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Note

L'articolo Inaugurazione anno giudiziario 2005 del T.A.R. Lazio – Relazione del Presidente Corrado Calabrò proviene da Giustamm.

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(pubblicato il 25.7.2007)

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L'articolo Autorità per le garanzie nelle comunicazioni – Relazione annuale sull’attività svolta e sui programmi di lavoro 2007 – Presentazione del Presidente dell’Autorità Corrado Calabrò proviene da Giustamm.

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(pubblicato il 16.7.2008)

Note

L'articolo Autorità per le garanzie nelle comunicazioni – Relazione annuale sull’attività svolta e sui programmi di lavoro 2008 proviene da Giustamm.

1. Signor Presidente della Repubblica,

La ringraziamo per avere conferito, con la Sua presenza, particolare solennità a questa cerimonia.

Il nostro ringraziamento va altresì al Presidente del Consiglio dei Ministri, ai vice Presidenti della Camera e del Senato, agli altri componenti del Governo.

Un sentito grazie ai giudici della Corte Costituzionale. La presenza qui del Presidente Riccardo Chieppa ha una doppia valenza, istituzionale e affettiva: per l’alta carica che ricopre e per essere stato Egli un Presidente di questo Tribunale amministrativo.

Ugualmente a doppio titolo mi rivolgo al Presidente Alberto de Roberto: quello di vertice della giustizia amministrativa e quello di ex Presidente di questo T.A.R. Associo a Lui, nel saluto, i componenti del Consiglio di presidenza della giustizia amministrativa, che ci governa e alla cui comprensione dobbiamo l’acquisizione di questa più funzionale sede.

Ringrazio sentitamente i vertici e gli esponenti delle magistrature, i parlamentari e tutte le altre alte autorità politiche, civili e militari oggi qui convenute.

Un caloroso saluto ai rappresentanti del mondo accademico e del Foro, libero e pubblico.

Un saluto affettuoso a tutti i Colleghi del Consiglio di Stato e dei T.A.R. e ai Presidenti emeriti qui – come in tutte le occasioni rilevanti – presenti: Gabriele Pescatore, Giorgio Crisci, Renato Laschena.

Uno speciale pensiero ai rappresentanti dell’Associazione magistrati del Consiglio di Stato e a quelli dell’Associazione magistrati amministrativi: stante il compattamento dei tempi di questa cerimonia, tocca a me il gradito compito di rendermi porgitore del loro indirizzo di omaggio al Presidente della Repubblica e agli illustri intervenuti e del loro cordiale saluto ai colleghi.

Saluto con riconoscenza e cordialità tutto il personale amministrativo e le organizzazioni sindacali che lo rappresentano.

Grazie infine agli amici che hanno voluto esserci vicini in questa circostanza, con un saluto particolare al mio immediato predecessore Mario Schinaia, che nei dieci anni di sua presidenza ha impresso una caratterizzante impronta a questo Tribunale amministrativo.

Il nostro pensiero si rivolge altresì, con commozione, a quelli che ci hanno lasciato: all’indimenticabile Presidente Osvaldo Tozzi, fondatore ed ecista di questo T.A.R., a Carlo Anelli, col quale ho avuto stretta consuetudine di lavoro, e a quelli caduti sul campo in questi ultimi tempi; Filippo Marzano, Gianni Leva.

2. Concorrono a fare di questa celebrazione in certo senso un unicum tre evenienze: la prima inaugurazione dell’anno giudiziario di questo Tribunale amministrativo; la ricorrenza di un trentennio dalla sua istituzione; l’inaugurazione ufficiale della nuova sede.

La presenza qui, oggi, del Capo dello Stato, del Presidente del Consiglio e delle altre alte personalità rievoca, in certo senso, la visita al fronte che il Re e lo Stato maggiore facevano in particolari circostanze per rendersi conto, de visu, delle difficoltà di chi si trova in prima linea.

Questo T.A.R. rappresenta sotto questo aspetto un punto d’osservazione significativo. In questo avamposto si risente l’impatto della richiesta di giustizia con tutta l’immediatezza, a volte veemente, del primo grado ma, al tempo stesso, con una singolare ampiezza di visuale.

E’ a questo Tribunale amministrativo di Roma, infatti, che la legge attribuisce la competenza giurisdizionale sugli atti ad effetto ultraregionale emanati da organi centrali dello Stato e da enti pubblici ultraregionali aventi sede nella capitale. Una competenza che investe, quindi, atti generali di primaria importanza adottati dal Consiglio dei Ministri, dal Presidente del Consiglio dei Ministri, dal CIPE, dai Ministri.

L’incardinamento di tale fondante competenza ha svolto poi un effetto attrattivo che ha portato al riconoscimento, da parte del Consiglio di Stato, della competenza del T.A.R. di Roma a conoscere della controversia quando l’impugnativa investa, a un tempo, l’atto presupposto emanato da organi centrali dello Stato (o da enti pubblici) e gli atti applicativi adottati in periferia (l’ultima decisione in questo senso, in materia di concorsi, è del giorno 8 di questo mese).

All’investitura di base operata dalla legge n. 1034 del 1971 si sono aggiunte, negli anni ’90, altre attribuzioni qualificanti ad opera di successive leggi, nello sviluppo –come rilevava il Presidente de Roberto- di una linea legislativa attenta alla necessità di ottenere in settori particolarmente sensibili una giurisprudenza dedicata ed uniforme già nel primo grado (che nella grande maggioranza dei casi resta l’unico). Sono state così assegnate in esclusiva a questo T.A.R. le controversie relative agli atti dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato, il contenzioso concernente gli atti del Consiglio superiore della magistratura (nei cui confronti, ancorché trattisi di organo di rilevanza costituzionale, la Corte Costituzionale ha confermato la pienezza di poteri del giudice amministrativo), il contenzioso nei confronti dell’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni (la competenza al riguardo del T.A.R. di Roma è definita dalla legge inderogabile).

Quale giudice esclusivo di atti generali emanati per dare attuazione a direttive comunitarie, il nostro T.A.R. viene ad assumere di fatto, più di altri giudici, il ruolo per così dire di «giudice comunitario», chiamato a operare in stretta sintonia con i principi non scritti del diritto comunitario elaborati dalla Corte di Giustizia nel perseguimento dell’obiettivo di fondo di rendere effettiva e uniforme in tutta l’area comunitaria la tutela delle situazioni giuridiche considerate dallo stesso ordinamento. Un particolare collegamento con l’ordinamento comunitario implica altresì la giurisdizione del T.A.R. di Roma in relazione alle determinazioni adottate in materia di concorrenza dall’apposita Autorità.

Come muterà la competenza del nostro Tribunale in seguito alla completa attuazione del c.d. federalismo amministrativo? (La parola federalismo è -come notava il prof. Sabino Cassese- una parola così usata da essere divenuta polisemica, bisognosa cioè sempre di un aggettivo per la sua specificazione). Beh, perderà alcune delle sue competenze per la traslazione dallo Stato alle Regioni (e alle autonomie locali) di attribuzioni fin adesso centralizzate, ma sarà chiamato ad essere, prevedibilmente, il giudice del sistema di governo delle nuove autonomie (sempre che, naturalmente, la controversia non attinga il magistero della Corte Costituzionale); sarà, cioè, il giudice naturale delle decisioni condivise adottate dalle conferenze nonchè degli atti genetici e sostentatori del sistema, quali i decreti di attribuzione e ripartizione di risorse (finanziarie e umane). Per un verso o per l’altro il T.A.R. di Roma sembra dunque destinato a essere e restare il giudice di governo dei sistemi complessi.

