CONTROLLI TRADIZIONALI E DISCIPLINA DEI CONTRATTI PUBBLICI (considerazioni e spunti di riflessione)

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Non è senza un po’ di emozione che mi accingo a svolgere la relazione per l’apertura dell’anno giudiziario della Sezione giurisdizionale della Corte dei conti per la Toscana, perché il bilancio dell’attività svolta nel corso del 2002 dipende in buona parte dal personale impegno con cui ho cercato, con l’ausilio dei colleghi e del personale amministrativo, di impostare e perseguire gli obiettivi della Procura regionale.

Prima però di esaminare più nel dettaglio l’attività della Sezione giurisdizionale e della Procura regionale, ritengo doveroso ricordare sinteticamente i risultati complessivi dell’attività della Sezione regionale del controllo, sia perché per essa non sono previste cerimonie formali di rappresentazione di tali risultati, sia perché il loro carattere positivo merita di essere portato a conoscenza.

Attività di controllo e di referto.

La Sezione regionale di controllo per la Toscana ha svolto il proprio programma di controllo, approvato con la delibera 20 novembre 2001 n. 6, nel solco delle indicazioni contenute nel programma adottato dalle Sezioni Riunite della Corte dei conti con la deliberazione 5 novembre 2001 n. 38, e finalizzato ad elaborare un referto annuale sulla gestione regionale, volto a verificare l’attuazione delle leggi di principio e di programma, anche sulla base del bilancio e del rendiconto, ed a completare le indagini in materia di sanità e di trasporti pubblici locali.

L’attività della Sezione si è articolata su tre aree tematiche, relative, rispettivamente, alle Amministrazioni periferiche dello Stato, all’Amministrazione regionale ed alle Amministrazioni pubbliche operanti nella Regione.

Amministrazioni periferiche dello Stato

Per quanto attiene alla prima area, che comprende il controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato aventi sede nella Regione ed il controllo preventivo e successivo sulla legittimità di talune categorie di atti, gli esiti si possono così riassumere.

Oggetto di particolare attenzione sono stati, oltre al settore relativo ai provvedimenti di quiescenza del personale civile e militare, le verifiche di regolarità delle contabilità delle Sezioni di tesoreria e la vigilanza sulla presentazione dei rendiconti amministrativi da parte dei funzionari delegati.

Per quanto attiene, in particolare, al settore pensionistico, è proseguito il lavoro di smaltimento dell’arretrato, che, ove il processo avviato non subisca interruzioni o rallentamenti a causa di sopravvenute difficoltà, dovrebbe condurre, nel giro di due o tre anni – come già prospettato nella relazione dello scorso anno – alla totale eliminazione dell’arretrato stesso ed al raggiungimento, quindi, di un obiettivo di tempestività. che costituisce un traguardo tanto significativo quanto difficile.

Infatti, occorre considerare che dei 3.572 decreti pervenuti al 31 dicembre 2002 – cui debbono essere aggiunti i 3.337 che costituivano il numero dei provvedimenti non ancora esaminati al 31 dicembre 2001, ne sono stati esaminati ben 4.567 (dei quali 215 sono stati restituiti all’Amministrazione con rilievo e 1491 con lettera). I provvedimenti ancora da esaminare, al termine del 2002, sono quindi 2.342, con un decremento di circa il 30% rispetto alla fine del 2001. Nello stesso settore pensionistico sono da ricordare tre deliberazioni di ricusazione del visto per provvedimenti ritenuti in contrasto con la normativa vigente.

La Sezione ha, inoltre, esercitato l’attività di vigilanza sugli oltre 2.800 rendiconti amministrativi presentati dai 140 funzionari delegati – cui si sono aggiunti nel 2002 oltre 2.000 posizioni contabili relative ad aperture di credito in favore di delegati periferici delle Agenzie del Ministero dell’economia – e quella di validazione di 120 contabilità mensili delle Sezioni di tesoreria provinciale dello Stato.

Regione Toscana

L’attività nei confronti dell’Amministrazione regionale – svolta nel segno della continuità rispetto a quella già svolta negli scorsi anni – è stata articolata in una valutazione degli andamenti gestionali complessivi, emersi dai dati del rendiconto, e in analisi di settore che hanno coperto l’intero arco di attività dell’amministrazione regionale.

Preliminare all’esercizio del controllo è stata la riclassificazione del rendiconto regionale per funzioni-obiettivo e centri di responsabilità, sulla base dei criteri contenuti nella nuova legge regionale di contabilità 6 agosto 2001 n. 36, con l’utilizzo degli indicatori finanziari ormai consolidati, e l’avvio di un percorso orientato all’elaborazione di un sistema di indicatori economici per le valutazioni di prodotto e di impatto.

Altamente positiva deve essere considerata, a questo proposito, la collaborazione con l’Amministrazione regionale, al fine di adottare uno schema di classificazione possibilmente omogeneo e condiviso, suscettibile, in prospettiva, di consentire i necessari raccordi con la contabilità economica nazionale.

