(Intervento al convegno su Giudice amministrativo e diritti costituzionali,
Università degli studi di Trento, 24-25 giugno 2011)

Sommario: 1. Premessa. – 2. Percorsi da seguire, errori da evitare. – 3. Il (non) dialogo attraverso le questioni di costituzionalità. – 4. L’emersione dei lep nella giurisprudenza amministrativa. – 4.1. I lep fra prestazioni e organizzazione. – 4.2. I lep fra interpretazioni conformi e disapplicazione. – 4.3. I lep concernenti diritti civili. – 5. Per concludere: effettività dei diritti ed effettività delle tutele.

Abstract: Italian administrative judges are getting more and more involved with the protection of constitutional rights. Case-law studies highlight several interesting results, that might be further improved in the peculiar viewpoint of the “basic level of benefits” clause (art. 117 It. Const.). The paper focuses on this topic, comparing administrative judges’ ruling with the trends of Italian Constitutional Court.

Key-words: Administrative judges – constitutional rights – basic level of benefits – judicial review – effectiveness

1. Premessa. – Da quando ha fatto la sua comparsa nel testo costituzionale, la formula dei «livelli essenziali delle prestazioni» ha suscitato notevole interesse fra gli studiosi del diritto pubblico (sia costituzionale che amministrativo), i quali però si sono finora concentrati poco sul suo utilizzo da parte dei giudici comuni, preferendo battere il terreno – comunque non privo di asperità – dell’analisi del dato normativo e soprattutto della giurisprudenza costituzionale.
Tuttavia, nessuna analisi in materia sarebbe completa se non la si accompagnasse con un’indagine “sul campo” circa il rilievo che la clausola in parola sta assumendo – anche grazie agli orientamenti della Consulta – nella giurisprudenza comune.
Per chi si avventura in questa non facile impresa, è quasi naturale partire dal giudice amministrativo, proprio per le caratteristiche lessicali e strutturali della formula «lep»: ragionandosi di prestazioni – rectius, di livelli di prestazione – è praticamente scontato misurarsi con quella parte, piuttosto consistente, dell’esercizio del potere pubblico rivolta alla soddisfazione delle situazioni giuridiche soggettive per le quali si reputa ancora necessario, pur in un contesto di trasformazione degli apparati a ciò preposti e delle logiche che ne presiedono l’azione, un intervento dell’amministrazione[1].

2. Percorsi da seguire, errori da evitare. – Una prima difficoltà sembra però scoraggiare un’indagine del genere. Nella giurisprudenza amministrativa, infatti, il tema dei lep non riesce ad emergere come problematica autonoma, restando piuttosto assorbito nei settori e sottosettori cui si riferiscono le singole pronunce (sanità, assistenza, impiego pubblico, istruzione, accesso, ecc.) ed assumendo perciò un rilievo quasi sotterraneo.
Non di meno, pare comunque utile “inseguire” i lep lungo filoni giurisprudenziali relativi ad ambiti fra loro così diversi, se non si vuole, come si diceva, confinare lo studio del tema nell’empireo del diritto costituzionale, privandolo così di rilievo pratico e di qualunque aggancio al piano dell’effettività.
L’emersione carsica dei lep può allora essere facilitata da un confronto fra le pronunce del giudice amministrativo e gli orientamenti della Corte costituzionale in materia, tanto nelle modalità del dialogo diretto che offre l’incidente di costituzionalità quanto nelle forme di un confronto a distanza e in parallelo fra le ricostruzioni dei due giudici[2].
Ma è necessario evitare un errore di metodo in tale comparazione, ossia quello di guardare alle due giurisprudenze con un atteggiamento “pregiudiziale” teso ad una forzosa omologazione non tanto degli esiti dei giudizi, bensì dei loro percorsi argomentativi.
A ben vedere, infatti, ad essere molto diverso è l’orizzonte in cui le due giurisprudenze si collocano per quanto riguarda i lep, per il semplice fatto che diversa è la “domanda di giustizia” cui esse mirano a dare risposta: mentre alla Corte costituzionale giungono prevalentemente questioni di riparto di competenze, sicché la sua pronuncia è volta a delimitare tali confini, il giudice amministrativo è investito di richieste di controllo su atti asseritamente lesivi di concrete situazioni giuridiche di privati. Ciò ha significative ed ovvie ricadute sul piano argomentativo: per il giudice costituzionale, le connessioni tra lep e diritti appaiono comprensibilmente secondarie rispetto al problema del legittimo esercizio della potestà legislativa o anche finanziaria (ed infatti hanno spessissimo la veste dell’obiter dictum); per il giudice amministrativo, sono invece i problemi di competenza a passare giustamente in secondo piano, rilevando solo se può derivarne qualche conseguenza sulla situazione giuridica soggettiva in gioco.
Sia chiaro: non ogni diversità di vedute è necessariamente un male. Piuttosto, si tratta di adottare una prospettiva di studio che non si limiti ad evidenziare irriducibili distanze e criticità degli approcci confrontati ma si sforzi di saldarli, integrandoli in una ricostruzione per quanto possibile “unitaria” – ancorché in fieri – dell’istituto dei lep, di cui si avverte ancora la mancanza.

