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La legge elettorale in Italia: storia di un difficile connubio tra Stato e popolo

Redazione Giustamm.it — Thu, 30 Sep 2021 17:31:25 +0000

La legge elettorale in Italia: storia di un difficile connubio tra Stato e popolo

Sommario:[1] I. Introduzione. L’incertezza sui modi di congiunzione tra Stato e popolo; II. Le leggi Mattarella: da un sistema proporzionale puro ad un sistema prevalente maggioritario uninominale; III. La legge Calderoli: il ritorno al proporzionale, con la novità del premio di maggioranza; IV. La sentenza della Corte costituzionale n. 1/2014: la bocciatura della legge Calderoli; V. La nuova riforma elettorale della Camera dei deputati: l’Italicum; VI. Conclusioni.

I. Introduzione. L’incertezza sui modi di congiunzione tra Stato e popolo.
Un dato caratteristico del nostro Paese – che vale a differenziarlo rispetto ad altre democrazie occidentali – è la “prominenza ciclica delle riforme elettorali” (così, S. Cassese[2], nel tradurre l’affermazione espressa da G. Baldini in un articolo, in lingua inglese, apparso nel 2011 su West European Politics[3]).
Dall’Unità d’Italia si sono susseguite infatti – secondo il conto fatto dallo stesso S. Cassese – dodici riforme elettorali[4]. Come è noto, di recente è stata, infine, approvata la tredicesima riforma elettorale della nostra pur breve storia unitaria (il cd. Italicum)[5].
Se fino all’avvento della Costituzione repubblicana, il tema principale delle riforme elettorali è stato quello dell’estensione del suffragio, che ha accompagnato la trasformazione dello Stato monoclasse (pur con la cesura rappresentata dallo Stato fascista) in Stato pluriclasse, dopo l’approvazione della Carta costituzionale (ed il riconoscimento del suffragio universale) le riforme elettorali hanno interessato la formula elettorale, e cioè il meccanismo atto a trasformare in seggi i voti espressi dal seggio elettorale.
Da un sistema proporzionale puro si è passati a un sistema prevalentemente maggioritario per poi tornare a un sistema proporzionale, con premio di maggioranza volto a garantire la governabilità del Paese.
L’alternanza delle formule elettorali utilizzate riflette, secondo S. Cassese, un dato di fondo: l’assenza di un patto stabile tra Stato e cittadini, l’“incertezza sui modi di “congiunzione” tra Stato e popolo”[6].
Da una simile prospettiva, verranno di seguito brevemente analizzate le caratteristiche principali delle riforme elettorali approvate negli ultimi venti anni[7].

II. Le leggi Mattarella: da un sistema proporzionale puro ad un sistema prevalente maggioritario uninominale.
La riforma elettorale del 1993 è, in qualche modo, l’epilogo finale della crisi della cd. Prima Repubblica e della stagione referendaria dei primi anni 90’[8].
Il sistema proporzionale puro, impresso dalle leggi elettorali del 1948, aveva condotto, nel tempo, alla c.d. “partitocrazia”, allo strapotere cioè dei partiti politici che formavano Governi di brevi durata, frutto di compromessi instabili e contingenti alleanze delle diverse forze politiche.
La frammentazione del quadro politico e partitico italiano, in uno con l’adozione del sistema proporzionale puro, pur garantendo la maggiore rappresentatività possibile, sacrificava, quindi, la governabilità.
Il sistema proporzionale puro rimetteva, poi, interamente ai partiti politici la scelta dell’esecutivo.
Le leggi Mattarella costituiscono una decisa inversione di tendenza.
Viene adottato, in luogo del sistema proporzionale puro delle leggi elettorali del 1948, un sistema prevalentemente maggioritario con collegi uninominali, che ricalca il modello anglosassone del first past the post e ricorda, in un contesto socio-economico e politico del tutto mutato però, quanto alla previsione dei collegi uninominali, le prime leggi elettorali unitarie.
Sia alla Camera dei deputati che al Senato della Repubblica, tre quarti dei seggi (il 75%) sono attribuiti in collegi uninominali con formula maggioritaria plurality (il seggio è assegnato, cioè, in unico turno al candidato che ha ottenuto più voti nel collegio), mentre solo il restante quarto dei seggi (il 25%) è assegnato con formula proporzionale. Alla Camera sono possibili due voti distinti, uno per il candidato del collegio uninominale, l’altro per la lista proporzionale (cd. voto di lista). È prevista, inoltre, una soglia di sbarramento a livello nazionale del 4% per evitare un’eccessiva frammentazione del quadro politico. Al Senato, invece, è previsto un unico voto per il candidato da eleggere nel collegio uninominale, giacché gli eletti su base proporzionale sono i migliori perdenti nei collegi[9].
Come evidenziato da S. Cassese, la ratio della riforma è ben precisa: quella di sottrarre ai partiti la scelta dell’esecutivo. Il popolo italiano sceglie, da quel momento in poi, non solo i membri del Parlamento ma anche l’esecutivo[10].

III. La legge Calderoli: il ritorno al proporzionale, con la novità del premio di maggioranza.
Nel 2005, con le leggi Calderoli si apre una nuova stagione.
Ritenendo che il sistema prevalentemente maggioritario concepito dalle leggi Mattarella non consentisse la governabilità del Paese, il Governo presentò nel 2005 una nuova riforma elettorale, successivamente approvata con legge 21 dicembre 2005, n. 270.
Per un verso, la legge Calderoli è un ritorno al passato. Viene nuovamente adottato, infatti, in luogo del sistema maggioritario uninominale delle leggi Mattarella, un sistema proporzionale.
A differenziare nettamente il nuovo sistema elettorale rispetto a quello utilizzato fino al 1993, è tuttavia la previsione del cd. premio di maggioranza, su scala nazionale alla Camera dei deputati, su scala regionale, invece, al Senato della Repubblica.
Alla coalizione di liste o alla singola lista che ha ottenuto il maggior numero di voti validi, viene attribuito, infatti, un premio di maggioranza, tale da far raggiungere a tale coalizione o lista la maggioranza assoluta dei seggi alla Camera (340 seggi) e dei seggi, su scala regionale, al Senato (il 55% dei seggi su base regionale).
Il premio di maggioranza non rappresenta, per la verità, in sé considerato, una novità assoluta nel panorama italiano.
La prima legge elettorale del periodo fascista (la cd. legge Acerbo-Mussolini) prevedeva, infatti, un collegio unico nazionale, diviso in quindici circoscrizioni elettorali di dimensioni regionale, con premio di maggioranza alla lista che raggiungesse almeno il 25% dei voti validi. Tale lista otteneva, con il premio di maggioranza, i due terzi dei seggi, mentre il restante terzo dei seggi era attribuito con formula proporzionale. Secondo i proponenti di tale legge, una buona legge elettorale dovrebbe, al contempo, “rispecchiare le condizioni dei partiti nel Paese, e garantire vita duratura al Governo … Al primo scopo risponde la proporzionale, ma vi risponde troppo. Al secondo si ispira il metodo che vi propongo, il quale, senza trascurare i diritti delle minoranze, assicura una consistenza di Governo che è la tendenza istituzionale e pratica del tempo attuale” [11].
Nel 1953, venne approvata, inoltre, una legge (definita “legge truffa” dai suoi oppositori) che attribuiva un premio di maggioranza (il 65% dei seggi) al partito o alla lista di partiti che avesse ottenuto la maggioranza assoluta dei voti (il 50% più uno). Nelle elezioni del 1953, nessuna forza politica raggiunse, tuttavia, la maggioranza assoluta dei voti e, quindi, non scattò il premio di maggioranza. La “legge truffa” venne abrogata l’anno successivo[12].
Se la previsione di un premio di maggioranza non costituisce una novità nel panorama italiano, non ha precedenti, tuttavia, la mancata previsione di una soglia minima di voti che faccia scattare il premio di maggioranza.
Con la legge Calderoli, anche una maggioranza davvero risicata consente l’attribuzione del premio di maggioranza.
Lo scopo perseguito dalla legge elettorale di garantire una maggiore governabilità è, tuttavia, compromesso in radice dal diverso ambito territoriale di operatività del premio di maggioranza al Senato. La previsione di tanti premi di maggioranza quante sono le Regioni italiane può rovesciare, infatti, il risultato ottenuto dalle liste o coalizioni di liste su base nazionale, favorendo – come ha rilevato la Corte costituzionale nella sentenza n. 1 del 2014 – la formazione di maggioranze parlamentari non coincidenti nei due rami del Parlamento.
Oltre al premio di maggioranza, l’altra caratteristica rimarchevole della legge Calderoli è il cd. voto di lista. Non è possibile, infatti, esprimere preferenze per i candidati, ma solo per la lista. I candidati sono eletti, pertanto, secondo l’ordine di presentazione del candidato stesso nella lista: le liste, oltre ad essere “bloccate”, sono lunghe. È possibile, inoltre, presentare candidature multiple, senza alcun limite, il che consente ai partiti – come rilevato da A. Barbera e C. Fusaro[13] – di controllare le opzioni dei candidati risultati eletti in più circoscrizioni, determinando così, a posteriori, l’elezione di molti candidati.
Ancora una volta, la sintesi operata da S. Cassese appare convincente, oltre che suggestiva: “i partiti, cacciati dalla porta, sono rientrati dalla finestra, prendendosi, con la legge Calderoli, il potere di scegliere i parlamentari. Di qui un rovesciamento delle parti [rispetto alla Prima Repubblica]: il popolo sceglie coalizioni e governo, i partiti scelgono i parlamentari”[14].