Il referto sull’attività della Regione ha avuto ad oggetto: a) l’analisi delle politiche di bilancio, con riferimento, sul fronte delle entrate, alla prima attuazione del processo di riforma fiscale in senso federalista avviato con il D. Lgs. n. 56/2000, e sul fronte delle spese alla politica di risanamento della finanza pubblica con specifico riguardo al patto di stabilità interno; b) l’utilizzazione dei fondi comunitari, per quanto attiene sia alla chiusura delle attività finanziate nel periodo 1994-1999, sia all’avvio del nuovo ciclo di programmazione 2000-2005; c) l’analisi funzionale delle politiche regionali di intervento sulla base del programma di governo e degli strumenti di programmazione, con particolare riguardo alle politiche di sostegno alle attività produttive, a quelle relative al territorio, compresa la tutela ambientale e la difesa del suolo, e a quelle relative ai servizi alla persona; d) l’analisi della struttura regionale e dei costi di funzionamento, con la verifica anche del funzionamento dei sistemi di valutazione e dei servizi di controllo interno.

Il referto generale è stato presentato ufficialmente il 14 gennaio 2003 con un’audizione davanti all’Ufficio di presidenza del Consiglio regionale, ed ha avuto positivi echi, per la metodologia ed i risultati dell’analisi effettuata, anche sulla stampa sia di informazione sia finanziaria.

Amministrazioni pubbliche operanti nella Regione

Nell’esercizio della propria attività di controllo sulla gestione nei confronti delle amministrazioni pubbliche operanti nella Regione (Enti strumentali della Regione, Enti locali territoriali e loro Enti strumentali, altri Enti autonomi ed Università) la Sezione ha completato l’indagine sul conto del patrimonio, avviata nel corso del 2001, e sulla base delle informazioni di carattere generale, comunicate dalla totalità dei 397 Enti oggetto di monitoraggio, ha redatto uno specifico referto, approvato con deliberazione 19 marzo 2002 n. 1 e presentato ufficialmente ai rappresentanti degli enti il 17 aprile 2002. A completamento di tale indagine la Sezione, nel corso del corrente esercizio, si è proposta di verificare l’attività di dismissione del patrimonio immobiliare della Regione, delle Aziende ASL, delle Aziende ATER e dei Comuni, nonché del patrimonio agricolo-forestale della Regione.

Sempre nel corso del 2002, la Sezione del controllo ha completato, approvando i relativi referti con deliberazioni 10 maggio 2002 n. 2 e 11 luglio 2002 n. 3, le indagini trasversali in materia di trasporti pubblici locali e di sanità, trasmettendoli ai Presidenti del Consiglio e della Giunta regionale, nonché agli Assessori rispettivamente competenti.

Giurisdizione pensionistica

L’attività della Sezione giurisdizionale nella materia pensionistica è proseguita, nel 2002, nel segno positivo già iniziato nel precedente anno, di una graduale, considerevole riduzione dell’arretrato.

Infatti, il carico complessivo di circa 5800 ricorsi pendenti al 31 dicembre 2001 si è ridotto ai 4270 ricorsi pendenti al 31 dicembre 2002, malgrado nel corso dell’anno siano stati proposti oltre 1000 nuovi ricorsi. Risultano definiti 743 ricorsi con sentenza di accoglimento, 1108 ricorsi con sentenze di rigetto e adottate 230 ordinanze istruttorie.

Il mantenimento di questa linea di tendenza dovrebbe quindi consentire – in assenza di elementi perturbatori – la totale eliminazione dell’arretrato nello spazio di circa tre anni.

Desidero rimarcare questo risultato, estremamente positivo, per due ragioni.

La prima è quella dell’alto livello, non solo quantitativo, ma anche qualitativo, della risposta alla domanda di giustizia individuale di persone appartenenti ad una categoria che, a torto o a ragione. si considera ingiustamente trascurata o che come tale viene considerata dalla pubblica opinione e rappresentata dai mezzi di comunicazione di massa.

La seconda – da tenere in particolare considerazione – è che il risultato così ampiamente positivo è stato raggiunto pur con risorse strumentali a dir poco inadeguate e in presenza di una riduzione del numero di magistrati in servizio presso la Sezione, e quindi, con un impegno che ben può essere definito straordinario del suo Presidente e dei suoi componenti.

Giurisdizione nelle materie di contabilità pubblica

Nel corso del 2002 nella materia della responsabilità sono state emesse 22 sentenze, di cui 17 di accoglimento della domanda risarcitoria della Procura regionale, cui deve aggiungersi un’ordinanza emessa in sede monitoria sostanzialmente satisfattiva della pretesa risarcitoria, e 5 sentenze di rigetto della domanda – di cui 4 per ritenuta insussistenza di un danno risarcibile ed una per ritenuta insussistenza della colpa grave da parte dei soggetti citati in giudizio.

La Sezione ha poi adottato un’ordinanza istruttoria su un giudizio instaurato ad istanza di un Comune nei confronti del concessionario dell’Esattoria comunale, dopo che il Comune stesso, ignorando la specifica competenza giurisdizionale della Corte dei conti in materia, aveva adito il giudice ordinario.

