1. Il presente intervento prende in considerazione, sotto diversi profili, l’opera della Corte di giustizia nella definizione dell’ambito di competenza del diritto comunitario e, in particolare,concerne i rapporti tra il diritto comunitario stesso e il diritto adottato dall’Unione nell’ambito del c.d. terzo pilastro, cioè del Titolo VI del TUE relativo alla cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale. Si intende così offrire qualche spunto di riflessione su quella che appare una “politica” giurisprudenziale della Corte di Giustizia volta, da un lato, a riaffermare la natura “generale” del diritto comunitario rispetto a quello “speciale” (e si cercherà di spiegare questa affermazione), adottato ai sensi del terzo pilastro, dall’altro, a contemperare, per quanto possibile, la perdurante articolazione in pilastri dell’Unione con la necessità di costruire un quadro giuridico se non unitario, almeno ispirato a principi comuni.
Come è stato da più parti sottolineato, la Corte ha svolto e svolge un ruolo primario e, lato sensu, politico, nel rafforzamento del processo di integrazione europea. Proprio in un momento non particolarmente felice di tale processo, dopo l’insuccesso dei referendum francese e olandese, ha ripreso con una serie di sentenze coraggiose, “artistiche” per riprendere la definizione usata dall’Avvocato generale Ruiz-Jarabo Colomer nelle Conclusioni alla causa Morgan del 20 marzo 2007 (cause riunite C-11/06 e C-12/06), a promuoverne lo sviluppo, assumendo quasi un ruolo supplente rispetto a taluni degli obiettivi che si intendevano conseguire tramite la modifica del trattato.

2. Queste sentenze non sono state accolte senza critiche, anche vivaci, da parte sia della dottrina, sia, soprattutto, di alcuni Stati membri: non a caso questi sono intervenuti in gran numero nelle cause cui si farà riferimento per sostenere posizioni diverse da quelle che la Corte ha adottato, evidenziando uno iato profondo nel modo di concepire i rapporti tra diritto comunitario e diritto adottato nell’ambito del secondo e, soprattutto, del terzo pilastro. Posto infatti che diverse sono le procedure di adozione degli atti, le loro caratteristiche, il tipo di controllo giurisdizionale cui sono (o non sono) soggetti – per cui si parla di metodo comunitario e metodo intergovernativo – gli Stati sono di regola custodi di un’interpretazione restrittiva degli obblighi assunti con il Trattato dell’Unione, evidenziando i caratteri di specificità della cooperazione così perseguita, mentre la Corte tende ad estendere per quanto possibile il metodo interpretativo usato per il diritto comunitario, quando non provvede a fare rientrare nell’ambito di operatività di quest’ultimo materie che il Consiglio intende invece disciplinare con atti del VI (o anche, si vedrà, del V) Titolo TUE.
Secondo l’art. 47 TUE, come noto, il diritto adottato nell’ambito del secondo e terzo pilastro non può “pregiudicare” in alcun modo il diritto comunitario primario e derivato: si tratta di una norma di soluzione dei potenziali conflitti tra fonti diverse, che ha lo scopo di garantire il diritto sopranazionale; ai sensi dell’art. 46, inoltre, la competenza attribuita alla Corte dalle disposizioni del Trattato CE opera anche nei confronti dell’art. 47. Dal combinato disposto di questi due articoli, la Corte ha dedotto di essere tenuta a vigilare affinché gli atti adottati ai sensi dei Titoli V e VI “non invadano le competenze che le disposizioni del Trattato CE attribuiscono alla Comunità”. Di conseguenza, il diritto adottato con il metodo intergovernativo trova un limite intrinseco, quasi di subordinazione, nel diritto comunitario, in quanto la sua validità dipende dal non essere intrusivo dell’ambito di competenza (non sempre di facile definizione come si vedrà di seguito) della Comunità. Ciò comporta, come affermato nella celebre sentenza del 12 maggio 1998 (causa C-170/96, Commissione c. Consiglio) che la Corte deve accertare se un atto adottato ai sensi del terzo, come nel caso di specie, ma anche del secondo pilastro (vedi per questa possibilità il ricorso presentato contro il Consiglio dalla Commissione per ottenere l’annullamento della decisione PESC 2004/833, in materia di moratoria del commercio di armi leggere, causa C-91/05) abbia violato tale competenza, potendo in tal caso annullarlo per violazione del diritto comunitario.