IV. La sentenza della Corte costituzionale n. 1/2014: la bocciatura della legge Calderoli.
La sentenza della Corte costituzionale n. 1 del 2014 ha bocciato, però, due snodi fondamentali della riforma Calderoli: il premio di maggioranza e il voto di lista[15].
Pur riconoscendo l’ampia discrezionalità che connota la legislazione elettorale, la Corte ha sottolineato, innanzitutto, la necessità di sottoporla allo scrutinio di legittimità costituzionale, quando essa risulti manifestamente irragionevole incidendo così sul diritto fondamentale del voto. Secondo la Corte, non possono essere affatto sottratte al sindacato di costituzionalità le leggi, “quali quelle concernenti le elezioni della Camera e del Senato, che definiscono le regole della composizione di organi costituzionali essenziali per il funzionamento di un sistema democratico-rappresentativo” (definite in un altro passaggio dalla stessa Corte “leggi costituzionalmente necessarie”): diversamente, “si finirebbe con il creare una zona franca nel sistema di giustizia costituzionale proprio in un ambito strettamente connesso con l’assetto democratico, in quanto incide sul diritto fondamentale di voto”[16].
La Corte ha ritenuto illegittima, in primo luogo, non la previsione in sé di un premio di maggioranza, ma l’assenza di una soglia minima di voti per poter competere all’assegnazione del premio.
L’assenza di una soglia minima di voti che faccia scattare il premio di maggioranza determina, ad avviso della Corte, “un’alterazione del circuito democratico definito dalla Costituzione, basato sul principio fondamentale di eguaglianza del voto (art. 48, secondo comma, Cost.). Esso, infatti, pur non vincolando il legislatore ordinario alla scelta di un determinato sistema, esige comunque che ciascun voto contribuisca potenzialmente e con pari efficacia alla formazione degli organi elettivi … Le norme censurate, pur perseguendo un obiettivo di rilievo costituzionale, qual è quello della stabilità del governo del Paese e dell’efficienza dei processi decisionali nell’ambito parlamentare, dettano una disciplina che non rispetta il vincolo del minor sacrificio possibile degli altri interessi e valori costituzionalmente protetti, ponendosi in contrasto con gli artt. 1, secondo comma, 3, 48, secondo comma, e 67 Cost.”.
Il premio di maggioranza congegnato dalla legge Calderoli, privo com’è di una soglia di operatività del premio, non supera, quindi, secondo la Corte costituzionale, il test di proporzionalità.
Non si tratta, tuttavia, dell’unico vizio del premio di maggioranza congegnato dalla legge Calderoli. Tale sistema non è, infatti, nemmeno idoneo a perseguire lo scopo dichiarato, e cioè garantire la stabilità del governo e l’efficienza decisionale. L’attribuzione al Senato del premio di maggioranza su scala regionale “produce l’effetto che la maggioranza in seno all’assemblea del Senato sia il risultato casuale di una somma di premi regionali, che può finire per rovesciare il risultato ottenuto dalle liste o coalizioni di liste su base nazionale, favorendo la formazione di maggioranze parlamentari non coincidenti nei due rami del Parlamento, pur in presenza di una distribuzione del voto nell’insieme sostanzialmente omogenea. Ciò rischia di compromettere sia il funzionamento della forma di governo parlamentare delineata dalla Costituzione repubblicana, nella quale il Governo deve avere la fiducia delle due Camere (art. 94, primo comma, Cost.), sia l’esercizio della funzione legislativa, che l’art. 70 Cost. attribuisce collettivamente alla Camera ed al Senato.”.
La Corte ha ritenuto, poi, illegittimo il voto di lista previsto dalla legge Calderoli, che non consente agli elettori in alcun modo di esprimere un voto di preferenza dei candidati, al fine di determinarne l’elezione.
Il voto di lista sottrae agli elettori la possibilità di scegliere i propri rappresentanti, rimettendo la scelta interamente ai partiti. Come evidenziato dalla Corte, gli eletti sono “individuati sulla base di scelte operate dai partiti, che si riflettono nell’ordine di presentazione, sì che anche l’aspettativa relativa all’elezione in riferimento allo stesso ordine di lista può essere delusa, tenuto conto della possibilità di candidature multiple e della facoltà per l’eletto di optare per altre circoscrizioni sulla base delle indicazioni del partito”. Ha aggiunto, inoltre, la Corte che simili “condizioni di voto, che impongono al cittadino, scegliendo una lista, di scegliere in blocco anche tutti i numerosi candidati in essa elencati, che non ha avuto modo di conoscere e valutare e che sono automaticamente destinati, in ragione della posizione in lista, a diventare deputati o senatori, rendono la disciplina in esame non comparabile né con altri sistemi caratterizzati da liste bloccate solo per una parte dei seggi, né con altri caratterizzati da circoscrizioni elettorali di dimensioni territorialmente ridotte, nelle quali il numero dei candidati da eleggere sia talmente esiguo da garantire l’effettività conoscibilità degli stessi e con essa l’effettività della scelta e la libertà del voto (al pari di quanto accade nel caso dei collegi uninominali)”.
Di qui l’illegittimità costituzionale del voto di lista, giacché esso coarta “la libertà di scelta degli elettori nell’elezione dei propri rappresentanti in Parlamento, che costituisce una delle principali espressioni della sovranità popolare” e contraddice, pertanto, “il principio democratico, incidendo sulla stessa libertà del voto di cui all’art. 48 Cost.”.
Come lucidamente colto dalla Corte costituzionale, per cercare di garantire una maggiore governabilità del Paese, la legge Calderoli ha sacrificato il principio democratico di rappresentatività, senza, peraltro, neppure riuscire a centrare l’obiettivo perseguito (basti pensare a quello che è successo alle recenti elezioni politiche del 2013 a causa del diverso meccanismo di assegnazione del premio di maggioranza, su scala nazionale alla Camera dei deputati e su scala regionale al Senato della Repubblica).
La legge Calderoli ha, inoltre, restituito centralità ai partiti politici, aggirando la volontà popolare espressa nei referendum abrogativi dei primi anni 90’.
Se le conclusioni della Corte appaiono largamente condivisibili, restano perplessità sugli esiti della pronuncia manipolativa della Corte stessa, che non esclude di certo la possibilità che la prossima consultazione elettorale avvenga, in mancanza di una nuova legge elettorale, “secondo le regole contenute nella normativa che resta in vigore a seguito della presente decisione”.
La sentenza della Corte costituzionale lascia, difatti, in eredità un sistema elettorale (denominato dagli organi di stampa Consultellum) proporzionale, depurato del premio di maggioranza, con possibilità per gli elettori di esprimere un voto di preferenza.
Almeno nelle sue caratteristiche di fondo, tale sistema elettorale ricorda, però, molto da vicino le leggi elettorali del 1948, di stampo consociativistico.
Il Consultellum ha, infatti, come rilevato da F. Giupponi[17], tutte le caratteristiche di “un sistema proporzionale puro con preferenza unica ed elevate soglie di sbarramento, di sicuro non eccessivamente sensibile alle esigenze (anch’esse di pregio costituzionale) connesse alla governabilità e alla stabilità del governo e della sua maggioranza”[18].

