Sommario. 1. La prima regolamentazione organica espressamente rivolta alla tutela del patrimonio culturale dell’Italia unita. – 2. La tutela dei monumenti, degli immobili e degli oggetti mobili caratterizzati dal pregio di antichità o d’arte e la redazione degli appositi cataloghi. – 3. Il regime di tutela dei beni appartenenti allo Stato, ai Comuni, alle Provincie o ad altri Enti legalmente riconosciuti, nonché alle Chiese e agli Enti ecclesiastici. – 4. Le limitazioni alla libera disposizione di monumenti e di oggetti di antichità o d’arte appartenenti ai privati. – 5. Prodromi di successivi sviluppi normativi: gli altri strumenti finalizzati alla tutela e alla conservazione del patrimonio artistico e culturale. – 6. I Problemi applicativi della “Legge Nasi” e la “Legge tampone” del 1903. Prospettive di approfondimento.

1. La prima regolamentazione organica espressamente rivolta alla tutela del patrimonio culturale dell’Italia unita

La tutela del patrimonio culturale rappresenta una caratteristica specifica del nostro Paese. L’ordinamento repubblicano (art. 9 Cost.) ha particolarmente garantito questa finalità pubblica. Invero, per comprendere appieno le caratteristiche della tutela, sembra utile soffermarsi sull’evoluzione normativa della materia, prendendo le mosse dalla prima regolamentazione, che possa in qualche modo definirsi organica, dell’Italia unita, in quanto essa ha delineato i caratteri del sistema di tutela e i tratti unificanti delle misure a tal fine predisposte. Mi riferisco alla legge 12 giugno 1902, n. 185, spesso ricordata anche come “Legge Nasi” dal nome del Ministro della Pubblica Istruzione in carica al momento della sua approvazione ([1]).
L’emanazione di tale legge costituì il faticoso punto di arrivo di un percorso normativo lungo e tortuoso che prese le mosse all’indomani del raggiungimento dell’unità nazionale ([2]) e che, a sua volta, fu il risultato di un ampio e intenso dibattito parlamentare fra portatori d’interessi contrastanti e più precisamente fra i sostenitori del libero esercizio delle prerogative della proprietà privata e i fautori del dovere dello Stato di proteggere, nell’interesse dei cittadini tutti, il patrimonio culturale della Nazione ([3]).
Per quanto si sia trattato di un intervento legislativo espressione di una sensibilità per il patrimonio artistico e culturale certamente molto distante dall’attuale e volto soprattutto a delineare un primo embrionale sistema di tutela basato su una concezione ancora “estetizzante” del bene tutelato, inteso come espressione artistica di un’epoca passata, piuttosto che come testimonianza della civiltà che lo aveva espresso ([4]), la “Legge Nasi”, che, forse un po’ ingenerosamente, è stata recentemente qualificata come “legge inutile”, presenta tuttavia, a un’analisi retrospettiva, motivi di interesse e di qualche attualità che meritano forse di essere ricordati, individuando per la prima volta alcuni fra quelli che, a tutt’oggi, restano principi e caposaldi della tutela del nostro patrimonio culturale ([5]).

2. La tutela dei monumenti, degli immobili e degli oggetti mobili caratterizzati dal pregio di antichità o d’arte e la redazione degli appositi cataloghi

La legge fu specificamente dedicata, secondo la dizione contenuta nell’art. 1, alla conservazione dei monumenti, degli immobili e degli oggetti mobili caratterizzati dal pregio di antichità o d’arte (art. 1, comma 1) ([6]). Ne furono tuttavia esclusi gli edifici e gli oggetti d’arte di autori viventi o la cui esecuzione non risalisse a oltre cinquanta anni (art. 1, comma 2) ([7]), prevedendo dunque, per la prima volta, una disposizione destinata a essere conservata in tutte le leggi successive fino al vigente Codice dei beni culturali e del paesaggio che pure, come sappiamo, ha esteso, nel testo novellato nel 2011 e nel 2017, il predetto limite a settanta anni ([8]).
Più precisamente la legge, anche attraverso il successivo regolamento di esecuzione di cui si fa menzione all’art. 36 (e successivamente emanato con il decreto n. 431 del 17 luglio 1904), prevedeva disposizioni per la tutela e la conservazione degli immobili e degli oggetti caratterizzati dalla dichiarazione di pregio di antichità o di arte, stabilendo fra l’altro l’obbligo per il Ministero della Pubblica Istruzione di formarne appositi cataloghi ([9]). Tali cataloghi dovevano essere suddivisi in due parti, dedicate all’elencazione dei beni appartenenti rispettivamente a enti morali e a privati, con espressa indicazione, nel primo caso, dei beni che per la loro “somma importanza” dovevano essere sottoposti al vincolo di inalienabilità nei confronti di soggetti privati previsto dall’art. 3 (art. 23, commi 1 e 2) ([10]).
Sempre con riferimento ai beni degli enti morali sarebbe spettato agli amministratori degli stessi enti provvedere alla redazione degli elenchi dei beni appartenenti all’ente da loro amministrato (art. 23, comma 3) ([11]), mentre, per quanto riguardava i beni appartenenti a privati, si prevedeva che l’iscrizione potesse avvenire su denuncia privata o anche d’ufficio, ma, in quest’ultimo caso, solo qualora gli oggetti di antichità o d’arte potessero qualificarsi di “sommo pregio”, circostanza che ne avrebbe dovuto impedire l’esportazione qualora, secondo la dizione adottata dalla legge, quest’ultima potesse costituire un danno grave per il patrimonio artistico e per la storia (art. 23, comma 4) ([12]). Nel caso dei beni appartenenti a privati si prevedeva altresì che l’iscrizione dovesse essere notificata ai rispettivi proprietari (art. 24) ([13]).
L’importanza degli elenchi risiedeva nel fatto che l’iscrizione in essi costituiva il presupposto per l’applicazione delle tutele previste dalla legge per entrambe le categorie di beni con le conseguenze sia civili che penali previste dagli artt. 25 e ss., circostanza che, come dimostrarono gli eventi successivi, ne minò l’effettività e portò ben presto, e cioè fin dall’emanazione della “Legge Rava-Rosadi” del 1909, a privare i cataloghi del loro carattere esclusivo nell’accertamento e nell’individuazione dei beni da tutelare ([14]). Ciò peraltro non ha impedito al sistema degli elenchi di svolgere – è appena il caso di ricordarlo – un ruolo importante nel nostro sistema di tutela del patrimonio culturale, ruolo ancora testimoniato, nell’ordinamento vigente, dalle disposizioni dell’art. 17 del vigente Codice dei beni culturali e del paesaggio ([15]).

3. Il regime di tutela dei beni appartenenti allo Stato, ai Comuni, alle Provincie o ad altri Enti legalmente riconosciuti, nonché alle Chiese e agli Enti ecclesiastici.