3. Il (non) dialogo attraverso le questioni di costituzionalità. – Le occasioni in cui il giudice amministrativo si è direttamente rivolto alla Corte costituzionale, nella materia in esame, sono davvero poche: appena otto nell’arco di un decennio[3].
Oltretutto, le questioni sollevate (dai soli Tar ed esclusivamente su leggi regionali), non appaiono molto significative, nel senso che – almeno con riguardo ai lep – esse aggiungono poco o nulla agli orientamenti maturati nella giurisprudenza costituzionale, nell’ipotesi migliore limitandosi a confermarli, in quella peggiore divergendo sistematicamente dalla ricostruzione dell’istituto fatta dalla Corte.
In quest’ultimo caso, ciò è avvenuto perché il remittente ha erroneamente assorbito nei lep discipline che, per ratio o contenuti, difettavano dei requisiti secondo la giurisprudenza costituzionale necessari ad una tale qualificazione[4]. In una vicenda concernente l’esclusione della rimborsabilità per alcuni farmaci equipollenti ai c.d. “generici”, invece, il problema risiedeva piuttosto nello strumento impiegato dalla Regione per intervenire in materia (la legge al posto del provvedimento amministrativo) e non nel fatto che essa si discostasse dalle indicazioni della normativa statale, cosa che quest’ultima invece pacificamente consentiva. Il punto, sottolineato dal remittente con riguardo agli artt. 24 e 113 Cost., è invece per la Corte da ricondurre alla competenza statale in materia di lep, la quale assorbirebbe anche le forme con cui le Regioni sono chiamate a partecipare alla loro specificazione normativa[5]. Di lì a poco, un altro giudice fa tesoro del suggerimento, sollevando stavolta con successo analoga questione su un’identica legge di altra Regione[6].
Fermandoci a questi primi dati e con l’eccezione del caso appena citato, la ricerca di un dialogo diretto in materia fra giudice amministrativo e giudice costituzionale sembra offrire risultati piuttosto deludenti: poche le occasioni, di portata modesta, con interpretazioni poi sconfessate.
Elementi più incoraggianti si ricavano, tuttavia, su altri fronti “contigui” rispetto alla sollevazione dell’incidente di costituzionalità, ovvero: nel seguito assicurato dal remittente alla pronuncia della Corte e nelle decisioni con cui il giudice adito rifiuta di sollevare una questione suggerita dalle parti.
In questa prospettiva, si segnala una recente pronuncia del Tar Lombardia che riprende e definisce il giudizio che aveva dato origine all’ord. cost. n. 32/2008, in materia di alloggi popolari. Da questa il giudice trae le premesse non solo per decidere sul merito del ricorso, ma anche per affrontare e rigettare un’ulteriore e diversa istanza, avanzata dai ricorrenti, di triplice illegittimità della disciplina impugnata (costituzionale, comunitaria e convenzionale)[7].

