa ove si dispone che il trasferimento della proprietà avvenga a fronte pagamento di un indennizzo quantificato dall’Agenzia del Territorio e riconosciuto da Invitalia attraverso strumenti finanziari.
I proprietari dei terreni espropriati sarebbero stati ristorati non con un quantum economico pecuniario bensì mediante la corresponsione di un identico valore in strumenti finanziari, emessi a seguito di un procedimento di cartolarizzazione, da rimborsarsi in 15 anni.
Questa attività di programmazione avviene, però, senza coinvolgere il comune di Napoli.
Il Comune di Napoli impugna tutti gli atti per violazione del principio di leale collaborazione ancorché vi fosse già una convenzione tra i vari livelli di governo, lamentando la mancata valorizzazione della posizione del Comune.
Rispetto a tale doglianza la Presidenza del Consiglio dei Ministri evidenzia come, in realtà, fosse stato istituito un tavolo di concertazione istituzionale cui, tuttavia, il Comune di Napoli aveva ritenuto di non partecipare.
Ricorre agli organi di giustizia amministrativa anche il Tribunale Fallimentare di Napoli.
È da precisare che, originariamente i ricorsi del Comune di Napoli e della Curatela del Tribunale fallimentare nascono come autonomi e separati per poi essere riuniti.
La Curatela fallimentare eccepiva come l’intervento normativo incidesse sulla procedura fallimentare, lamentando la violazione del principio dell’indennizzo equo, effettivo e certo alla luce della giurisprudenza nazionale e della giurisprudenza CEDU e sollevando, per queste ragioni, questione di costituzionalità.
A tal riguardo, infatti, la giurisprudenza nazionale e quella di matrice eurounitaria hanno stabilito la necessità di garantire la certezza nelle modalità di liquidazione dell’indennizzo e del coinvolgimento nella procedura dei privati espropriati.
Esigenze che nel caso concreto non erano soddisfatte attese le gravi incertezze correlate sia alla procedura di esproprio, sia alla natura ed operatività degli strumenti finanziari che avrebbero surrogato l’indennizzo pecuniario.
Tutto questo sistema di fatto delineato dalla normativa speciale, pur se preordinata a risolvere le problematiche ambientali, lungi dall’affrontarle in maniera risoluta, finisce per incidere negativamente anche sulla procedura fallimentare.
La definizione della procedura pendente dinanzi al tribunale fallimentare avrebbe, infatti, dovuto attendere il termine del rimborso degli strumenti finanziari fissato in 15 anni. Ne sorge, dunque, un contenzioso.
Il Tar Campania (sede di Napoli) respinge il ricorso del Comune di Napoli e le annesse questioni di costituzionalità.
Il Comune di Napoli decide così di ricorrere in appello al Consiglio di Stato.
Il Consiglio di Stato,  accoglie il ricorso e solleva la questione di costituzionalità sulla scorta delle censure relative alla violazione del principio di leale cooperazione istituzionale concretizzatasi nella mancata valorizzazione degli accordi stipulati; la violazione delle disposizioni del codice dell’ambiente (d.lgs. n. 152/2006) in particolare nella definizione delle attività e dei livelli di competenza tra i diversi livelli di Governo; ancora, la violazione dell’art. 42 Cost. e dei parametri CEDU, sulla base dell’arbitraria quantificazione dell’indennizzo, lontana dal parametro del “valore di mercato” affermatosi in sede giurisprudenziale nazionale e sovranazionale.
Nelle more del giudizio costituzionale intervengono diversi nova legislativi.
Un primo intervento normativo viene ritenuto irrilevante ai fini della controversia.
Successivamente, con la legge 133/2017 recante “Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 20 giugno 2017, n. 91, recante disposizioni urgenti per la crescita economica nel Mezzogiorno” viene inserito un comma 13 bis, senza alcuna rubrica, che non modifica la disciplina precedente dell’art. 33 ma che stabilisce semplicemente che deve intendersi che il Soggetto attuatore è tenuto a riconoscere alla procedura fallimentare della società Bagnoli Futura S.p.A. un importo corrispondente al valore delle aree e degli immobili trasferiti rilevato dalla Agenzia del demanio alla data del trasferimento della proprietà.
Questa disposizione non ha modificato la norma per la quale è stata sollevata la questione di legittimità costituzionale ma ha finito per trovare un ambito applicativo analogo finendo per sovrapporsi alla precedente disposizione eliminando il ricorso allo strumento finanziario.
Attualmente la questione è pendente presso la Corte Costituzionale.
In attesa delle statuizioni della Consulta è interessante considerare come questa vicenda offra degli interessanti spunti di carattere teorico sull’esito del giudizio di costituzionalità nell’ipotesi in cui, successivamente alla sua attivazione, sopravvenga un novum legislativo che valga a revisionare la disciplina del precedente rapporto senza abrogarla.
Diversi gli approcci teorici a questa situazione.
Alcuni hanno ritenuto che, in tale ipotesi, la modifica avrebbe inciso sul cd. diritto vivente rendendo irrilevante la questione di costituzionalità.
Un diverso indirizzo ha invece sostenuto che, nel caso in esame, sarebbe da prospettarsi l’evenienza che la Corte Costituzionale rimandi al giudice rimettente la controversia affinché questi rinnovi il giudizio relativo alla sussistenza del presupposto relativo alla rilevanza della questione di costituzionalità ai fini della decisione del caso concreto.
Altra strategia teorizzata è quella di consentire alla Corte Costituzionale di affermare l’insussistenza di una questione di costituzionalità perché, attesa la censura sulla violazione della leale cooperazione, il diritto vivente ha consentito che questa leale cooperazione avvenisse. Il principio è stato rispettato e l’esito potrebbe essere il rigetto con una sentenza manipolativa.
Non può mancarsi di analizzare come effettivamente, sul punto, si sia registrato un cambio di approccio.
Il 19 luglio 2017, infatti, viene stipulato un accordo interistituzionale tra i soggetti coinvolti.
Si tratta di un’intesa istituzionale ad hoc con cui Governo, Comune e Regione condividono delle linee strategiche indirizzi e contenuti, impegnandosi alla individuazione delle risorse finanziarie e concordano l’istituzione di un commissario tecnico.
Mediante questo accordo, seppur in via sopravvenuta si riesce a superare il principale problema relativo alla eccepita violazione del principio di leale cooperazione.
Tuttavia, a valle di tale accordo si profila una nuova questione problematica da un punto di vista giuridico.
Rimane, infatti, insoluta la questione relativa al calcolo del valore di un bene sottoposto a una rigenerazione urbana di una rilevante complessità.
Da un punto di vista teorico ci si può riferire al modello delineato dalla disciplina della bonifica di cui all’art. 239, d.lgs. n. 152/2006, relativo ai “Principi e campo di applicazione” e al principio, ivi contenuto, “chi inquina paga”.
Secondo questo principio il soggetto responsabile è tenuto a intervenire eliminando direttamente l’inquinamento o sostenendo i costi necessari per l’eliminazione dell’inquinamento.
La norma, poi, ha una declinazione ulteriore.
Nell’ipotesi in cui il soggetto responsabile non intervenga, la permanenza dell’inquinamento incide negativamente sulla sfera giuridica del proprietario del bene inquinato.
L’interrogativo che si è posto ha riguardato l’opportunità di chiamare il proprietario a eliminare l’inquinamento.
Ad oggi, superati i contrasti interpretativi, si ritiene che si possa chiedere – ma non si possa imporre – al proprietario estraneo all’inquinamento di intervenire, diversamente si farebbe gravare una responsabilità oggettiva che, pur non essendo del tutto estranea al sistema ambientale, rimane pur sempre un’ipotesi di stretta interpretazione la cui operatività rimane limitata alle ipotesi in cui sia legislativamente prevista.
Sottesa a tale logica che permette sì di chiedere ma certamente non di imporre l’intervento disinquinante al proprietario riposa un contro bilanciamento: dal suo canto il proprietario di un bene inquinato finisce per avere una res inservibile, svuotandosi integralmente di ogni contenuto il suo diritto di proprietà.
Con l’istituzione dei S.I.N. si registra un intervento pubblico che svolge direttamente le attività di rigenerazione. Ciò che rimane poco chiaro è l’individuazione del soggetto su cui debbano gravare i relativi costi.
Sul punto il legislatore tace tanto che si ritiene debba ravvisarsi un vuoto normativo.
In astratto utilizzare risorse pubbliche per l’attività di bonifica significa valorizzare il sito e il bene privato.
Secondo la logica del codice dell’ambiente (d.lgs. n. 152/2006), dunque, si dovrebbe individuare l’inquinatore recuperando i costi o ponendo a suo carico le spese.
Ove, tuttavia, il soggetto responsabile dell’inquinamento non sia individuato e ove il proprietario non abbia già attutato interventi di bonifica la P.A. può eseguire le attività disinquinanti recuperando le spese sostenute nei limiti del valore della proprietà.
A sua volta il proprietario potrà rivalersi sul soggetto che abbia inquinato.
Si finisce, in tal modo, per far gravare sulla proprietà, sia pure in via temporanea quando poi si riesca ad individuare il soggetto che abbia causato l’inquinamento, l’onere economico della bonifica.
Questo meccanismo presenta dei limiti ravvisabili nella circostanza che, in questo modo, gravando i costi della eliminazione dell’inquinamento non su chi ne sia effettivamente responsabile ma su un soggetto del tutto estraneo, ovvero il proprietario del bene, non si attua un’effettiva valorizzazione della proprietà.
Inoltre, quando il bene necessiti di ingenti somme di denaro per dar luogo a procedure di bonifica, viene svilito lo stesso valore del bene che non potrà essere parametrato agli standards di mercato ma sarà pari a zero dovendo scontare la realizzazione degli interventi di rigenerazione.
Nel caso in esame si riscontrano queste problematiche essendo sorta una controversia proprio sulla esatta quantificazione dei beni del S.I.N.
Alla valutazione dell’Agenzia delle Entrate che stima il valore delle aree in € 225 mln si contrappone quella di Invitalia S.p.A. la cui stima, al netto dei costi di bonifica, viene indicata in € 8 mln. L’Agenzia delle Entrate rivede il computo e compie una valutazione in concreto che oscilla sui € 110 mln.
La definizione della stima diviene oggetto di contestazione tra i due soggetti pubblici ed emerge, in tale conflitto, un’ulteriore lacuna legislativa.
Non è, infatti, chiaro quale sia la corretta procedura da adottare per la definizione del valore del bene.
Rimane ulteriormente priva di copertura legislativa la valutazione della richiesta all’inquinatore del risarcimento del danno. Risulta arduo comprendere se si tratti di un presupposto indefettibile ovvero se vi sia una facoltà di scelta sul soggetto a cui rivolgersi, inquinatore o proprietario.
Accanto a queste problematiche di carattere giuridico che finiscono per avere un’incidenza pratica di non secondario rilievo il caso di specie presenta una peculiarità che aumenta la complessità.
Nell’ambito della procedura fallimentare i soggetti che vantano una posizione attiva di credito e che hanno, conseguentemente, proposto domanda di insinuazione nella massa attiva sono gli stessi soggetti inquinatori.
Questi ultimi non sono chiamati a rispondere, si insinuano nel fallimento, ma pur essendo accertata la loro posizione creditoria la procedura fallimentare non è in grado di individuare nella massa attiva il corrispondente valore ancorché vi sia una sentenza passata in giudicato che consenta di opporre in compensazione ai soggetti insinuati il valore del costo della bonifica.