L’importo complessivo delle condanne ammonta a € 1.130.546,86. Per una di esse, di importo peraltro limitato, è già avvenuto l’integrale recupero spontaneo della somma.

E’ stato inoltre chiesto ed ottenuto un provvedimento cautelare per € 2.787,74.

La Sezione giurisdizionale ha esaminato fattispecie riguardanti sia situazioni e comportamenti già esaminati in sede penale, sia danni derivanti dalla condanna dell’Amministrazione a risarcire terzi lesi dall’azione o dal comportamento dei propri funzionari, sia comportamenti di amministratori e dipendenti direttamente produttivi di effetti negativi sulle risorse pubbliche.

Tra i primi sono da segnalare episodi di abuso d’ufficio, truffa, sottrazione di valori.

Tra i secondi sono da ricordare episodi relativi a debiti fuori bilancio per obblighi risarcitori derivanti da procedimenti espropriativi non tempestivamente definiti, a ordinazione di forniture senza previa adozione dei necessari provvedimenti, a risarcimenti per lesioni derivanti da intempestive, incomplete od errate prestazioni sanitarie. Tipologie di danno già esaminate dalla Sezione lo scorso anno, relative ad eventi che si avvengono con frequenza presso le strutture pubbliche, favoriti dall’assenza di una cultura – invocata da più parti – volta a migliorare le procedure, con interventi che assumano come punto di partenza il carattere ripetitivo di determinati errori, disattenzioni, sottovalutazioni, negligenze, per analizzarne le cause e individuarne i rimedi.

Occorre infatti considerare che molte attività dei soggetti che operano nelle strutture pubbliche sono svolte senza una previa adeguata valutazione dei rischi che le caratterizzano, rischi la cui consistenza può essere adeguatamente ridotta in base ad una maggiore attenzione alla procedimentalizzazione delle attività stesse: molti errori causativi di danni possono essere evitati “costruendo” manuali delle procedure e sistemi di verifica nei quali sia tenuto in considerazione il possibile verificarsi degli eventi negativi più frequenti.

Tra i fatti dannosi derivanti da non corretta attività amministrativa sono comprese fattispecie di illegittimi inquadramenti di personale, di irregolare ordinazione di spese, di conferimento di incarichi ingiustificati, di definizione transattiva del contenzioso relativo alla revoca di concessioni edilizie illegittimamente rilasciate, di comportamenti antisindacali caratterizzati da manifesta volontà prevaricante, di vistose irregolarità nella gestione di denaro o beni di pertinenza dell’Amministrazione e nella gestione delle fatture e delle merci presso un Circolo ufficiali.

Tra le sentenze di condanna una riveste particolare significatività, pur nella limitatezza del quantum. Il giudizio verteva sull’appropriazione di somme di pertinenza di un Ente pubblico, per il quale, patteggiata la pena in sede penale, il convenuto aveva concordato in via transattiva la restituzione della somma capitale corrispondente agli importi in contestazione. La Sezione giurisdizionale, accogliendo la tesi della Procura regionale, ha pronunziato sentenza di condanna al pagamento sia della rivalutazione monetaria e degli interessi dovuti sulla somma capitale sia delle spese processuali, affermando che il funzionario avrebbe potuto e dovuto paralizzare l’azione in sede di invito a dedurre, e che il silenzio da lui invece mantenuto aveva violato il principio di lealtà e probità. Il segnalato carattere significativo di questa sentenza consiste da un lato nell’affermazione – che deve essere considerata un monito per tutte le Amministrazioni – che il completo risarcimento del danno subito dalla struttura pubblica può aversi solo tenendo conto anche della rivalutazione e degli interessi, dall’altro nell’affermazione dell’obbligo di lealtà e probità in sede processuale, anche per gli evidenti connessi profili di economia processuale.

A completamento di questa rapida rassegna dell’attività giudiziaria della Sezione giurisdizionale per la regione Toscana nella materia della responsabilità ritengo opportuno ricordare anche talune pronunzie adottate dalle Sezioni centrali della Corte dei conti sugli appelli proposti contro le sentenze di primo grado.

Di queste sentenze 4 si sono concluse con conferma della condanna pronunziata in primo grado, una con pronunzia di abbandono degli appelli delle parti private e, quindi, anch’essa con conferma sostanziale della condanna di primo grado, 2 con assoluzione dei convenuti già condannati ed una con affermazione della giurisdizione della Corte dei conti sui progettisti di opera pubblica, affermazione, questa, portata all’esame delle Sezioni Unite della Corte di cassazione.

Altra sentenza, di conferma della sentenza di rigetto della domanda risarcitoria, meritevole di segnalazione per il rilievo che alla vicenda è stato dato dalla stampa, riguarda l’attività del concessionario della riscossione per l’ambito di Firenze, attività caratterizzata da numerose ed evidenti irregolarità, sottoposte anche al vaglio della magistratura penale, che peraltro ha assolto tutti gli imputati dai reati configurati dalla Procura della Repubblica in relazione alle predette irregolarità.