Ma torniamo alla legge del 1902. Solo nel caso dei beni appartenenti alle chiese o comunque a enti ecclesiastici veniva previsto un vincolo di inalienabilità assoluta indipendentemente dalla loro iscrizione nel catalogo (art. 2, comma 1) ([16]), mentre il regime d’inalienabilità degli oggetti d’antichità e arte appartenenti allo Stato, ai Comuni e alle Province e a tutti gli altri enti legalmente riconosciuti era limitato al caso in cui tali beni risultassero qualificati come di “sommo pregio” nella catalogazione di cui all’art. 23 (art. 2, comma 2) ([17]). Per tutti gli altri beni di proprietà pubblica, benché iscritti nel predetto catalogo, si ammetteva invece la possibilità di alienazione a patto che fosse intervenuta la previa autorizzazione del Ministero della Pubblica Istruzione (art. 4, comma 1) ([18]). A ciò si aggiungeva la facoltà di vendita e permuta di collezioni e singoli oggetti, sempreché ciò avvenisse nell’ambito degli enti indicati dall’art. 2, comma 2 o altrimenti a favore dello Stato (art. 3, comma 1) ([19]).
Si può dunque osservare che, nonostante il severo regime cui erano sottoposti i beni ecclesiastici, la legge previde per i beni pubblici, salvo che nel caso di quelli classificati di “sommo pregio”, una più blanda regolamentazione che peraltro troverà una sostanziale continuità, sia pur in un quadro meglio definito e di più dettagliata regolazione, nella legislazione successiva ([20]) da cui deriva anche il regime attualmente vigente così come disciplinato dal Codice dei beni culturali e del paesaggio rispettivamente agli artt. 54 e ss. per quanto riguarda i beni inalienabili e le modalità di alienazione nei casi in cui quest’ultima risulta permessa previa autorizzazione ministeriale e all’art. 58 per quanto riguarda invece la possibilità di permuta ([21]).

4. Le limitazioni alla libera disposizione di monumenti e di oggetti di antichità o d’arte appartenenti ai privati.

Tuttavia le disposizioni di maggiore impatto politico e sociale e su cui fu più serrato e articolato il dibattito durante l’iter parlamentare di approvazione della legge furono quelle che limitavano la libera disposizione di monumenti e di oggetti di antichità o d’arte in quanto appartenenti a privati. Era questa la parte più delicata della legge perché sui limiti opponibili alla libera disponibilità di tali beni si misurava il confronto ideologico dell’epoca fra i fautori della tradizionale concezione di stampo liberale del diritto di proprietà e quanti invece ritenevano che, sugli interessi dei singoli, dovesse prevalere il dovere dello Stato  di proteggere quello che veniva considerato un patrimonio collettivo ([22]).
Quanto ai beni appartenenti ai privati si previde dunque l’obbligo di denuncia di qualunque contratto di alienazione o mutamento di possesso che avesse a oggetto i beni ricompresi nel catalogo pubblico di cui all’art. 23 e ciò eventualmente anche prima dell’iscrizione stessa qualora, per motivi d’urgenza, fosse comunque intervenuta la notifica prevista dall’art. 24 (art. 5) ([23]). La denuncia costituiva il presupposto per l’esercizio del diritto di prelazione per l’acquisto degli stessi che veniva concesso a favore dello Stato a parità di condizioni (art. 6, comma 1) ([24]). Tale diritto di prelazione doveva esercitarsi di norma entro tre mesi dalla denuncia e in caso di offerte provenienti dall’estero al prezzo si sarebbe dovuto sottrarre l’ammontare della tassa di esportazione prevista dalla legge (art. 6, commi 2 e 3) ([25]).
A tale tassa di esportazione era infatti sottoposta qualunque alienazione diretta all’estero di oggetti d’antichità o d’arte. Si trattava di una tassa progressiva sul valore determinato in base alla dichiarazione del proprietario verificata attraverso la stima di appositi uffici, cui si aggiungeva un meccanismo di accertamento in caso di difformità fra dichiarazione e stima. Anche in questo caso si stabiliva inoltre un diritto di prelazione dello Stato da esercitarsi di norma entro due mesi dalla fissazione della stima definitiva (art. 8) ([26]). Si prevedeva pertanto che l’esportazione degli oggetti d’antichità o d’arte di proprietà privata fosse, benché appunto sottoposta a tassazione, normalmente lecita. Gli unici oggetti per cui si escludeva l’esportazione erano quelli di “sommo pregio” indicati nel catalogo previsto dall’art. 24, mentre ovviamente rimaneva del tutto libera l’esportazione di oggetti d’arte di autori viventi o la cui esecuzione risalisse non oltre i cinquanta anni (secondo il combinato disposto dell’art. 1, comma 2 e dell’art. 8, comma 1). Peraltro il sistema di tutela previsto dalla legge comportava che l’inesportabilità degli oggetti di antichità o d’arte che potessero qualificarsi di “sommo pregio” e la cui esportazione avrebbe costituito un danno grave per il patrimonio artistico della Nazione, per quanto dichiarata, fosse in realtà solo potenziale perché risultava attuata di fatto attraverso l’esercizio del diritto di prelazione da parte dello Stato così come previsto dall’art. 8, commi 5 e 6 ([27]).
Ciò costituì un ulteriore aspetto di vulnerabilità rispetto agli obiettivi individuati dal legislatore e soprattutto rispetto alle esigenze fortemente sentite in quegli anni dall’opinione pubblica. Il mancato esercizio della prelazione, che poteva verificarsi come conseguenza della mancanza di fondi per esercitarla, non metteva il patrimonio storico-artistico nazionale al riparo dei gravi rischi di dispersione che lo avevano impoverito nel passato e che ancora su di esso incombevano ([28]).
Si tradiva così uno degli obiettivi principali che si sarebbero voluti perseguire con l’emanazione della legge, benché, per altro verso, il meccanismo della denuncia previsto dall’art. 5 e il sistema della prelazione di cui all’art. 6 ponessero, sia pure in forma embrionale, le basi di un sistema di tutela che avrà largo seguito nella legislazione successiva in materia di circolazione dei beni culturali di proprietà privata ([29]).

5. Prodromi di successivi sviluppi normativi: gli altri strumenti finalizzati alla tutela e alla conservazione del patrimonio artistico e culturale.