In definitiva, dagli spunti considerati è possibile trarre una considerazione conclusiva.
Ad una più approfondita disamina emerge come il sistema non sia compiuto.
La normativa di cui agli artt. 239 e ss. del d.lgs. 152/2006 disciplina la bonifica dei grossi siti non indicando, tuttavia, quegli elementi di certezza che consentano di affermare che nel nostro ordinamento vale il principio secondo cui chi inquina paga.
L’affermazione teorica di questo principio sconta difficoltà di pratica realizzazione.
Si chiama, infatti, a rispondere l’attuale proprietario, e non invece chi abbia inquinato, sulla scorta del ragionamenti astratti secondo cui il proprietario avrebbe conosciuto, avrebbe potuto o dovuto conoscere, ovvero ancora ha scontato il prezzo.

Note

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DOTTORATO DI RICERCA
IN DIRITTO PUBBLICO COMPARATO E INTERNAZIONALE
– Curriculum Diritto Amministrativo Europeo dell’Ambiente –

Resoconto dell’incontro di studi del 12 maggio 2017:
Prof.ssa Monica Delsignore
Università degli studi di Milano Bicocca

L’incontro di studi tenutosi il 12 maggio 2017 nella sede dell’Università “Sapienza” di Roma (Dipartimento di Scienze Politiche) ha ospitato la relazione della Prof.ssa Monica Delsignore sul tema de “I rifiuti alimentari nell’economia circolare”.
Si tratta di una tematica che afferisce a profili di carattere sociale ancorché giuridico, non scevra di criticità e difficoltà di carattere interpretativo.