3. Cosa si vede di nuovo nel panorama dell’azione pubblica da questo punto d’osservazione avanzato?

In questi ultimi anni il quadro in cui s’iscrivono il nostro sistema amministrativo e quello della giustizia amministrativa ha subito spinte contrastanti e incalzanti cambiamenti. L’adozione di modelli negoziali nell’azione amministrativa, le privatizzazioni (compresa quella del rapporto di pubblico impiego), la c.d. esternalizzazione (cioè la gestione esterna) di alcuni servizi pubblici, la concezione più pratica ed economica di altri tuttora gestiti dalla pubblica amministrazione in regime ibrido, il depotenziamento del momento autoritativo e la devalutazione del provvedimento amministrativo nella sua esclusività strumentale di atto in cui si estrinseca la funzione amministrativa, depongono per il declino dello Stato amministrativo.

La comunicazione diretta (o la notizia immediata) di una deliberazione parlamentare o governativa, dell’esito di un giudizio, ha maggiore (e non reversibile) impatto sulla collettività che la pubblicazione dell’atto formalizzato. Ma nello stesso tempo assistiamo alla rigida prefigurazione dell’attività amministrativa con la fissazione in regole normative di criteri, modalità comportamentali e fini. Alla tendenziale elasticizzazione del mercato del lavoro fa riscontro l’estensione di regole garantistiche e di par condicio (procedure ad evidenza pubblica) a soggetti imprenditoriali che operano in via derivata nella sfera d’interesse pubblico (organismi di diritto pubblico). Si guarda, come meta ultima, a uno Stato minimo, ma alla sottrazione di funzioni allo Stato corrispondono il quasi federalistico e talora cumulativo accrescimento di quelle delle Regioni e degli enti locali e la sopravvivenza di funzioni statali trasversali (c.d. poteri funzionali).

Se alcuni stagionati interessi pubblici appaiono un po’ obsoleti, si ripropongono tuttavia impreteribilmente esigenze sociali, di sicurezza, di solidarietà, d’interazione tra pubblico e privato (specie nel campo della formazione e della ricerca) e permangono valori di tutta attualità, quali quelli di tutela dell’ambiente e del paesaggio, dell’urbanistica, dei beni artistici e storici, della dignità della persona.

Assistiamo al predominio dell’economia sulla politica. Più privato e meno pubblico, è il messaggio. Il fine da raggiungere è quello di un’economia regolata dalle leggi del mercato e della concorrenza invece che dallo Stato attraverso il potere di indirizzo o la gestione diretta. Ma la tendenza dell’economia alla globalizzazione e a operare in base a una sorta di universale lex mercatoria risente poi fortemente, nell’ambito comunitario, degli indirizzi e dei vincoli imposti da Bruxelles; e la tutela dei nuovi valori fondanti della libertà di concorrenza e di un mirato ordine di mercato postula una limitazione dell’iniziativa economica imprenditoriale impensabile fino a qualche decennio addietro. Si ripropone quindi sotto aspetti nuovi l’eterno conflitto tra libertà e autorità ch’è alla base dell’istituzione di un giudice, e specificamente del giudice amministrativo.

Va comunque registrato l’aggiornamento della nozione di funzione pubblica come azione pur sempre finalizzata al perseguimento dell’interesse pubblico ma meno legata a schemi formali. Va preso atto, altresì, del maggior spessore acquistato dall’interesse legittimo per la sua riconosciuta risarcibilità e per il suo partecipativo contatto con l’azione amministrativa nella sua formazione e nel suo svolgimento, e non solo con l’atto in cui culmina.

Corrispondentemente, il giudizio amministrativo è un giudizio non tanto su atti quanto sull’esercizio di un potere, il potere amministrativo. Potere che, nonostante le mutazioni intervenute, non è tuttora assimilabile all’autonomia negoziale del privato, la quale tendenzialmente è libera, dovendo soltanto non oltrepassare il limite che la circoscrive, ch’è quello della liceità e della non riprovabilità sociale, laddove l’azione dell’amministrazione è sottoposta a un vincolo interno, o meglio a una polarizzazione verso il perseguimento del fine pubblico (primario, secondario, composito) che ne costituisca la causa. Di tale polarizzazione essa risente in qualche misura anche quando non si traduce in atti autoritativi ma in negozi di diritto comune.

4. In poco più di un decennio sono intervenute importanti riforme legislative: in primo luogo la riforma dell’amministrazione e del procedimento amministrativo. I criteri-obiettivo legislativamente fissati all’azione amministrativa (legge n. 241/1990; d.lgs n. 29/1993 e successive modificazioni) sono, oltre quello cornice di legalità, quelli dell’economicità, efficacia, efficienza, pubblicità, trasparenza (in luogo della tradizionale riservatezza), partecipazione degli interessati, tempestività, semplificazione. Di tali criteri-obiettivo appaiono maggiormente attuati quelli formali della pubblicità, trasparenza e partecipazione, nonchè quelli (anche sostanziali) dell’accelerazione e della semplificazione dei procedimenti: questi ultimi, peraltro, specie grazie alla crescente informatizzazione e automatizzazione dell’amministrazione, non dissimili da quelle delle imprese private.

Non sembra invece che sia stato conseguito l’altro obiettivo insito nella partecipazione, quello cioè di attrarre decisivamente nella fase amministrativa la risoluzione di contrapposti punti di vista in una più comprensiva convergenza. Non sono molti i portatori di interessi individuali (ma anche collettivi o diffusi) che si acquietino a una determinazione non condivisa: un cittadino su 736 propone ricorso giurisdizionale contro l’operato della pubblica amministrazione [1]. E questo quand’anche il procedimento abbia avuto uno svolgimento dialettico paraprocessuale e l’amministrazione eserciti una funzione di regolazione neutrale; conseguentemente la fase giurisdizionale è vista spesso come una sorta di naturale (anziché patologico) prolungamento di quella amministrativa.

Più d’uno si chiede come possa il giudice amministrativo sostituirsi all’Amministrazione (e specie ad Amministrazioni indipendenti, specializzate e tecnicamente attrezzate). Il giudice non può (e non deve) conoscere la questione dal di dentro come chi l’ha gestita. Ma quanto egli perde di interiorizzazione nella sua visione tanto guadagna in imparzialità e in sensibilità verso il sistema cui tutti i valori giuridici vanno riportati. Anche le Autorità indipendenti, nello svolgimento della loro funzione, perseguono l’interesse pubblico loro affidato con angolazione soggettiva (e sia pure con gli intenti più elevati). Il giudice persegue solo il fine di fare giustizia, ancorché nella maniera più concreta possibile e quindi compenetrandosi (ma non immedesimandosi) con le esigenze perseguite dal soggetto pubblico, alla luce del contraddittorio.

Il contraddittorio: è questa una delle più civili conquiste che postula -in primo luogo e indefettibilmente- che il giudice sia un soggetto terzo tra gli interessi in contrasto. Il dibattito processuale avvicina a una decisione accettabile più di qualsiasi altro procedimento. Per quanto si possa avere conoscenza approfondita di una questione, la dialettica processuale –vivificata dagli episodi concreti di vita- riesce frequentemente a mettere in luce aspetti inesplorati. Non pochi degli avvocati che qui difendono sono insigni studiosi e docenti: bene, anch’essi avranno sperimentato come il contraddittorio faccia emergere profili non considerati nelle più ponderose monografie dedicate all’argomento.

Il livello dei contraddittori contribuisce in misura rilevante alla qualità della decisione. E a Roma abbiamo la fortuna di avere un foro di altissimo livello: noi cresciamo su noi stessi in relazione (anche se non strettamente in proporzione) alle difese svolte. Sono quindi loro i protagonisti della partita che dinanzi a noi si gioca e della quale siamo arbitri. Mi rincresce che l’incapienza di questa pur non angusta sala abbia costretto ad ospitare molti frequentatori delle nostre aule giudiziarie nella sala accanto, anziché in immediato contatto con noi, come avviene nelle udienze. Ma voi siete i padroni di casa, tanto quanto i colleghi: è naturale che facciamo posto agli ospiti.