Nel delineare lo scenario che si prospetta all’attività della Procura regionale per il 2003, tra le tante modifiche normative che hanno interessato attività sia delle Amministrazioni pubbliche, sia della Corte dei conti, ritengo opportuno limitarmi a segnalare, evitando più approfondite e dettagliate analisi che sono estranee a questa sede, tre disposizioni della legge 27 dicembre 2002 n. 289 (finanziaria 2003).

La prima, contenuta nell’art. 23 quinto comma, dispone che i provvedimenti di riconoscimento di debito posti in essere dalle amministrazioni pubbliche sono trasmessi, oltre che agli organi di controllo, alla competente Procura della corte dei conti.

La disposizione conferma un obbligo già da tempo segnalato dalla Procura generale e dalle Procure regionali, obbligo in verità adempiuto spesso in passato dai Comitati regionali di controllo, talvolta dai rappresentanti di gruppi politici di minoranza e da associazioni di cittadini, meno spesso dagli organi rappresentativi delle Amministrazioni, soprattutto locali.

Il riconoscimento di debito, infatti, costituisce una patologia consistente e frequente in molte amministrazioni, derivante, il più delle volte, dall’inosservanza delle procedure di spesa, che può alterare in misura rilevante l’equilibrio finanziario.

Per evitare che la disposizione acquisti nel tempo le connotazioni delle “grida” di manzoniana memoria, e, soprattutto ad evitare che l’adempimento dell’obbligo determini negativi effetti sulla funzionalità della Procura regionale, invito fin d’ora le Amministrazioni, nel trasmettere i provvedimenti in questione, a corredarli di dettagliate relazioni in ordine ai singoli debiti riconosciuti, e di tutti gli atti e documenti relativi e degli elementi già indicati nelle Istruzioni al riguardo emanate dal Procuratore generale nel 1998 e indirizzate a tutte le Pubbliche amministrazioni.

La seconda disposizione, contenuta nell’art. 24 quinto comma, dispone che, in tema di attività contrattuale delle amministrazioni aggiudicatrici, anche nelle ipotesi in cui la vigente normativa consente la trattativa privata, vi si possa far ricorso solo in casi eccezionali e motivati, previo esperimento di una documentata indagine di mercato, dandone comunicazione alla Sezione regionale della Corte dei conti, da individuare, evidentemente, nella Sezione regionale di controllo.

Si tratta di un adempimento che, nelle intenzioni del Legislatore, dovrebbe consentire il monitoraggio di un aspetto dell’attività contrattuale particolarmente rilevante, perché connesso alla scarsa cultura della programmazione della spesa e, quindi, alla mancata realizzazione delle economie di scala, come messo in rilievo anche dalla Commissione dell’Unione europea. Aspetto che da un lato determina sensazioni ed effetti negativi nel mercato, dall’altro può favorire comportamenti deviati, com’è reso spesso evidente dalle cronache giudiziarie.

La terza disposizione, contenuta nell’art. 30 quindicesimo comma, sancisce la nullità degli atti e contratti con i quali gli Enti territoriali finanziano con l’indebitamento spese diverse da quelle di investimento, disponendo che le sezioni giurisdizionali regionali della Corte dei conti possono irrogare agli amministratori che hanno adottato le relative delibere la condanna ad una sanzione pecuniaria pari ad un minimo di 5 e fino ad un massimo di 20 volte l’indennità di carica percepita al momento di commissione della violazione.

Una segnalazione doverosa, infine, deve essere fatta per una disposizione contenuta nell’art. 1 quarto comma lett. f) dell’ancor più recente L. 16 gennaio 2003, n. 3 (disposizioni ordinamentali in materia di pubblica amministrazione), che impone all’istituito Alto Commissario per la prevenzione e il contrasto della corruzione e delle altre forme di illecito all’interno della pubblica amministrazione, di fare rapporto all’Autorità giudiziaria ed alla Corte dei conti nei casi previsti dalla legge.

Anche questo anno, dunque, inizia con un maggiore coinvolgimento delle Sezioni della Corte dei conti e della Procura regionale per la Toscana, pur restando immutate, ed anzi, per taluni aspetti ridotte le risorse umane e strumentali.

Ricordo al proposito che il decentramento dell’attività inquirente e giurisdizionale della Corte dei conti è avvenuto, in massima parte ad iniziare dal 1993/4, “a costo zero”, senza, cioè alcun incremento delle dotazioni organiche, utilizzando in prevalenza locali ed attrezzature già in uso alle Delegazioni regionali, competenti per il controllo sulle Amministrazioni periferiche dello Stato.