Esaminando la problematica da un punto di vista sociale è possibile riscontrare delle notevoli – sotto certi aspetti fisiologiche – difficoltà di adattamento delle nozioni normative a profili della realtà sociale in incessante mutamento ed in cui, diversamente dal passato, ha assunto centralità l’idea di un modello di economia circolare.
Non di secondario rilievo, in tale ambito, è la finalità di fronteggiare l’attuale contesto di crisi economica.
D’altra parte, sul piano giuridico, si riscontrano le difficoltà di rinvenire nell’ambito dei rifiuti delle definizioni che abbiano un’attitudine a descrivere adeguatamente la realtà fenomenica cui si riferiscono e siano coerenti con le sfide che si presentano a livello globale.
Diventata, conseguentemente, necessario garantire un adeguato e puntuale livello definitorio a partire da due concetti chiave dell’intera materia: il rifiuto ed il sottoprodotto.
Tale operazione, lungi dall’assolvere a finalità di carattere eminentemente teorico presenta dei risvolti pratici di rilievo: è, infatti, il presupposto imprescindibile per garantire un’efficiente attuazione delle fasi di programmazione dell’azione amministrativa in una rinnovata ottica solidaristica e per evitare, al contempo, che le criticità vengano risolte solo a parole.

Il tema dei rifiuti alimentari nell’economia circolare è tornato in auge in occasione degli eventi di Expo Milano 2015 e della penultima Conferenza internazionale sul clima di Parigi.
Il rinnovato interesse è riconducibile al significativo impatto inquinante a livello ambientale che le operazioni di stoccaggio dei rifiuti comportano nel periodo di decomposizione a seguito del deposito nelle discariche per effetto della produzione e rilascio nell’aria di gas metano.
In tale materia, inoltre, l’interesse ambientale non è isolato ma si pone in relazione con altri interessi pubblici, di rango primario e secondario, e con interessi privati.
Ulteriormente, dalla disamina del contesto sovranazionale emerge una tendenza del tutto innovativa rispetto al passato che si colloca nella prospettiva della valorizzazione del valore della solidarietà sociale.
Questa novità ha comportato uno spostamento del baricentro degli interessi coinvolti in tema di rifiuti ed al cambiamento del tradizionale approccio fondato su un modello di economia lineare sintetizzato in modo evocativo nella formula “make, take, consume and dispose”: creo la risorsa, la prendo, la utilizzo e ne dispongo.
La linearità del processo consisteva nella circostanza che al termine di creazione ed utilizzo quella che inizialmente era una risorsa cessava di essere tale, divenendo così un rifiuto.
Ben presto, però, si è avvertito come tale modello classico non fosse più attuale e adeguato alle esigenze della società e non fosse più coerente con un quadro sovranazionale in cui sempre più pressante è apparso il bisogno di incentivare logiche di razionalizzazione e rigenerazione delle risorse al fine di soddisfare gli interessi della collettività.
È questa la fondamentale ragione per cui il modello di economia lineare ha ceduto il passo ad un modello di economia circolare: la risorsa non deve essere tale solo nelle sue fasi di disposizione iniziale ma anche dopo il suo utilizzo deve permanere, anche in modi diversi, nel circuito economico.
L’idea alla base dell’economia circolare è quella secondo cui l’elemento lavorato, una volta utilizzato e consumato debba tornare ad essere una risorsa.
Rispetto a questo cambiamento di prospettiva il legislatore non poteva rimanere insensibile e, infatti, ha valorizzato le nuove istanze partendo dal contesto definitorio nella convinzione che, tanto più  completo e puntuale sia, tanto più effettiva ed efficace possa essere la correlata azione amministrativa.
Il livello di legislazione è composito e strutturato su più livelli: internazionale, europeo, nazionale.
Non è possibile, da un lato, individuare una nitida linea di demarcazione tra i diversi livelli normativi poiché manca il legame con stretti confini territoriali; d’altro canto, spesso, si verifica una sovrapposizione dei livelli legislativi ai quali tendenzialmente è collegata un’attrazione degli ambiti ad un livello normativo ascendente.
A livello sovranazionale, benché sia menzionata la riduzione dei rifiuti, si riscontrano delle difficoltà di carattere definitorio con riguardo al concetto di rifiuto alimentare con le connesse problematiche in tema di programmazione e decisione, proprio in ragione della circostanza secondo cui l’efficacia dell’azione amministrativa passa attraverso la chiarezza e l’univocità del profilo definitorio.
L’importanza della regolazione, dunque, oltre ad assurgere ad esigenza imprescindibile è ricollegabile anche all’effettivo ruolo di cerniera tra la tutela dell’interesse ambientale e gli effetti educativi sulle future generazioni e, più un generale, alla attitudine a produrre delle esternalità economiche positive.
In tale contesto, un ruolo di primario rilievo nella prospettiva definitoria è stato assunto dalla FAO che ha commissionato ad un istituto svedese il compito di definire sia la perdita (cd. food loss) sia il rifiuto alimentare (cd. food waste).
Nell’ambito della nozione di food loss, ovvero del rifiuto alimentare,  vengono individuati quei cibi che in linea astratta sono destinati all’alimentazione ma che, tuttavia, in concreto, possono uscire dalla catena alimentare senza che vengano fisiologicamente consumati.
La nozione di rifiuto alimentare che ha inteso adottare la FAO è molto ampia ricomprendendo anche quanto viene coltivato e successivamente viene destinato alle bioenergie come accade, a titolo esemplificativo, con le cd. biomasse, il cd. engrebbing e l’utilizzo dei terreni per le bioenergie.
Tale nozione è amplificata poiché, essendo inserita in un modello di economia circolare, è volta a tutelare non solo l’interesse ambientale ma anche l’interesse pubblico della riduzione della povertà nel mondo, specificamente della fame, nell’ambito della cd. zero hunger challenge.
Se l’idea di combattere la fame nel mondo, riducendola o eliminandola – nella più rosea delle aspettative – si colloca come obiettivo terminale della nuova concezione di rifiuto, risalendo a monte si comprende la ragione per cui si è inteso inserire nella definizione di rifiuto tutto ciò che non rientra più nella catena alimentare.
La nozione cui accede la FAO presenta delle sfumature definitorie e classificatorie differenti da quella della Food and Drug Administration statunitense.
In tale contesto, infatti, si ritiene che possa parlarsi di rifiuto alimentare esclusivamente con riferimento agli ultimi anelli della catena alimentare ovvero avendo riguardo solo ai prodotti che, pur potendo essere consumati, non lo sono.