Dicevo che il dibattito processuale conduce tendenzialmente a una decisione accettabile. Che sia così lo testimoniano le cifre: nel 2001 le sentenze di primo grado non appellate sono state l’84,77% del totale. Il che dimostra che il primo grado è un deflattore determinante del contenzioso e dissuade dall’introdurre un grado giurisdizionale intermedio che allungherebbe i tempi del processo senza portare necessariamente alla verità, ch’è fuori della portata degli uomini: “La vision de la justice est le plaisir de Dieu seul” ha scritto Arthur Rimbaud (che pure non era persona di spiccata religiosità). Se poi si tiene conto che gli appelli sono stati respinti nella proporzione del 51,61%, abbiamo che le sentenze di primo grado che diventano definitive sono il 92,63% del totale.

Il tasso di litigiosità è, come dicevamo, elevato e va (in rapporto alla popolazione) da un minimo di 0,050% in Piemonte e di 0,062% in Lombardia a un massimo dello 0,320% nel Lazio, seguito dalla Campania con lo 0,289%. Il Lazio, peraltro, risente della concentrazione di competenze, della rilevanza pratica delle questioni (è difficile che non si proponga ricorso quando sono in ballo assetti fondamentali o milioni di euro), nonché del contenzioso del pubblico impiego, ch’è molto folto. Nel complesso, peraltro, il numero dei ricorsi proposti dinanzi al giudice amministrativo è in calo. Il trasferimento della giurisdizione sul pubblico impiego al giudice ordinario ha portato a una diminuzione dei nuovi ricorsi, nell’insieme dei T.A.R., del 21,67%. Di tale diminuzione ha beneficiato anche il T.A.R. del Lazio ma in misura molto inferiore: comprensibilmente, se si considera ch’è concentrato in esso il contenzioso dei magistrati (molto sostenuto) e che toccano ad esso anche i ricorsi del personale della carriera diplomatica e di quella prefettizia, dei dipendenti delle Authorities e della Banca d’Italia e buona parte di quelli dei militari, dei carabinieri, della polizia di Stato, della polizia penitenziaria, della Guardia di finanza. E infatti dei 17.015 ricorsi proposti nel 2001 presso questo T.A.R. (il numero più elevato tra tutti i T.A.R.) ben 5.699 riguardano il pubblico impiego, a fronte dei 2.150 ricorsi in materia del comparabile T.A.R. della Campania (per non parlare degli incomparabili T.A.R. della Basilicata -9 ricorsi-, di Trento e Bolzano -41 ricorsi per uno-, del Friuli Venezia-Giulia -91 ricorsi- e persino del T.A.R. della Lombardia -385 ricorsi-).

Riguardo al contenzioso dei militari va segnalato che questo T.A.R. (Sez. II, ord. n. 305/02) ha sottoposto alla Corte Costituzionale, che l’ha riconosciuta fondata, la questione di costituzionalità dello stato di celibato richiesto per il reclutamento dei militari.

Il T.A.R. del Lazio risente poi ciclicamente di improvvise ondate di ricorsi d’annata: negli anni 1999 e 2000 sono state le quote latte (una delle materie in cui le questioni proposte derivano da determinazioni comunitarie): nel 2002 sono stati i ricorsi contro le graduatorie per il reclutamento dei docenti dell’istruzione secondaria.

Depurato di tali accidentalità, il secondo posto nel contenzioso di questo T.A.R. l’occupa la materia dell’edilizia e dell’urbanistica e più in genere del governo del territorio (3.576 ricorsi), seguita dall’attività della pubblica Amministrazione di generale rilevanza, che dà luogo altresì al contenzioso più avvertito dall’opinione pubblica. Si pensi all’impugnazione degli atti d’indirizzo e del regolamento sulle fondazioni bancarie, che riguardano l’utilizzazione e la gestione di un patrimonio di oltre 70mila miliardi di vecchie lire, ai ricorsi contro i regolamenti sull’ammissione e sull’esercizio delle professioni negli ordini e collegi professionali, all’impugnazione dei decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri sulla distribuzione di risorse tra le Regioni.

Ma è soprattutto attraverso il sindacato degli atti delle Autorità indipendenti che il giudice amministrativo –giudice ordinario dell’esercizio della funzione pubblica- è divenuto il giudice naturale dell’interesse pubblico nell’economia. La legge n. 205 del 2000 (introducendo l’art. 23 bis nella legge n. 1034) ha istituito, com’è noto, una sorta di corsia preferenziale per l’esame dei ricorsi riguardanti le Autorità amministrative indipendenti nonché di quelli aventi ad oggetto provvedimenti di maggiore rilevanza sociale, funzionale, economica, finanziaria. Tale disposizione viene utilizzata appieno da questo T.A.R.

Importanti e numerose le questioni esaminate e decise sollecitamente nei confronti dell’ANTITRUST, della CONSOB, dell’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni, della Banca d’Italia (in materia di vigilanza sul credito e sugli intermediari), dell’ISVAP. In particolare, nei confronti della CONSOB sono venute in giudizio l’anno scorso due questioni coinvolgenti interessi di decine di migliaia di miliardi di vecchie lire: i ricorsi Olivetti, Olimpia e Pirelli sui relativi controlli societari e i ricorsi riguardanti la fusione SAI-Fondiaria. In uno di questi ricorsi, venuto all’esame in sede cautelare pochi giorni dopo il suo deposito, il difensore della società ricorrente si dichiarò disposto, stante la complessità della questione, a rinunciare alla domanda di sospensione in cambio di una decisione nel merito, ma sottolineò che la sua cliente male avrebbe capito una decisione che non fosse venuta sollecitamente così come avviene in Gran Bretagna e negli Stati Uniti (dove la decisione giunge entro un anno, un anno e mezzo). “Avvocato” gli risposi “la giustizia amministrativa italiana la sorprenderà” e fissai il merito a 35 giorni di distanza.

6. La giustizia amministrativa deve la sua vitalità e la sua affermazione innanzi tutto alla giustizia cautelare. Quasi la metà dei ricorsi in primo grado hanno determinato nel 2000 l’emissione di un’ordinanza cautelare. Si tratta di un intervento giurisdizionale di straordinaria prontezza cui l’interpretazione giurisdizionale evolutiva prima e la legge n. 205 poi hanno conferito anche grande incisività. Noi decidiamo sulla domanda di sospensione in genere entro 15 giorni. E i ricorrenti dimostrano di preferire una risposta giudiziaria immediata ancorché sommaria a una più approfondita e raffinata che venga dopo anni e anni, quando ha ormai perduto contatto con l’attualità della situazione.

Tuttavia l’utilizzazione dello strumento cautelare va dosata per evitare effetti strumentali distorti e/o paralizzanti oltre misura. Per le opere infrastrutturali il d. lgs. n. 190 del 2002 ha introdotto un rimedio drastico, che però rischia di comportare un costo doppio dell’opera. Più appropriati appaiono il senso di responsabilità del Collegio e una misurata moral suasion del Presidente, la sottoposizione della sospensione a cauzione o ad altre condizioni, nonché l’avvertenza alle parti che anziché decidere con ordinanza il Collegio potrebbe definire il giudizio con una sentenza semplificata.