Attività della Procura regionale

Oltre ai dati risultanti dall’attività della Sezione giurisdizionale, la rappresentazione dell’attività della Procura regionale nel corso del 2002 non può prescindere dall’indicazione delle citazioni depositate e per le quali non si è ancora svolta la pubblica udienza o per le quali non risulta ancora depositata la sentenza. Tra queste ricordo le fattispecie relative al conferimento di incarichi di consulenza a professionisti legali e tecnici, ad irregolarità nella gestione di servizi cimiteriali, allo svolgimento di un referendum consultivo per la fusione di Comuni in violazione delle norme contenute nella Costituzione e nella legge regionale in materia, alla definizione transattiva del contenzioso insorto per la mancata tempestiva disdetta di un contratto di locazione, ai danni a paziente derivanti da ritardato intervento medico in ambito ospedaliero, alla sottrazione di somme di funzionamento dell’Amministrazione, al peculato per uso indebito di linee telefoniche ad alto costo.

Numerose altre istruttorie sono state espletate, su fatti che rivestono maggior rilievo, per quanto attiene sia all’entità del danno sia agli interessi coinvolti, con conseguente emissione di inviti a dedurre e audizione degli interessati, ma non essendo stato ancora adottato il conclusivo atto di citazione, ometto di indicarne anche la sola materia, per doveroso riserbo e riguardo ai possibili convenuti.

Accanto all’attività così sinteticamente indicata, desidero anche quest’anno ricordare gli aspetti meno “visibili”, ma ugualmente rilevanti, sul fronte dell’impegno dell’Ufficio e dei risultati sostanziali conseguiti in favore della collettività ed in conformità ai fini istituzionali.

Infatti, a fronte del limitato numero delle citazioni depositate (19), si debbono registrare non solo 909 richieste istruttorie, 101 inviti a dedurre e 25 audizioni, ma anche 2.985 archiviazioni in sede di esame preliminare o a seguito di istruttoria, per insussistenza delle condizioni necessarie per promuovere l’azione di responsabilità.

L’alto numero delle archiviazioni non deve sorprendere, per tre ordini di ragioni.

Il primo è da porre in relazione all’attività di verifica di tutti i fascicoli istruttori pendenti presso la Procura regionale, fin dal momento della sua costituzione nel 1993, compito che impegnerà ancora per non poco tempo tutta la già ridotta struttura.

Il secondo è diretta conseguenza – come già ricordato lo scorso anno – del nuovo sistema della responsabilità che da un lato consente di perseguire solo i comportamenti caratterizzati da dolo o colpa grave, e dall’altro preclude, in via di principio, qualsiasi valutazione sul “merito” delle scelte amministrative.

Il terzo è da porre in relazione all’uso strumentale da parte di privati – molto frequente invero – dell’esposto alla Procura regionale come mezzo per esercitare una forma di pressione psicologica sull’Amministrazione.

E’ evidente come anche una sommaria delibazione delle fattispecie che non raggiungono la soglia di rilevanza necessaria per l’avvio di istruttorie formali assorbe in maniera rilevante l’attività dei magistrati e determina un consistente aggravio anche dell’attività amministrativa relativa (protocollazione, fascicolazione, comunicazione di archiviazione), sottraendo parte delle già scarse energie a funzioni più consistenti e rilevanti.

Il numero dei fascicoli pendenti, determinato da ragioni storiche connesse alle stesse già ricordate modalità del decentramento dell’attività inquirente, è sceso nel corso del 2002 da oltre 10.700 – numero inferiore solo a quello della Procura regionale per il Lazio, dotata di ben altra entità di magistrati e di personale amministrativo – a circa 9.200, con conferma, quindi, di una tendenza che dovrebbe consentire entro breve tempo di concentrare l’attenzione sui fatti più attuali e rilevanti. Tutto ciò pur restando praticamente immutata, rispetto all’anno precedente, l’entità dei fascicoli aperti nel corso del 2002, di poco inferiore a 1.500.

Il risultato, che ritengo positivo, è stato raggiunto con una necessariamente lunga, lenta e faticosa fase di riorganizzazione, non ancora ultimata, che ha visto la partecipazione attiva, consapevole e consistente di tutto il personale, al quale ritengo in questa sede di dover esprimere pubblicamente il ringraziamento mio personale e dell’Istituto.

La risposta della Procura regionale all’esigenza di giustizia, molte volte a me ed ai colleghi rappresentata personalmente da rappresentanti delle Istituzioni o dagli esponenti, non ha potuto essere caratterizzata dalla tempestività voluta, ma ritengo che la maggiore, più intensa ed organizzata applicazione potrà condurre, in tempi relativamente brevi, a raggiungere più elevati livelli di rapidità, funzionalità ed efficienza. E’ evidente come l’applicazione, anche solo temporanea, di ulteriori risorse qualificate consentirebbe di abbreviare i tempi ed aumentare, anche in termini quantitativi, la risposta operativa dell’Ufficio.

Lo scorso anno, nell’esprimere le prime valutazioni sui fenomeni in esame presso la Procura regionale, avevo sottolineato l’esigenza di una più consistente e puntuale osservanza dell’obbligo di denunzia da parte di chi vi è direttamente tenuto, ed una maggiore collaborazione degli organi istituzionali che comunque, nell’espletamento delle proprie attività, vengano a conoscenza di fatti da cui è derivato un danno effettivo ed attuale alle risorse pubbliche.

