Il dibattito sulle Autorità amministrative indipendenti che da anni sta interessando la dottrina non sembra affatto sopirsi. Dinanzi alle costanti richieste di costituzionalizzare [1] o almeno riformare tali organi dell’amministrazione, pare interessante porre in risalto il rapporto esistente tra l’Autorità e il giudice amministrativo, nella prospettiva del controllo costante svolto su tutti gli atti e provvedimenti delle amministrazioni [2].

L’Autorità per l’energia elettrica è stata istituita dalla legge n. 481 del 1995 per regolare il delicato settore, ormai in via di liberalizzazione. Se la legge n. 1643 del 1962 aveva esentato dalla nazionalizzazione soltanto gli autoproduttori, le imprese locali e le piccole imprese di produzione, dal 1980 è in atto un graduale processo che, culminato con la legge n. 9 del 1991 e con il d.lgs. n. 79 del 1999, ha permesso la libera produzione, esportazione, acquisto e vendita di energia elettrica, ma ha ancora riservato allo Stato le attività di trasmissione e di dispacciamento.

I produttori di energia elettrica hanno l’obbligo di vendere allo Stato l’energia prodotta in eccedenza, secondo un sistema tariffario che prima era determinato da provvedimenti del CIP e da decreti del Ministero dell’Industria, Commercio ed Artigianato, e che ora è stato attribuito, con la legge n. 481 del 1995, all’Autorità per l’energia elettrica. E’ evidente che la fornitura di energia è un servizio di pubblica utilità, che non potrebbe né essere lasciato in balia di interessi settoriali né divenire oggetto di nuovi monopoli, ma che deve essere garantito a tutta la collettività, tutelando sia gli interessi dei produttori che degli utenti, in modo da assicurare fruibilità e diffusione in tutto il territorio nazionale. Per tale motivo il legislatore ha ritenuto che soltanto un’Autorità amministrativa indipendente da influenze politiche, e dotata di alte professionalità tecniche, potesse svolgere un ruolo di garante e regolatore del mercato elettrico. Le competenze tecniche dell’Autorità per l’energia elettrica emergono come requisito indispensabile proprio perché una delle sue funzioni principali, individuate dalla legge n. 481 del 1995, è quella di stabilire e aggiornare “in relazione all’andamento del mercato, la tariffa base, i parametri e gli altri elementi di riferimento per determinare le tariffe, nonché le modalità per il recupero dei costi eventualmente sostenuti nell’interesse generale, in modo da assicurare la qualità, l’efficienza del servizio […] tenendo separato dalla tariffa qualsiasi tributo o onere improprio […]”.

Eppure il potere di determinare le tariffe è discusso in dottrina, poiché secondo alcuni [3] l’Autorità svolge, in tale ambito, una funzione che può presentare caratteri di ampia discrezionalità che travalicano gli ambiti di tecnicità che la dovrebbe contraddistinguere.

Poiché le tariffe a cui si fa riferimento sono sia quelle a carico degli utenti finali, sia quelle relative alla cessione di energia da parte dei produttori, l’Autorità deve svolgere una ponderazione tra “l’interesse a privilegiare fonti di approvvigionamento che siano più favorevoli alla tutela dell’ambiente con l’interesse dei gestori a che le tariffe siano sufficientemente remunerative e con quello degli utenti affinché esse non siano troppo esose e siano correlate agli effettivi costi sostenuti dai gestori” [4]. Tale attività può comportare una valutazione che si basa “su elementi tecnici di analisi del mercato, ma che necessariamente avrà una connotazione discrezionale” [5].