V. La nuova riforma elettorale della Camera dei deputati: l’Italicum.
Il ritorno al proporzionale puro, che ha caratterizzato la Prima Repubblica, non è in grado, tuttavia, come già rilevato, di coniugare efficacemente i due poli della governabilità e della rappresentatività e di spezzare il cortocircuito istituzionale in cui sembra essere caduto, negli ultimi anni, il Paese.
Sin dall’inizio, il governo Renzi ha messo, pertanto, in agenda una nuova riforma elettorale, definita dallo stesso Presidente del Consiglio “Italicum”.
L’innovazione principale dell’Italicum è connessa con il progetto di riforma costituzionale, presentato dallo stesso governo, di superamento del bicameralismo perfetto[19].
La riforma elettorale concerne, infatti, la sola Camera dei deputati, che sarà nella nuova architettura costituzionale l’unico organo elettivo titolare del rapporto di fiducia, mentre il Senato diverrà un organo rappresentativo delle istituzioni territoriali, eletto, in secondo grado, dai consigli regionali o delle province autonome[20].
Fatta eccezione per questa novità, l’Italicum appare, per molti versi, un mero correttivo della legge Calderoli, rispettoso, però, delle indicazioni date dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 1/2014[21].
La legge n. 52/2015 prevede, innanzitutto, il premio di maggioranza.
Come indicato dalla Corte costituzionale, il premio scatta, tuttavia, solo al raggiungimento di una determinata soglia di voti. Alla lista che abbia ottenuto almeno il 40% dei voti validi, è attribuito, infatti, il premio di maggioranza, che è assegnato sino a concorrenza della cd. “maggioranza sufficiente”, costituita da complessivi 340 seggi. Se nessuna lista raggiunge la percentuale minima di voti necessaria per l’operatività del premio di maggioranza, si apre un ballottaggio tra le due liste più votate nel primo turno per l’assegnazione del premio (cd. “ballottaggio tra competitori”). Chi vince ottiene 340 seggi. In caso di ballottaggio, non è consentito, inoltre, alcun “apparentamento” di liste presentate al primo turno con le due liste che hanno avuto accesso al ballottaggio stesso.
Sono significative le modifiche apportate all’istituto del premio di maggioranza nel passaggio del testo di legge dalla Camera dei deputati al Senato della Repubblica.
Nel testo approvato alla Camera, potevano concorrere all’attribuzione del premio di maggioranza non solo le liste ma anche le coalizioni di liste[22]. La soglia per accedere al premio di maggioranza era, poi, più bassa, essendo sufficiente il 37% dei voti validi. In caso di ballottaggio erano attribuiti, infine, con il premio di maggioranza, sino ad un massimo di 321 seggi (mentre ne erano attribuiti sino a 340 se la lista o coalizione di liste raggiungeva la soglia del 37%): ora, invece, anche in caso di ballottaggio, la lista vincente ottiene sino ad un massimo di 340 seggi.
La legge n. 52/2015 prevede ancora, inoltre, il voto di lista, pur se la sua operatività è ristretta ai cd. capolista.
La nuova legge elettorale prevede infatti – come la precedente legge Calderoli – collegi plurinominali. Le liste sono, tuttavia, corte, in discontinuità con la precedente legge elettorale (attribuiscono da un minimo di 3 seggi ad un massimo di 9 seggi). Le liste sono, inoltre, solo parzialmente bloccate: il voto di lista vale, infatti, soltanto per l’elezione dei capolista, che possono peraltro candidarsi in più collegi sino ad un massimo di dieci ed optare, all’esito degli scrutini, per uno dei collegi[23]. Per tutti gli altri candidati ricompresi nella lista, vale, dunque, il voto di preferenza. Viene tutelata, infine, la parità di genere, giacchè viene introdotta la doppia preferenza di genere, pena la nullità della seconda preferenza, ed inoltre, nei collegi di ciascuna circoscrizione, il numero complessivo di capolista di un medesimo sesso non può eccedere il 60%.
Anche in relazione all’espressione del voto, sono state apportate dal Senato della Repubblica sensibili modifiche al testo approvato dalla Camera dei deputati.
La più significativa è sicuramente quella che circoscrive l’operatività del voto di lista al capolista, eliminando così il vincolo di subordinazione del voto di preferenza rispetto al voto di lista che sembrava emergere – anche per il divieto del voto disgiunto – nel testo approvato dalla Camera dei deputati.
L’Italicum contempla, quindi, al pari della legge Calderoli, soglie di sbarramento per evitare l’eccessiva frammentazione della Camera. La legge prevede una soglia unica di sbarramento del 3% dei voti validi, mentre, originariamente, nel testo licenziato dalla Camera dei deputati, erano previste differenti soglie: dell’8% per la lista singola, del 12% per la coalizione di liste, del 4,5% per la lista singola interna alla coalizione.
Nel passaggio al Senato della Repubblica, è stata introdotta, infine, una clausola di salvaguardia, che fa entrare in vigore la legge elettorale a decorrere dal 1° luglio 2016, data entro la quale si riteneva sarebbe stata approvata la riforma costituzionale del bicameralismo perfetto.
La nuova legge elettorale consolida, dunque, un sistema maggioritario di schieramento (teso ad armonizzare le istanze della rappresentatività e della governabilità), e cioè un sistema che prevede l’attribuzione dei seggi su base nazionale e proporzionale, con correttivi quali le soglie di sbarramento ed il premio di maggioranza, seguendo i dettami di conformità a Costituzione tracciati dalla citata sentenza della Corte costituzionale n. 1/2014.

VI. Conclusioni.
La nuova legge elettorale saprà, dunque, finalmente congiungere, in maniera stabile, lo Stato e il suo popolo?
Al momento, la nuova legge elettorale è riuscita a dividere radicalmente la dottrina (e lo stesso Partito democratico).
Si contrappongono, infatti, le tesi degli studiosi[24] che valutano, nel complesso e pragmaticamente, positiva la riforma, alle tesi degli studiosi che già tacciano d’incostituzionalità la riforma elettorale[25].
Almeno nel breve periodo, non sembrano cogliere nel segno le tesi degli studiosi che prospettano rilevanti vizi di legittimità costituzionale della nuova legge elettorale.
La nuova legge elettorale risponde, seguendo i binari tracciati dalla Corte costituzionale, al tema delicato dell’equilibrio tra governabilità e rappresentatività, che è stato il vero leit motiv almeno degli ultimi dieci anni.
La previsione di un premio di maggioranza unico, ancorato al superamento di una soglia minima di voti, sembra coniugare le istanze, a volte contrapposte, della governabilità e della rappresentatività.
Non si può tacere, però, che sulla nuova legge elettorale pesa una grave incognita.
Ove la riforma costituzionale del bicameralismo non dovesse andare in porto, avremmo, infatti, due sistemi elettorali diametralmente opposti per la Camera dei deputati ed il Senato della Repubblica. L’uno, l’Italicum, volto a promuovere al massimo grado la governabilità, l’altro, il Consultellum, schiettamente proporzionale con valorizzazione massima della rappresentatività anche a scapito della governabilità.
Si tratterebbe, insomma, di un vero pasticcio istituzionale, che renderebbe – se possibile – ancora più difficile la funzione di governo e schizofrenica l’azione delle nostre Istituzioni democratiche.
Non si possono tacere, inoltre, i dubbi che permangono sul voto di lista, anche se circoscritto ai capolista, che riflettono la persistente tensione del rapporto tra i partiti ed il corpo elettorale.
Appare evidente, infatti, la ritrosia dei partiti ad accantonare il voto di lista e le candidature multiple, che – come evidenziato – assicurano ai partiti stessi un ampio margine di manovra nella determinazione dei candidati da far eleggere.
Pur rimanendo nei limiti tracciati dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 1/2014, la previsione di liste corte parzialmente bloccate appare ancora una ciambella di salvataggio per i partiti nell’attuale configurazione e sacrifica, almeno in parte, l’espressione del diritto costituzionale al voto.
Sarebbe auspicabile, quindi, un’evoluzione del sistema nel senso della progressiva eliminazione del voto di lista e della possibilità di candidatura multipla per i capolista.

[1] Testo rielaborato ed aggiornato della relazione discussa nel seminario del 20 gennaio 2015 su “Istituti di democrazia diretta e legge elettorale”, organizzato da A.G.Amm. e dal Dipartimento di economia e diritto dell’Università di Roma “La Sapienza”.

[2] S. Cassese, Governare gli italiani. Storia dello Stato, Il Mulino, Bologna, 2014, 65 e ss.

[3] G. Baldini, The different trajectories of italian electoral reforms, in West European Politics, maggio 2011, vol. XXXIV, n. 3, 644 e ss.. Nello scritto, l’Autore rileva una “cyclical salience of electoral reform”, che comporta una continua e rinnovata autodefinizione delle regole del gioco; nella stessa ottica, si veda anche il recente scritto di A. Chiaramonte, The unfinished story of electoral reforms in Italy, in Contemporary Italian Politics, n. 1/2015, che analizza le riforme elettorali degli ultimi venti anni.

[4] La prima legge elettorale in vigore nel Regno unitario fu la legge 17 marzo 1848, n. 680. Seguirono la riforma Zanardelli del 1882 (legge 22 gennaio 1882, n. 593), la riforma Giolitti del 1912 (legge 30 giugno 1912, n. 665), le leggi del 1918-1919 (legge 16 dicembre 1918, n. 1985 e legge 15 agosto 1919, n. 1401), la legge Acerbo-Mussolini del 1923 (legge 18 novembre 1923, n. 2444), la legge Rocco del 1928 (legge 17 maggio 1928, n. 1019), la legge 19 gennaio 1939, n. 129, il decreto legge luogotenenziale Bonomi del 1° febbraio 1945, n. 23, che estese il diritto di voto alle donne, il decreto legge luogotenenziale 10 marzo 1946, n. 74, che regolò l’elezione dei deputati dell’Assemblea costituente, le leggi elettorali del 1948 (legge 209 gennaio 1948, n. 6 e 6 febbraio 1948, n. 29), le leggi Mattarella del 1993 (leggi 4 agosto 1993, n. 276 e 277) ed, infine, la legge Calderoli del 2005 (legge 21 dicembre 2005, n. 270).

[5] Si tratta della legge 6 maggio 2015, n. 52, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 105 dell’8 maggio 2015.

[6] S. Cassese, op. cit., p. 69.

[7] Per un’esaustiva ricostruzione delle ragioni politiche e delle caratteristiche delle riforme elettorali degli ultimi vent’anni, F. Clementi, Vent’anni di legislazione elettorale in Italia (1993-2013). Tra il già e il non ancora, in Rivista trimestrale di diritto pubblico, Giuffrè, Milano, n. 2/2015, pp. 557 e ss. Si veda anche A. Chiaramonte, op. cit.

[8] Si veda, in particolare, il referendum del 18 aprile 1993 di abrogazione di alcune norme della legge elettorale al Senato volto all’introduzione di un sistema maggioritario. Il referendum raggiunse il quorum di validità ed ottenne risposta affermativa da parte dell’82,70% dei votanti.

[9] Rileva, tuttavia, l’incoerenza della presenza di un parte di eletti con il sistema proporzionale F. Clementi, op. cit., p. 590, secondo cui la tendenza alla frammentazione partitica era alimentata dalle stesse leggi Mattarella, “in quanto anche la stessa duplicazione della scelta di voto – nelle due schede elettorali distinte che ciascun elettore riceveva, una per il voto nel collegio maggioritario e una per quello proporzionale – garantiva il mantenimento delle identificazioni partitiche tradizionali in una logica schizofrenica e contraddittoria che non poteva non generare disorientamento, oltre che asimmetrie di comportamento, tanto sul versante dei partiti quanto su quello degli elettori”.

[10] S. Cassese, op. cit., p. 82.

[11] Seduta alla Camera del 9 giugno 1923, di presentazione del disegno di legge n. 2120.

[12] Si trattava della legge 31 marzo 1953, n. 148, abrogata dalla successiva legge 31 luglio 1954, n. 615.

[13] A. Barbera – C. Fusaro, Corso di diritto costituzionale, Il Mulino, Bologna, 2014², p. 281.