Comparando i dati degli ultimi due anni debbo peraltro rilevare due aspetti che ritengo di sottoporre alla riflessione di tutti coloro, presenti o assenti, che rappresentano le pubbliche amministrazioni.

Il primo, relativo alle materie, attiene all’incremento, sia pur non particolarmente rilevante ma comunque significativo, delle denunzie e segnalazioni relative alla gestione del bilancio ed all’attività contrattuale, a quelle relative ai riflessi negativi dell’attività contenziosa, alla realizzazione di opere pubbliche, all’attività di verifica, ispettiva o di controllo, ed alla diminuzione delle denunzie per incidenti a mezzi di trasporto dell’Amministrazione, che comunque continuano a rappresentare oltre il 40% in totale delle denunzie. Segno evidente, quest’ultimo, che non sempre il fenomeno del “danno erariale”, e cioè del distorto ed inefficiente uso delle risorse finanziarie pubbliche viene correttamente percepito, in tutte le sue possibili manifestazioni, presso la maggioranza delle Pubbliche amministrazioni.

Il secondo attiene alla provenienza delle denunzie e segnalazioni: mentre le denunzie provenienti da Amministrazioni statali si mantengono su una percentuale prossima al 70% del totale (anche se oltre il 50% di esse è rappresentata dai ricordati incidenti), risultano aumentate le denunzie provenienti dagli Enti locali e da componenti dei loro organi politici e le segnalazioni di privati, indizio di una accresciuta considerazione dell’esigenza di rispettare le regole della “buona amministrazione”.

Nella maggior parte dei casi, peraltro, si tratta di segnalazioni estremamente sintetiche, insufficientemente documentate, indice, questo, di una scarsa propensione all’attivazione ed all’utilizzazione di servizi ispettivi interni. E’ evidente che un maggior livello di definizione delle denunzie provenienti dagli organi qualificati, e l’allegazione dei risultati delle indagini interne – pur doverose tutte le volte che si ritenga essersi verificato un danno alle risorse pubbliche – può consentire un più rapido e mirato avvio delle indagini ed un maggiore livello di efficienza nell’attività della Procura regionale.

Positivamente deve essere valutato anche l’incremento delle segnalazioni che pervengono dalle Procure della Repubblica, fatto che ritengo di dover interpretare come segnale di una rinnovata, maggiore attenzione ai negativi effetti economici di taluni reati, e come manifestazione di quella propensione ad una maggiore, più intensa collaborazione, nel senso da me auspicato nella relazione di apertura del precedente anno giudiziario. Collaborazione di cui desidero sia ritenuta espressione anche l’avvenuta segnalazione, da parte di questa Procura regionale ad una Procura della Repubblica, di fatti nei quali, pur non evidenziandosi danni concreti già verificatisi, e quindi, mancando i presupposti per l’esercizio dell’azione di responsabilità, sono stati individuati profili di possibile rilievo penale.

Altrettanto positivamente ritengo di dover valutare l’avvio di un flusso informativo da parte sia dell’Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici per le anomalie riscontrate in appalti eseguiti in Toscana, sia del Tribunale amministrativo regionale, che, in base alla legge n. 205 del 2000, di riforma della giustizia amministrativa, ha competenza a pronunziare condanna dell’Amministrazione al risarcimento dei danni in una serie di materie di particolare rilievo, soprattutto nell’ambito degli Enti locali. E’ evidente che la condanna dell’Amministrazione al risarcimento dei danni, anche in sede di giurisdizione amministrativa, in quanto fatto suscettibile di valutazione sotto il profilo delle responsabilità personali dei funzionari che hanno adottato gli atti, determina la necessità della conoscenza del fatto stesso da parte della Procura regionale.

Un dato che mi limito a riportare, non essendo in grado di valutarne la significatività, è quello relativo alla mancanza di denunzie e segnalazioni da parte dei difensori civici.

Come già ho avuto modo di affermare lo scorso anno, l’efficacia dell’attività di una Procura regionale, non può essere però valutata soltanto con i dati numerici degli atti di citazione depositati o delle sentenze emesse dalla Sezione giurisdizionale in materia di responsabilità.

Tra i risultati “silenziosi” ai quali attribuisco particolare significato, prescindendo dai valori economici in gioco, ritengo di doverne ricordare due.

Il primo attiene ad un episodio relativo alla violazione della normativa sulla tesoreria unica da parte di un importante Istituto bancario, esercente il servizio di tesoreria di una Provincia, violazione che ha comportato l’accertamento di un danno erariale per aggravio di interessi, prontamente risarcito dopo la notificazione dell’invito a dedurre, con un comportamento che costituisce al tempo stesso segno evidente di riconoscimento della fondatezza della contestazione, e di rispetto e sensibilità nei confronti delle Istituzioni.