A livello europeo, la formula utilizzata per la nozione di rifiuto e di sottoprodotto di caratterizzano per una certa genericità (cfr. direttiva 98/2008/CE).
Quanto ai rifiuti si parla, infatti, di “qualsiasi sostanza od oggetto di cui il detentore si disfi o abbia deciso o abbia l’obbligo di disfarsi” ed accanto a tale nozione si colloca quella di sottoprodotto.
Si tratta di profili definitori elaborati all’esito di una procedura di infrazione contro l’Italia (cfr. procedura di infrazione C – 195/2005) conclusasi con la condanna dell’Italia per l’eccessiva ristrettezza della nozione di rifiuto adottata (nello specifico la questione aveva riguardato il fatto che gli scarti prima di poter essere utilizzati come mangimi o come alimento per animali avevano bisogno di immagazzinaggio trasformazione e trasporto).
Quanto al sottoprodotto, invece, la direttiva del 2008 ne ha introdotto una definizione come sostanza o oggetto che, precipuamente, deve essere originato da un processo di produzione, ed il cui scopo primario non è la produzione di tale sostanza od oggetti; deve aversi la certezza che sarà utilizzato nel corso dello stesso o di un successivo processo di produzione o utilizzazione; può essere utilizzato senza necessità di un ulteriore trattamento diverso dalla normale pratica industriale; infine, l’ulteriore utilizzo è legale supportato dalla presunzione della assenza di alcun impatto negativo sull’ambiente.
Ci si trova, invero, dinanzi ad una definizione restrittiva che tuttavia progressivamente inizia a trovare aperture da parte del nostro ordinamento a livello pratico.
La distinzione tra rifiuto e sottoprodotto riveste una particolare importanza in quanto la disciplina è differente ed i risvolti pratici sono di non secondario rilievo.
Nell’idea dell’economia circolare e della cd. sharing economy l’obiettivo è di prevedere la possibilità di creare una piattaforma di scambio in cui iscrivere utilizzatori e produttori sottoprodotti nell’idea che il sottoprodotto debba avere un utilizzo certo.
L’intima natura solidaristica della nozione di rifiuto modellata a livello internazionale ha finito, dunque, per influenzare l’approccio pragmatico dell’Unione Europea e dei singoli Stati membri.
In questo senso si registrano importanti interventi, tutti accomunati dalla esigenza di elaborare delle categorie concettuali e definitorie nitide e circoscritte in grado di ridurre ai minimi termini le difficoltà interpretative.
Nella risoluzione del Parlamento UE 2012 ha chiesto di affrontare il tema degli scarti mentre, con specifico riguardo ai rifiuti alimentari nel 2014, la Commissione ha proposto delle modifiche, indicando la necessità che gli Stati membri riducano la produzione di rifiuti a livello primario.
Con un approccio funzionale, l’iter programmatico della Commissione prende le mosse dalla definizione dei rifiuti alimentari per poi passare alla individuazione degli obiettivi da raggiungere.
Quanto al primo degli indicati profili, la Commissione definisce i rifiuti alimentari come quei “rifiuti che si generano durante la produzione, distribuzione e il consumo degli alimenti”.
Per ciò che concerne il secondo aspetto, il piano della Commissione per rilanciare l’azione dell’UE – in un ambito che registra sprechi di circa 88 milioni di tonnellate di cibo, indicativamente pari al 20 % di tutti gli alimenti prodotti per costi stimati di 143 miliardi di euro – si struttura su quattro fondamentali linee programmatiche, riguardanti, segnatamente, lo sviluppo di una metodologia comune dell’UE per la quantificazione dei rifiuti alimentari, la creazione di una piattaforma per registrare le perdite sui rifiuti alimentari, l’adozione di misure volte a facilitare le donazioni alimentari nonché la valorizzazione come mangimi dei prodotti alimentari e sottoprodotti non destinati più al consumo umano e, infine, l’esame di modi per migliorare l’uso da parte degli operatori della filiera alimentare della data di consumo.
L’incessante attività della Commissione comprova l’importanza della tematica e la necessità di approntare delle soluzioni effettive ed adeguate tanto che nella comunicazione del 2015 la Commissione si è proiettata, nell’ambito della elaborazione di una strategia comune a tutti gli Stati membri, verso l’obiettivo di dimezzare i rifiuti alimentari pro capite.
Nel diritto unionale la nozione di rifiuto assume un’accezione differente da quella adottata in sede nazionale ed internazionale.
Lungi dal rappresentare un ostacolo nell’ambito interpretativo, la diversità di approcci ha contribuito, in maniera significativa, a sviluppare il dibattito sui rifiuti alimentari ampliando lo spettro degli aspetti da considerare nell’ottica di una strategia di prevenzione comune che sfugge alle ridotte dimensioni dei singoli Stati e che può essere efficacemente approntata solo a livello sovranazionale.
Accanto al formante legislativo un importante ruolo è stato svolto dalla giurisprudenza.
Le prime pronunce giurisprudenziali che sono intervenute sul punto hanno riguardato il principio di mutuo riconoscimento.
Oggi la sicurezza alimentare e gli obblighi in tema di etichettature alimentari sono le tematiche di maggiore interesse che incidono sulle scelte del consumatore una volta maturata la scadenza e rientrano così nell’ambito dei rifiuti alimentari.  Si pensi ancora alle quote in ambito agricolo (quota e sanzione da pagare minore).
In Francia, ad esempio, con la legge dell’11 febbraio 2016 n. 138 rubricata “Loi relative à la lutte contre le gaspillage alimentaire” (legge sulla lotta allo spreco alimentare) è stato disciplinato un severo regime sanzionatorio per ridurre la produzione di rifiuti alimentari inducendo i produttori a donare i beni consumabili quando sono in procinto di non essere più tali.
La logica di fondo è dunque molto semplice: piuttosto che rimanere nella disponibilità di un bene rimasto invenduto destinato a divenire un rifiuto alimentare ed ad essere inserito nell’ambiente come tale è meglio rinunciare alla causa di scambio accedendo ad una causa donativa a fini di solidarietà sociale.
È un ragionamento che trova terreno fertile nel contesto di crisi che la società moderna vive.
Ed è, al contempo, l’idea alla base di diverse iniziative legislative adottate nel nostro ordinamento.
Il legislatore nazionale è, infatti, intervenuto con l’obiettivo di attuare una politica di prevenzione con fini solidaristici che non sono affatto estranei al nostro ordinamento ma che anzi, rinvengono un loro referente di rango costituzionale all’art. 2 Cost.
Ci si riferisce in particolare alla cd. legge del buon samaritano (l. n. 155/2003) rubricata “Disciplina della distribuzione dei prodotti alimentari a fini di solidarietà sociale”  ed alla successiva legge del 19 agosto 2016 n. 166 recante “Disposizioni concernenti la donazione e la distribuzione di prodotti alimentari e farmaceutici a fini di solidarietà sociale e per la limitazione degli sprechi”.
Ad una più attenta disamina, nell’evoluzione della disciplina è possibile notare che l’alimento sia stato a lungo considerato come un bene, in una nozione latamente raffrontabile a quella di cui all’art. 810 c.c. secondo cui “Sono beni le cose che possono formare oggetto di diritti”.
Logico corollario di tale impostazione è stato rappresentato dalla circostanza che la disciplina ha finito per incentrarsi prevalentemente sui profili dei traffici e della circolazione giuridica e della libertà di circolazione nell’intento di creare un mercato comune.
Tra i profili civilistici di maggiore rilievo si segnala la necessità di individuare un punto di collegamento tra due interessi apparentemente contrapposti: da un lato quello di evitare che il prodotto alimentare possa divenire rifiuto, e che dunque possa essere consumato fin quando sia commestibile, dall’altro quello di garantire la tutela del soggetto consumatore del prodotto.
Il bilanciamento tra queste due esigenze è stato rinvenuto dal legislatore nella previsione di una responsabilità limitata del soggetto donante di prodotti alimentari nei confronti del soggetto donatario, ovvero di colui che è destinato a consumare quei prodotti.
La ratio della normativa è chiara: nella comune consapevolezza delle parti della necessità che il prodotto donato deve essere consumato a stretto giro onde evitare che si trasformi in un rifiuto sarebbe stato incoerente riconoscere una responsabilità in capo al donante che ha compiuto la disposizione dei beni alimentari non nel perseguimento di un interesse economico e commerciale bensì per uno spirito di liberalità, perseguendo una causa donandi.