Peraltro l’importanza della legge del 1902 va sottolineata anche sotto altri profili in quanto, anche se talvolta solo abbozzati, da essa vennero previsti quasi tutti gli altri strumenti volti alla tutela e alla conservazione del patrimonio artistico e culturale che troveranno più compiuta e efficace espressione nella legislazione successiva.
Norme specifiche vennero infatti stabilite in materia di espropriazione (art. 7) ([30]), estendendo agli enti morali legalmente riconosciuti che avessero il fine speciale della conservazione dei monumenti le disposizioni già previste dell’art. 83 della legge 25 giugno 1865, n. 2359 che ammettevano appunto l’espropriazione per pubblica utilità dei monumenti immobili di cui fosse in pericolo la stabilità ([31]).
In assenza dell’autorizzazione ministeriale veniva altresì vietato ogni intervento sui monumenti e sugli oggetti di antichità e d’arte sia che si trattasse di beni pubblici, sia che si trattasse di beni appartenenti a privati (art. 10) ([32]), benché, in quest’ultimo caso, la disposizione fosse limitata agli interventi che modificassero parti esposte alla pubblica vista ([33]). Veniva inoltre vietata la demolizione o l’alterazione di avanzi monumentali esistenti anche in fondi privati (art. 11) ([34]), mentre, d’altra parte, si autorizzava il Governo a compiere direttamente i lavori necessari ad impedire il deterioramento dei monumenti, ponendo a carico del privato gli adempimenti previsti dall’art. 1144 del Codice Civile allora vigente (e quindi in particolare obbligandolo al rimborso delle spese utili e necessarie e dei relativi interessi) (art. 12) ([35]). Si prevedevano altresì sia pure in forma appena delineata, delle modalità di “tutela indiretta” consistenti nella possibilità riconosciuta ai Comuni di regolamentare, previo indennizzo, l’edificazione nelle vicinanze di monumenti tutelati  (cfr. art. 13) ([36]).
Vennero inoltre introdotte una serie di disposizioni in materia di scavi, all’epoca assai discusse, perché ritenute troppo favorevoli ai privati in quanto in esse, salvo che nel caso di scavi compiuti da istituti esteri o da cittadini stranieri, non si prevedeva che gli oggetti rinvenuti dovessero essere di proprietà pubblica. Sotto questo profilo la legge più precisamente riconobbe ai privati la facoltà di eseguirli sotto la sorveglianza del Ministero della Pubblica Istruzione con devoluzione allo Stato, qualora gli scavi fossero stati intrapresi da cittadini italiani, della quarta parte degli oggetti rinvenuti o in alternativa del valore equivalente (art. 14) ([37]). Si stabiliva inoltre l’obbligo d’immediata denuncia in caso di scoperta di monumenti od oggetti di antichità o d’arte e il conseguente obbligo di conservazione nelle more della visita e della verifica da compiersi da parte dell’autorità competente (art. 15) ([38]). Si trattò pertanto ancora una volta di una soluzione di compromesso fra due modelli contrapposti, quello che assegnava al proprietario la proprietà di quanto fosse presente nel sottosuolo e quell’altro che sosteneva l’opportunità della “demanializzazione” di quanto rinvenuto attraverso scavi anche in terreno privato ([39]).
Ulteriori norme in materia di scavi furono infine previste dagli artt. 16 e 17. Il primo fu volto a regolare la possibilità concessa allo Stato di eseguire scavi per “pubblica utilità scientifica” su terreni privati, riconoscendo a questi ultimi uno specifico indennizzo e prevedendo altresì, con norma speculare rispetto a quella contenuta nell’art. 14, che al proprietario spettasse la quarta parte degli oggetti rinvenuti o in alternativa del valore equivalente ([40]). Il secondo stabilì invece la possibilità di esproprio del suolo in cui fossero stati rinvenuti ruderi e monumenti di tale rilevanza da rendere opportuno che fosse garantito, per pubblica utilità e nell’interesse generale, l’accesso al pubblico ([41]).
Scorrendo il testo normativo della legge appare infine degna di attenzione la disposizione dell’art. 32, volta a estendere la tutela prevista dalla legge anche ai codici, agli antichi manoscritti, agli incunabuli, alle stampe e incisioni rare e di pregio e alle collezioni numismatiche, sia di proprietà pubblica (prevedendo in particolare l’applicazione degli artt. 2 e 3, nonché dell’art. 23, comma 3), sia di proprietà privata  (con l’applicazione delle disposizioni di cui agli artt. 5, 6 e 8) ([42]).

6. I Problemi applicativi della “Legge Nasi” e la “Legge tampone” del 1903. Prospettive di approfondimento.

Si trattò dunque, per tirare le somme, di una legge piena di spunti importante volta ad aprire nuove prospettive in vista della tutela del patrimonio culturale nazionale. Certo, per molti aspetti fu deludente soprattutto per coloro che all’epoca avrebbero voluto una legge più coraggiosa nel senso della tutela, ma fu comunque il punto di approdo di un lavorio legislativo durato quaranta anni e iniziato all’indomani dell’unificazione e, in quanto tale, inevitabilmente figlia del suo tempo. E tuttavia, anche a posteriori, guardata con gli occhi di chi ne ha potuto vedere gli sviluppi successivi, non fu una “legge inutile” perché aprì una strada che fu poi percorsa, con maggiore successo, prima dalla “Legge Rava-Rosadi” e poi dalla “Legge Bottai”.
Quello che fu il vero difetto della “Legge Nasi” fu invece la sua limitata efficacia pratica. Le motivazioni del suo scarso impatto (solo in questo senso si può ragionevolmente parlare di “legge inutile”) sono infatti da ricercarsi nella previsione del catalogo ove si sarebbero dovuti includere tutti i beni da tutelare, operazione particolarmente difficile e macchinosa e la cui realizzazione richiedeva tempi di attuazione necessariamente lunghi e comunque non congrui rispetto alle esigenze di tutela che la legge si prefissava ([43]). La circostanza fu seriamente aggravata dalla previsione, ai sensi dell’art. 35, comma 2, del termine tassativo di un anno per provvedere alla redazione degli elenchi ([44]), circostanza che ha fatto giustamente definire la legge del 1902 come “legge ad orologeria” ([45]). Si poneva in particolare il problema che in assenza degli elenchi potesse venir meno la tutela, pur da alcuni criticata come assai blanda, rispetto all’esportazione dei beni privati, circostanza che determinò, con ampia risonanza nell’opinione pubblica, un movimento di idee volto a disinnescarne i pericoli, con un conseguente ampio dibattito ([46]).
Fece dunque rapidamente seguito l’approvazione della legge 27 giugno 1903, n. 242 sull’esportazione degli oggetti di antichità e arte per “tamponare” i gravi rischi di dispersione del patrimonio culturale nazionale derivanti dalla lentezza nella redazione del catalogo ([47]). Il disposto normativo, articolato in soli quattro articoli, stabilì in particolare il divieto di esportazione per un biennio di tutti gli oggetti provenienti da scavo che fossero di notevole importanza archeologica o artistica, nonché degli altri beni che fossero di “sommo pregio” per la storia e per l’arte. A ciò si aggiunse che il catalogo che riguardava quelli di proprietà privata dovesse essere pubblicato entro e non oltre il 31 dicembre del 1903 (art. 1) ([48]). Si cercò anche di provvedere con un regolamento di attuazione che, tuttavia, risultò anch’esso di difficile applicazione, constando di ben 418 articoli, non sempre coerenti fra loro e che comunque non riuscirono a raggiungere l’intento di favorire la corretta ed efficace applicazione della legge. Comunque il primo catalogo di opere di “sommo pregio” fu, come previsto alla legge, finalmente pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale il 31 dicembre 1903: si trattava di un testo di nove pagine, evidentemente da completarsi con successive integrazioni. Peraltro, le permanenti difficoltà di redigere un catalogo che avesse una qualche caratteristica di completezza costrinsero successivamente a prorogare per più volte la legge del 1903 ([49]), finché finalmente, con l’approvazione della “Legge Rava-Rosadi”, si privò il catalogo pubblico del suo carattere costitutivo nell’accertamento e nell’individuazione dei beni oggetto di tutela e, circostanza di altrettanta importanza, si introdusse il divieto assoluto di esportazione delle cose che avessero “interesse storico, archeologico o artistico tale che la loro esportazione costituisca un danno grave per la storia, l’archeologia o l’arte”.
La strada della tutela del patrimonio culturale, per quanto ancora non priva di asperità, veniva finalmente intrapresa con determinazione. Era iniziato e cominciava a compiersi un percorso ricco di prospettive di approfondimento che porterà, pressappoco cent’anni dopo, all’emanazione del vigente Codice dei beni culturali e del paesaggio, rispetto al quale la “Legge Nasi”, nonostante tutto, non può che riconoscersi come un punto di partenza che gli eventi successivi dimostreranno fecondo di sviluppi.