Ma anche quando si è sicuramente nell’ambito di operatività del terzo pilastro, per gli atti adottati in questo contesto la Corte ha affermato la vigenza di una serie di principi elaborati per il diritto comunitario. Ha così costruito, almeno sotto alcuni profili, un quadro giuridico unitario, operante per l’intero diritto elaborato dall’Unione, nei limiti, naturalmente, dell’esercizio della propria giurisdizione. Non è infatti un caso che si sia cominciato a parlare di una parziale comunitarizzazione solo nei confronti del terzo pilastro: infatti, è stata l’introduzione nel Titolo VI dell’art. 35, che conferisce alla Corte la possibilità di pronunciarsi, sia in via pregiudiziale che direttamente in materia di legittimità, sulle decisioni-quadro e sulle decisioni, a permetterle di affermare che principi quali quello di leale cooperazione, dell’effetto utile, o della riqualificazione degli atti in base al loro effettivo contenuto vigono anche per la cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale. Analoga disposizione non si rinviene, invece, nel titolo V TUE, avente ad oggetto la politica estera e di sicurezza.

3. Per venire alla giurisprudenza relativa al primo degli aspetti citati (e cioè la riconduzione al diritto comunitario di ambiti di competenza che gli Stati ritengono appartenere alla sfera della cooperazione, anziché dell’integrazione), va citata la sentenza del 13 settembre 2005 (Commissione c. Consiglio, causa C-176/03), con la quale la Corte ha annullato la decisione-quadro del 27 gennaio 2003 relativa alla protezione dell’ambiente attraverso il diritto penale, affermando essere competenza comunitaria, ai sensi dell’art. 175 CE, l’adozione dei provvedimenti relativi al diritto penale degli Stati membri necessari a garantire la piena efficacia delle norme emanate in materia di tutela ambientale. Per quanto, infatti, in via di principio la legislazione penale, così come le norme di procedura penale, non rientrino nella competenza della Comunità (come ribadito dalla Corte al punto 47 della sentenza), ciò non può “impedire al legislatore comunitario, allorché l’adozione di sanzioni penali effettive, proporzionali e dissuasive da parte delle competenti autorità nazionali costituisce una misura indispensabile di lotta contro violazioni ambientali gravi, di adottare provvedimenti in relazione al diritto penale degli Stati membri e che esso ritiene necessari a garantire la piena efficacia delle norme che emana in materia di tutela dell’ambiente (punto 48). Poiché dalla decisione-quadro emerge che le sanzioni penali da questa richieste agli Stati erano volte a reprimere gravi danni contro l’ambiente, mentre lo stesso risultato si sarebbe potuto ottenere adottando una direttiva ai sensi dell’art. 175 CE, la Corte ha annullato tale decisione nel suo complesso, andando anche oltre quanto richiestole dalla Commissione.
Si tratta, evidentemente, di una sentenza di grande rilevanza, che, pur nella brevità delle sue argomentazioni, ha inciso in modo determinante sul dibattito relativo alla c.d. “penalizzazione del diritto comunitario”, fissando le condizioni perché possa affermarsi una competenza comunitaria e, soprattutto, offrendo un’indicazione importante nel momento in cui ha escluso che la riserva di competenza penale a favore degli Stati in materia di cooperazione doganale e di lotta alle frodi, di cui agli artt. 135 e 280 CE, possa interpretarsi in via analogica anche rispetto all’ambiente: la Corte sembra infatti ammettere la possibilità di un’armonizzazione anche in materia penale quando ciò sia necessario per garantire l’effettività del diritto comunitario e non risulti espressamente escluso.