Dal quadro normativo delineato e dalla disamina dei profili di maggiore interesse è possibile trarre degli spunti per delle considerazioni finali.
In primo luogo l’analisi della disciplina europea che impone sempre maggiori obblighi ai produttori per la tutela del consumatore, induce a constatare che, se da un lato, essa si presenta come idonea ad attuare un adeguato livello di tutela, dall’altro, comporta una riduzione dei tempi di utilizzo e conseguentemente si ricollega alla produzione di maggiori rifiuti alimentari che possono incidere negativamente sull’ambiente se non adeguatamente reinseriti nel circuito economico.
In secondo luogo le difficoltà e talvolta le carenze di carattere definitorio non devono essere intese solo in senso negativo trattandosi di un profilo che può garantire un’elasticità interpretativa di conforto per l’interprete.
La precisione del livello definitorio con la connessa necessità di tenere in debita considerazione le specificità dei vari settori è, tuttavia, direttamente proporzionale ai programmati livelli di efficienza e di riduzione dei rifiuti nel piano di azione dell’economia circolare.

La tematica dei rifiuti alimentari, in definitiva, involgendo varie categorie di interessi pubblici primari, come la tutela dell’ambiente, la tutela della salute, altri interessi pubblici secondari ed interessi privati ricollegabili alla libertà di iniziativa economica privata impone che il legislatore e la Pubblica amministrazione nell’esercizio delle rispettive potestà pongano in essere un adeguato contemperamento e bilanciamento dei diversi interessi in gioco.

Note

L'articolo I rifiuti alimentari nell’economia circolare proviene da Giustamm.

UNIVERSITA’  DEGLI  STUDI  “SAPIENZA”
DOTTORATO DI RICERCA
IN DIRITTO PUBBLICO COMPARATO E INTERNAZIONALE
– Curriculum Diritto Amministrativo Europeo dell’Ambiente –

Resoconto dell’incontro di studi del 28 novembre 2016:
Cons. Oberdan Forlenza
Segretariato generale della Giustizia Amministrativa