Note

L'articolo L’evoluzione delle normative sulla tutela del patrimonio culturale (la “Legge Nasi” e l’attualità delle sue previsioni) proviene da Giustamm.

Abstract: Il contributo, premesso un quadro dei precedenti normativi, intende fornire una messa a punto sulle disposizioni attualmente vigenti in materia di verifica dell’interesse culturale. Ciò tenuto anche conto degli orientamenti giurisprudenziali e con riferimento agli effetti che derivano dalla verifica in relazione a limiti e garanzie imposti dal legislatore all’eventuale alienazione dei beni che ne siano stati oggetto con esito positivo.

Sommario: 1. Il quadro normativo previgente in tema d’individuazione e denuncia dell’interesse culturale: la normativa prevista dalla legge 1° giugno 1939, n. 1089 e dal T.U. adottato con il d. lgs. 29 ottobre 1999, n. 490 e i successivi sviluppi fino all’emanazione del d.p.r. 7 settembre 2000, n. 283, recante il regolamento di delegificazione attuativo dell’art. 32 della legge 23 dicembre 1998, n. 448. – 2. I prodromi del procedimento di verifica: le disposizioni dell’art. 27 del d. l. 30 settembre 2003, n. 269, convertito con modifiche in l. 24 novembre 2003, n. 326. – 3. L’art. 12 del d. lgs. 22 gennaio 2004, n. 42: l’introduzione del regime della verifica dell’interesse culturale (i beni sottoposti a verifica e le modalità dell’avvio del procedimento: commi 1-3). – 4. L’art. 12 del d. lgs. 22 gennaio 2004, n. 42: l’introduzione del regime della verifica dell’interesse culturale (esiti e conseguenze della verifica; i termini della conclusione del procedimento: commi 4-10). – 5. La verifica ex art. 12 e le disposizioni degli artt. 54, 55 e 56 del d. lgs. 22 gennaio 2004, n. 42: beni culturali inalienabili e alienabili previa autorizzazione. 

1. Il quadro normativo previgente in tema d’individuazione e denuncia dell’interesse culturale: la normativa prevista dalla legge 1° giugno 1939, n. 1089 e dal T.U. adottato con il d. lgs. 29 ottobre 1999, n. 490 e i successivi sviluppi fino all’emanazione del d.p.r. 7 settembre 2000, n. 283, recante il regolamento di delegificazione attuativo dell’art. 32 della legge 23 dicembre 1998, n. 448.

Come è noto durante la vigenza della legge 1° giugno 1939, n. 1089 e successivamente del T.U. adottato con il d. lgs. 29 ottobre 1999, n. 490 l’individuazione dei beni culturali appartenenti agli enti pubblici territoriali nonché a ogni altro ente pubblico e a persone giuridiche private senza fine di lucro doveva avvenire attraverso il loro inserimento in appositi elenchi descrittivi ([1]) che dovevano essere presentati al Ministero a cura dei rispettivi rappresentanti legali ([2]).
La regola riguardava in particolare le cose indicate rispettivamente dall’art. 1 della “Legge Bottai” ([3]) e successivamente dall’art. 2, comma 1, lett. a) del T.U. del 1999. Più precisamente rispetto al più articolato elenco previsto dall’art. 1 della “Legge Bottai”, il T.U. limitava l’obbligo d’inserimento negli elenchi alle cose immobili e mobili che presentassero interesse artistico, storico, archeologico o demo-etno-antropologico ([4]). Sia nella “Legge Bottai” che nel T.U. si prevedeva altresì l’obbligo di denunciare le cose non comprese nella prima elencazione, nonché quelle che si fossero aggiunte successivamente per qualsiasi titolo al loro patrimonio, inserendole negli elenchi ([5]).
Inoltre, ai sensi dell’art. 5, comma 4 del T.U. del 1999, in caso di omessa presentazione o di omesso aggiornamento degli elenchi il Ministero assegnava all’ente un termine perentorio per provvedere, disponendo, in caso di mancata ottemperanza, che gli elenchi venissero compilati e aggiornati a spese dell’ente inadempiente ([6]). Peraltro i beni interessati erano comunque sottoposti a tutela ex lege anche se non compresi negli elenchi e nelle denunce appositamente previste, purché di autore non più vivente e la cui esecuzione risalisse a oltre cinquanta anni ([7]).
Tuttavia, per la scarsa osservanza pratica delle disposizioni volte a imporre agli enti in questione l’obbligo di compilazione degli elenchi ([8]) e per il semplice effetto dichiarativo connesso alla loro compilazione ([9]), la tutela finiva di norma per trovare applicazione attraverso la norma sussidiaria di individuazione ex lege, indipendentemente da ogni attività amministrativa di accertamento ([10]), venendosi a determinare, per i beni culturali di appartenenza pubblica, quella che è stata definita “una presunzione generale di culturalità” ([11]).
Peraltro va ricordato che, durante la vigenza della “Legge Bottai” e poi del T.U. del 1999, non era infrequente che il Ministero adottasse in via autonoma o incidentale atti volti all’accertamento dell’interesse culturale di beni di proprietà pubblica o di enti privati non lucrativi nell’ambito dell’esercizio di altri poteri ministeriali di tutela (ad es. cautelari, ordinatori, ecc.) ([12]). Si trattava di atti che la giurisprudenza riteneva meramente ricognitivi rispetto al regime di tutela ritenuto esistente ex lege e che la prassi denominava declaratorie ([13]).
Tale situazione si prestava a determinare un quadro d’incertezza soprattutto laddove si fosse trattato di beni rispetto ai quali il valore culturale non fosse scontato e di assoluta evidenza e ciò perché la possibile assenza di specifici atti di accertamento poteva determinare una zona grigia in presenza di situazioni in cui il valore culturale non risultasse evidente o potesse considerarsi obiettivamente opinabile ([14]).
Ciò è tanto più vero in un quadro in cui la nozione di bene culturale risultava modificata dopo che, ad opera dell’art. 148, comma 1, lett. a), del d. lgs. 31 marzo 1998 n. 112, si era definitivamente superata la concezione “estetizzante” preesistente, passando da una tutela rivolta essenzialmente alla tutela di beni materiali come creazione intellettuale o artistica dello spirito umano a una tutela assai più dilatata che aveva come oggetto appunto il “bene culturale”, inteso come valore immateriale espressivo dell’ambiente storico e sociale di civiltà in cui fu creato e in cui se ne richiede la tutela nell’interesse pubblico ([15]).
Da qui la tendenza a ritenere passibile di tutela qualunque bene di proprietà di enti pubblici o di enti privati non lucrativi suscettibile di essere considerato come bene culturale ai sensi della legge, con esclusione delle sole opere di autori viventi o la cui esecuzione non risalisse ad oltre i cinquanta anni, secondo una dizione comune alla “Legge Bottai” e al T.U. del 1999 ([16]), ma che risaliva nel suo contenuto addirittura alla “Legge Nasi” del 1902 e alla “Legge Rosadi” del 1909 ([17]).
Peraltro l’esclusione trovava giustificazione nella mancanza di “storicizzazione” di tali beni e non certo nell’assenza di “culturalità”, circostanza che evidentemente rendeva arbitraria la contraria presunzione di essere in presenza di un bene culturale tutelabile ogniqualvolta ci si trovasse di fronte a un bene ultracinquantennale o che comunque non fosse il prodotto di un artista vivente ([18]). La tendenza dei pubblici amministratori a tutelarsi dal pericolo di violare le disposizioni di legge induceva invece a un’abnorme dilatazione della tutela ex lege anche con riferimento a beni che in realtà non presentavano il valore culturale richiesto dal legislatore. La valenza culturale infatti doveva necessariamente essere presente per riconoscere la qualità di bene tutelato a beni mobili e immobili che avessero altresì il requisito della ultracinquantennalità (o comunque non fosse il prodotto artistico di persone viventi) ([19]).
In più la tutela ex lege, se – come abbiamo visto – poteva portare a una tutela diffusa, ma ingiustificata perché potenzialmente applicata a beni privi del valore della culturalità, poteva anche al contrario risultare, in taluni casi, inadeguata allo scopo, laddove ad esempio entrassero in gioco specifiche previsioni normative applicabili ai soli beni culturali che fossero stati individuati e accertati come tali ([20]).
In questo quadro intervenne il d.p.r. 7 settembre 2000, n. 283, recante il regolamento di delegificazione attuativo dell’art. 32 della legge 23 dicembre 1998, n. 448, con cui, sia pure in forma indiretta, venne affrontata nuovamente la questione dell’individuazione dei beni culturali. La disposizione di legge attribuiva alla previsione regolamentare, oltre che il compito di disciplinare le ipotesi di alienabilità degli immobili di interesse culturale che appartenessero allo Stato e agli altri enti territoriali, anche la fissazione dei criteri atti all’individuazione degli immobili appartenenti agli enti territoriali che si caratterizzassero per il loro interesse culturale ([21]).
A quest’ultimo scopo il citato regolamento (poi espressamente abrogato dall’art. 184, comma 1 del d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42) diede nuovo impulso per i beni immobili degli enti territoriali (e quindi di regioni, province e comuni) al regime degli elenchi ([22]), prevedendo che il rilascio dell’autorizzazione ad alienare fosse possibile solo per gli immobili in essi inseriti e che in mancanza di tale inserimento restassero assolutamente inalienabili ([23]). Un’ulteriore specifica disposizione si prevedeva per i beni che non fossero ultracinquantennali e appartenessero agli enti in questione. Per essi, qualora fossero decorsi quarantacinque anni dalla loro realizzazione, veniva introdotto innovativamente l’obbligo di inviarne le liste alle Soprintendenze regionali per i beni e le attività culturali, affinché queste ultime, sempreché i beni presentassero un interesse culturale, li potessero integrare negli elenchi previsti dall’art. 2, comma 1, lett. a) del T.U. del 1999 ([24]).
Per i beni immobili dello Stato (fino ad allora non soggetti al regime degli elenchi) si prevedeva inoltre l’invio al Ministero delle liste di quelli che fossero interessati da processi di alienazione in modo che il Ministero stesso potesse riconoscerne il valore culturale, provvedendo in tal caso a chiedere l’autorizzazione all’alienazione alle competenti soprintendenze regionali ([25]).
Si veniva così a individuare una soluzione parziale, perché riguardante i soli beni immobili degli enti territoriali, ma potenzialmente congrua a risolvere almeno per essi il delicato problema dell’individuazione come beni culturali. Quanto all’efficacia pratica delle norme appena descritte si deve però rilevare la mancanza di significativi riscontri concreti a causa del breve tempo di vigenza del d.p.r., come si è detto abrogato al momento dell’entrata in vigore del Codice dei beni culturali nel 2004.