[14] S. Cassese, op. cit., p. 82.

[15] La sentenza della Corte costituzionale n. 1/2014, depositata in cancelleria il 13 gennaio 2014, ha dichiarato l’illegittimità costituzionale: a) dell’art. 83, comma 1, n. 5, e comma, n. 2 del d.P.R. 30 marzo 1957, n. 361 (testo unico delle leggi recante norme per la elezione della Camera dei deputati; b) dell’art. 17, commi 2 e 4, del d.lgs 20 dicembre 1993, n. 533 (Testo unico delle leggi recanti norme per l’elezione del Senato della Repubblica); c) degli artt. 4, comma 2, e 59 del d.P.R. n. 361/1957, nonché dell’art. 14, comma 1, del d.lgs n. 533/1993, nella parte in cui non consentono all’elettore di esprimere una preferenza per i candidati. La sentenza è stata commentata, tra i molti, da R. Romboli, su Il Foro Italiano, 2014, 3, I, p. 666, da A. Anzon Demmig, A. D’Andrea, G.U. Rescigno, A. Morrone, E. Lehner, su Giurisprudenza costituzionale, n. 1/2014, da A. Morrone, A. Pertici, G. Guzzetta, su Quaderni costituzionali. Rivista italiana di diritto costituzionale, n. 1/2014.

[16] La questione di legittimità costituzionale è stata sollevata dalla Corte di cassazione in relazione ad un giudizio con il quale un elettore aveva chiesto che fosse accertato che il suo diritto di voto non aveva potuto e non può essere esercitato in coerenza con i principi costituzionali. Sull’ammissibilità della questione sollevata dalla Corte di cassazione e giudicata dalla Corte costituzionale, M. Benvenuti, Zone franche che si chiudono e zone d’ombra che si aprono nella sentenza n. 1/2014 della Corte costituzionale. Prime considerazioni interlocutorie a margine dell’ammissibilità della questione di legittimità costituzionale, in Nomos. Le attualità del diritto, n. 3/2013.

[17] F. Giupponi, Legge elettorale, riforma costituzionale e forma di governo, in Rivista dell’Associazione Italiana dei Costituzionalisti, n. 3/2015.

[18] Si veda anche A. Celotto, Il paradosso dell’Italicum: è legge ma non si può applicare, su L’Huffington Post, secondo cui il Consultellum è “un sistema proporzionale uninominale senza premio di maggioranza, ma con le soglie di sbarramento del c.d. Porcellum (alte, soprattutto al Senato) e con la preferenza unica (come si è votato nell’aprile 1992)”.

[19] Si tratta della legge costituzionale approvata dal Senato della Repubblica, in seconda votazione, con la maggioranza assoluta dei suoi componenti, nella seduta del 20 gennaio 2016, e dalla Camera dei deputati, in seconda votazione, con la maggioranza assoluta dei suoi componenti, nella seduta del 12 aprile 2016. Il testo della legge costituzionale è stato pubblicato nella G.U. n. 88 del 15 aprile 2016 e sarà sottoposto a referendum il prossimo 4 dicembre 2016.

[20] Sulle caratteristiche del nuovo Senato delineato dalla riforma costituzionale in corso di approvazione, A. Manzella, Il “nuovo” Senato, in Proposte di riforme per le istituzioni e la cultura (a cura di G. Gambetta), Il Mulino, Bologna, 2015, 47 e ss.

[21] Si veda, in particolare, l’art. 1 della legge n. 52/2015, secondo cui “1. La presente legge, mediante le necessarie modificazioni al testo unico delle leggi recanti norme per la elezione della Camera dei deputati e le altre disposizioni in diretta correlazione con le medesime modificazioni, stabilisce:
a) le liste dei candidati sono presentate in 20 circoscrizioni elettorali suddivise nell’insieme in 100 collegi plurinominali, fatti salvi i collegi uninominali nelle circoscrizioni Valle d’Aosta/Vallee d’Aoste e Trentino-Alto Adige/Südtirol, per le quali sono previste disposizioni particolari;
b) in ciascuna lista i candidati sono presentati in ordine alternato per sesso; i capolista dello stesso sesso non eccedono il 60 per cento del totale in ogni circoscrizione; nessuno può essere candidato in più collegi, neppure di altra circoscrizione, salvo i capolista nel limite di dieci collegi;
c) l’elettore può esprimere fino a due preferenze, per candidati di sesso diverso tra quelli che non sono capolista;
d) i seggi sono attribuiti su base nazionale con il metodo dei quozienti interi e dei più alti resti;
e) accedono alla ripartizione dei seggi le liste che ottengono, su base nazionale, almeno il 3 per cento dei voti validi, salvo quanto stabilito ai sensi della lettera a);
f) sono attribuiti comunque 340 seggi alla lista che ottiene, su base nazionale, almeno il 40 per cento dei voti validi o, in mancanza, a quella che prevale in un turno di ballottaggio tra le due con il maggior numero di voti, esclusa ogni forma di collegamento tra liste o di apparentamento tra i due turni di votazione;
g) sono proclamati eletti, fino a concorrenza dei seggi che spettano a ciascuna lista in ogni circoscrizione, dapprima i capolista nei collegi, quindi i candidati che hanno ottenuto il maggior numero di preferenze;
h) i collegi elettorali sono determinati con decreto legislativo da emanare entro il termine e secondo i principi e i criteri direttivi stabiliti dalla presente legge;
i) la Camera dei deputati è eletta secondo le disposizioni della presente legge a decorrere dal 1° luglio 2016.”.

[22] Giudica positivamente tale modifica, volta ad escludere le coalizioni di liste ai fini dell’operatività del premio di maggioranza, T.E. Frosini, Rappresentanza + Governabilità = Italicum, in www.confronticostituzionali.eu, il quale lucidamente rileva che “Le coalizioni di liste, nella recente esperienza politica italiana, hanno chiaramente fallito. Sono state appunto una mescolanza di identità politiche, le più varie, con il solo obiettivo di risultare maggioritarie il giorno delle elezioni, ma poi rendere assai complicato il mandato di legislatura e soprattutto l’azione politica di governo”.

[23] È critica del nuovo sistema di espressione del voto, che abbina candidature multiple e blindate (per i capolista) a candidature singole e preferenziali (per gli altri candidati), il tutto nell’ambito di liste tendenzialmente brevi e di contenuto mutevole, L. Trucco, Le candidature multiple tra passato, presente … ed Italicum, in Rivista dell’Associazione Italiana dei Costituzionalisti, n. 3/2015. L’articolo è interessante anche perché dimostra, con il metodo comparatistico, che il nostro ordinamento è in controtendenza rispetto agli altri Paesi occidentali quanto alla possibilità di ammettere candidature multiple.

[24] Giudizi pur cautamente favorevoli si rinvengono, ad esempio, in S. Ceccanti, L’equilibrio tra legge elettorale e costituzione, in Idemlab.org, secondo cui se i criteri della riforma elettorale e di quella costituzionale sono la costruzione di un sistema coerente di incentivi che spinga verso governi di legislatura e lo sgonfiamento del contenzioso tra Stato e Regioni e “se i vincoli erano quelli di raccogliere maggioranze relativamente ampie e stabili per votare le riforme, non c’è quindi dubbio che, pur essendovi astrattamente altre ipotesi alternative non meno coerenti (la forma di governo francese, il Bundesrat tedesco), il combinato disposto di cui parliamo supera di molto la sufficienza”. Si veda, inoltre, T.E. Frosini, op. cit., secondo cui “la finalità della legge ha, tra gli aspetti degni di apprezzamento, il fatto che combini due principi difficili da sintetizzare – ma a mio avviso ci riesce e ci riesce bene – cioè rappresentanza e governabilità, e il fatto che consente di valorizzare un sistema di governo, di rafforzamento dei poteri di fatto, e non di diritto, del Presidente del Consiglio, che consentirà ovviamente un’evoluzione del sistema parlamentare attraverso quella formula che in dottrina si chiama neoparlamentarismo, cioè la capacità di guida del Presidente del Consiglio non investito da un voto elettorale, ma designato sulla base del voto elettorale, come funziona in tutte le democrazie europee, Gran Bretagna, Germania, Spagna e via dicendo”. Si veda, infine, F. Giupponi, op. cit.

[25] Si vedano, in particolare, gli scritti di M. Villone, La legge 52/2015 (Italicum): da pochi voti a molti seggi, di M. Volpi, Italicum: un sistema anomalo e antidemocratico, di C. De Flores, La riforma elettorale, tutti raccolti dalla rivista on-line Costituzionalismo.it. Il primo Autore ravvisa, in particolare, diversi vizi d’incostituzionalità nei seguenti profili: a) diversità dei regimi elettorali tra Camera dei deputati e Senato della Repubblica, ove non dovesse essere approvata la riforma costituzionale del bicameralismo perfetto; b) previsione di soglie di sbarramento; c) ballottaggio tra le due prime liste senza una soglia minima per accedere al ballottaggio stesso; d) previsione di liste bloccate brevi; e) premio di maggioranza alla singola lista e non alla coalizione.

Note

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La giustizia amministrativa ai tempi del Covid-19

Redazione Giustamm.it — Mon, 30 Mar 2020 17:37:52 +0000

La giustizia amministrativa ai tempi del Covid-19

Sommario: 1. Premessa; 2. La sospensione dei termini processuali: il problema dei termini a ritroso; 3. La tutela cautelare; 4. Le modalità di svolgimento delle udienze; 5. Notazioni conclusive.