4. L’emersione dei lep nella giurisprudenza amministrativa. – Si è già accennato alla difficoltà di rincorrere i lep nei molti rivoli della giurisprudenza amministrativa, come peraltro della sua necessità per una ricostruzione unitaria dell’istituto. A tal fine, è opportuno andare alla ricerca di quei profili che emergono trasversalmente ai singoli settori nei quali le pronunce sono rese e tenendo presente che i lep stessi risentono delle inevitabili differenze fra le categorie di diritti (civili e sociali) cui in concreto si riferiscono.
In via preliminare, si segnala intanto una certa frequenza nel richiamo da parte dei giudici amministrativi alle decisioni della Corte costituzionale, spesso riassunte nei passaggi essenziali, altre volte solo citate, altre ancora evocate implicitamente dalle espressioni che ricorrono nella motivazione della sentenza. Ciò indurrebbe a propendere per un certo grado di “assorbimento” di fatto nella giurisprudenza amministrativa – al di là dello scarso dialogo diretto fra i due giudici – di buona parte di quegli orientamenti, o almeno dei più lineari come ad esempio quelli relativi al carattere trasversale della competenza statale, alla “dualità” dei livelli di prestazioni (essenziali-statali e ulteriori-regionali), alla procedura per la loro determinazione[8].
Detto questo, sono almeno tre i profili attinenti ai lep e “trasversali” ai singoli settori che meritano di essere evidenziati.
Il primo riguarda la problematica delimitazione del confine fra i due ambiti contigui delle prestazioni e dell’organizzazione servente: in altri termini, si tratta di definire ciò che sta dentro il contenuto dei lep e ciò che invece ne sta fuori.
Il secondo evidenzia un uso dei lep in funzione interpretativa o direttamente applicativa di norme costituzionali, rappresentando per questo aspetto il filone più interessante e ricco di implicazioni per la prassi giudiziaria.
Il terzo, infine, concerne l’apertura innovativa della giurisprudenza amministrativa sui lep al settore dei diritti civili, finora sostanzialmente snobbato dal giudice costituzionale, con una posizione che si può certamente definire anticipatrice rispetto ai futuri orientamenti di quest’ultimo.

4.1. I lep fra prestazioni e organizzazione. – L’oscillazione in materia di aspetti organizzativi dei lep costituisce un tratto comune alla giurisprudenza amministrativa e a quella costituzionale in materia. Più esattamente, ci si riferisce a quei profili dell’organizzazione del servizio non riconducibili alle prestazioni in senso stretto eppure a queste fortemente connesse, tanto da essere ugualmente qualificati – ma, appunto, in modo incostante – come “parte” del sistema dei lep, con immaginabili ricaduta sull’effettivo riparto di competenze fra legislatore statale e regionale.
Ora, ragionandosi di prestazioni relative a diritti, è comprensibile che l’esigenza di uniforme garanzia a questi solitamente associata (in virtù del principio costituzionale di eguaglianza) condizioni almeno in parte l’organizzazione del servizio, anche in ragione dell’inseparabilità, oltre una certa soglia, di profili sostanziali e profili organizzativi quando il diritto da tutelare abbia connotati “prestazionali”[9].
Ad esempio, come non considerare che il problema delle liste d’attesa in materia di sanità, oltre ad attenere ai lep[10], investe da vicino anche la dimensione organizzativa del servizio erogato? Non è, poi, meno complicato districarsi nei meandri della materia «istruzione», emblematicamente distribuita fra competenza esclusiva statale, competenza concorrente, competenza residuale regionale e autonomia delle istituzioni scolastiche e universitarie[11].
In mancanza di riferimenti certi, non resta allora che valutare il grado di prossimità o la strumentalità della misura organizzativa rispetto alla garanzia del diritto in gioco, cercando per il resto di arginare le tendenze accentratrici che spesso si celano dietro l’intervento statale[12].
A conferma del fatto che sceverare “prestazioni” e “organizzazione” è talvolta più facile a dirsi che a farsi, si possono citare le pronunce del giudice amministrativo che hanno ricondotto sotto l’ombrello dei lep l’istituzione dei Centri interregionali per le malattie rare (d.m. n. 279/2001), ritenuti un «presupposto indefettibile» per la cura di tali patologie[13], la fissazione del rapporto percentuale medico/paziente, che pure sembrerebbe orbitare più realisticamente nell’area dell’organizzazione del servizio sanitario[14], nonché la disciplina del reclutamento del personale delle amministrazioni regionali e locali[15].
In tutti i casi menzionati, prevale un’interpretazione “teleologica” della clausola sui lep dagli effetti particolarmente espansivi che, oltre a distaccarsi da alcuni primi e diversi orientamenti in materia[16], non sembra avere – almeno in questi termini – sicuro riscontro nella giurisprudenza costituzionale[17].