2. I prodromi del procedimento di verifica: le disposizioni dell’art. 27 del d. l. 30 settembre 2003, n. 269, convertito con modifiche in l. 24 novembre 2003, n. 326.

Peraltro, un immediato precedente normativo dell’art. 12 del Codice dei beni culturali e del paesaggio è costituito dall’art. 27 del d. l. 30 settembre 2003, n. 269, convertito con modifiche in l. 24 novembre 2003, n. 326 (Manovra finanziaria 2004). Tale disposizione prese infatti a modello quanto già previsto nello schema di Codice, che al momento della sua emanazione era stato già oggetto di deliberazione preliminare da parte del Consiglio dei Ministri in data 29 settembre 2003.
Le coincidenze testuali e precettive permettono di fatto di retrodatare gli effetti dell’art. 12 al momento di entrata in vigore dell’art. 27 sopra citato. Più precisamente vi si prevedeva un’apposita disciplina per l’accertamento dell’interesse culturale con riferimento ai beni appartenenti allo Stato, alle regioni, alle province, alle città metropolitane, ai comuni e a ogni altro ente e istituto pubblico, finalizzata alla sdemanializzazione e alla successiva alienazione di quelli che non presentassero tale interesse ([26]). In particolare vi si affermava che, in sede di prima applicazione, l’intero procedimento di verifica si sarebbe dovuto compiere entro una serrata griglia temporale. Più esattamente ai sensi del comma 8 ([27]) la competente filiale dell’Agenzia del demanio doveva trasmettere alla soprintendenza regionale gli elenchi degli immobili di proprietà dello Stato o del demanio statale sui quali si sarebbe dovuta effettuare la verifica con le relative schede descrittive recanti i dati conoscitivi relativi ai singoli immobili. Ciò sarebbe dovuto avvenire entro il termine di trenta giorni dalla pubblicazione del decreto interministeriale con cui, a sensi del comma 9, si sarebbero dovuti, entro trenta giorni dall’entrata in vigore del decreto legge, fissare i criteri per la predisposizione degli elenchi e le modalità di redazione delle schede descrittive ([28]).
Tale decreto sottoscritto dal Direttore generale per i beni architettonici ed il paesaggio e dal Direttore generale dell’Agenzia del demanio in data 6 febbraio 2004 e pubblicato in G.U. n. 52 del 3 marzo successivo (poi modificato e integrato con Decreto interministeriale del 28 febbraio 2005, pubblicato in G.U. n. 61 del 15 marzo 2005), prevedeva appunto l’invio entro trenta giorni dalla data di pubblicazione di un primo elenco di beni immobili unitamente alle relative schede descrittive, stabilendo altresì che i tempi di trasmissione e la consistenza numerica dei successivi elenchi dovessero essere concordati fra le amministrazioni firmatarie del decreto stesso ([29]).
A sua volta, ai sensi del successivo comma 10, la soprintendenza regionale avrebbe dovuto concludere il procedimento di verifica dandone comunicazione all’agenzia richiedente entro sessanta giorni dalla ricezione della relativa scheda descrittiva. Si trattava comunque di un termine puramente ordinatorio in quanto l’amministrazione conservava ulteriori sessanta giorni per completare la procedura, considerato che, nel corso dei lavori parlamentari di conversione in legge del decreto, venne introdotto il sistema del silenzio-significativo (il c.d. “silenzio-assenso”) qualora appunto l’intera procedura non si completasse nel termine complessivo di centoventi giorni dalla ricezione della scheda ([30]).
La stessa normativa risultava estesa dal comma 12 agli immobili appartenenti alle regioni e agli altri enti pubblici territoriali nonché per quelli di proprietà di altri enti ed istituti pubblici ([31]). Il comma 13 prevedeva inoltre che le procedure di valorizzazione e dismissione previste dai commi 15 e 17 dell’articolo 3 del d. l. 25 settembre 2001, n. 351, convertito con modificazioni dalla l. 23 novembre 2001, n. 410 ([32]), nonché dai commi dal 3 al 5 dell’articolo 80 della legge 27 dicembre 2002, n. 289 ([33]), dovessero trovare applicazione anche: a) per gli immobili che fossero stati oggetto di verifica con esito negativo; b) per gli immobili individuati ai sensi del comma 112 dell’articolo 3 della legge 23 dicembre 1996, n. 662 (“Misure di razionalizzazione della finanza pubblica”) e successive modificazioni, e del comma 1 dell’articolo 44 della legge 23 dicembre 1998, n. 448 (“Misure di finanza pubblica per la stabilizzazione e lo sviluppo”). Si trattava più precisamente degli immobili già in uso al Ministero della difesa per i quali fosse venuto meno l’interesse al loro utilizzo per finalità militari e pertanto già individuati con appositi decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri ai fini del loro inserimento in un apposito programma di dismissione mediante alienazioni, permute o concessioni a terzi, secondo le procedure previste dalle richiamate normative. Agli stessi beni si riferiva anche l’art. 13-bis, introdotto dalla legge di conversione, laddove si prevedeva: “L’Agenzia del demanio, di concerto con la Direzione generale dei lavori e del demanio del Ministero della difesa, individua beni immobili in uso all’amministrazione della difesa non più utili ai fini istituzionali da inserire in programmi di dismissione  per le finalità di cui all’articolo 3, comma 112, della legge 23 dicembre 1996, n. 662, e successive modificazioni” ([34]).