1. Premessa.

L’emergenza in atto da Covid-19 ha interessato tutti i settori; la giustizia amministrativa non poteva naturalmente restare immune dal profluvio di norme che sono state emanate per fronteggiare l’emergenza.
Due disposizioni hanno riguardato, in particolare, la giustizia amministrativa: l’art. 3 del decreto-legge 8 marzo 2020, n. 11[1]e l’art. 84 del decreto-legge 17 marzo 2020, n. 18[2].
Anche se l’art. 3 del d.l. n. 11/2020 è stato, poi, abrogato dal successivo art. 84 del d.l. n. 18/2020[3], occorre leggere le due disposizioni insieme – come in un testo a fronte – per cogliere le differenze e fare le valutazioni del caso.
La cornice di riferimento è pur sempre costituita dal primo intervento normativo: l’art. 84 del d.l. n. 18/2020 – come vedremo – è poi intervenuto essenzialmente per addizione o per sottrazione.
L’esigenza più urgente era quella di garantire il c.d. distanziamento sociale anche nell’ambito della giustizia amministrativa: per farlo, si è provveduto alla sospensione dei termini processuali e al rinvio delle udienze, ma con una lunga serie di eccezioni e con la previsione di distinti regimi processuali (uno dei quali – quello dal 6 aprile al 15 aprile – valevole per soli nove giorni).
Il quadro che ne esce è variegato e, per ampi versi, confuso; le garanzie di difesa, in alcuni casi, eccessivamente compresse.
Le tre teste di capitolo su cui s’impernia l’analisi sono comunque: a) la sospensione dei termini processuali ed il problema dei termini a ritroso; b) la tutela cautelare; c) le modalità di svolgimento delle udienze.

2. La sospensione dei termini processuali: il problema dei termini a ritroso.

L’art. 3, c. 1, del d.l. n. 11/2020 – oggi abrogato – stabiliva che “Le disposizioni di cui all’articolo 54, commi 2 e 3, del codice del processo amministrativo & si applicano altresì dalla data di entrata in vigore del presente decreto e fino al 22 marzo 2020“[4]. Si stabiliva, inoltre, che “A decorrere dalla data di entrata in vigore del presente decreto e sino al 22 marzo 2020, le udienze pubbliche e camerali dei procedimenti pendenti presso gli uffici della giustizia amministrativa sono rinviate a data successiva al 22 marzo 2020“.
La disciplina della sospensione dei termini processuali dal 1° agosto sino al 31 agosto di ogni anno si estendeva pertanto – come reso evidente dall’utilizzo dell’avverbio “altresì” – al periodo dall’8 marzo al 22 marzo 2020.
Poiché l’art. 54, c. 2, c.p.a. si riferisce pacificamente anche ai termini a ritroso di cui all’art. 73 c.p.a.[5], si doveva ritenere che la sospensione operasse per qualsiasi tipo di termine, che fosse di notificazione o di deposito del ricorso o che fossero i termini a ritroso di cui all’art. 73 c.p.a. per il deposito di documenti, memorie e repliche.
Senonché la disposizione così congegnata creava un problema operativo di non poco conto.
Nel caso dei termini a ritroso, la sospensione dei termini processuali fa retroagire la data di scadenza del termine per il deposito dei documenti, memorie e repliche, di talché, per le udienze già fissate immediatamente dopo il 22 marzo 2020 la disposizione avrebbe provocato, a stretto rigore, l’improvvisa decadenza della parte dal diritto di depositare documenti, memorie e repliche.
Una soluzione per ovviare a tale inconveniente, invero, ci sarebbe stata: come ha osservato anche la Commissione speciale del Consiglio di stato nel parere n. 571/2020 reso in data 10.3.2020[6], sarebbe bastato rinviare a nuova data le udienze già fissate in data immediatamente successiva al periodo di sospensione “per garantire alle parti & un “termine a ritroso” che consenta di recuperare i giorni della sospensione, in modo che esso non risulti inferiore a quello previsto dalla legge“. Del resto, tra i poteri accordati ai presidenti vi era anche quella di rinviare le udienze a data successiva al 31 maggio 2020 (cfr. l’art. 3, c. 3, lett. e) del d.l. n. 11/2020), per cui ben avrebbero potuto i presidenti dei collegi giudicanti disporre il rinvio delle udienze di tanto per consentire il recupero del termine a ritroso.
Secondo la stessa Commissione speciale, tale espediente avrebbe recato, però, “pregiudizi alla normale ed efficiente attività giudiziaria per come programmata & che ricadrebbero ben oltre le due settimane previste dal decreto“.
Di qui il ricorso a una differente opzione, poi avallata anche dal Presidente del Consiglio di Stato con il decreto n. 71 del 10.3.2020, secondo la quale il periodo di sospensione riguarderebbe esclusivamente il termine decadenziale previsto dalla legge per la notificazione del ricorso e non anche i termini per il deposito del ricorso e quelli endoprocessuali di cui all’art. 73 c.p.a.[7]
Tale soluzione, pur mossa dal lodevole obiettivo di risolvere un delicato problema interpretativo, non pareva, tuttavia, conforme alla lettera della legge.
E che non lo fosse, è stato confermato dallo stesso legislatore con l’art. 84 del d.l. n. 18/2020.
Proprio per non lasciare adito a dubbi sull’applicabilità della sospensione processuale anche ai termini a ritroso, il legislatore si è preoccupato stavolta di stabilire, al primo comma, che “Tutti i termini relativi al processo amministrativo sono sospesi, secondo quando previsto dalle disposizioni di cui all’articolo 54, commi 2 e 3, del codice del processo amministrativo“; con la direttiva pubblicata in data 19.3.2020, anche il Presidente del Consiglio di Stato ha preso atto della “natura omnicomprensiva dei termini oggetto di sospensione“[8].
L’art. 84 c.p.a. ha, però, al contempo: a) esteso il periodo di sospensione feriale sino al 15 aprile incluso e rinviato d’ufficio le udienze fissate sino a quella data (c. 1)[9], b) previsto – per il ristretto periodo temporale dal 6 aprile al 15 aprile – la possibilità che le controversie già fissate per la trattazione passino comunque in decisione “se ne fanno congiuntamente richiesta tutte le parti costituite” (c. 2) e, soprattutto, c) disposto che tutte le controversie già fissate per la trattazione dal 16 aprile 2020 al 30 giugno 2020 passino in decisione, “senza discussione orale, sulla base degli atti” (c. 5).
Per quanto riguarda le controversie subb) (eccezionalmente decise su istanza congiunta delle parti costituite), non paiono porsi problemi quanto alla possibile scadenza di termini a ritroso, dato che l’unica possibilità prevista è quella di depositare “brevi note” entro due giorni liberi prima dell’udienza[10].
Il problema si pone, invece, per le controversie sub c).
Per ovviare al possibile problema della scadenza anticipata dei termini a ritroso, il legislatore ha lasciato alle parti – con norma non proprio di facile lettura (cfr. l’art. 84, c. 5, del d.l. n. 18/2020) – la scelta di rinunciare implicitamente ai termini, avvalendosi della facoltà di presentare “brevi note sino a due giorni liberi prima della data fissata per la trattazione“, oppure di chiedere, nello stesso termine, la “rimessione in termini“; in questo secondo caso, il giudice dispone per l’appunto la rimessione in termini e “adotta ogni conseguente provvedimento per l’ulteriore e più sollecito svolgimento del processo“, id estfissa una nuova data d’udienza. I termini di cui all’art. 73 c.p.a. sono, tuttavia, abbreviati alla metà, “limitatamente al rito ordinario“, all’evidente fine di impedire comportamenti dilatori e l’eccessivo allungamento del processo[11].