La pronuncia citata ha dato adito alla Commissione di affermare, in una sua Comunicazione sulle conseguenze di detta sentenza [COM(2005)0583], la legittimità di interventi normativi in materia penale nell’ambito del primo pilastro in relazione a ogni area di competenza comunitaria potenzialmente interessata (e non quindi solo per materie di peculiare rilevanza come l’ambiente):ciò porterebbe quindi all’illegittimità di tutte le decisioni-quadro, se adottate nell’ambito di operatività del diritto comunitario, che impongano agli Stati di comminare sanzioni penali. Si sarebbe cioè di fronte a una sorta di sentenza AETR, in cui l’ampliamento dei poteri della Comunità riguarderebbe non il parallelismo tra competenze esterne e interne, ma la strumentalità delle competenze penali rispetto a quelle materiali.
Questa conseguenza, ovviamente avversata dagli Stati, è parsa eccessiva anche al Parlamento europeo, che in unarisoluzione del 14 giugno 2006 [P 6_TA(2006)0260] ha invitato la Commissione ad applicare la sentenza nei “soli settori che rientrano nell’ambito dei principi, degli obiettivi e delle competenze fondamentali della Comunità e a procedere con prudenza”. La Corte avrà modo di chiarire la propria giurisprudenza decidendo il ricorso presentato dalla Commissione per far dichiarare illegittima la decisione-quadro del Consiglio del 12 luglio 2005 intesa a rafforzare la cornice penale per la repressione dell’inquinamento provocato dalle navi (l’unica decisione-quadro per la quale non fossero scaduti i termini per l’impugnazione all’epoca della sentenza in esame). La rilevanza della questione è confermata dal fatto che ben 20 Stati hanno chiesto sinora di intervenire nella causa, nell’intento di evitare che la materia “diritto penale” sia progressivamente assorbita dal diritto comunitario, con tutte le conseguenze che ne deriverebbero soprattutto sul piano del reciproco rapporto tra ordinamenti interni e ordinamento comunitario, mentre il terzo pilastro vedrebbe limitata la propria competenza ai sensi dell’art. 29, comma 2, terzo trattino, TUE, alle sole materie non comprese nel primo pilastro.

4. Ma se da un lato la Corte ha ristretto l’ambito del terzo pilastro, dall’altro ha anche ritenuto operativi, come accennato, alcuni dei principi elaborati per il diritto comunitario agli atti adottati ai sensi dell’art. 34 TUE. Al riguardo fondamentale appare la sentenza Pupino del 16 giugno 2005 (causa C-105/03), ma devono essere ricordate anche le sentenze, di identico contenuto, Segi e Gestoras del 27 febbraio 2007; queste sono troppo recenti per essere state oggetto di commento, mentre per l’altra si può notare che a una sostanziale adesione da parte della dottrina comunitaria si sono opposte critiche, anche vivaci, da parte dei costituzionalisti italiani. La Corte ha, infatti, applicato al rapporto tra l’ordinamento italiano e una decisione-quadro, fonte tipica del terzo pilastro, non trasposta in diritto interno e priva, ai sensi dell’art. 34 TUE, del carattere della diretta efficacia, un principio sino ad allora affermato solo per gli atti comunitari, e in particolare le direttive, quello dell’interpretazione conforme. Inoltre, e anche questo pare un dato rilevante, ha affermato che i principi enunciati in materia di rinvio pregiudiziale ai sensi dell’art. 234 CE operano anche, in via di principio, per le questioni relative al terzo pilastro ex art. 35 (e anche questo aspetto meriterebbe forse qualche riflessione).