3. L’art. 12 del d. lgs. 22 gennaio 2004, n. 42: l’introduzione del regime della verifica dell’interesse culturale (i beni sottoposti a verifica e le modalità dell’avvio del procedimento: commi 1-3).

Per quanto preceduto dalle disposizioni appena considerate, si può ciò nondimeno affermare che l’art. 12 del d. lgs. 22 gennaio 2004, n. 42 costituisca uno degli elementi di maggiore novità fra quelli che riguardano il nuovo ordinamento dei beni culturali. Tale novità consiste appunto nella stabilizzazione del procedimento di “verifica” ai fini della formale individuazione dei beni culturali d’interesse storico, artistico, archeologico o etnoantropologico appartenenti allo Stato, a ogni altro ente o istituto pubblico, o, ancora, a persone giuridiche private senza fini di lucro ([35]).
Ne rimangono escluse solo alcune specifiche categorie di beni culturali per i quali, benché appartengano ai soggetti soprindicati, trovano applicazione in via derogatoria diverse modalità di individuazione. Si tratta anzitutto dei beni menzionati all’art. 10, comma 2 (raccolte di musei, archivi, raccolte librarie, ecc.) ([36]), per i quali non è prevista né la verifica ex art. 12, né la dichiarazione ex art. 13, comma 1, ma la semplice individuazione ex lege ([37]). A questi si aggiungono anche i beni indicati all’art. 10, comma 3, lett. d), d-bis) ed e), qualora non appartenenti a privati, cui si applica piuttosto il meccanismo della dichiarazione previsto dall’art. 13 ([38]).
Ma torniamo alle categorie di beni individuate dall’art. 10, comma 1. Tale disposizione include esplicitamente fra i beni soggetti a tutela anche i beni culturali appartenenti allo Stato, stabilizzando anche per questi ultimi la necessità di sottoporli al procedimento di verifica ([39]). A tale scopo nel comma 1 dell’art. 12 si prevedeva in via transitoria che tutti i beni mobili e immobili di autore non vivente la cui esecuzione risalisse a oltre cinquanta anni dovessero considerarsi beni culturali e fossero dunque sottoposti alla disciplina di tali beni finché non fosse appunto intervenuta la necessaria verifica dell’interesse storico, artistico, archeologico o etnoantropologico ([40]).
Con tale disposizione il legislatore accettava dunque, sia pure in via temporanea, una sorta di presunzione generale di culturalità delle cose di appartenenza pubblica (o assimilate) purché di fattura risalente a oltre un cinquantennio, disponendo che, al fine di confermare se si fosse o meno effettivamente in presenza di beni culturali, si dovesse successivamente operare su quei beni, caso per caso, una specifica valutazione tecnica che si estrinsecasse nel duplice effetto di accertare la valenza culturale del bene e di attribuirgli la qualità giuridica di bene culturale ([41]). In questi termini si può affermare che il vecchio limite dell’ultracinquantennalità si trasformava per legge in elemento sufficiente per la presunzione legale della culturalità del bene, salvo poter essere sottratto alla disciplina di tutela nel caso in cui il procedimento di verifica si concludesse con esito negativo ([42]).
Il quadro così definito dal testo del comma 1 dell’art. 12 nella versione del 2004 (pubblicato in G.U. n. 45 del 24 febbraio 2004) ha peraltro subito una serie di interventi di adeguamento che hanno progressivamente determinato un innalzamento del limite temporale della presunzione di culturalità da cinquanta a settanta anni ([43]), per cui la presunzione di cui al comma 1 opera ora, nei termini descritti, esclusivamente per i beni mobili e immobili che siano opera di autori non viventi e che risultino altresì caratterizzati dal requisito dell’ultrasettantennalità ([44]).
Peraltro risulta tutt’ora immutato il procedimento di verifica regolato dai commi 2 e 3. Nel primo, con riferimento ai beni da sottoporre a verifica ai sensi dell’art. 10, comma 1 (salvo i beni immobili dello Stato cui si riferisce specificamente il comma 3), si stabilisce che la verifica debba avvenire a opera dei competenti organi del Ministero “sulla base di indirizzi di carattere generale stabiliti dallo stesso Ministero al fine di assicurare l’uniformità di valutazione” ([45]).
La verifica può avvenire d’ufficio o su richiesta formulata dai soggetti cui le cose appartengono. Peraltro, come è stato osservato, la verifica d’ufficio può risultare opportuna soprattutto nel caso in cui la culturalità del bene sia dubbia o opinabile, acquistando in tal caso una funzione simile alle “declaratorie” della prassi anteriore al Codice, mentre dovrebbe reputarsi priva di immediate finalità pratiche soprattutto nel caso in cui il valore culturale del bene sia indiscutibilmente noto e accettato. Quanto alla verifica su iniziativa di parte, al contrario, si deve ritenere che possa per lo più avvenire quando l’ente proprietario auspichi che il relativo procedimento si concluda con una verifica negativa, con la conseguenza di liberare i beni che ne sono oggetto dai vincoli del regime di tutela ([46]). A ciò si può aggiungere che la verifica può essere utilmente richiesta anche nel caso in cui l’ente proprietario sia invece pienamente consapevole della probabilità che intervenga un esito positivo che confermi la presunzione di culturalità del bene e ciò al mero fine di poter successivamente ottenere l’autorizzazione all’alienazione prevista dagli art. 55 e 56 del Codice, laddove, diversamente, nel caso di beni non verificati, dovrebbe trovare applicazione il più rigoroso regime di inalienabilità assoluta prevista dall’art. 54, comma 2, lett. a) ([47]).
Con specifico riferimento ai beni immobili dello Stato l’art. 12, comma 3 prevede che la richiesta debba essere corredata con gli elenchi dei beni e dalle relative schede descrittive. I criteri per la redazione e la trasmissione degli elenchi e delle schede sono stabiliti da un apposito decreto adottato dalla competente Direzione generale del Ministero di concerto con l’Agenzia del demanio  e, qualora si tratti di beni immobili in uso al Ministero della difesa, con il competente ufficio di tale amministrazione. Con appositi decreti ministeriali vengono fissati altresì i criteri e le modalità per la predisposizione e la presentazione delle richieste di verifica e della relativa documentazione conoscitiva riguardanti i beni appartenenti a soggetti pubblici diversi dallo Stato e a persone giuridiche private non perseguenti scopo di lucro ([48]).
È opportuno precisare che attualmente, ai sensi dell’art. 18, comma 1, lett. h) del d.p.r. 26 novembre 2007, n. 233, l’istruttoria procedimentale spetta al soprintendente competente per materia ([49]), mentre il provvedimento di verifica è emanato dal direttore regionale territorialmente competente ([50]). In questo quadro, che ha superato la precedente centralizzazione del procedimento di verifica (cfr. le disposizioni in questo senso degli artt. 7-11 del d.p.r. 10 giugno 2004, n. 173), sembra poter risultare non del tutto inopportuna la discussa previsione del comma 2, in cui, come abbiamo visto si afferma che per “assicurare uniformità di valutazione” si prevede la definizione da parte del Ministero “di indirizzi di carattere generale” ([51]).