3. La tutela cautelare.

A fronte dell’emergenza in atto, il tema più critico per la giustizia amministrativa resta quello di continuare ad assicurare la tutela cautelare, garantendo, però, al contempo il distanziamento sociale.
Per i procedimenti cautelari, promossi o pendenti tra l’8 marzo e il 22 marzo 2020, il legislatore[12]aveva optato per il rafforzamento della tutela monocratica. L’istanza cautelare poteva essere decisa infatti – anche “su richiesta di una sola delle parti” – con il rito di cui all’art. 56 c.p.a.[13], rinviando la trattazione collegiale a data immediatamente successiva al 22 marzo 2020.
Con il decreto n. 71 del 10.3.2020[14], il Presidente del Consiglio di Stato si era, poi, affrettato a specificare che l’integrale richiamo all’art. 56 c.p.a. implicava che l’istanza per l’adozione del decreto monocratico cautelare fosse debitamente notificata alle controparti[15].
Tale regime aveva senso, tuttavia, in un arco orizzontale ristretto, come quello contemplato dall’art. 3 della l. n. 11/2020.
Con orizzonti temporali più lunghi di sospensione delle udienze, vi sarebbero stati diversi inconvenienti.
L’efficacia del decreto monocratico si sarebbe estesa ben più del normale, visto  l’ulteriore rinvio delle udienze collegiali; così sarebbe risultato compromesso il diritto di difesa delle parti intimate, non essendo garantita alcuna forma di contraddittorio prima dell’adozione del decreto stesso.
Con il d.l. n. 18/2020[16], visto il prolungamento del periodo di sospensione delle udienze,  è stata individuata, allora, una soluzione mediana o, per meglio dire, una “terza via” tra la tutela monocratica e quella collegiale.
Ai sensi dell’art. 84, c. 1, del d.l. n. 18/2020[17], i procedimenti cautelari promossi o pendenti tra l’8 marzo e il 15 aprile sono, infatti, decisi direttamente con decreto monocratico dal presidente o da un magistrato delegato, senza bisogno, quindi, della preventiva richiesta di almeno una delle parti. Per l’adozione del decreto, occorre, tuttavia, rispettare i termini a difesa previsti dall’art. 55, c. 5, c.p.a.[18]: il decreto non può essere adottato cioè prima che siano decorsi venti giorni dal perfezionamento dell’ultima notificazione e dieci giorni dal deposito del ricorso (tali termini sono dimezzati per il rito accelerato).
La forma è quella del decreto monocratico, ma la sostanza appare quella della tutela cautelare collegiale.
Nondimeno, il legislatore ha cercato di circoscrivere il più possibile questa forma ibrida di tutela cautelare.
In caso di decreti monocratici di accoglimento, totale o parziale, della domanda cautelare, la trattazione collegiale è fissata, infatti, ove possibile, già “a partire dal 6 aprile 2020” (cfr. l’art. 84, c. 2, del d.l. n. 11/2020[19]; fatta salva, però, la possibilità per una delle parti su cui incide la misura cautelare di depositare un’istanza di rinvio).
Per le udienze già calendarizzate tra il 6 aprile e il 15 aprile, inoltre, le parti costituite possono richiedere congiuntamente il passaggio in decisione della domanda cautelare (cfr. l’art. 84, c. 2, del d.l. n. 11/2020).
Il regime ibrido cessa, in ogni caso, il 15 aprile, visto che dal giorno successivo e fino al 30 giugno “tutte le controversie fissate per la trattazione, sia in udienza camerale sia in udienza pubblica, passano in decisione, senza discussione orale, sulla base degli atti depositati, ferma restando la possibilità di definizione del giudizio ai sensi dell’art. 60 del codice del processo amministrativo, omesso ogni avviso” (cfr. l’art. 84, c. 5, del d.l. n. 11/2020).
Quanto all’ambito di applicazione del suddetto regime, con la direttiva del 19.3.2020 il Presidente del Consiglio di Stato ha precisato, innanzitutto, al § 4. che per giudizi cautelari si intendono “anche i procedimenti relativi alle ordinanze di esecuzione, di revoca o di modifica di precedenti pronunce cautelari“.
Il Presidente del Consiglio di Stato ha poi specificato, sempre al § 4., che nei procedimenti promossi o pendenti dall’8 marzo al 15 aprile vanno ricompresi “quelli conseguenti a ricorsi depositati dall’8 marzo sino al 15 aprile 2020 e non decisi, per qualunque ragione, fino al 15 aprile 2020” ed “anche i giudizi promossi o pendenti prima del periodo dall’8 marzo al 15 aprile 2020, ed in relazione ai quali sia stata pronunciata in sede collegiale una ordinanza interlocutoria con rinvio a una successiva camera di consiglio, non più celebrata“.
Per la verità, il Presidente sembra aver omesso di ricomprendere, tra i procedimenti “promossi o pendenti” dall’8 marzo al 15 aprile, anche quei ricorsi, con annessa domanda cautelare, depositati prima dell’8 marzo e per i quali l’udienza collegiale è già calendarizzata prima del 15 aprile. Sembra trattarsi, però, di una mera dimenticanza, se si considera che al successivo § 5. il Presidente si è giustamente preoccupato di definire i rapporti tra la tutela monocratica imposta dal legislatore “e le udienze cautelari già calendarizzate nel periodo di sospensione obbligatoria (ossia sino al 15 aprile), in forza dell’originaria programmazione ovvero a seguito di rinvio conseguente alle disposizioni dell’abrogato decreto-legge (che prevedeva quale dies ad quem il 22 marzo)“.
In questo caso, infatti, ad avviso del Presidente, il decreto monocratico non andrebbe emesso prima della data fissata per l’udienza cautelare, perché altrimenti si darebbe luogo “ad una decisione anticipata a sorpresa, senza che ve ne sia necessità alcuna alla luce della ratio della normativa, che, è bene evidenziare, non è quella di anticipare i tempi della decisione, ma di semplificarla attraverso l’eliminazione della collegialità nel periodo emergenziale“.
Negli altri casi – in cui l’udienza cautelare, invece, non è fissata – il decreto monocratico andrebbe emesso solo una volta che siano decorsi i termini a difesa previsti dal già citato art. 55, c. 5, c.p.a., e quindi non prima del decorso di venti giorni dal perfezionamento dell’ultima notificazione e di dieci giorni dal deposito del ricorso (termini dimezzati per il rito accelerato)[20].
Due notazioni finali.
La prima è che il regime ibrido di tutela cautelare descritto non elide comunque la tutela cautelare monocratica “ordinaria”.
Sussistendo i presupposti di estrema gravità ed urgenza previsti dall’art. 56 c.p.a., la parte può sempre chiedere l’adozione di un decreto monocratico inaudita altera parte per l’emissione del quale non andranno osservati, pertanto, i termini a difesa di cui all’art. 55, c. 5, c.p.a.[21]
La seconda è che non è stata prevista dal legislatore la possibilità di appellare i decreti monocratici emessi ai sensi dell’art. 84, c. 1, c.p.a.[22]
Non si tratta, però, di una dimenticanza, ma di una scelta ben precisa.
Nelle prime bozze del decreto-legge fatte circolare dalla stampa, la mancata previsione dei termini a difesa per l’emissione del decreto era compensata, infatti, dall’appellabilità straordinaria di tali decreti. Si era optato, così, per non snaturare il rito monocratico di cui all’art. 56 c.p.a., basato sull’immediatezza della misura e sull’assenza di contraddittorio.
Nella stesura finale del decreto-legge, il legislatore ha evidentemente mutato rotta. Pur di preservare – e giustamente – perlomeno il contraddittorio scritto, si è optato per una terza via, e cioè, come si è detto, per un rito cautelare con la forma del monocratico e con la sostanza del collegiale. L’appello, però, non è previsto – come accade per il rito monocratico “ordinario” – e questo perché comunque il regime ibrido è destinato a cessare il 15 aprile. E se la sospensione obbligatoria delle udienze dovesse essere estesa, con ulteriori provvedimenti legislativi, oltre il 15 aprile?  Dovrebbe essere, allora, ripresa in considerazione l’appellabilità dei suddetti decreti.

4. Le modalità di svolgimento delle udienze.

Una delle novità più interessanti contenute nel d.l. n. 11/2020 era, infine, la possibilità di svolgere le udienze mediante collegamento da remoto.
Per le udienze fissate sino al 31 maggio 2020, l’art. 3, c. 4, del d.l. n. 11/2020, pur prevedendo in linea generale che tutte le controversie passassero in decisione “sulla base degli atti” e, dunque, senza alcuna discussione orale, attribuiva comunque alle parti la facoltà di richiedere la discussione “con apposita istanza da notificare alle altri parti costituite e da depositare almeno due giorni liberi prima della data fissata per la trattazione“. In questo caso, ai sensi dell’art. 3, c. 5, del d.l. n. 11/2020, i presidenti potevano consentire lo svolgimento delle udienze “mediante collegamenti da remoto con modalità idonee a salvaguardare il contraddittorio e l’effettiva partecipazione dei difensori alla trattazione dell’udienza, assicurando in ogni caso la sicurezza e la funzionalità del sistema informatico della giustizia amministrativa e dei relativi apparati e comunque nei limiti delle risorse attualmente assegnate ai singoli uffici“[23].
Con uno sforzo notevole, già in data 13.3.2020, il Segretariato generale della giustizia amministrativa aveva pubblicato un vademecumper lo svolgimento delle udienze telematiche[24], ma le parole del Presidente del Consiglio di Stato lasciavano comunque trasparire un certo sfavorper l’utilizzo di tale strumento. Nel decreto n. 71, di fatto si sconsigliava, per le cause di merito, di chiedere la discussione, rimanendo “impregiudicata” la facoltà del presidente del collegio “di disporre il rinvio delle cause di merito a udienza successiva al 31 maggio 2020, in considerazione della complessità delle cause e della conseguente difficoltà di assicurare il celere ed efficace svolgimento dell’udienza con collegamento da remoto, soprattutto ove il numero di richieste di discussione orale dovesse essere rilevante“; per i procedimenti cautelari, si invitava, invece, le parti a chiedere la discussione orale “solo in caso di assoluta indispensabilità“.
Quanto alle udienze telematiche, il successivo d.l. n. 18/2020 ha operato, però, decisamente per sottrazione.
La possibilità di svolgimento delle udienze telematiche è semplicemente scomparsa; l’unica modalità prevista – per l’intera durata del periodo emergenziale (e quindi fino al 30 giugno 2020) – è il passaggio in decisione delle cause, “senza discussione orale, sulla base degli atti“, con la possibilità, peraltro, anche in sede cautelare di definizione del giudizio con sentenza in forma semplificata “omesso ogni avviso” (art. 84, c. 5, del d.l. n. 18/2020).
Se è vero che la gestione delle udienze telematiche non sarebbe stata semplicissima, l’eliminazione tout courtdi questa possibilità appare comprimere eccessivamente il diritto di difesa, anche alla luce della possibile definizione del giudizio con sentenza in forma semplificata.
Soprattutto nella fase cautelare, l’oralità ha ancora la sua importanza per far comprendere al collegio tutti gli aspetti della vicenda controversa: un processo affidato esclusivamente agli scritti difensivi, se semplifica il lavoro dei magistrati, rischia di non far emergere tutte le peculiarità del caso ed una decisione non ben ponderata o affrettata può creare più problemi di quelli che intende risolvere.
Si auspica, pertanto, che i presidenti dei collegi, senza particolari formalità, ricorrano alla possibilità di svolgimento delle udienze telematiche secondo le istruzioni contenute nel vademecumdel Segretariato generale, quantomeno in quei casi in cui siano necessario acquisire chiarimenti dalle parti per la complessità o per la delicatezza del caso trattato.
Lo spazio, del resto, ci sarebbe, potendo essere adottate da parte dei presidenti “direttive vincolanti per la fissazione e la trattazione delle udienze, coerenti con le eventuali disposizioni dettate dal presidente del Consiglio di Stato” (art. 84, c. 4, lett. d) del d.l. n. 18/2020); nella direttiva del 19.3.2020, lo stesso Presidente del Consiglio di Stato ha lasciato aperto uno spiraglio quando ha affermato la possibilità di una previa audizione, “per iscritto o con collegamento da remoto“, per l’adozione dei decreti monocratici di cui all’art. 84, c. 1, del d.l. n. 18/2020.