E’ questa una possibilità introdotta dalla legge n. 205, all’esposizione alla quale si deve, in parte, la forte diminuzione delle ordinanze cautelari in primo grado nel 2001 (-65,34%). Anche in questo TAR ci siamo avvalsi di tale opportunità ma in misura meno consistente, emettendo nel 2001 ben 8.565 ordinanze (positive e negative) di sospensione: l’entità delle questioni in discussione rende presso di noi da un lato più pressante la richiesta di una pronuncia del giudice mentre non consente molte volte la semplificazione della decisione. Nell’insieme dei TAR è diminuito l’afflusso di ricorsi ed è ulteriormente aumentata l’attività decisionale di primo grado (grazie, oltre alle sentenze semplificate, anche ai provvedimenti estintivi del giudizio: perenzione e altri). Le decisioni di primo grado sono state pari al 101,38% dei ricorsi proposti. Nel complesso c’è quindi un trend leggermente positivo, che ha fatto diminuire la pendenza dell’ 1,19%.

Il TAR Lazio ha emesso nel 2001 12.908 decisioni (cui vanno aggiunte 11.024 ordinanze, quasi un quarto di quelle emesse da tutti i TAR e il doppio di quelle emesse dal Consiglio di Stato), a fronte di 17.015 ricorsi proposti; nel 2002 sono stati definiti circa 16.000 giudizi rispetto a un afflusso di 14.074 ricorsi; le ordinanze sono state 8.438. Anche il T.A.R. Lazio, quindi, è giunto al giro di boa dell’inversione di tendenza.

Potrà forse incuriosire conoscere i dati sull’esito dei ricorsi: la percentuale di accoglimenti di questo TAR è stata del 46,89%, un po’ sotto la media nazionale ch’è del 52,77% e lontana dalle punte massime dei TAR Sardegna e Sicilia (rispettivamente 72,44% e 63,20% di accoglimenti) e da quelle minime dei TAR Molise e della Provincia di Trento (35,43% e 39,38%).

7. I dati esposti potrebbero far pensare a una giustizia amministrativa in piena salute. Purtroppo non è così. Pendono dinanzi ai TAR 905.444 ricorsi, di cui (per citare solo le cifre più grosse) 209.346 dinanzi al TAR Campania, 102.380 davanti al TAR Sicilia e 185.205 dinanzi a questo TAR. Si tratta di una pendenza quanto mai pesante: la giustizia ritardata è non di rado una giustizia negata. La lieve inversione di tendenza registrata negli ultimi tempi non è tale da portare di per sé a uno smaltimento dell’arretrato in tempi ragionevoli. I 267 magistrati che operano nei Tribunali regionali (esclusi i presidenti e i fuori ruolo) hanno raggiunto, in media, una produttività elevatissima. Aumentarla ulteriormente appare impraticabile.

In questo quadro s’iscrive la situazione del TAR di Roma. L’organico di questo TAR è di 50 magistrati, lo stesso organico dell’anno 1978, quando il numero delle sentenze emesse si aggirava sulle tremila e quello delle ordinanze era circa il 7 per cento dell’attuale, senza considerare l’incremento del numero dei ricorsi e quello enorme dell’arretrato. Il numero dei magistrati effettivamente in servizio è poi inferiore a quello previsto sulla carta, per la più accentuata transfluenza da questo TAR al Consiglio di Stato e agli altri TAR in relazione alla relativa maggiore anzianità dei suoi componenti e per la sfasatura tra il trasferimento e l’assegnazione di nuovi elementi.

Come mai non si avverte maggiormente la sofferenza di questa situazione?

In primo luogo perché tutti i ricorrenti che ne abbiano fatto domanda (e sono quasi la metà del totale) hanno ottenuto indefettibilmente una pronuncia sulla loro domanda di misure cautelari: un assaggio giurisdizionale, quanto meno, della controversia c’è stato. Poi perché la sensibilità dei presidenti sovviene affannosamente alle questioni più incalzanti. Infine perché col passar del tempo molti ricorrenti perdono interesse al ricorso (ma questo è un motivo perverso).

Comunque ho provato ripetutamente a iscrivere a ruolo, insieme con i ricorsi più coltivati, alcuni dei più vecchi (ovviamente non perenti): sette volte su dieci ne è stato chiesto il rinvio perché o il difensore aveva perso il contatto col patrocinato o questo stesso era indeciso sul da farsi. Ciò fa pensare che potrebbe essere eliminato un maggior numero di ricorsi mediante una più accurata ricognizione delle situazioni pendenti. I magistrati però non possono fare questo da soli. Sono troppo oberati; d’altra parte il loro incremento non può andare a scapito della selettività. Una soluzione può essere quella di farli assistere da un maggior numero di qualificati collaboratori amministrativi. Il rapporto tra personale amministrativo e magistrati è nella nostra magistratura di 1,9 a 1, mentre è di 3 a 1 per la magistratura ordinaria e di 5 a 1 per la Corte dei Conti.

Naturalmente ogni volta che si segnala l’esigenza di maggiori risorse –personali o materiali- sorge un problema finanziario, e più che mai in tempi, come gli attuali, in cui impera la necessità di economie di bilancio. Non compete a noi inoltrarci in tale tema, che sappiamo ben presente al Consiglio di presidenza per la giustizia amministrativa e al Governo, particolarmente nella persona del Sottosegretario delegato Gianni Letta. Possiamo solo sommessamente ricordare che la spesa per la giustizia amministrativa (282.185.613.000 in vecchie lire) rappresenta soltanto lo 0,024% della spesa globale dello Stato e ch’essa, secondo alcuni studi, può ritenersi compensata dalle entrate tributarie, costituite dal contributo unificato d’iscrizione a ruolo e dalle imposte pagate dal personale, dai professionisti, dal loro personale, dagli operatori dell’indotto. Ma soprattutto v’è da considerare il valore aggiunto di poche decine di qualificati collaboratori amministrativi, acquisibili anche mediante procedure di mobilità.

8. Signor Presidente della Repubblica, Signor Presidente del Consiglio,

a pochi anni di distanza da quando, con le proposte della Commissione bicamerale, sembrò che la giustizia amministrativa stesse per essere scompaginata, il giudice amministrativo si ritrova ad essere il giudice naturale della funzione pubblica in base a una ripartizione di attribuzioni per materie che ne estende e rafforza la giurisdizione generale di legittimità e quella esclusiva e con una concentrazione di poteri che ne potenzia l’incisività, abbinando la tutela risarcitoria a quella di annullamento. Come l’essenza della funzione amministrativa è la discrezionalità, così l’essenza della giurisdizione amministrativa è il sindacato sull’eccesso di potere (il quale mal si concilia tanto con inibite ritrosie quanto con esuberanti e/o esibite invadenze).

Volta a volta, in relazione alle decisioni di maggior peso, le nostre pronunzie sono state accusate da alcuni di ingerenza nella sfera riservata all’Amministrazione e dai più di essersi arrestate sulla linea di rilevazione delle illegittimità formali. Il nostro non è un compito grato: a differenza della politica che rinvia e media tra molteplici interessi finchè non incontra il maggior consenso possibile, il giudice, nel giorno fissato, decide tra contrapposte posizioni, dando ragione a una parte e torto all’altra.

Ora, mentre chi vince naturalmente pensa “avevo talmente ragione che persino il TAR del Lazio me l’ha riconosciuta”, io devo ancora incontrare una parte perdente che riconosca che aveva torto. Lo rilevava già Senofonte. Si giudica per essere giudicati: in primo luogo dal nostro giudice d’appello, il Consiglio di Stato, e in secondo luogo dall’opinione pubblica. Noi decidiamo al limite della nostra capacità seguendo la nostra coscienza, ma pur sempre attenti alle critiche e agli effetti delle nostre pronunce. Se statisticamente ci conforta che il 92,63% delle sentenze di primo grado divengano definitive (o perché non appellate o perché confermate) siamo comunque ben consapevoli che ogni singola questione è una questione di giustizia a sé stante e che malgrado (e anzi proprio per) il profluvio di norme, il giudice amministrativo si trova ancora una volta a fare riferimento a valori e indicatori da rinvenire più o meno intuitivamente nell’ordinamento per pervenire a problematiche sintesi piuttosto che ad analitiche compilazioni.