4. L’art. 12 del d. lgs. 22 gennaio 2004, n. 42: l’introduzione del regime della verifica dell’interesse culturale (esiti e conseguenze della verifica; i termini della conclusione del procedimento: commi 4-10).

I possibili esiti della verifica e le rispettive conseguenze sono regolati dai commi dal 4 all’8. In particolare il comma 4 prevede che, qualora non sia stato riscontrato l’interesse artistico, storico, archeologico o etnoantropologico, le cose sottoposte a verifica siano escluse dalla tutela prevista dalle legge. Risultando così fornita la “prova contraria” viene dunque meno in questo caso la presunzione legale relativa alla sussistenza dell’interesse culturale di cui al comma 1 ([52]).
Ciò comporta, ai sensi del comma 5, che la scheda relativa alle cose appartenenti al demanio dello Stato, delle regioni e degli altri enti pubblici territoriali venga trasmessa ai competenti uffici affinché ne dispongano la sdemanializzazione, sempreché non vi ostino ragioni di pubblico interesse ([53]). La sdemanializzazione comporta, ai sensi del comma 6 che i beni interessati diventino liberamente alienabili ([54]).
Qualora invece la verifica abbia effetto positivo si prevede al comma 7 che l’accertamento dell’interesse artistico, storico, archeologico o etnoantropologico costituisca dichiarazione ai sensi dell’art. 13 e che inoltre il relativo provvedimento debba essere trascritto nei modi previsti dall’art. 15, comma 2 ([55]). L’atto conclusivo del procedimento di verifica consiste dunque in un provvedimento di dichiarazione di interesse culturale analogo a quello previsto dall’art. 13 per i beni privati e per il quale si prevede la trascrizione nei registri immobiliari con le conseguenze previste dall’art. 15 del Codice ([56]). Tuttavia, al di là delle differenze relative all’iter procedimentale e a quelle relative alle forme obbligatorie di pubblicità notizia, risulta diverso l’oggetto della valutazione. Nel caso dei beni privati consiste nel “particolare” interesse inerente al bene, mentre per i beni pubblici risulta sufficiente la sussistenza di un interesse che si può definire “semplice” ([57]). Si conserva dunque in questi termini una distinzione già presente nella “Legge Rava-Rosadi” (per la quale i beni privati potevano essere oggetto di notifica solo se presentassero un “importante interesse”), poi nella “Legge Bottai” (che per i beni privati richiedeva un “interesse particolarmente importante”) e ancora ripetuta nel T.U. del 1999 (che ricalcava la dizione della legge del 1939), distinzione giustificata dal necessario contemperamento dell’interesse pubblico alla conservazione del bene e di quello privato a trarre dal bene tutti i vantaggi che possano esserne ricavati in termini economici ([58]).
Nel comma 8 si prevede poi specificamente che le schede descrittive degli immobili di proprietà dello Stato oggetto di verifica con esito positivo, integrate dal provvedimento di cui al comma 7, debbano confluire in un archivio informatico accessibile al Ministero e all’Agenzia del demanio per finalità di monitoraggio del patrimonio immobiliare e di programmazione degli interventi in funzione delle rispettive competenze istituzionali ([59]).
Essenzialmente connessa invece alla possibilità di trasformazione degli enti pubblici in soggetti di diritto privato (cfr. d. l. 5 dicembre 1991, n. 386, successivamente convertito nella l. 29 gennaio 1992, n. 35) è la disposizione del successivo comma 9. Più in generale la norma stabilisce l’applicazione delle disposizioni in esame alle cose appartenenti a soggetti pubblici o privati senza fini di lucro anche nel caso in cui tali soggetti mutino la loro natura giuridica ([60]).
Pertanto, se la trasformazione sia avvenuta nelle more del procedimento di verifica previsto dall’art. 12, comma 2, i beni che ne sono oggetto saranno comunque sottoposti alla tutela prevista ex art. 12, comma 1 fino alla conclusione del relativo procedimento. In tal caso, essendo tuttavia avvenuta la modificazione della natura giuridica dell’ente proprietario, si dovrà tuttavia accertare l’interesse particolarmente importante del bene (e non il mero interesse “semplice”) in analogia a quanto previsto per i soggetti privati con scopo di lucro dall’art. 10, comma 3.
Se invece la trasformazione abbia luogo successivamente alla conclusione del procedimento di verifica l’avvenuto accertamento dell’interesse artistico, storico, archeologico o etnoantropologico equivale alla dichiarazione prevista dall’art. 13, comma 1 e i beni che ne hanno costituito oggetto restano definitivamente soggetti al regime di tutela previsto dal Codice ([61]). Ciò avviene anche in caso di avvenuta verifica dell’interesse “semplice” in quanto in tal caso il permanente assoggettamento alla tutela risulta testualmente, nel caso di alienazione a privati, dagli artt. 12, comma 7 e 55, comma 3-quinquies e deve quindi intendersi applicabile anche nel caso di privatizzazione del soggetto proprietario ([62]).
Il conclusivo comma 10 faceva infine salve alcune disposizioni dell’art. 27 del d. l. 30 settembre 2003, n. 269, convertito con modifiche in l. 24 novembre 2003, n. 326. In particolare manteneva fermo quanto disposto dai commi 8, 10, 12, 13 e 13-bis, lasciando fra l’altro in vigore il regime del c.d. silenzio-assenso ([63]).
Ciò determinava criticità pratiche per la difficoltà delle soprintendenze a rispettare il termine di legge, ma anche incongruenze dal punto di vista giuridico per l’attribuzione di un valore legale tipico al silenzio dell’amministrazione rispetto a una valutazione che non può essere considerata discrezionale rispetto ai fatti, alle circostanze e agli interessi, ma piuttosto espressione di un giudizio di natura tecnica da compiersi alla stregua di rigorose metodiche analitiche e diagnostiche ([64]).
Molto opportunamente dunque la nuova stesura del comma 10, intervenuta ad opera dell’art. 2, comma 1, lett. c) del d. lgs. 24 marzo 2006, n. 156 recante “Disposizioni correttive ed integrative al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, in relazione ai beni culturali”, ha determinato il definitivo superamento della formula che risultava ancora adottata nel testo originale del comma 10 nel Codice dei beni culturali del 2004 ([65]). Pertanto il mancato rispetto del termine risulta ora qualificabile esclusivamente come “silenzio-inadempimento” ([66]), come tale possibile oggetto di ricorso al giudice amministrativo ai sensi dell’art. 2 della legge 241 e dell’art. 21-bis della legge 6 dicembre 1971, n. 1034 e successive modificazioni (ora v. l’art. 117 del d. lgs. 2 luglio 2010, n. 104) ([67]).
Più precisamente il ricorso è proponibile da parte dei soggetti richiedenti la verifica qualora non si tratti di autorità statali e comporta che il giudice, accogliendolo, ordini all’amministrazione di provvedere entro un termine che risulta di norma non superiore ai trenta giorni. Con la sentenza con cui si definisce il giudizio o anche, successivamente, su istanza della parte interessata, l’organo giudicante potrà altresì nominare un apposito commissario ad acta che possa sostituirsi eventualmente all’amministrazione inadempiente ([68]).