Il secondo attiene al comportamento di un Ente locale che, avendo avuto notizia che la Procura regionale si stava attivando, per il tramite delle strutture centrali dello Stato, per verificare l’avvenuta restituzione di fondi residui di finanziamenti finalizzati, concessi da oltre un decennio, ha prontamente adempiuto all’obbligo di restituzione.

Ho ritenuto di dover segnalare questi due episodi perché desidero da un lato porre in rilievo come si possa conseguire il risultato di un maggiore livello di attenzione e tutela delle risorse pubbliche anche solo in fase istruttoria, senza necessità di esercizio dell’azione di responsabilità, dall’altro perché lo svolgersi “in silenzio” di questa attività, come pure il doveroso riserbo che ha caratterizzato l’attività istruttoria alla quale ho prima fatto riferimento, costituisce evidente conferma di quanto avevo affermato lo scorso anno, assicurando che l’attività della Procura regionale sarebbe stata improntata ad “assoluta imparzialità, evitando di fare da cassa di risonanza a meri contrasti politici o ad incomprensioni tra uffici o nell’ambito degli uffici”.

In numerose altre occasioni, a fronte dell’impossibilità di esercizio dell’azione di responsabilità, per assenza dei presupposti normativamente indicati, ma in presenza comunque di danno alle risorse pubbliche, è stata richiamata l’attenzione dell’Amministrazione danneggiata sull’esigenza di adottare misure organizzative e di monitoraggio idonee a prevenire il ripetersi degli episodi dannosi e di dotarsi di strumenti di verifica imparziali ed automatici delle attività a maggior rischio.

E’ un invito che rinnovo in questa sede, a rendere effettivo e proficuo il funzionamento dei servizi di controllo interno e dei servizi ispettivi, la cui attività deve essere tesa non soltanto all’accertamento, verifica e misurazione di quanto è già avvenuto, con particolare riguardo ai risultati ed agli effetti negativi, ma, come le norme generali e di settore indicano, anche allo studio ed al suggerimento delle misure necessarie a migliorare il grado di funzionalità e di sicurezza degli apparati amministrativi, sotto il profilo sia del rapporto costi-benefici, sia dell’impedimento di azioni errate e di comportamenti anomali.

L’attività delle Procure regionali e quella delle Sezioni giurisdizionali in materia di responsabilità, peraltro, può essere frustrata dalla mancata esecuzione delle sentenze di condanna.

E’ questo un fenomeno che ha caratterizzato un lungo periodo della storia delle nostre Istituzioni, favorito da meccanismi complessi e inadeguati e dalla contiguità, o talvolta perfino dalla connivenza proprio di chi avrebbe dovuto curare l’esecuzione della sentenza.

Il D.P.R. 24 giugno 1998 n. 260 – che ha dettato nuove disposizioni volte alla semplificazione dei procedimenti di esecuzione delle decisioni di condanna e risarcimento di danno erariale, attribuendo la relativa competenza alle singole amministrazioni od enti titolari del credito, ed imponendo l’obbligo di specifiche comunicazioni al Procuratore regionale – risulta ancora in buona parte inattuato, anche nella Regione Toscana.

Ricordo al riguardo che la mancata esecuzione delle sentenze di condanna determina la responsabilità di coloro che hanno omesso di adottare tempestivamente le procedure dirette alla riscossione del credito dell’Amministrazione.

Le prime sentenze di condanna della Sezione giurisdizionale per la Regione Toscana sono state emesse nel 1994, per cui richiamo sul punto l’attenzione delle Amministrazioni e dei funzionari interessati, invitandoli a provvedere tempestivamente agli adempimenti necessari.

L’ambiente e il clima nel quale ha operato la Procura regionale della Corte dei conti nel corso del 2002 è positivamente mutato, per il migliorato livello quantitativo e qualitativo dei rapporti con tutte le strutture pubbliche, nel senso da me auspicato lo scorso anno.

L’appello lanciato al termine del mio discorso per l’apertura dell’anno giudiziario 2002 è stato accolto in genere con favore, e di questo debbo ringraziare tutti i rappresentanti delle Istituzioni, molti dei quali, con la loro presenza personale a questa cerimonia, confermano la maggiore attenzione alla Corte dei conti e la maggiore consistenza del rapporto collaborativo instaurato.

Un particolare, vivo ringraziamento ritengo doveroso al Corpo della Guardia di finanza – la cui puntuale e sempre attenta collaborazione incontra il solo limite delle risorse disponibili – all’Arma dei Carabinieri, alla Polizia di Stato, al Corpo forestale dello Stato, ai Corpi di polizia municipale

Un ringraziamento altrettanto sentito debbo esprimere all’Ispettorato generale di finanza della Ragioneria generale dello Stato, al Dipartimento dell’Amministrazione penitenziaria ed alla sua articolazione territoriale in Toscana, alle Prefetture, per l’intensa, proficua collaborazione prestata con altissimi livelli di professionalità.

A tutte queste Istituzioni la Procura regionale conferma la propria incondizionata disponibilità ad approfondire insieme quegli aspetti relativi alla responsabilità che, per il loro carattere di novità o di particolare complessità, esulano dagli ordinari profili di operatività e conoscenza.