4.2. I lep fra interpretazione conforme e disapplicazione. – Particolarmente interessanti sono i casi in cui il giudice amministrativo utilizza la clausola costituzionale dei lep per giustificare operazioni interpretative e applicative di notevole rilievo.
Una prima ipotesi concerne il diritto di accesso ex legge n. 241/1990, la cui “doppia veste” – di principio generale dell’azione pubblica e di specifico livello essenziale di prestazione – è oggetto di così frequente richiamo da essere ormai divenuta una clausola di stile nella giurisprudenza amministrativa[18]. La sua collocazione fra i lep, tuttavia, ne fa risaltare la posizione all’interno del sistema, in almeno due sensi.
Anzitutto, in termini di “rafforzamento” della situazione giuridica connessa all’accesso, secondo gli ultimi orientamenti da qualificare come diritto soggettivo e non mero interesse legittimo proprio in quanto livello di prestazione essenziale che va assicurato in modo uniforme su tutto il territorio della Repubblica[19]; analogamente si può dire riguardo alla definizione dei presupposti per il suo esercizio (oggetto di una lettura estensiva)[20], come pure all’ampliamento della tutela precedentemente riconosciuta per l’accesso a documenti della pubblica amministrazione[21].
Secondariamente, viene esaltato il valore ermeneutico della clausola sui lep come strumento di interpretazioni adeguatrici della disciplina legislativa in funzione di tutela dei diritti: per il giudice amministrativo, infatti, «il favor espresso dal sistema normativo per l’effettività del diritto di accesso [conseguente al suo inserimento fra i lep] impone all’interprete, tra più soluzioni alternative, di scegliere quella che più è idonea ad assicurarne l’esercizio e la tutela, rifuggendo da inutili ed eccessivi appesantimenti e formalismi»[22].
Altre volte, l’esigenza di assicurarne l’effettivo godimento del diritto spinge il giudice a forzare la lettera della disposizione, quando non addirittura a metterla da parte, come avvenuto nel proteiforme ambito sanitario.
Un primo segnale si coglie nell’affermazione del giudice amministrativo – tutt’altro che innocua, al di là delle apparenze – secondo cui il giudizio sul carattere “essenziale” di una prestazione è valido rebus sic stantibus, condizionato com’è dal progresso scientifico e tecnologico[23].
Il passo successivo è rappresentato dalla disapplicazione dell’atto amministrativo che qualificava certi farmaci come “essenziali” (classe A) escludendone altri, poiché il farmaco escluso si rivelava nel concreto essenziale per la cura del paziente che aveva presentato ricorso[24]. Similmente, con riguardo alle medicine non convenzionali, la loro esclusione dai lea in base al d.p.c.m. del 2001 non è sufficiente ad impedire che singole terapie siano invece prestate quando esiste un coordinamento integrato con la medicina tradizionale: per il Consiglio di Stato, le previsioni del citato d.p.c.m. vanno integrate sul piano interpretativo con altri documenti, come un parere del Consiglio superiore di sanità o una circolare ministeriale, quali manifestazioni di una prassi estensiva sulla copertura dei lea da parte del servizio sanitario nazionale[25].
Il caso più significativo per la chiarezza dei passaggi e la ricchezza delle implicazioni è tuttavia rappresentato da una recente decisione con cui il Tar Lombardia ha disposto l’annullamento delle linee guida approvate dalla Giunta regionale per l’attuazione della legge sull’interruzione volontaria della gravidanza, la n. 194/1978[26].
Per quanto qui rileva, l’interesse si appunta essenzialmente su quella parte della motivazione che ricostruisce gli ambiti e la portata delle norme costituzionali e legislative invocate. Infatti, il giudice amministrativo si cimenta in un’impegnativa e coraggiosa definizione dei ruoli – fra Stato e Regioni e fra discrezionalità tecnica e scelta politico-amministrativa – che passa per l’individuazione tanto delle condizioni di accesso alla prestazione de qua quanto della procedura per il loro accertamento, quali lep statali inderogabili dalla Regione, in ciò spingendosi anche oltre le indicazioni ricavabili dalla giurisprudenza costituzionale (relativamente sia all’aborto che ai lep) pure opportunamente citata.
Secondo il Tar, il bilanciamento fra diritto alla salute della madre e diritto alla vita del concepito, sintetizzato massimamente negli artt. 6 e 7 della legge, contribuisce a definire le (ragionevoli) condizioni di realizzabilità degli stessi, precisandone per ciò stesso il contenuto. Da qui ai lep il passo è breve: si afferma, difatti, che «l’individuazione del limite di tutela di un diritto non è altro che l’individuazione del contenuto del diritto stesso; e, mutando ancora prospettiva, l’individuazione del contenuto del diritto non è altro che l’individuazione delle prestazioni da garantire affinché che quel diritto possa essere soddisfatto». Di conseguenza, le previsioni della legge n. 194 sono riconducibili, oltre che alla competenza concorrente in materia di tutela della salute, anche e prima ancora alla competenza statale esclusiva in materia di lep.
La stessa giurisprudenza costituzionale è letta in modo da inglobare nel concetto di lep anche ciò che fuoriesce dai c.d. «standard strutturali e qualitativi della prestazione» in senso stretto, perché li precede logicamente: ossia, l’individuazione delle condizioni cui è subordinato l’accesso alle prestazioni e le procedure per accertarne l’esistenza; ma il passaggio si spiega a causa del particolare ambito interessato dalle prestazioni in esame, attinente strettamente a beni di rango costituzionale più elevato (la tutela della vita nascente e la tutela della salute), mentre fuori da esso potrebbe risultare una forzatura degli orientamenti della Consulta[27].