5. Notazioni conclusive.

L’emergenza, come visto, ha spezzettato e moltiplicato i riti del processo amministrativo, rendendo ancora più complesso l’accesso alla giustizia amministrativa.
Dall’8 marzo al 15 aprile, vi sarà spazio soltanto per la tutela cautelare ibrida di cui all’art. 84, c. 1, del d.l. n. 18/2020.
All’interno di questo periodo, c’è però una finestra temporale, quella dal 6 aprile al 15 aprile, in cui le parti, su richiesta congiunta, potranno mandare comunque in decisione le cause già calendarizzate (anche quelle di merito), sulla base degli atti e senza discussione orale.
Dal 16 aprile al 30 giugno, la tutela cautelare tornerà ad operare nei consueti binari e le cause di merito verranno decise, senza, però, il contraddittorio orale.
Dopodiché – si spera vivamente – si tornerà alla normalità; rimarrà, nondimeno, il problema di gestire il ruolo delle udienze, fermo restando che ai sensi dell’art. 84, c. 4, lett. e), del d.l. n. 18/2020 i presidenti dovranno necessariamente operare una ricalendarizzazione delle udienze al fine di trattare con priorità tutte quelle cause che – per effetto dell’emergenza – sono state rinviate a data successiva al 30 giugno 2020.
Quel che è certo, al momento, è che solo con il buon senso e con un atteggiamento pienamente collaborativo tra i magistrati e gli avvocati si potrà far funzionare il regime eccezionale e derogatorio descritto: tenendo sempre a mente che l’emergenza – se può far tollerare misure eccezionali – non giustifica, comunque, alcuna compromissione della domanda di giustizia e delle garanzie minime dello Stato di diritto[25].

[1]Pubblicato nella G.U. n. 60 dell’8 marzo 2020; tra i commenti a prima lettura delle misure adottate in materia di giustizia amministrativa si segnalano F. Francario, L’emergenza Coronavirus e le misure straordinarie per il processo amministrativo, in Federalismi.it, M.A. Sandulli, Sospensione dei termini processuali dall’8 al 22 marzo: il parere del CdS sulle misure urgenti anti-COVID-19 non risolve ma aumenta l’insicurezza, in L’Amministrativista.it, F. Volpe, Commento all’art 3, D.L. 8 marzo 2020, n. 11, in LexItalia.it.

[2]Pubblicato nella G.U. n. 70 del 17 marzo 2020; tra i commenti a prima lettura delle misure adottate in materia di giustizia amministrativa si segnalano F. Francario, L’emergenza Coronavirus e la “cura” per la giustizia amministrativa. Le nuove disposizioni straordinarie per il processo amministrativo, in Federalismi.it, M.A. Sandulli, Vademecum sulle ulteriori misure anti-covid19 in materia di Giustizia Amministrativa: l’art. 84 del decreto “Cura Italia”, in L’Amministrativista.it, P. D’Angiolillo, Prime osservazioni sulle misure derogatorie definite dall’art. 84 del D.L. 17 marzo 2020 n. 18 (c.d. “Cura Italia”), in LexItalia.it, F. Volpe, Riflessioni dopo una prima lettura dell’art. 84, D.L. 17 marzo 2020, n. 18 in materia di processo amministrativo, in LexItalia.it.

[3]Si veda il comma dell’art. 84 del d.l. n. 18/2020: “11. È abrogato l’art. 3 del decreto-legge 8 marzo 2020, n. 11“.

[4]Si riporta qui di seguito l’art. 54, c. 2 e 3, c.p.a.: “2. I termini processuali sono sospesi dal 1° agosto al 31 agosto di ciascun anno. 3. La sospensione dei termini prevista dal comma 2 non si applica al procedimento cautelare“.

[5]Si riporta qui di seguito l’art. 73, c. 1, c.p.a.: “1. Le parti possono produrre documenti fino a quaranta giorni liberi prima dell’udienza, memorie fino a trenta giorni liberi e presentare repliche, ai nuovi documenti e alle nuove memorie depositate in vista dell’udienza, fino a venti giorni liberi“.

[6]Disponibile al link https://www.giustizia-amministrativa.it/web/guest/-/il-consiglio-di-stato-ha-reso-il-parere-con-adunanza-con-collegamento-da-remoto-sull-ambito-di-applicazione-della-sospensione-dei-termini-dall-8-al-22

[7]Secondo la Commissione speciale, in particolare, con riferimento ai termini per il deposito del ricorso e ai termini endoprocessuali di cui all’art. 73 c.p.a. non si ravviserebbero “le medesime esigenze che hanno giustificato la sospensione delle udienze pubbliche e camerali perché trattasi di attività che il difensore può svolgere in via telematica e senza necessità di recarsi presso l’ufficio giudiziario. Non appare esservi, dunque, alcun pericolo per la salute dei difensori né si moltiplicano le occasioni di contatto sociale e dunque le possibilità di contagio“; la stessa Commissione speciale non ha mancato comunque di invocare, a livello normativo, “un provvedimento chiarificatore di carattere interpretativo e quindi di portata retroattiva, in modo da assicurare la certezza nella materia dei termini processuali a beneficio di tutte le parti dei giudizi“. Il Presidente del Consiglio di Stato ha lasciato alla sensibilità dei giudici la decisione sul caso concreto, ma ha comunque auspicato un atteggiamento collaborativa del Foro che avrebbe dovuto tradursi “in una sostanziale rinuncia ad avvalersi, per quanto concerne il deposito telematico degli atti defensionali di cui all’art. 73, comma 1, c.p.a., della sospensione di cui all’art. 3 comma 1 del DL 11/2020“.

[8]Disponibile al link https://www.giustizia-amministrativa.it/documents/20142/1869446/Direttiva+esplicativa+dl+n.18.2020_signed.pdf/aa0fdc00-d3f8-fe4f-843e-cb99d8e8e035

[9]L’art. 84, c. 1, del d.l. n. 18/2020 prevede nella parte d’interesse: “Fatto salvo quanto previsto dal comma 2, dal 8 marzo 2020 e fino al 15 aprile 2020 inclusi si applicano le disposizioni del presente comma. Tutti i termini relativi al processo amministrativo sono sospesi, secondo quanto previsto dalle disposizioni di cui all’articolo 54, commi 2 e 3, del codice del processo amministrativo. Le udienze pubbliche e camerali dei procedimenti pendenti presso gli uffici della giustizia amministrativa, fissate in tale periodo temporale, sono rinviate d’ufficio a data successiva &“.

[10]L’art. 84, c. 2, del d.l. n. 18/2020 prevede, infatti, nella parte d’interesse: “In deroga a quanto previsto dal comma 1, dal 6 aprile al 15 aprile 2020 le controversie fissate per la trattazione, sia in udienza camerale sia in udienza pubblica, passano in decisione, senza discussione orale, sulla base degli atti depositati, se ne fanno congiuntamente richiesta tutte le parti costituite. La richiesta e’depositata entro il termine perentorio di due giorni liberi prima dell’udienza e, in tal caso, entro lo stesso termine le parti hanno facoltà di depositare brevi note & “.

[11]L’art. 84, c. 5, del d.l. n. 18/2020 prevede infatti: “Successivamente al 15 aprile 2020 e fino al 30 giugno 2020, in deroga alle previsioni del codice del processo amministrativo, tutte le controversie fissate per la trattazione, sia in udienza camerale sia in udienza pubblica, passano in decisione, senza discussione orale, sulla base degli atti depositati, ferma restando la possibilità di definizione del giudizio ai sensi dell’articolo 60 del codice del processo amministrativo, omesso ogni avviso. Le parti hanno facoltà di presentare brevi note sino a due giorni liberi prima della data fissata per la trattazione. Il giudice, su istanza proposta entro lo stesso termine dalla parte che non si sia avvalsa della facoltà di presentare le note, dispone la rimessione in termini in relazione a quelli che, per effetto del secondo periodo del comma 1, non sia stato possibile osservare e adotta ogni conseguente provvedimento per l’ulteriore e più sollecito svolgimento del processo. In tal caso, i termini di cui all’articolo 73, comma 1, del codice del processo amministrativo sono abbreviati della metà, limitatamente al rito ordinario“.

[12]L’art. 3, c. 1, del d.l. n. 11/2020 così disponeva, nella parte d’interesse: “& I procedimenti cautelari, promossi o pendenti nel medesimo lasso di tempo, sono decisi, su richiesta anche di una sola delle parti, con il rito di cui all’articolo 56 del medesimo codice del processo amministrativo e la relativa trattazione collegiale e’ fissata in data immediatamente successiva al 22 marzo 2020“.