La verifica della validità sostanziale dell’azione amministrativa si lascia progressivamente alle spalle il giudizio di legalità formale (riportabile in qualche misura a un giudizio di corrispondenza fra norma e atto) per privilegiare il giudizio di adeguatezza e idoneità; il che impone di rifarsi ai principi generali dell’ordinamento (e quindi a criteri guida ad elevato contenuto d’indeterminatezza ed elasticità) nonché di utilizzare criteri e tecniche di carattere specifico attraverso i quali l’amministrazione ha tradotto in obiettivi concreti gli orientamenti tendenziali tracciati alla sua azione.

Si rigenera così l’esigenza ch’è all’origine del giudice amministrativo e del suo riconoscimento costituzionale. In una realtà variegata e cangiante il giudice (e il giudice amministrativo più che mai) si pone come punto d’incontro di diritto comunitario, diritto nazionale, diritto regionale, nuove e tradizionali autonomie, articolazioni funzionali e gestorie a cavallo tra pubblico e privato, regolazione non scritta dell’autonomia privata a tutela dei nuovi valori fondanti dei nostri giorni. Accentuano il bisogno di una bussola giurisdizionale il policentrismo e la polifunzionalità degli interessi (pubblici e generalizzanti) in gioco, la fluidità dell’assetto istituzionale di competenze, la sottrazione al controllo preventivo non solo di molti atti amministrativi ma altresì di quelli di rango normativo di nuova e crescente emersione. In tale stato di cose non si tratta di fare ragionieristicamente la somma algebrica e nemmeno di individuare la norma prevalente secondo criteri puramente ermeneutici. Occorre essenzialmente riportare il profluvio di disposizioni a sistema, riordinando la confusa congerie di interessi secondo un asse di orientamento lungo il quale ritrovi la sua polarizzazione un’appropriata coniugazione di interessi pubblici (spesso plurimi ed eterogenei) e privati.

Scavando sotto palazzo Spada si è scoperto che le fondamenta poggiano su resti del tempo dell’antica Roma, che vanno dal II° secolo a. C. all’epoca di Diocleziano. Ecco, il giudice amministrativo, in un quadro complesso, si trova a dover rinvenire la regola del caso concreto in una maniera per qualche verso simile a quello del praetor romano o, se si preferisce, del giudice nell’ordinamento di common law, dirimendo in concreto il giusto dall’ingiusto e indicando al tempo stesso esemplarmente all’Amministrazione il da farsi.

Andando per la prima volta al di là delle conquiste giurisdizionali, anziché limitarsi a recepirle, la legge n. 205 del 2000 ha innestato nevralgicamente l’intervento del giudice amministrativo nel vivo dell’azione amministrativa, configurandolo come incombente, inerente e immanente, rispettivamente nella fase antecedente la promozione del giudizio, nel corso di questo e nel giudizio di ottemperanza. Correlativamente la legge ha voluto la concentrazione nel giudizio di ogni aspetto della vertenza (simultaneus processus) consentendo a tal fine l’impugnazione con motivi aggiunti dei provvedimenti sopravvenuti cosicché il giudizio acquisti quanto più possibile spessore sostanziale e concludenza. Una significativa sentenza del TAR Lazio del gennaio dell’anno scorso (la n. 398) si pone risolutamente su tale strada. All’accelerazione dell’azione amministrativa la legge 205 vuole che corrisponda quella del processo, con riduzione, nelle più importanti materie, dei già ridotti termini processuali, col compattamento delle diversi fasi del giudizio, con le precedenze che si accavallano sulle precedenze.

E’ in grado il giudice amministrativo, con le sue centinaia di unità militanti (laddove ce ne vorrebbero in campo dieci volte tanto), di far fronte alla sfida cui evolutivamente la nuova legge lo chiama? Volenti o no, dobbiamo accettare questa scommessa, una scommessa tutta da giocare / fino alla sua estrema conseguenza.

Come dice Platone (lo dice proprio nelle Leggi), “dal momento che siamo giunti a questo punto, sarà per noi conveniente fare questa cosa come si deve”.

Ecco, noi faremo il nostro dovere, come disse alla vigilia di una battaglia decisiva un famoso ammiraglio avvezzo all’azione più che ai discorsi.

E’ con questo ribadito impegno che dichiaro aperto l’anno giudiziario 2003.

— *** —

[1] I dati sono quelli raccolti da Carlo Talice, ch’è ormai il nostro monitore riconosciuto, e, in mancanza di diversa indicazione, s’intendono riferiti al 2001, ch’è l’ultimo anno per il quale disponiamo di dati completi e disaggregati.

V. anche VINCENZO APICELLA, Inaugurazione dell’anno giudiziario 2003 della Corte dei conti.

Note

L'articolo Inaugurazione dell’anno giudiziario 2003 del T.A.R. Lazio proviene da Giustamm.

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Note

L'articolo Indagine concoscitiva sull’assetto e sulle prospettive delle nuove reti del sistema delle comunicazioni elettroniche proviene da Giustamm.

Relazione tenuta a
Palazzo Montecitorio – Sala della Regina
Giovedì 8 febbraio 2018
per i 20 anni dell’AGCOM

La televisione
Il campo televisivo è stato profondamente arato dalla rivisitazione operata, nel nostro settennio, dall’Autorità, in attuazione della sua missione istituzionale.
La ricognizione fatta col catasto delle frequenze ha consentito allo Stato di riprendere il controllo di una situazione sfuggita di mano, recuperando anche, col nuovo piano delle frequenze (come chiedeva la Commissione europea), risorse da destinare alle telecomunicazioni. L’asta indetta dall’Autorità ha fruttato allo Stato quasi 4 miliardi ed ha allentato un po’ il nodo scorsoio che strozzava l’espansione della banda larga mobile.
Ma il balzo in avanti, il cambiamento di scenario si è avuto con la digitalizzazione, finalmente realizzata. L’offerta televisiva si è arricchita di centinaia di canali tramite l’offerta multi-piattaforma (satellite, digitale terrestre, ADSL).
Col passaggio al digitale, il lancio di nuove offerte, gratuite e a pagamento, ha notevolmente ampliato le possibilità di scelta dei telespettatori, moltiplicando programmi in chiaro (oltre che criptati), con una crescita dell’offerta, anche da parte di fornitori di contenuti indipendenti, all’insegna di tre caratteristiche: la convergenza, la personalizzazione, la flessibilità. Il telespettatore non vuole più essere un ricettore passivo.
Persiste tuttavia il divario tra le nostre televisioni e le migliori straniere, per la ricchezza d’informazione sui vari Paesi del mondo e per l’approfondimento qualificato dei temi trattati.
Siamo alla vigilia di una nuova consultazione elettorale. Malgrado la travolgente sopravvenienza della comunicazione in rete, nessuna legge, nessuna regola le pone argini, nemmeno in periodo elettorale, sicché c’è un campo libero dove la comunicazione aggressiva può sfrenarsi selvaggiamente.
Alla televisione, invece, si applicano le ingessate norme sulla par condicio, dettate da una legge di improba applicazione perché sfasata rispetto alla pullulante presenza dei politici in trasmissioni di genere diverso da quelle per le quali la legge è stata pensata. Il che non è senza conseguenza perché, pur in tempi di internet, la partita elettorale si gioca ancora, in maniera influente, in televisione. Il che potenzia i messaggi suggestivi, sconsiderati, generatori di aspettative la cui ineluttabile delusione non farà che accrescere la frustrazione, la sfiducia verso la politica. In TV la battuta a effetto prevale sul dibattito, le affermazioni spropositate restano senza confutazione immediata, l’apparenza e la vis comunicativa sono tutto.