L’interpretazione conforme rappresenta, come noto, uno degli strumenti di cui la Corte si è avvalsa, sin dalla sentenza Maerlising del 13 novembre 1990 (causa C-106/89), per rimediare alla mancata trasposizione di una direttiva non avente efficacia diretta. Dato il combinato disposto degli articoli 249, terzo comma (da cui deriva la natura vincolante delle direttive, per quanto ne concerne lo scopo), e dell’art. 10, che impone agli Stati un obbligo di leale collaborazione, la Corte ha affermato che il giudice, in sede di applicazione del diritto nazionale, deve conformare la propria interpretazione delle norme (emanate prima o dopo la direttiva) quanto più possibile al disposto della direttiva stessa, al fine di raggiungere il risultato prefissato da quest’ultima, trovando quale unico limite il rispetto del diritto interno. La soluzione adottata dalla Corte esclude, infatti, un’interpretazione contra legem: secondo puntualizzazioni operate in proposito della Corte stessa, peraltro, il principio in oggetto “richiede che il giudice nazionale prenda in considerazione, se del caso, il diritto nazionale nel suo complesso per valutare in che misura quest’ultimo può ricevere un’interpretazione tale da non sfociare in un risultato contrario a quello perseguito dalla direttiva”, e gli impone “di fare tutto ciò che rientra nella sua competenza, mediante tutti i metodi di interpretazione che gli sono riconosciuti, per realizzarlo”.
Nella sentenza Pupino la Corte ha esteso il principio dell’interpretazione conforme alle decisioni-quadro sulla base del concorso di più argomenti. Ha, infatti, affermato che l’analogia del disposto degli artt. 34 TUE e 249 TCE, pur senza portare ad un’assimilazione tra le due tipologie di atti, “comporta, in capo alle autorità nazionali, un obbligo di interpretazione conforme del diritto nazionale” anche per le decisioni-quadro, perché queste hanno comunque carattere vincolanterispetto al fine da raggiungere (punto 34); quanto poi all’obiezione sollevata da alcuni Stati secondo cui, diversamente da quanto avviene nel diritto comunitario, l’interpretazione conforme delle decisioni-quadro non può fondarsi anche su un obbligo quale quello fissato dall’art. 10 CE, ha ricavato implicitamente un obbligo di leale cooperazione sia dall’art. 1 TUE(ai sensi del quale il Trattato segna una nuova tappa nel processo di creazione di un’Unione sempre più stretta tra i popoli europei, processo difficilmente perseguibile senza l’impegno comune degli Stati), che dal fatto che il Titolo VI è interamente fondato “sulla cooperazione tra gli Stati” (anche se il termine “cooperazione” sembra usato nei due contesti in modo diverso). Da ciò discende l’obbligo per gli Stati di adottare tutte le misure generali o particolari in grado di garantire l’esecuzione degli obblighi derivanti dal diritto dell’Unione (punto 42) anche rispetto al terzo pilastro, cioè esattamente, per la Corte, lo stesso obbligo fissato nell’art. 10.
Come è stato prospettato in dottrina, si tratta di una pronuncia che può avere ulteriori sviluppi per quanto concerne l’estensione alle decisioni-quadro di principi elaborati rispetto alle direttive, con l’ovvia eccezione dell’effetto diretto (si può forse pensare alla giurisprudenza Francovich). Ma è anche una sentenza che sembra dimostrare, come prima accennato, la necessità di un coordinamento tra i vari pilastri (almeno il primo e il terzo), fondato sul principio unitario della leale collaborazione, che diviene pietra angolare del processo evolutivo dell’Unione anche, e soprattutto in assenza, della ratifica del nuovo Trattato. Ha forse influito sull’orientamento della Corte – così come avvenuto nel caso della sentenza del 13 settembre 2005 – l’importanza dei valori che, attraverso le due pronunce, si intendevano garantire: l’ambiente, considerato ormai un diritto fondamentale, da un lato, la tutela delle vittime di un reato nel processo – soprattutto trattandosi, come nel caso di specie, di bambini piccoli – dall’altro. A volte, anche le circostanze del caso concreto possono essere tenute in considerazione dai giudici, portandoli a “costruire” sentenze innovative anche al fine di adottare una soluzione che appare “giusta” e necessaria nel caso concreto, ma contribuendo così, anche, al progresso dell’intero sistema.