[13]Si riporta qui di seguito l’art. 56 c.p.a.: “1. Prima della trattazione della domanda cautelare da parte del collegio, in caso di estrema gravità ed urgenza, tale da non consentire neppure la dilazione fino alla data della camera di consiglio, il ricorrente può, con la domanda cautelare o con distinto ricorso notificato alle controparti, chiedere al presidente del tribunale amministrativo regionale, o della sezione cui il ricorso è assegnato, di disporre misure cautelari provvisorie. La domanda cautelare è improcedibile finché non è presentata l’istanza di fissazione d’udienza per il merito, salvo che essa debba essere fissata d’ufficio. Il presidente provvede sulla domanda solo se ritiene la competenza del tribunale amministrativo regionale, altrimenti rimette le parti al collegio per i provvedimenti di cui all’articolo 55, comma 13. 2. Il presidente o un magistrato da lui delegato verifica che la notificazione del ricorso si sia perfezionata nei confronti dei destinatari o almeno della parte pubblica e di uno dei controinteressati e provvede con decreto motivato non impugnabile. La notificazione può avvenire da parte del difensore anche a mezzo fax. Si applica l’articolo 55, comma 6. Qualora l’esigenza cautelare non consenta l’accertamento del perfezionamento delle notificazioni, per cause non imputabili al ricorrente, il presidente può comunque provvedere, fatto salvo il potere di revoca. Ove ritenuto necessario il presidente, fuori udienza e senza formalità, sente, anche separatamente, le parti che si siano rese disponibili prima dell’emanazione del decreto. 3. Qualora dalla decisione sulla domanda cautelare derivino effetti irreversibili, il presidente può subordinare la concessione o il diniego della misura cautelare alla prestazione di una cauzione, anche mediante fideiussione, determinata con riguardo all’entità degli effetti irreversibili che possono prodursi per le parti e i terzi. 4. Il decreto, nel quale deve essere comunque indicata la camera di consiglio di cui all’articolo 55, comma 5, in caso di accoglimento è efficace sino a detta camera di consiglio. Il decreto perde efficacia se il collegio non provvede sulla domanda cautelare nella camera di consiglio di cui al periodo precedente. Fino a quando conserva efficacia, il decreto è sempre revocabile o modificabile su istanza di parte notificata. A quest’ultima si applica il comma 2. 5. Se la parte si avvale della facoltà di cui al secondo periodo del comma 2 le misure cautelari perdono efficacia se il ricorso non viene notificato per via ordinaria entro cinque giorni dalla richiesta delle misure cautelari provvisorie“.

[14]Disponibile al link https://www.giustizia-amministrativa.it/documents/20142/1869446/Decreto+n.+71+Disposizioni+di+coordinamento+per+lo+svolgimento+delle+udienze+e+delle+adunanze_signed.pdf/6b19ffeb-9f1e-2e7d-1ae3-4912a283f7e6

[15]Si leggeva, in particolare, nel decreto: “2. Ulteriori dubbi sono sorti in ordine al comma 1 dell’art. 3, d.l. n. 11 del 2020, nella parte in cui esso richiama l’art. 56 del codice del processo amministrativo. Deve ritenersi che il suddetto richiamo comporti l’applicabilità di tutte le disposizioni contenute in tale articolo, e conseguentemente implichi che l’istanza volta alla emanazione di un decreto monocratico cautelare, ai sensi del medesimo art. 56, comma 2, debba essere notificata alle controparti“.

[16]Sulla tutela cautelare prevista dal d.l. n. 18/2020, C. Saltelli, Note sulla tutela cautelare dell’art. 84 del d.l. 27 marzo 2020, n. 18, in www.giustizia-amministrativa.it

[17]Qui di seguito l’estratto d’interesse dell’art. 84, c. 1, del d.l. n. 18/2020: “& I procedimenti cautelari, promossi o pendenti nel medesimo lasso di tempo, sono decisi con decreto monocratico dal presidente o dal magistrato da lui delegato, con il rito di cui all’articolo 56 del codice del processo amministrativo, e la relativa trattazione collegiale e’ fissata a una data immediatamente successiva al 15 aprile 2020. Il decreto e’ tuttavia emanato nel rispetto dei termini di cui all’articolo 55, comma 5, del codice del processo amministrativo, salvo che ricorra il caso di cui all’articolo 56, comma 1, primo periodo, dello stesso codice &“.

[18]Si riporta l’art. 55, c. 5, c.p.a.: “5. Sulla domanda cautelare il collegio pronuncia nella prima camera di consiglio successiva al ventesimo giorno dal perfezionamento, anche per il destinatario, dell’ultima notificazione e, altresì, al decimo giorno dal deposito del ricorso. Le parti possono depositare memorie e documenti fino a due giorni liberi prima della camera di consiglio“.

[19]Qui di seguito l’estratto d’interesse dell’art. 84, c. 1, del d.l. n. 18/2020: “Nei procedimenti cautelari in cui sia stato emanato decreto monocratico di accoglimento, totale o parziale, della domanda cautelare la trattazione collegiale in camera di consiglio e’ fissata, ove possibile, nelle forme e nei termini di cui all’articolo 56, comma 4, del codice del processo amministrativo, a partire dal 6 aprile 2020 e il collegio definisce la fase cautelare secondo quanto previsto dal presente comma, salvo che entro il termine di cui al precedente periodo una delle parti su cui incide la misura cautelare depositi un’istanza di rinvio. In tal caso la trattazione collegiale e’ rinviata a data immediatamente successiva al 15 aprile 2020“.

[20]Si legge, in particolare, nella direttiva: “5.3. A diverse conclusioni deve invece giungersi nel caso in cui l’udienza cautelare non è stata ancora calendarizzata, o non lo è stata a seguito di rinvio disposto sotto il vigore del decreto-legge n. 11/2020. In tali casi si ritiene che vi siano i presupposti per decidere in monocratico, ovviamente osservati i termini di cui al 55 comma 5 c.p.a., giusta quanto già osservato al par. 5.1“.

[21]Si legge nella direttiva del Presidente del Consiglio di Stato: “& Tuttavia, il comma 1 dell’art. 84 distingue tra la tutela monocratica “sostitutiva” di quella collegiale in ragione della situazione emergenziale da Covid-19 e la tutela monocratica in senso proprio; la prima è ancorata ai presupposti e termini della tutela cautelare collegiale (art. 55 c.p.a.) e mutua dalla tutela cautelare monocratica “ordinaria” solo il rito dell’art. 56 c.p.a.; la seconda è ancorata ai presupposti e termini della tutela cautelare monocratica “ordinaria”.“.

[22]Si ricorda che ai sensi dell’art. 56, c. 2, c.p.a. il Presidente o un magistrato da lui delegato provvede sulla domanda cautelare monocratica “con decreto motivato non impugnabile“, anche se il decreto – a norma del comma 4 dell’art. 56 c.p.a. – è “sempre revocabile o modificabile su istanza di parte notificata” finché conserva efficacia. Occorre dar conto comunque dell’indirizzo estensivo espresso da Cons. St., sez. IV, decreto 7 dicembre 2018, n. 5971, che ritiene ammissibile l’appello del decreto monocratico del presidente del Tar “esclusivamente quando vi siano eccezionali ragioni d’urgenza, tali da rendere irreversibile – per il caso di mancata emanazione di una misura monocratica in sede d’appello – la situazione di fatto, a causa del tempo che intercorre tra la data di emanazione del decreto appellato e la data nella quale è fissata la camera di consiglio per l’esame della domanda cautelare, da parte del TAR in sede collegiale“.

[23]Si riporta integralmente l’art. 3, c. 4-5, del d.l. n. 11/2020: “4. Fino al 31 maggio 2020, in deroga alle previsioni del codice del processo amministrativo di cui al decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104, tutte le controversie fissate per la trattazione, sia in udienza camerale sia in udienza pubblica, passano in decisione sulla base degli atti, salvo che almeno una delle parti abbia chiesto la discussione in udienza camerale o in udienza pubblica con apposita istanza da notificare alle altre parti costituite e da depositare almeno due giorni liberi prima della data fissata per la trattazione; anche nei casi in cui non sia stata richiesta la discussione, i difensori sono comunque considerati presenti a tutti gli effetti. 5. Nel caso in cui sia stata chiesta la discussione ai sensi del comma 4, i presidenti di cui al comma 2, possono, in ragione motivata della situazione concreta di emergenza sanitaria e in deroga a quanto previsto dal codice del processo amministrativo di cui al decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104, consentire lo svolgimento delle udienze pubbliche e camerali che non richiedono la presenza di soggetti diversi dai difensori delle parti mediante collegamenti da remoto con modalità idonee a salvaguardare il contraddittorio e l’effettiva partecipazione dei difensori alla trattazione dell’udienza, assicurando in ogni caso la sicurezza e la funzionalità del sistema informatico della giustizia amministrativa e dei relativi apparati e comunque nei limiti delle risorse attualmente assegnate ai singoli uffici. In tal caso e’ assicurato congruo avviso dell’ora e delle modalità di collegamento. Si da’ atto a verbale delle modalità con cui si accerta l’identità dei soggetti partecipanti e la libera volontà delle parti. Il luogo da cui si collegano magistrati, personale addetto e difensori delle parti e’ considerato aula di udienza a tutti gli effetti di legge. Di tutte le operazioni e’ redatto processo verbale“.

[24]Reperibile ad es. su http://www.quotidianogiuridico.it/documents/2020/03/23/coronavirus-vademecum-della-giustizia-amministrativa-per-tenere-le-udienze-da-remoto

[25]Così osservava M. Nigro, Giustizia amministrativa: “Il fatto è che la giustizia amministrativa è così intimamente collegata con la posizione e la funzione dell’amministrazione nello stato moderno che l’identificazione della sua ragione giustificatrice implica di necessità il superamento del dato tecnico e il riferimento al dato politico“.

Note

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