Le telecomunicazioni
Ma sono le telecomunicazioni a registrare uno sviluppo sbalorditivo in tutto il mondo, con una continua gara al sorpasso tra i vari Paesi.
Facendo qui il fermo immagine sul periodo in riferimento, l’Italia si classifica come il quinto mercato al mondo nelle telecomunicazioni per fatturato pro-capite e come secondo per quanto riguarda i servizi voce di telefonia mobile.
Siamo diventati il Paese col maggior numero, in Europa, di telefoni cellulari e con la maggiore diffusione di apparecchi idonei a ricevere e trasmettere dati in mobilità (smartphone, ipad, chiavette USB).
Abbiamo raggiunto l’avanguardia nell’innovazione ed evoluzione tecnologica e nelle offerte innovative (triple play; quadruple play, convergenza tra fisso e mobile). Al primo posto in Europa e al secondo nel mondo per diffusione dei servizi mobili di terza generazione (UMTS); leader mondiale nel mercato dei contenuti e servizi per la telefonia mobile e in particolare per la televisione su cellulare.
Il mondo racchiuso nel telefonino, nel tablet, nel palmo di una mano: è questo che vogliamo, ragazzini e adulti.
Ed è un mercato aperto e concorrenziale, con un sistema regolatorio fra i più avanzati: in Italia operano e investono stranieri e multinazionali. La portabilità del numero ha dato la possibilità a milioni di clienti di cambiare gestore in un paio di giorni, mantenendo il proprio numero personale.
Le telecomunicazioni sono rimaste l’unico servizio con una dinamica marcatamente anti-inflattiva. La diminuzione dei prezzi finali del settore è stata di oltre il 33% in quindici anni, a fronte di un aumento del 31% dell’indice generale dei prezzi. La forbice, quindi, è di oltre sessanta punti. Le telecomunicazioni rappresentano il solo settore regolamentato in cui i prezzi siano in costante riduzione (ben il 15% solo nel periodo 2005-2010), in vistoso contrasto con gli aumenti di energia, acqua, trasporti.
Rimaneva la predominante presenza di Telecom Italia nella rete fissa, ancorché ridottasi negli anni.
Con Open Access è stata attuata la separazione organica della gestione della rete di accesso da quella di commercializzazione dei servizi di Telecom, assicurando strutturalmente condizioni di parità di trattamento tra Telecom e gli altri operatori.
In Europa Open Access è stato considerato un benchmark; meno in Italia, ma il suo completamento, che si profila, potrà portare a risultati compiutamente soddisfacenti, rimuovendo le residue incrostazioni.
Meno virtuoso è stato talvolta il comportamento degli operatori di telecomunicazione nei confronti dei consumatori. La tutela dei consumatori nel settore delle telecomunicazioni è  uno dei compiti primari dell’AGCOM. L’Autorità ha inflitto sanzioni per decine di milioni, ma soprattutto ha sovvenuto alle rimostranze grazie all’intervento dei CORECOM, rivelatosi sollecito, economico e efficace in oltre un centinaio di migliaia di controversie. L’AGCOM è l’unica Autorità ad avere questa presenza diffusa sul territorio, una presenza vicina agli utenti.

Un nuovo mondo
In meno di 40 anni internet è diventata un’infrastruttura da cui dipendono non solo la comunicazione mondiale, ma anche le transazioni economiche di tutti i settori, il trasferimento e la conservazione dei dati, le operazioni militari, il successo dei moti insurrezionali.
La rete è la spina dorsale della moderna intelligenza collettiva, della nuova economia; è il tessuto connettivo della società non localizzata d’oggi, dell’ecosistema digitale.
Nel 2005 i social networks erano embrionali; nel 2012  Facebook contava già quasi un miliardo di utenti; oggi supera i due miliardi. Nati come “luoghi” per mettere in contatto le persone,  le reti sociali sono diventate sempre più pervasive, diventando nei fatti la piattaforma di accesso ad altri servizi: leggere notizie, fare acquisti, cercare lavoro, caricare e scaricare file di tutti i tipi, ed anche ricercare informazioni bypassando i motori di ricerca.
In un settennio internet ha cambiato la faccia e la mentalità del mondo dei media: ha dematerializzato servizi e prodotti e ha cambiato la fruizione stessa dello spazio e del tempo.
I social network stanno cambiando la società, il costume, gli assetti di potere le forme di democrazia, l’uso dei diritti, il tessuto stesso delle nostre relazioni sociali. La sfera privata è di dominio pubblico.
L’umanità si proietta sempre più nel mondo informatico, il quale tende a proporsi non solo come complementare ma come la versione olografica alternativa al mondo percepito con tutti i cinque sensi. Virtuale e reale sono intercambiabili. La potenza dell’informazione è cresciuta a dismisura, in pace e in guerra, e con essa la possibilità della sua manipolazione, spesso senza confutazione tempestiva o senza confutazione tout court; e le fake news attecchiscono.
Internet, infatti,  vuol dire anche disintermediazione informativa, culturale, economica, nei servizi. L’e-commerce ha un mercato planetario; dopo Alibaba è dilagato Amazon.
Nel 2005, all’inizio del nostro mandato, la prima azienda al mondo per capitalizzazione era la Esso corporation. Nel 2012 la prima azienda al mondo era la Apple, che capitalizzava più di tutta la borsa italiana. Oggi le prime sei società del web valgono quanto tutte le società quotate dell’area euro. L’uomo più ricco della storia è Jeff Bezos di Amazon, il secondo è Bill Gates di Microsoft.
Osservava la Commissaria Kroes che se l’economia digitale fosse un Paese, la sua performance le varrebbe la partecipazione al G-20. Il suo tasso di crescita del 12% annuo nel periodo in riferimento  è superiore a quello cinese.

Le nuove forme di comunicazione non cambiano solo il modo con cui gli individui e i gruppi si rapportano tra di loro; cambiano anche il modo di rapportarsi con le cose, rivoluzionando volumi e standard di fruizione della rete. Il che  incrementa il consumo di byte.
Il tema dello sviluppo delle reti è  la cornice imprescindibile in cui inquadrare tutti i tasselli del puzzle e promuovere la sostenibilità dell’ecosistema digitale. Il problema, tuttavia, è complicato dal fatto che motori di ricerca, over the top, non sono vincolati ad investimenti in infrastrutture. I nuovi soggetti sviluppano servizi ad alto margine e non pagano agli operatori di telecomunicazione un pedaggio proporzionato al valore che estraggono dalla rete, proprio nel momento in cui gli operatori hanno  maggior bisogno di risorse per investire nelle reti di nuova generazione.
L’Unione europea ha cominciato in questi ultimi tempi ad affrontare il problema, almeno nei suoi risvolti fiscali: era ora! L’elusione fiscale è imponente ed è indubbiamente un aspetto anomalo estremo del fenomeno. Ma non è il solo.
Quello dell’alta velocità trasmissiva è stato un leitmotif del nostro settennato, convinti, come siamo, che l’alta velocità sia indispensabile per tenere l’Italia al passo con l’evoluzione tecnologica e con la crescita economica mondiale.
La rivoluzione della larga banda, dell’alta velocità trasmissiva, è comparabile con le grandi rivoluzioni industriali del secolo scorso. Il futuro presuppone l’ultra banda, le reti di nuova generazione in fibra ottica con capacità di trasmissione sopra i 50 Mbit/s.
Secondo i dati della Commissione europea il 50% degli incrementi di produttività dell’UE dal 2000 al 2004 è stato ottenuto dalle tecnologie dell’informazione e della comunicazione.
La nostra, sulla broad band, è sembrata, per  anni, una vox clamantis in deserto; ma non tutta la semina è caduta su terreno refrattario, visto il rilancio che la broad band ha avuto successivamente. Non ancora appagante, ma incoraggiante.