Se vincolare l’attività dell’Autorità con il criterio della “ponderazione di interessi” potrebbe lasciare supporre un’attività discrezionale amministrativa, parte della dottrina afferma che l’Autorità agisca invece con il criterio della “quantificazione di vantaggi mediante regole tecniche”. In particolare, secondo Caianiello, v’è da porre una distinzione: l’Autorità per l’energia è subordinata agli indirizzi di politica generale di settore quando esercita funzioni di amministrazione settoriale (art. 1, comma 1 e art. 2, commi 14 e 21, della legge n. 481 del 1995), ma è dotata di indipendenza di giudizio quando esercita funzioni di garanzia degli utenti (art. 1, comma 1, della legge n. 481 del 1995) [6]. In altre parole, secondo quest’ultima dottrina, il carattere di neutralità presuppone necessariamente l’indifferenza agli interessi in gioco, al punto che non vi sarebbe spazio per un intervento sia pure imparziale. Ancora, secondo tale teoria, i dubbi di costituzionalità si escluderebbero se si ritenesse che tali Autorità non provvedono alla “cura degli interessi pubblici”: infatti, dopo l’apertura al mercato di interessi facenti capo prima a settori pubblici, questi si trasfondano nella comunità, e le Autorità, collocate non più nello Stato-persona ma nello Stato-comunità, in una posizione di terziarietà, dovrebbero garantire il rispetto delle regole nei confronti di tutti i soggetti portatori di interessi, sia generali che settoriali. Di conseguenza, secondo Caianiello, l’Autorità non svolge funzioni che implichino scelte lato sensu politiche, né discrezionali nel senso di ponderazione di interessi, ma solo di discrezionalità tecnica: anche la determinazione delle tariffe è effettuata non con il dare precedenza ad un interesse rispetto ad un altro, ma attraverso la quantificazione dei vantaggi mediante regole tecniche [7].

Una tesi interessante ritiene che l’Autorità, esplicando le sue scelte in maniera indipendente, non compromette il potere esecutivo e conduce così ad una sorta di “deresponsabilizzazione” del Governo [8]. Così anche alcuni politologi spiegano l’istituzione delle Autorità con l’ipotesi della “ritirata strategica del ceto politico di partito da arene eccessivamente conflittuali per la natura degli interessi in gioco […]” [9]. A tale riguardo, però, si tenga presente che questi rischi di deresponsabilizzazione del Governo, nel caso dell’Autorità per l’energia elettrica e il gas, riguarderebbero solo le scelte puntuali relative la politica tariffaria e gli assetti di mercato concorrenziali, mentre rimarrebbe “comunque intatta, anche in questi settori, la funzione di indirizzo propria del livello politico di decidere” [10]. Infatti, la legge n. 481 del 1995 nell’art.2, commi 12 e 13, ha attribuito, nelle materia di variazione e rinnovo degli atti di concessione o di autorizzazione, delle convenzioni e dei contratti di programma, il potere di proposta all’Autorità, e il potere di decisione al Ministro, secondo un sistema di “bilanciamento dei pesi e dei contrappesi posti in essere dall’ordinamento, in funzione di garanzia oltre che di soluzione degli eventuali conflitti” [11].

A tal fine è previsto che il Ministro, se ritiene di dover respingere le proposte dell’Autorità, abbia l’obbligo di indicare esplicitamente i principi e i criteri della legge 481 del 1995 che si assume siano stati violati dall’Autorità perché vi si attenga. In tal modo si realizza l’indipendenza dell’Autorità poiché l’opposizione del Ministro deve essere motivata ai sensi della legge 481 del 1995, ma si conferisce anche al Governo un vero potere di controllo, limitato ai profili di legittimità [12].

Pertanto, non sembra corretto dedurre che l’Autorità sia conseguenza di una “fuga dall’amministrazione”, con il rischio di porla in una posizione “altra dall’alveo costituzionale dell’amministrazione” mentre essa non ne è che un “nuovo modulo”. Un modulo che rispetta concretamente il principio di separazione tra la politica e l’amministrazione, tra la fissazione di obiettivi e la gestione amministrativa di quelli.

Eppure, la questione riguardante la natura dell’ambito di discrezionalità di cui gode l’Autorità e della sua indipendenza nei confronti del Governo, continua a dividere la dottrina.

Coloro che ritengono che l’Autorità, avendo il potere di regolare le tariffe in posizione di completa indipendenza dal Governo, svolge funzioni politiche, ed “è posta nelle condizioni di agire con ampi margini di libertà e in assenza di vincoli precisi”, la definiscono come “una sorta di quarto potere dello Stato non riconducibile al circuito democratico elettorale, e titolare di compiti di amministrazione attiva a carattere discrezionale, che potrebbe assurgere potenzialmente al ruolo di contraddittore ed antagonista dell’esecutivo” [13]. Sono stati così sollevati dubbi di costituzionalità [14] sulle Autorità, poiché “esse finiscono inevitabilmente col sottrarsi alla politica generale del governo [….] rompendo così l’unità di indirizzo politico amministrativo”, in tal modo “costituendo un vulnus al canone essenziale della responsabilità ministeriale […]”, e in particolare l’Autorità per l’energia elettrica, “si pone come corpo indipendente rispetto allo stesso Parlamento, al quale in realtà nemmeno risponde” [15].