Una disponibilità che ritengo di dover esprimere, a livello informativo, anche a tutte le Istituzioni scolastiche, nelle quali deve trovare spazio anche l’orientamento dei giovani al rispetto ed al buon utilizzo delle risorse della collettività.

Un ringraziamento particolarmente intenso mio personale e dei colleghi va a tutti i colleghi appartenenti all’Ordine giudiziario, che nel trascorso anno sono stati destinatari di una consistente serie di richieste di notizie ed atti relative a procedimenti anche non recenti, necessari per la definizione delle istruttorie pendenti presso questa Procura regionale. A questa fase di rapporti fondati prevalentemente sulla richiesta di informazioni seguiranno nel corso di quest’anno personali contatti sia per l’esame dei fascicoli penali, in loco ove possibile e necessario, sia, mi auguro, per la valutazione della possibilità – già da me prospettata lo scorso anno – di azioni congiunte o quantomeno coordinate, soprattutto per quanto attiene alla richiesta di misure cautelari, per consentire un maggior livello di effettività delle condanne.

Il protrarsi di quella fase di riorganizzazione dell’Ufficio della Procura regionale alla quale ho già accennato non mi consente di fare programmi dettagliati e quantificabili degli obiettivi che potranno essere raggiunti nel corso di quest’anno, obiettivi che sono da porre in relazione all’entità delle risorse umane e strumentali di cui l’Ufficio dispone. Risorse che già insufficienti, sono state ulteriormente incise in senso negativo dalle drastiche riduzioni – comuni a tutte le strutture pubbliche – dei fondi a disposizione nel bilancio della Corte dei conti.

Il tema della limitatezza delle risorse destinate al “pianeta giustizia” nel bilancio del 2003 è stato ampiamente trattato in tutte le aule giudiziarie nelle quali si sono tenute le cerimonie di apertura dell’anno giudiziario.

Non ritengo di aggiungere considerazioni a considerazioni già molto efficacemente espresse, lamentazioni a lamentazioni molto autorevolmente già rappresentate, a cui gli organi di comunicazione hanno dato ampio risalto, e che hann riscosso consensi pressoché unanimi da parte di tutti i settori della società civile.

Una sola, modesta e provocatoria considerazione mi sia consentita.

Se veramente la funzionalità delle strutture giudiziarie, di quelle ordinarie, di quelle amministrative, di quelle tributarie, di quelle contabili – come anche la funzionalità di importanti strutture dell’Amministrazione pubblica – stanno veramente a cuore di consistenti settori della società, non sarebbe inopportuno che a queste manifestazioni di interesse seguisse un impegno concreto.

Non mi riferisco in via diretta ai contratti di sponsorizzazione, agli accordi di collaborazione ed alle convenzioni previste da recenti norme che disciplinano l’attività delle pubbliche amministrazioni in genere e degli enti locali in particolare.

Ma nella nostra società in cui associazioni di categoria destinano risorse considerevoli per la realizzazione di manifestazioni di interesse collettivo o per affermare la loro solidarietà in situazioni di pubblica necessità, in una situazione conclamata di estrema limitatezza delle risorse destinate al “pianeta giustizia”, costituirebbe un segnale di reale partecipazione ed interesse ad un migliore funzionamento anche delle strutture giudiziarie trovare forme assolutamente trasparenti e neutre di intervento per sopperire, almeno in parte, alle esigenze di professionalità e di mezzi che affliggono queste strutture.

Le difficoltà personalmente incontrate in questo primo anno di titolarità della Procura regionale non hanno inciso sull’entusiasmo che ha caratterizzato l’avvio di un’attività per me almeno parzialmente nuova, e di rapporti che mi auspico potranno in breve tempo determinare effetti positivi non solo ed immediatamente sulla funzionalità delle strutture pubbliche, ma soprattutto, in una prospettiva molto prossima, su quella imparzialità, correttezza e trasparenza dell’Amministrazione che deve sempre costituire il traguardo, da “costruire” giorno per giorno da parte di chi riveste un ruolo nelle Istituzioni pubbliche, per guadagnare, mantenere ed accrescere la fiducia dei cittadini nei confronti delle stesse Istituzioni.

Con questo spirito, che sento da moltissimi dei presenti fortemente condiviso, Le chiedo, signor Presidente, ringraziando per l’attenzione Lei, il Collegio e tutti i presenti, di dichiarare aperto, in nome del popolo italiano, l’anno giudiziario 2003 della Sezione giurisdizionale della Corte dei conti per la Toscana.

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N. LEONE, Inaugurazione dell’anno giudiziario della Corte dei conti – Sezione Calabria.

M. PISCHEDDA, Inaugurazione dell’anno giudiziario della Corte dei conti – Sezione Piemonte.

G. PALUMBI, Inaugurazione dell’anno giudiziario della Corte dei conti – Sezione Abruzzo.

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(pubblicato il 23.2.2009)

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