Il ruolo di un’Autorità regolatrice indipendente
La libera concorrenza è una sorta di religione laica del nostro tempo. Ma come ogni religione ha bisogno di precetti così il mercato ha bisogno di regole. Che solo quando il mercato è maturo possono essere quelle generali che presidiano la libertà raggiunta.
Fin allora ci vogliono regole che promuovano la competizione e lo sviluppo. Ma quando  si tratta di un settore in evoluzione tecnologica e commerciale rapidissima, le regole – ancor più necessarie per evitare la compressione o l’emarginazione delle nuove iniziative – devono essere dinamiche, così da adeguarsi tempestivamente alle innovazioni.
E’ questa la ragione principale dell’istituzione delle Autorità regolatrici, che fonda sulle direttive comunitarie.
Per una siffatta azione regolatrice – pronta, costante, dinamica, modulata – la legge è strumento non appropriato. Le regole devono nascere dal di dentro del mercato, non da interventi esogeni.
Il Consiglio di Stato, con un importante parere [1] ha rilevato che, nel rapporto tra politica e tecnica, la presenza del regolatore determina che “a quest’ultimo, in linea di massima, spetta la conformazione del mercato mediante l’esercizio della funzione di regolazione”, proprio al fine di evitare che “il mercato sia definito secondo criteri mutevoli, soggetti al variare degli orientamenti delle maggioranze politiche”.
E ancora più esplicita è stata la Corte di Giustizia [2].
Come ha illustrato, da costituzionalista, il Presidente Cheli, l’AGCOM è un’Autorità col corpo in Italia e  con la testa in Europa.
Se le regole dettate dalle varie Autorità regolatrici nazionali non avessero una base comune si avrebbe la concorrenza artefatta degli operatori diversamente regolati nei vari Stati membri.
Benché nata con un certo ritardo, l’AGCOM è ben presto passata nel gruppo di testa dei Regolatori europei; molte misure da essa adottate sono state considerate best practice in seno all’ERG (oggi BEREC), l’associazione delle Autorità regolatrici dove ci si confronta, ci si aggiorna, si progredisce condividendo le esperienze più valide.
Ma in un settore –direi in un mondo- in rapida e continua evoluzione, emanare norme “a prova di futuro” è un obiettivo che asintoticamente si sposta sempre un po’ più in là.
Non ignoriamo che  ci sono soggetti che devono affrontare una sfida ancor più grande: sono le imprese, impegnate, nella loro attività produttiva, a stare creativamente al passo con un’evoluzione tecnologica vertiginosa.
Sono loro che contribuiscono al nostro avvenire. Ad esse quindi va il nostro augurio.

Note

L'articolo I 20 anni dell’AGCOM proviene da Giustamm.

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(pubblicato il 14.6.2011)

Note

L'articolo AGCOM. Relazione annuale 2011 sull’attività svolta e sui programmi di lavoro proviene da Giustamm.