5. La verifica ex art. 12 e le disposizioni degli artt. 54, 55 e 56 del d. lgs. 22 gennaio 2004, n. 42: beni culturali inalienabili e alienabili previa autorizzazione.

Rimane non definitivamente chiarito il coordinamento fra la verifica ex art. 12 e quanto disposto dall’art. 54 e in particolare se alla verifica debbano essere assoggettati, fra i beni inseriti all’art. 10, comma 1, anche quelli indicati dalla legge come assolutamente inalienabili, con particolare riferimento ai beni indicati al comma 1 lett. a) e b) (beni c.d. superdemaniali) ([69]).
Se infatti l’istituto della verifica viene considerato, ai sensi dell’art. 12, comma 8 (che peraltro riguarda specificamente i beni dello Stato), funzionale al monitoraggio del patrimonio immobiliare pubblico, si dovrebbe arrivare alla conclusione che la verifica debba comunque intervenire per tutti i beni di cui all’art. 10, comma 1. Se la verifica dovesse valutarsi invece come prodromica a un’eventuale sdemanializzazione dei beni che ne sono oggetto ai sensi dell’art. 12, commi da 4 a 6, evidentemente, e al contrario, si dovrebbe ritenere che ad essa non siano sottoposti quei beni culturali la cui inalienabilità assoluta sia prevista dalla legge. Questa seconda possibilità poteva in realtà configurarsi con riferimento alle disposizioni dell’art. 27 del d. l. 30 settembre 2003, n. 269, funzionali, nell’ambito della finanziaria 2004, all’accertamento dell’eventuale interesse culturale negli immobili di proprietà pubblica finalizzato alla sdemanializzazione e alla successiva alienazione di quelli che non presentassero tale interesse, ma non pare poter essere accolta di fronte alla disciplina introdotta dall’art. 12, evidentemente strumentale alla sottoposizione a tutela, con riferimento, nel caso specifico, ai beni di proprietà pubblica.
Pertanto il coordinamento fra le due norme non sembra che poter essere quello che tutti i beni di cui all’art. 10, comma 1 debbano essere sottoposti a verifica, compresi quelli specificamente indicati come assolutamente inalienabili dall’art. 54 comma 1, lett. a) e b). Per questi ultimi peraltro l’esito della verifica non potrà essere negativo, ma il procedimento avrà lo scopo principale, qualora si tratti di beni immobili di proprietà dello Stato che presentino il requisito dell’interesse culturale, di permetterne la schedatura, con le conseguenze previste dall’art. 12, comma 8 con specifico riferimento al monitoraggio e alla programmazione degli eventuali interventi.
Le disposizioni dell’art. 12 e dell’art. 54 si incrociano altresì da un altro punto vista. L’art. 54, comma 2, lett. a) prevede infatti, transitoriamente e in via cautelare, l’inalienabilità assoluta dei beni di cui all’art. 10, comma 1, da sottoporre a procedimento di verifica ex art. 12, fintantoché non sia stata effettuata la verifica dell’interesse artistico, storico, archeologico o etnoantropologico ([70]). Peraltro, secondo parte della dottrina, la previsione in esame dovrebbe essere oggetto d’interpretazione restrittiva, ipotizzando che i beni ad essa sottoposti dovrebbero essere esclusivamente quelli che in modo presuntivo presentino qualche parvenza di culturalità ([71]). Benché tale interpretazione dimostri di avere certamente elementi di ragionevolezza, rimane probabilmente di non facile soluzione il problema di una valutazione ex ante della culturalità, salvo forse per quei casi in cui l’assenza di tale caratteristica risulti incontestabile ictu oculi. Peraltro l’opinabilità anche di questa apparentemente semplice valutazione deve indurre a ritenere che la disposizione dell’art. 54, comma 2, lett. a) debba trovare almeno di norma applicazione.
Comunque sia, la conclusione della procedura di verifica ex art. 12 determinerà in ogni caso il venir meno dell’inalienabilità temporanea, cui dovrà sostituirsi, a seconda dei casi: a) la piena disponibilità da parte del soggetto proprietario per le cose ritenute prive di interesse culturale, sempreché non vi ostino ragioni di regime giuridico diverse da quelle inerenti ai beni culturali; b) l’inalienabilità assoluta per i beni indicati al comma 1, lett. a) e b) dell’art. 54; c) l’alienabilità, subordinata al controllo autorizzatorio ai sensi degli articoli 55 e 56 per tutti gli altri beni pubblici o assimilati, cui il procedimento di verifica ex art. 12 abbia dimostrato l’esistenza del richiesto dell’interesse artistico, storico, archeologico o etnoantropologico.
Si chiarisce così anche il coordinamento della verifica prevista dall’art. 12 con gli artt. 55-56 e la relativa autorizzazione ministeriale all’alienazione dei beni appartenenti al demanio culturale o comunque ai soggetti indicati dall’art. 10, comma 1 ([72]). La verifica positiva dell’interesse culturale che ne sia oggetto (e quindi la mancata sdemanializzazione del bene nel caso dei beni appartenenti al demanio culturale), non implica infatti, salvo che non si ricada nelle categorie di beni di cui alla previsione dell’art. 54, l’assoluta inalienabilità, in quanto, alle condizioni previste dagli artt. 55, comma 2 e 56, commi 3, 4 e 4-bis sarà sempre possibile addivenire all’alienazione ([73]). Peraltro i beni di cui sia stata autorizzata l’alienazione dovranno rimanere comunque sottoposti alla disciplina di tutela del Codice e dovrà considerarsi come avvenuta la dichiarazione prevista dall’art. 13 ([74]).
Si propone dunque una situazione in cui il perdurare del regime demaniale e della proprietà pubblica del bene risulta rimesso a una doppia e distinta valutazione amministrativa. Quella strettamente tecnica fondata sull’accertamento dei requisiti oggettivi della culturalità e dunque dell’interesse pubblico del bene (che avviene a livello di verifica ex art. 12) e quella discrezionale, fondata sulla mera opportunità riguardo al mantenimento o meno della stessa proprietà pubblica del bene. Il regime speciale di tutela dei beni culturali è viceversa sempre applicato al bene del quale si accerti la natura e l’interesse culturale, indipendentemente dalla circostanza che l’amministrazione decida eventualmente la sua alienazione ai sensi delle disposizioni contenute negli artt. 55 e 56.

Note

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