L’incontro di studi tenutosi il 28 novembre nella sede dell’Università “Sapienza” di Roma (Dipartimento di Scienze Politiche) ha ospitato la relazione del CONS. OBERDAN FORLENZA sul tema de “La soggettività delle associazioni ambientaliste ed il relativo potere di agire in giudizio per la tutela di interessi ambientali”.
La tematica della soggettività delle associazioni ambientaliste è di particolare interesse. Segnatamente, ciò che nel tempo ha maggiormente impegnato l’attenzione degli interpreti nel dibattito dottrinario e giurisprudenziale ha riguardato le modalità e la definizione di un chiaro perimetro all’interno del quale le associazioni ambientaliste possano agire per la tutela degli interessi ambientali.
Pur non essendo mancato un adeguato approfondimento teorico da parte di autorevoli studiosi, permangono margini di incertezza e confusione.
Di qui l’esigenza di tornare sull’approfondimento della tematica.
È riscontrabile una sorta di noia tralaticia rispetto ad alcune formule comunemente utilizzate nel diritto amministrativo, come quelle interessi collettivi, interessi diffusi, interessi adespoti: espressioni che a discapito del loro comune e consolidato utilizzo non esimono l’interprete dal dover dirimere controverse questioni interpretative che pongono come nodo irrisolto il ruolo delle associazioni ambientaliste.
In un’ottica di più ampio respiro, non può mancarsi di sottolineare come in realtà ci sia ancora molto da investigare non solo su interessi diffusi e collettivi ma sulla stessa nozione di interesse legittimo che configura una situazione giuridica soggettiva differente dal diritto soggettivo per l’intermediazione di un potere amministrativo funzionale nell’aspirazione di un bene della vita.
Procedendo con ordine nella tematica oggetto del presente approfondimento, da una prima panoramica l’attenzione si proietta sulla manualistica che offre formule, definizioni e nozioni la cui sofisticatezza sovente tradisce le esigenze di certezza, organicità e completezza, soddisfacendo solo in parte.
Preso atto di questa fisiologica carenza, occorre prendere le mosse da un interrogativo specifico e concreto che consente di comprendere l’effettiva consistenza dei problemi relativi all’operatività delle associazioni ambientali.
Il quesito che in definitiva interroga l’interprete e stimola ad una più approfondita riflessione investe le ragioni per cui il legislatore, pur versandosi in tema di interessi diffusi, e dunque al di fuori degli interessi collettivi, abbia inteso riconoscere la legittimazione alle associazioni ambientaliste a condizione del riconoscimento e della iscrizione in uno specifico elenco.
Scomponendo questa realtà complessa emerge l’intima contraddizione insita al ruolo delle associazioni ambientaliste.
Non sembra potersi parlare di un’alternativa poiché logicamente, un’opzione interpretativa esclude in nuce l’altra.
In altre parole, se si ritiene che si tratti di interessi collettivi allora la conclusione cui deve giungersi è che la richiesta iscrizione sia superflua; diversamente, ove si ritenga che gli interessi in questione abbiano natura diffusa, essi finiscono per soggettivizzarsi e quindi perderebbero quella peculiare connotazione tanto da risultarne snaturati.
Gli interessi diffusi, infatti, appartengono a tutti ed a nessuno. Diversamente opinando non si spiegherebbe la ragione per cui affidarne la cura e la tutela a specifici enti.
A ben vedere, dunque, se sottoposte ad una prova di resistenza le definizioni di interessi diffusi e collettivi presentano dei cedimenti che si traducono in problemi per l’interprete.
Chiamata a dare una soluzione alle questioni interpretative la giurisprudenza amministrativa si è approcciata al tema non senza difficoltà. Difficoltà configurate dalla casistica che si prospetta al giudice nel caso concreto e dalla frequente impossibilità di astrarre delle regole che possano assurgere a validi canoni interpretativi.
La giurisprudenza, infatti, afferma che la legittimazione ad impugnare un provvedimento amministrativo da parte di un’associazione portatrice di interessi collettivi, si configura quando viene in rilievo la lesione di interessi che fanno capo a tutti gli associati.
In altre parole, il presupposto è rappresentato dalla lesione dell’”idem sentire” o per così dire dell’”idem subire”.
Si consideri a titolo esemplificativo un provvedimento che nell’ambito del pubblico impiego colpisca tutti i funzionari o i dirigenti appartenenti ad una determinata categoria. Per tale ipotesi si configura una legittimazione attiva del sindacato ad impugnare il provvedimento.
Ciò che si richiede è che la posizione che l’ente esponenziale è chiamato a tutelare sia omogenea.
A livello legislativo, invece, la legge n. 349/1986 indica i meccanismi operativi individuando le associazioni legittimate all’art. 13 della suddetta legge ove si afferma che “Le associazioni di protezione ambientale a carattere nazionale e quelle presenti in almeno cinque regioni sono individuate con apposito decreto del Ministro dell’ambiente sulla base delle finalità programmatiche e dell’ordinamento interno democratico previsti dallo statuto, nonché dalla continuità esterna dell’azione e la sua rilevanza esterna, previo parere del Consiglio nazionale per l’ambiente da esprimere entro 90 giorni dalla richiesta [..]”.
Nel tempo, la giurisprudenza ha tuttavia finito per ampliare lo spettro della legittimazione processuale riconoscendola anche a soggetti diversi dalle associazioni iscritte.
Ancora una volta le contraddizioni e le perplessità.
Da un lato, infatti, si richiede che le associazioni debbano essere necessariamente iscritte; dall’altro, invece, si riconosce anche ai cittadini il potere di proporre impugnativa avverso i provvedimenti ritenuti lesivi, e poi ancora si riconosce la facoltà di impugnare solo ove si configuri una lesione in capo a tutti gli iscritti.
Occorre allora tornare sulle associazioni ambientaliste per comprendere quale sia il loro vero ruolo.
La situazione, a ben riflettere, non è molto diversa di quella che si presentava diversi anni fa dinanzi ad autorevole dottrina.
Per quanto Giannini [M. S. Giannini, “Ambiente: saggio sui diversi suoi aspetti giuridici”, in Riv. Trim. dir. pubbl., 1973] avesse sollevato delle questioni problematiche il legislatore ha ritenuto di intervenire riconoscendo una sorta di legittimazione speciale.
Quando, infatti, il legislatore della legge 349/1986 statuisce la legittimazione subordinata a determinati requisiti da riscontrare doverosamente in capo all’associazione ha sacrificato i presupposti teorici elaborati da Giannini per dare prevalenza ad esigenze di certezza.
Il nodo interpretativo ha trovato dunque una sua risoluzione eminentemente pratica.
È opportuno a questo punto spostare l’analisi sul piano giurisprudenziale.
Nel 2014 il Consiglio di Stato si trova dinanzi ad una questione relativa alla materia ambientale (cfr. per un approfondimento: Consiglio di Stato, sez. IV, 9 gennaio 2014 n. 36). Riassumendo sinteticamente la vicenda di fatto basti considerare che ci si trovava in presenza di un’importante opera di lottizzazione. L’associazione Italia Nostra impugna tutta una serie di atti. Rispetto alla proposizione del ricorso giurisdizionale si presenta il fuoco di sbarramento.
In realtà i motivi di appello, scientificamente, erano tutti di teoria generale volti a superare le questioni relativi alla legittimazione processuale all’impugnativa ed ai limiti.