Dopo una piccola sosta di assestamento conseguente alla legge 205/2000 ha ripreso a crescere il numero dei ricorsi proposti ai Tribunali amministrativi: un aumento del 7,99% rispetto all’anno precedente.
Questo dato, peraltro, non rispecchia nemmeno fedelmente la realtà perché non tiene conto della presentazione, sempre più frequente, di motivi aggiunti (ai quali non viene attribuita una distinta numerazione), per il compattamento del giudizio amministrativo così avvedutamente voluto dalla legge n. 205.
Ma un incremento ancor maggiore si è avuto nelle decisioni: 105.882, con una crescita del 10,34% rispetto all’anno precedente, il che fa sì che il numero delle decisioni superi del 35,55% quello dei ricorsi proposti nell’anno.
E sebbene si sia registrato un lieve aumento degli appelli (passati dal 9,86% del 2002 al 10,54% del 2003), tenuto conto che la percentuale di accoglimento in appello è stata del 43,41%, abbiamo che le sentenze di primo grado che hanno definito il giudizio, perché non appellate o perché confermate in secondo grado, sono state il 97,10% del totale.
I Tribunali amministrativi regionali si confermano dunque il grande crivello della giustizia amministrativa.
Come mai così pochi appelli?
C’è indubbiamente un rapporto gioco-candela: sentenze dei TAR rispondenti a indirizzi giurisprudenziali confermati dal Consiglio di Stato lasciano poca speranza per l’appello. Anche perché l’appello costa (costa meno alle Amministrazioni difese dall’Avvocatura dello Stato, la quale peraltro fa anch’essa un calcolo costi: benefici).
E tuttavia la percentuale di appelli (anche da parte delle Amministrazioni rimaste soccombenti in primo grado) è sorprendentemente bassa.
Sarebbe presunzione credere che ciò dipenda dall’inattaccabilità delle sentenze dei T.A.R.
Ma forse non è arbitrario pensare che l’acquietarsi delle parti alle loro pronunzie sia in relazione alla risposta di giustizia ch’essi danno.
Come la danno?
Innanzi tutto con la giustizia cautelare.
Fino all’anno scorso decidevamo sulle sospensive entro 15 giorni.
Con la riduzione a due delle udienze mensili, i tempi si sono allungati di qualche giorno.
Ma ciò è bastato perché aumentasse la richiesta di provvedimenti cautelari monocratici.
Questa tendenza appare in linea con la giurisprudenza comunitaria: con decisione 29 aprile 2004 la Corte di giustizia ha affermato che un sistema di giustizia amministrativa che non consenta una tutela cautelare d’urgenza piena e autonoma dalla proposizione di un’azione di merito contrasta con i principi del diritto comunitario sull’effettività della tutela (la decisione si riferisce alla materia degli appalti ma, per il principio di uguaglianza, sarà difficile non estenderne i principi ad altre materie).
Il T.A.R. del Lazio, come forse è noto, è all’avanguardia di una certa giurisprudenza che tende alla concludenza e satisfattività della tutela cautelare. Ad esempio affermando che quando un candidato, ammesso agli esami grazie ad una pronuncia cautelare, abbia superato gli scritti e gli orali e magari sia stato anche iscritto all’albo, non ci sia altro da fare, nel giudizio di merito, che dichiarare il sopravvenuto difetto d’interesse.
E tuttavia occorre procedere con molto discernimento e avvertenza.
Il giudice amministrativo deve avere forti poteri poiché senza forti poteri non si fa presa sulla realtà.
Ma forti poteri vanno esercitati con forte spirito di responsabilità e d’equilibrio e con grande senso della misura.
Altrimenti vengono percepiti come prevaricazione.
Resto quindi perplesso di fronte a decreti monocratici di cinque pagine che predefiniscono praticamente il merito fin nei dettagli. Così pure, e ancor prima, sulla giustezza di accordare la tutela cautelare su ricorsi non notificati. E questo non solo perchè la notifica potrebbe anche non seguire, ma proprio per il rispetto del principio fondamentale del contraddittorio. Senza il quale non c’è par condicio. E senza par condicio non c’è verifica di giustizia.
Tanto che la prassi del TAR del Lazio è, quando possibile, di convocare informalmente le controparti prima di emettere monocraticamente statuizioni cautelari che possono incidere significativamente (se non addirittura irreparabilmente) sull’assetto d’interessi in questione.
Ci si potrebbe chiedere perché gli interessati, malgrado la partecipazione al procedimento amministrativo, ne contestino così frequentemente l’esito e si acquietino invece alla pronunzia, magari sommaria o semplificata, del giudice amministrativo.
Perché sentono che si tratta di pronunzie indipendenti; indipendenti e con apertura mentale, all’occorrenza, spaziante (che Dio ci assista!) a 360 gradi.
“Ma che, i TAR sono onniscienti?” mi chiedeva l’altra sera a cena Luciano De Crescenzo.
Ovviamente no; ma integrando vocazioni, esperienze, preparazioni diverse in un ensemble in cui il direttore d’orchestra distribuisca bene le parti si può ottenere un risultato abbastanza convincente. I sostenitori dei dirigibili affermavano che è assurdo pensare che un corpo più pesante dell’aria possa volare; ma oggi tutti ci spostiamo in volo da un posto all’altro.
Il processo amministrativo (almeno nella fase cautelare) è divenuto così una sorta di appendice del procedimento amministrativo; ancor più da quando sono stati pressoché soppressi i controlli preventivi sull’amministrazione attiva.
Ma questo cosa vuol dire? Vuol dire che il giudizio amministrativo interagisce con la funzione amministrativa, con l’esercizio di quel potere; interagisce diacronicamente, se non proprio sincronicamente.E’ dal 1982 che lo vado sostenendo, con un’insistenza inversamente proporzionale al successo.
Antesignana, in questa direzione, è la sentenza del TAR Lazio del 16 gennaio 2002 n. 398, non smentita dal Consiglio di Stato (VI^, 25 febbraio 2003 n. 054), la quale ha aperto un filone fecondo non solo giurisprudenziale ma di azione amministrativa sostenuta giudiziariamente ed extragiudiziariamente dall’Avvocatura dello Stato.
Chi non intende questo non intende la natura e la stessa ragion d’essere della giustizia amministrativa. Non un giudizio a situazione immodificabile, ma un’influenza, in medias res, sull’azione amministrativa concomitante per raddrizzarne utilmente lo svolgimento.
Questo ne detta anche i tempi.
Abbiamo tenuto cinque camere di consiglio straordinarie in due settimane per essere al passo con l’incalzare degli adempimenti preelettorali delle ultime elezioni europee: ammissione delle liste, dei contrassegni, modifica di questi, ecc.
Abbiamo tenuto tre camere di consiglio straordinarie tra agosto e settembre per decidere sull’ammissione al campionato di squadre di calcio (una era proprio il Napoli), in tempo per non sconvolgerne il calendario.
Abbiamo deciso in 45 giorni il merito sul progetto del Ponte sullo Stretto di Messina: e la mole dei documenti era tale che avrebbero potuto formare la base di uno dei piloni.
L’altro strumento chiave del funzionamento della giustizia amministrativa è il giudizio di ottemperanza al giudicato e/o di esecuzione delle sentenze e ordinanze di primo grado: l’incremento di questi procedimenti nel 2003 è stato del 37,53% in primo grado e addirittura del 68,67% in secondo grado.
Non infrequenti sono i giudizi di esecuzione di sentenze del giudice ordinario: è marcata la preferenza dei creditori pecuniari della p.A. per il giudizio di ottemperanza piuttosto che per il processo di esecuzione civile.
La sentenza della Corte costituzionale n. 254/2004 segna uno spartiacqua del quale si continuerà a discutere per parecchi anni. Ma a me piace sottolineare subito l’accento ch’essa fondamentalmente pone sull’inscindibile inerenza della giurisdizione amministrativa all’esercizio del potere, cioè alla funzione amministrativa.
Il che fa apparire patentemente incostituzionale la norma inaspettatamente introdotta nel decreto legislativo 17 gennaio 2003 n. 5 (art. 1, comma 2), che -in contrasto con le esigenze di concentrazione del giudizio e di unitaria valutazione dell’esternazione del potere amministrativo– dissocia la giurisdizione sul provvedimento-base da quella sulle sanzioni conseguenti.
Forse si tratta di un refuso mentale o forse no.
Facendo perno su una recente sentenza della Cassazione (che secondo me si riferisce a una fattispecie datata nel fatto e nelle norme applicabili) in scritti (specie di magistrati) e in relazioni in convegni parrebbe a volte serpeggiare la tentazione di riportare le lancette dell’orologio all’epoca della sentenza della Cassazione n. 500 del 1999.
Non mi pare –non credo proprio- che sia questo quello che ha voluto la Corte costituzionale con la sentenza 204.
Vedremmo come la giurisprudenza vorrà metabolizzarla, specie in materia di risarcimento del danno, di comportamenti senza potere (assoluto o relativo?), di utilizzabilità del comportamento per interpretare e valutare l’atto (che –non dimentichiamolo- è solo la punta d’iceberg d’un tratto di azione amministrativa), di verificazione del fatto al di là della rappresentazione fattane dall’Amministrazione.
Per il momento gli effetti di quella sentenza (forse perché ancora molto recente –è stata pubblicata nel luglio di quest’anno-) si sono avvertiti nel nostro TAR più che altro sui decreti ingiuntivi in materia sanitaria, azzerati di colpo dopo una crescita esponenziale.
Invece in altri importanti casi il legislatore ha tradotto in norme le interpretazioni e indicazioni del TAR (postulanti a volte il giudizio della Corte Costituzionale, che in alcuni casi le aveva già decisivamente avvalorate): così per l’immissione in ruolo dei precari, per le Fondazioni bancarie, per la giurisdizione in materia sportiva (e particolarmente calcistica), per l’ammissione al concorso a uditore giudiziario.
Non intendo anticipare con una battuta conclusioni che potranno essere tratte molto meglio -autorevolmente e cognita causa– alla fine di questo convegno, dal presidente de Roberto.
Se proprio devo esprimere un’opinione –come stimolo ulteriore al dibattito in corso- alla domanda che sento correre sotto pelle se c’è una crisi della giustizia amministrativa, la mia risposta non potrebbe essere negativa: la crisi è latente, ma c’è; eccome.
La produttività dei TAR è indubbiamente crescente e sorprendente: si è passati dai 50 mila processi definiti nel ’98 ai 112 mila nel 2003.
Certo su tale dato (come pure su quello dei 97.951 ricorsi definiti nell’anno precedente) influiscono anche i decreti che chiudono procedimenti obsoleti.
A proposito dell’obsolescenza ci sarebbe parecchio da dire: non pochi ricorsi (si tratta a volte di ricorsi collettivi di 500, 600, 1.000 interessati) sono mantenuti in vita, evitando la perenzione decennale, solo ai fini della legge Pinto. Innegabilmente la legge Pinto ha accordato una nuova facoltà agli interessati; ed essi (e alcuni loro avvocati) legittimamente se ne avvalgono. Ma ciò non toglie che si tratti di arretrato in gran parte fittizio, perché relativo a ricorsi in realtà non coltivati.
Per converso va considerata l’importanza crescente delle pronunzie cautelari, ai fini di un’effettiva (e in certa misura satisfattiva) giustizia sostanziale; anch’esse andrebbero conteggiate nel conto delle pronunzie rese (per il TAR Lazio sono state, nel 2003, 5.787; per il TAR Campania 5.437).
Sia come sia, l’arretrato in primo grado è sceso da 881.000 a 852.900 ricorsi, con una diminuzione della pendenza del 3,22% (altre fonti riportano la cifra di 818.000 ricorsi: devolviamo la decisione all’arbitrato del Presidente de Roberto).
Particolarmente pesante è l’arretrato presso il TAR del Lazio e presso quello della Campania. D’altra parte, se si considera che presso questi due TAR si concentra il 40% del contenzioso di tutto il Paese, ch’essi tengono il primato non solo nel numero di sentenze ma anche nel numero di ordinanze cautelari emesse, a fronte di un numero di magistrati che definire esiguo sarebbe un eufemismo, forse possiamo sperare nella vostra comprensione.
Detto ciò –comunque e malgrado tutto- non possiamo dirci veramente all’altezza della situazione.
Ma come, penserete, dopo quello che hai detto?
Beh, bisogna aver fatto tutto il possibile per capire che non si è fatto abbastanza!

Note

L'articolo Relazione – Napoli, 5 novembre 2004 proviene da Giustamm.