4.3. I lep concernenti diritti civili. – Il terzo e ultimo profilo raggruppa il fronte più “avanzato” delle pronunce del giudice amministrativo, relativo ad un terreno ancora non dissodato dalla giurisprudenza costituzionale e sostanzialmente inesplorato dalla dottrina, ovvero quello dell’incerta configurazione di livelli essenziali delle “prestazioni” con riguardo ai diritti civili, ai quali sembrerebbe invece più consono per ragioni strutturali il diverso concetto di “garanzia”[28].
Solo di recente la Consulta ha mosso primi e timidi passi sull’argomento, con una controversa decisione in materia di semplificazione amministrativa [29], mentre il giudice amministrativo aveva già enucleato alcune significative ricostruzioni giocando effettivamente in anticipo rispetto al giudice costituzionale.
A titolo di esempio, si possono citare due pareri del Consiglio di Stato che hanno fatto espresso riferimento all’«indisponibile diritto alla vita, all’integrità e alla sicurezza fisica» in relazione ad alcuni servizi pubblici di rilevanza economica, la cui disciplina è stata ascritta all’art. 117, comma 2, lett. m) perché relativa a livelli di prestazione che attenevano al «diritto del privato a fruire di un servizio pubblico in condizioni di incolumità»[30]. Secondo la Corte costituzionale, invece, i servizi pubblici di rilevanza economica afferiscono più propriamente alla «tutela della concorrenza» ex art. 117, comma 2, lett. e)[31]. Ancora, sono stati ricondotti ai lep il diritto all’indennizzo in caso di revoca del provvedimento amministrativo (previsto dall’art. 21-quinquies, comma 1, della legge n. 241/1990)[32] e le funzioni esercitate dalle autorità amministrative indipendenti, che certo riguardano diritti civili (si pensi per tutti alla privacy)[33].

5. Per concludere: effettività dei diritti ed effettività delle tutele. – Se si volesse cercare un punto di congiunzione, non banale o scontato, fra il ruolo del giudice amministrativo dopo il nuovo codice dedicato al suo processo ed il tema dei livelli essenziali delle prestazioni, lo si potrebbe forse trovare nel principio di effettività. Effettività “della tutela” per il processo amministrativo, effettività “dei diritti” per la clausola costituzionale dei lep.
Naturalmente, come la parte al tutto, anche il piano delle tutele giurisdizionali attiene al più generale ambito dell’effettività dei diritti, condividendo con i lep un obiettivo comune che ha come orizzonte ultimo quello di assicurare, al massimo grado concretamente possibile, la realizzazione della persona e la protezione della sua dignità all’interno dell’ordinamento giuridico.
Affinché tale obiettivo non venga frustrato, in entrambe le tematiche è quanto mai essenziale che ci sia la riprova effettuale del dover essere giuridico o, detto in altri termini, che il diritto si congiunga al fatto. Anche su tale terreno si misura la “qualità” dei moderni ordinamenti costituzionali, aperti, pluralistici e multilivello, la cui legittimazione in società multiculturali altrettanto complesse potrebbe essere messa seriamente a rischio da una divaricazione troppo accentuata fra l’astratta previsione giuridica e la realtà concreta che vi dovrebbe corrispondere[34].
Ora, se i lep sono già uno strumento per “saldare” l’enunciazione costituzionale o legislativa di diritti all’effettivo godimento degli stessi, si può dire che l’ulteriore protezione offerta ai lep dal controllo giurisdizionale costituisca l’ultimo stadio della loro effettività, almeno sul piano degli strumenti giuridici utilizzabili.
Si intuisce, quindi, tutta l’importanza per i diritti che la tutela assicurata dal giudice adito sia effettiva nel momento in cui abbia ad oggetto i lep; questi ultimi, a loro volta, possono costituire un utile banco di prova per testare l’idoneità – ai fini considerati – delle nuove norme sul processo amministrativo dettate dal “codice” (d.lgs. n. 104/2010).