Sovente, accanto alle classiche questioni relative alla legittimazione processuale delle associazione ambientalista se ne prospettano delle ulteriori, come ad esempio il limite di esperibilità del ricorso cumulativo, l’esatta individuazione del dies a quo per la proposizione del ricorso.
Occorre, dunque, individuare il giusto perimetro delle nozioni di interessi collettivi ed interessi diffusi.
La giurisprudenza ha precisato che gli interessi collettivi sono interessi che appartengono alla collettività nel suo complesso ma devono appartenere anche ai singoli soggetti che ne fanno parte. Quando si teorizza la figura si individua un ente esponenziale (il Comune, l’ente professionale, il sindacato) che ne diventa titolare.
D’altro canto, invece, l’interesse diffuso è adespota e non si soggettivizza in capo a nessuno.
Nella categoria interesse collettivo sono insite due posizioni differenti e nel linguaggio comune, quando se ne parla, si opera una semplificazione.
Dietro la definizione indistinta, infatti, si nascondono: a) un interesse che è in capo ad ogni singolo componente della collettività al quale l’ente che si affianca ne acquista la titolarità e i conseguenziali poteri in termini di legittimazione processuale; b) un interesse di cui il singolo, individualmente, non può disporre essendo necessario un intervento dell’ente esponenziale (cfr. Consiglio di Stato, Sez. IV, 18 novembre 2013 n. 5451).
Per chiarire quest’ultima situazione può ricorrersi ad un esempio concreto.
Si consideri l’impugnativa di un regolamento.
Questa fonte, formalmente amministrativa ma sostanzialmente normativa, non è suscettibile di un impugnativa dinanzi agli organi giurisdizionali amministrativi ex se ma per il tramite del provvedimento che, facendone applicazione, arreca una lesione alla sfera giuridica dei privati. Un regolamento che, a titolo esemplificativo, fissi le competenze dei geometri limitandole a fronte di una maggiore entità progettuale, sarebbe privo della immediata lesività nei confronti del singolo geometra e conseguentemente non sarebbe da questi impugnabile. Occorrerebbe piuttosto attenderne la concreta applicazione. Il medesimo regolamento sarà invece censurabile dinanzi al Tar dal Collegio Nazionale dei geometri in quanto la norma contenuta nel regolamento lede la categoria.
In definitiva, allora, ciò che non è consentito al singolo è consentito all’ente rappresentativo.
Per comprendere meglio la distinzione che si opera è necessario compiere un ragionamento che mutui le proprie premesse dalle scienze matematiche.
Il risultato di una somma algebrica, pur rappresentando la sintesi delle caratteristiche dei singoli addendi, prospetta una sua ontologica autonomia.
Il risultato rappresenta, infatti, sempre un qualcosa di diverso, un quid pluris.
Nella nozione di interesse collettivo – che secondo autorevoli indirizzi giurisprudenziali rappresenta una derivazione dagli interessi diffusi, latenti nell’ordinamento, adespoti e garanti di valori imprescindibili dalla forma di stato – è dunque possibile operare una scissione tra un interesse collettivo sovraindividuale ed un interesse collettivo propriamente detto.
Operata questa fondamentale distinzione, l’analisi del fenomeno in esame permane e non consente comunque di superare le vistose contraddizioni.
Nell’ambito delle associazioni la distinzione che occorre operare è tra associazioni di cittadini sul luogo e associazione iscritta.
La prima propone la titolarità di un interesse collettivo superindividuale.
La seconda invece, configura un’ipotesi di legittimazione speciale (alcuni indirizzi interpretativi a tal proposito hanno parlato addirittura di una sostituzione processuale rifacendosi all’art. 81 c.p.c. che dispone che “Fuori dai casi espressamente previsti dalla legge, nessuno può far valere nel processo in nome proprio un diritto altrui”) o comunque di una legittimazione ex lege ricavabile dal disposto normativo dell’art. 310 del Testo Unico recante Norme in materia ambientale (d.lgs. n. 152/2006) secondo cui “I soggetti di cui all’articolo 309, comma 1 (regioni, province autonome, enti locali anche associati, persone fisiche o giuridiche che sono o potrebbero essere colpite dal danno ambientale o che vantino un interesse legittimo[..], ndr) sono legittimati ad agire secondo i principi generali, per l’annullamento degli atti e dei provvedimenti adottati in violazione delle disposizioni di cui alla parte sesta del presente decreto nonché avverso il silenzio inadempimento del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio per il risarcimento del danno subito a causa del ritardo nell’attivazione, da parte del medesimo Ministro, delle misure di precauzione, di prevenzione o di contenimento del danno ambientale”.
A ben vedere, in questa ipotesi non si ha la titolarità di una posizione giuridica ma si trasforma, in termini di titolarità un problema di mera legittimazione. L’alternativa impone una soluzione univoca: o l’interesse diffuso è adespota e non ammette un titolare, o non è adespota. Ammettere che pur essendo adespota possa avere un titolare è un’evidente contraddizione.
A fini chiarificatori, il percorso argomentativo del Consiglio di Stato prende le mosse dalla interpretazione del dato normativo di rango primario di cui all’art. 24 Cost. precisando che “sarebbe stato opportuno affidare alla giurisprudenza “la concretizzazione di quello che suole chiamarsi interesse legittimo”, adeguando la figura (e la connessa esigenza di tutela) all’evolversi del contesto storicosociale, come recepito dalla elaborazione giurisprudenziale”.
Compiuta questa preliminare precisazione, il Consiglio di Stato ha tratteggiato gli aspetti salienti del processo di incisione sulla posizione di interesse legittimo essendosi delineato:
“– per un verso, un ampliamento della posizione “a titolarità individuale” di interesse legittimo, attraverso una più adeguata ed ampia definizione del suo contenuto (interesse oppositivo/pretensivo) e degli strumenti di tutela ad essa offerti (azione di condanna della P.A. al risarcimento del danno: Cons. Stato, sez. IV, 3 agosto 2011 n. 4644; 7 marzo 2013 n. 1403);
– per altro verso, un “affiancamento” della posizione “individuale” di interesse legittimo, ottenuta per il tramite di una migliore ricognizione di interessi definiti quali “collettivi” o “diffusi”.
Quanto alla tutela offerta ad interessi “non individuali”, nella convinzione della impossibilità di tutelare gli stessi solo nel caso di occasionale coincidenza con un interesse legittimo del singolo (in tal modo subordinando, peraltro, detta tutela anche alla persistente volontà di coltivare il ricorso da parte di questi), si è delineata:
– sia un migliore e più ampio perimetro della legittimazione attiva degli enti esponenziali;
– sia la attribuzione ex lege di legittimazione attiva (speciale) ad associazioni aventi scopi di tutela di particolari e delicati valori, costituzionalmente garantiti (quali l’ambiente, la concorrenza);
– sia la attribuzione di legittimazione – e quindi una sostituzione processuale normativamente consentita in deroga all’art. 81, c.p.c. – a singoli cittadini, come nel caso degli elettori che possono “far valere in giudizio le azioni e i ricorsi che spettano al comune e alla provincia”, ex art. 9, d. lgs. 18 agosto 2000 n. 267 (Cons. Stato, sez. IV, 9 luglio 2011 n. 4130)”.