5. Altre sentenze, che sembrano confermare quanto sinora esposto, sono quelle adottate in grado d’appello nei casi Segi e Ergolas. Si trattava della richiesta di un risarcimento danni derivante dall’iscrizione dei ricorrenti nell’elenco di coloro cui si applicano misure specifiche antiterrorismo ai sensi di talune posizioni comuni: la disposizione che avrebbe causato il danno, secondo il Tribunale, era una posizione comune fondata sull’art. 34 TUE.Ad avviso dei ricorrenti, la base giuridica corretta avrebbe dovuto essere trovata nel Trattato comunitario, e solo artatamente si sarebbe fatto ricorso all’art. 34 al fine di privarli di tutela giurisdizionale. Il Tribunale aveva respinto con ordinanza del 7 giugno 2004 (causa T-332/02) il ricorso dichiarando, da un lato, di essere manifestamente incompetente a conoscere dell’azione di responsabilità dei ricorrenti nell’ambito del terzo pilastro, non essendo questo rimedio previsto all’art. 35, dall’altro che nonvi era stata violazione delle competenze della Comunità.
La Corte ha negato con un’ampia argomentazione che tra i rimedi giuridici previsti nell’ambito del terzo pilastro vi sia il ricorso per risarcimento, ma ha fissato due principi importanti che permettono per altra via di assicurare tutela giurisdizionale a quanti siano direttamente incisi nei loro interessi, applicando anche in questi casi la propria giurisprudenza “comunitaria”.
Il primo principio concerne la possibilità di un più ampio sindacato sugli atti, attraverso una loro “riqualificazione”. Ai sensi dell’art. 34, le posizioni comuni non producono di per sé effetti giuridici verso i terzi, di conseguenza non possono né essere impugnate direttamente, né costituire oggetto di interpretazione in via pregiudiziale ai sensi dell’art. 35. Peraltro, facendo applicazione della giurisprudenza AETR, secondo cui la Corte deve poter essere adita riguardo a tutti gli atti produttivi di effetti giuridici a prescindere dalla loro denominazione, la sentenza ha affermato che anche l’art. 35 va interpretato in tal senso, ove si provi che la posizione comune, come nel caso di specie, abbia tali caratteristiche (punto 53 s.).
Il secondo principio muove dalla consolidata giurisprudenza in materia comunitaria (basti richiamare la sentenza Unión de Pequeños Agricultores del 25 luglio 2002, causa C-50/00 P), secondo cui spetta agli Stati membri, e in particolare ai loro organi giudiziari, interpretare e applicare le norme processuali nazionali disciplinanti il diritto d’azione in modo da consentire alle persone fisiche e giuridiche di contestare in sede giudiziale la legittimità di ogni provvedimento nazionale relativo all’applicazione nei loro confronti di un atto dell’Unione europea, e di chiedere, se del caso, il risarcimento dei danni subiti. Spetta quindi agli Stati, nel rispetto del loro obbligo di collaborazione, operare perché anche nei confronti degli atti produttivi di effetti giuridici adottati ai sensi del terzo pilastro vengano predisposti rimedi adeguati.

6. E’ quindi riscontrabile nella giurisprudenza della Corte l’intento di perseguire, per quanto possibile, la costruzione di un quadro unitario di principi validi per l’intera Unione, ponendo riparo almeno ad alcune delle conseguenze derivanti dalla persistente divisione in pilastri, a costo, anche, di critiche rivolte al suo essere, talvolta, più legislatore che giudice. Sembra, invece, che si debba sottolineare, a chiusura di questo intervento, la capacità da parte della Corte di “sfruttare” tutte le potenzialità offerte dal complesso dei Trattati attraverso una ricostruzione sistematica, salvaguardando i progressi sinora compiuti (espressi o ricavabili in via interpretativa) sulla via dell’integrazione, e assumendo in modo consapevole un ruolo di “giurisprudenza pretoria”.

(pubblicato 5.6.2007)

Note

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