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* Ricercatore di Diritto costituzionale, Facoltà di Giurisprudenza dell’Università “Mediterranea” di Reggio Calabria.
[1] Sebbene la portata della formula costituzionale sia naturalmente più ampia, il suo perno è individuabile nella c.d. «amministrazione prestazionale»: cfr. E. Balboni, Il nome e la cosa. Livelli essenziali dei diritti e principio di eguaglianza, in Studi in onore di Giorgio Berti, Napoli 2005, vol. I, 296.
[2] Una prima indagine sul punto è già stata avviata da chi scrive: v. C. Panzera, I livelli essenziali delle prestazioni fra giurisprudenza costituzionale e giurisprudenza amministrativa, in Fed. fisc., 2/2009, 133 ss., spec. 177-193 (pubblicato anche in Aa.Vv., Diritto costituzionale e diritto amministrativo: un confronto giurisprudenziale, a cura di G. Campanelli, M. Carducci, N. Grasso e V. Tondi della Mura, Torino 2010, 57 ss.).
[3] Si tratta dei giudizi costituzionali definiti con le pronunce nn. 432/2005, 38, 271, 350, 361 e 445/2008, 45/2009 e 44/2010. Non tutte però, pur menzionando i lep, sono effettivamente degne di nota: le ordinanze nn. 445/2008 e 45/2009, ad esempio, si concludono con la manifesta inammissibilità per sopravvenuto annullamento in precedente giudizio delle disposizioni legislative impugnate; la sent. n. 361/2008, invece, assorbe nella violazione del principio di eguaglianza le altre censure, senza esaminarle.
[4] V. i casi del trasporto pubblico locale (sent. n. 432/2005), dei criteri di assegnazione degli alloggi popolari (ord. n. 32/2008) e delle condizioni per l’apertura di centri di telefonia e comunicazione fissa (sent. n. 350/2008).
[5] Sent. n. 271/2008.
[6] Sent. n. 44/2010.
[7] Tar Lombardia, sez. III, n. 5988/2010.
[8] Citazioni e passaggi esplicitamente ripresi dalla giurisprudenza della Corte ricorrono sopratutto nel settore della sanità (fra le molte: Tar Lazio, sez. III-ter, nn. 6252/2002 e 4690/2003; Cons. Stato, sez. IV, n. 398/2004 e sez. V, n. 3983/2004), ma vanno ricordati anche i casi dell’istruzione (Tar Lazio, sez. III-bis, n. 3291/2010), dell’edilizia residenziale pubblica (Tar Lombardia, Milano, sez. III, nn. 2082/2008 e 5988/2010) e della concorrenza (Tar Sicilia, sez. III, nn. 6878 e 6884/2010).
[9] Chiaramente in tal senso la sent. cost. n. 383/1998.
[10] Sent. cost. n. 80/2007.
[11] In argomento, fra i molti, v. F. Fracchia, Il sistema educativo di istruzione e formazione, Torino 2008, 95-121 e spec. V. Campione-A. Poggi, Sovranità decentramento regole. I livelli essenziali delle prestazioni e l’autonomia delle istituzioni scolastiche, Bologna 2009.
[12] Cfr. E. Balboni, Il nome e la cosa, cit., 286-297 e C. Tubertini, Pubblica amministrazione e garanzia dei livelli essenziali delle prestazioni. Il caso della tutela della salute, Bologna 2008, 100-104, che reputa l’organizzazione un contenuto eventuale ma non necessario dei lep.
[13] La vicenda si è sviluppata lungo tre fasi di giudizio – primo grado, appello e giudizio di ottemperanza – e si è conclusa sempre la condanna del Ministero della salute a procedere senza indugio: cfr. Tar Lazio, sez. III-ter, n. 14382/2004, confermata da Cons. Stato, sez. V, n. 7085/2005, seguita a sua volta da Tar Lazio, sez. III-quater, n. 11113/2007.
[14] Cons. Stato, sez. V, nn. 241e 1802/2009.