Inoltre, non si è mancato di precisare, con riferimento agli enti che “occorre innanzi tutto osservare (Cons. Stato, sez. IV, 18 novembre 2013 n. 5451), che ad un soggetto dell’ordinamento è attribuita la qualifica di ente esponenziale di collettività (cd. ente collettivo), in ragione di una possibilità di individuazione di tali collettività, attraverso l’appartenenza – giuridicamente definita e persistente nel tempo – di coloro che le compongono a un medesimo territorio, ovvero ad una medesima categoria produttiva. Tali enti possono essere sia riconosciuti come tali dall’ordinamento giuridico (gli enti territoriali trovano il proprio riconoscimento negli articoli 5 e 114 Cost.; le organizzazioni sindacali nell’art. 39 Cost.), sia manifestarsi per effetto della libertà di associazione, espressamente riconosciuta dall’ordinamento (art. 18 Cost.).
In quest’ultimo caso, tuttavia, perché la loro costituzione possa renderli titolari di interessi collettivi, occorre che i singoli associati si caratterizzino non già per essere una aggregazione meramente seriale ed occasionale, ma per essere identificabili in relazione ad un vincolo che, in quanto afferente ad una realtà territoriale o ad una medesima manifestazione non occasionale della vita di relazione, si presenti come concreto (quanto al suo oggetto) e temporalmente persistente (quanto alla sua durata). In tale contesto, si è affermato che “l’ente esponenziale è lo “strumentò elaborato dalla giurisprudenza per consentire la giustiziabilità dei c.d. “interessi diffusi” cioè degli interessi omogenei e indifferenziati degli appartenenti alla categoria. È attraverso la costituzione dell’ente esponenziale che l’interesse diffuso, sino a quel momento adespota e indifferenziato, si soggettivizza e si differenzia, assurgendo al rango di interesse legittimo meritevole di tutela giurisdizionale”.
L’ulteriore argomento valorizzato in sede giurisprudenziale ha riguardato la distinzione, non secondaria, tra interessi collettivi ed interessi diffusi (costituendo, come si è detto, i primi una “derivazione” dei secondi). “Ed infatti:
– mentre la definizione di “interesse collettivo” può essere proficuamente utilizzata per definire la posizione giuridica “propria” di un ente che vede la partecipazione (necessitata o volontaria) di singoli non costituenti una aggregazione meramente seriale ed occasionale, ma identificabili in relazione ad un vincolo che, in quanto afferente ad una realtà territoriale o ad una medesima manifestazione non occasionale della vita di relazione, si presenti come concreto (quanto al suo oggetto) e temporalmente persistente (quanto alla sua durata);
– al contrario, la definizione di interessi diffusi denota interessi latenti nell’ordinamento, che si presentano adespoti, indifferenziati, ontologicamente omogenei, e la cui “selezione” (individuazione e conseguente attribuzione di tutela) deriva dal riconoscimento e tutela, costituzionalmente garantita, di valori imprescindibili della “forma di Stato”.
Poste queste premesse, alla luce dei profili interpretativi non scevri da criticità, il ruolo delle associazioni ambientaliste, in assenza di un chiaro referente normativo rischierebbe di essere sostanzialmente vanificato.
È questa la ragione per cui la giurisprudenza si è meritevolmente impegnata nel rinvenire un referente normativo che potesse rappresentare la base legale di garanzia del principio di tutela di cui il codice del processo amministrativo (D.Lgs. n. 104/2010), in chiave non tanto programmatica quanto piuttosto precettiva ne afferma l’effettività.
L’ancoraggio normativo è stato rinvenuto nell’art. 118 Cost. comma 4 secondo cui “Stato, Regioni, Città metropolitane, Province e Comuni favoriscono l’autonoma inziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà”.
Proprio il principio di sussidiarietà orizzontale, nel suo significato giuridico e non sociologico, è idoneo a qualificare il ruolo innovativo delle associazioni formatesi per lo svolgimento di attività di interesse generale garantendo al contempo la tutela degli interessi da esse perseguiti.
Infatti, nel momento in cui la legge seleziona dei valori ed attribuisce specifici compiti per la loro tutela si tratta esclusivamente di una questione di legittimazione; la posizione dell’associazione si correla ad un valore e non ad un interesse individuale.
Segnatamente è stato affermato che“In tal senso per un verso l’ordinamento giuridico – innanzi tutto a livello costituzionale – seleziona valori ai quali assicura tutela ampia (ad esempio, ambiente, paesaggio, salute: artt. 9, 32 Cost.); per altro verso, non solo riconosce il diritto di associazione (art. 18 Cost.), ma indica ora alle organizzazioni territoriali che compongono la Repubblica anche il compito di “favorire l’autonoma iniziativa dei cittadini”, e ciò al fine costituzionalmente dichiarato di utilizzare le associazioni così formatesi “per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà” (art. 118, ult. co. Cost.). La selezione dei valori, dunque, non determina solo la cura di interessi pubblici affidati a Pubbliche Amministrazioni (ad esempio, allo Stato la tutela dell’ “ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali”: art. 117, co. 2, lett. s), Cost.), ma individua “beni o valori comuni”, la cui gestione e tutela ben può essere affidata alla cura di organizzazioni di cittadini, debitamente costituite e riconosciute (ove previsto) in relazione ai poteri che l’ordinamento intende loro conferire. La libertà di associazione, dunque, se costituisce la prima delle garanzie dei diritti inviolabili dell’uomo “nelle formazioni sociali ove si svolge la sua personalità”, formazioni sociali entro le quali le associazioni si iscrivono (art. 2 Cost.), e come tale non può essere limitata se non nei casi previsti dall’art. 18 Cost., presenta ora, per così dire, un “versante attivo”, poiché essa si concretizza oggi nella costituzione di soggetti che partecipano attivamente alle “attività di interesse generale” (pur affidate – come è ovvio – primariamente a pubbliche amministrazioni), e dunque alla tutela di valori (cui corrispondono altrettanti interessi pubblici) costituzionalmente garantiti”.
Il quadro che esce delineato dalla sintesi dei vari fenomeni considerati è in continua evoluzione ed intriso di dinamismo.
L’angolo prospettico dal quale ci si approccia alla tematica consente al suo variare di apprezzare ogni volta sfumature nuove e differenti
Ad esempio, le associazioni ex art. 309-310 D.lgs. n. 152/2006 richiedono il riconoscimento e configurano una legittimazione processuale speciale conferita ex lege e sganciata da una posizione soggettiva individuale. Per effetto del riconoscimento si riconosce una speciale legittimazione attiva.
Per le associazioni spontanee invece, il fondamento nasce dalla superindividualità dell’interesse, essendo composta da cittadini che ricevono una qualche forma di pregiudizio.
Entrambe le ipotesi afferiscono latu sensu all’ambiente.
Attese le necessarie distinzioni che si sono esaminate e le ineliminabili contraddizioni logiche del sistema il richiamo del referente normativo nel principio di sussidiarietà orizzontale di cui all’articolo 118 Cost. ultimo comma rappresenta indubbiamente un passo in avanti che rafforza in generale il fenomeno dell’associazionismo e valorizza, in definitiva, il principio di effettività della tutela anche e soprattutto in riferimento al valore ambientale.

Riferimenti giurisprudenziali:
– Consiglio di Stato, Sez. IV, 9 gennaio 2014 n. 36
– Consiglio di Stato, Sez. IV, 18 novembre 2014 n. 5451

Note

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