[15] Tar Puglia, Lecce, sez. II, n. 11/2009. Per una diversa ricostruzione delle ragioni di prevalenza della normativa statale (in quanto direttamente attuativa degli artt. 5, 51 e 97 Cost.), v. però Tar Lombardia, Milano, sez. III, n. 53/2008.
[16] Cfr. Tar Lazio, sez. III-ter, nn. 6252/2002 e 4690/2003, nonché sez. III-quater, n. 6142/2006.
[17] Per una più netta separazione dei due profili, v. da ultimo le sentt. nn. 387/2007 e 99/2009.
[18] Ex multis: Tar Sicilia, Catania, sez. IV, nn. 2327/2005, 1279/2006, 155 e 604/2007, 715/2008; Tar Lazio, sez. I-quater, n. 3931/2009; Tar Emilia-Romagna, sez. II, n. 633/2010; Tar Sardegna, sez. I, n. 1435/2010. Non è detto, però, che i due profili abbiano lo stesso peso nell’interpretazione dei giudici: per la prevalenza della garanzia del diritto dei privati rispetto alla trasparenza dell’azione amministrativa, v. ad esempio Tar Basilicata, sez. I, n. 32/2010.
[19] Cons. Stato, Ad. plen., nn. 6 e 7/2007, con richiami all’oscillante elaborazione giurisprudenziale in materia; si rifà a tali decisioni Tar Sicilia, Catania, sez. III, n. 1110/2007. Sulla qualifica dell’accesso in termini di diritto soggettivo, v. altresì: Tar Calabria, Reggio Calabria, nn. 382 e 2179/2005, 533, 646 e 1260/2006, 172 e 866/2007; Tar Lazio, Latina, n. 473 e 536/2006; Tar Campania, sez. V, nn. 5872, 9800 e 18142/2008.
[20] Cons. Stato, sez. VI, n. 6545/2007.
[21] Tar Lazio, sez. I, n. 8047/2006.
[22] Tar Campania, sez. V, n. 39/2007.
[23] Tar Lazio, sez. III-ter, n. 10097/2002.
[24] Tar Puglia, Lecce, n. 8696/2003.
[25] Cons. Stato, sez. V, n. 744/2009.
[26] Si tratta di Tar Lombardia, sez. III, n. 7735/2010. La decisione è stata preceduta da una fase cautelare che si è svolta davanti al medesimo giudice (ord. 8.5.2008) e davanti al Consiglio di Stato (sez. V, n. 5311/2008), con esito positivo sulla richiesta di sospensione dell’atto in entrambi i giudizi.
[27] Ad esempio, in materia di edilizia residenziale pubblica con riguardo ai requisiti per l’accesso agli alloggi, tenuti dalla Corte distinti dai lep (offerta minima di alloggi e princìpi uniformi di assegnazione) e ricondotti alla gestione del patrimonio immobiliare da parte delle Regioni: v. sentt. nn. 94/2007, 32 e 166/2008, 121/2010.
[28] Come suggerito da M. Luciani, I diritti costituzionali tra Stato e Regioni (a proposito dell’art. 117, comma 2, lett. m) della Costituzione, in Pol. dir., 3/2002, 350-351.
[29] Il riferimento è alla sent. n. 322/2009, sulla quale v. i commenti di G. Tarli Barbieri, La sentenza 322/2009 della Corte costituzionale: cosa rimane dell’autonomia regionale? e G. Manfredi, Procedimento amministrativo e diritti civili, in Le Regioni, 4/2010, 826 ss. e 850 ss.
[30] Cons. Stato, sez. atti norm., nn. 335/2003 e 29/2005, concernenti rispettivamente la disciplina delle funicolari adibite al trasporto di persone e la normativa tecnica per le navi da diporto.
[31] Sent. n. 272/2004.
[32] Tar Sicilia, sez. II, n. 1775/2007 e Tar Veneto, sez. III, n. 1545/2008.
[33] Tar Veneto, sez. I, n. 1938/2007 e Tar Lombardia, sez. IV, n. 388/2008.
[34] Per sintetiche ma acute riflessioni sul punto, v. fra gli altri L. D’Andrea, Effettività, in Dizionario di diritto pubblico, diretto da S. Cassese, Milano 2006, vol. III, 2118 ss.

(pubblicato il 31.5.2012)

Note

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