Affermare una presunta incostituzionalità sulla base dell’ indipendenza dal potere esecutivo pare contrastare con la ragione d’essere stessa di tale Autorità, ovvero la regolazione di un mercato, e con la tesi secondo cui si è in presenza di regolazione solo “quando le classi politiche si spogliano di una parte dei loro poteri a favore di organi non eletti capaci di bloccare le scelte delle maggioranze elette” [16]. E’ opportuno ricordare infatti che se la separazione tra regolatore e Governo serve a evitare la politicizzazione delle scelte e a tenere distinta ogni forma di ingerenza e controllo [17], ciò non significa che l’Autorità sia lasciata libera di regolare le condizioni del mercato senza alcun limite e controllo, adottando atti espressione di discrezionalità amministrativa.

Partendo da tale assunto, la maggior parte della dottrina ritiene che l’Autorità, attuando una ponderazione di interessi in base a criteri esclusivamente tecnici ed economici, pone in essere un’attività espressione di discrezionalità tecnica. Essa compie valutazioni tecniche anche complesse che implicano l’apprezzamento di una serie di elementi di fatto in relazione fra di loro, alla stregua di regole che non hanno il carattere di scientificità, esattezza e inopinabilità, frutto di scienze inesatte e opinabili, di carattere prevalentemente economico, con cui si provvede alla definizione di concetti giuridici indeterminati [18].

Proprio perché la sua è un’attività espressione esclusivamente di discrezionalità tecnica è tenuta a dare conto, in maniera esaustiva, di ogni elemento valutato nella motivazione dei suoi atti, e la decisione del giudice che esamina un atto dell’Autorità non può dunque prescindere da un’accurata analisi di tali motivazioni, fondandosi anche sulla base delle risultanze della consulenza tecnica. La tesi dell’insindacabilità sugli accertamenti tecnici appare ancora di più infondata nel caso delle Autorità, le quali, mentre difettano di controlli amministrativi e politici propri delle normali amministrazioni, “pongono in gioco valori costituzionali” [19]. Dopo la legge n. 205 del 2000 non si può più affermare che il controllo giudiziario dei provvedimenti delle Autorità risulta frenato dall’impossibilità del giudice di legittimità di ricorrere alla consulenza tecnica. Con la nuova disciplina normativa il giudice è posto nella possibilità di conoscere il fatto e di valutare l’attività dell’Autorità, evitando che il controllo sulla legittimità formale del provvedimento possa comportare l’annullamento di decisioni complesse per un vizio di mera procedura [20].

Se però è fondamentale che attraverso la consulenza tecnica il giudice possa conoscere i presupposti di fatto per l’esercizio del potere, occorre ricordare che il potere dell’Autorità è vincolato da concetti giuridici indeterminati o da norme tecnico-economiche e, poiché l’utilizzo di tali concetti dà luogo a valutazioni solo di tipo probabilistico e non esclusivo, il giudice deve solo stabilire se la valutazione operata sia compatibile con quel concetto giuridico indeterminato o con quella norma tecnica [21]. Pertanto, la consulenza tecnica potrebbe essere ammessa solo per verificare la corretta applicazione di regole e discipline tecniche richieste dalla legge o dalla fattispecie concreta, in quanto attinente all’accertamento dei fatti, mentre l’apprezzamento ulteriore, attinente al valore del fatto descritto dalla norma, da individuare e da considerare nel contemperamento degli interessi in gioco, è un giudizio discrezionale controllabile solo dal punto di vista della legittimità [22], ovvero, giudizio di compatibilità e di ragionevolezza, dal momento che, per loro natura, i concetti giuridici indeterminati comportano valutazioni non di tipo assoluto ma probabilistico.

Muovendo da tali premesse, Merusi ha evidenziato che due sono gli elementi che divengono essenziali nel sindacato giurisdizionale sugli atti dell’Autorità: il primo è il contraddittorio antecedente all’adozione di un atto e all’istruttoria, il secondo è il rispetto del fine. Dinanzi a chi lamenta che le Autorità sono regolate da norme incerte, le quali si limiterebbero ad attribuire un potere senza dare alcun orientamento, dando l’impressione di conferire poteri discrezionali o ancor di più liberi, occorre ricordare che a regolare il loro potere vi è il “presupposto di un fine”. Tale fine è garantire l’esercizio di un diritto fondamentale, ovvero la libertà economica, assicurando “la parità delle armi in una economia di mercato” [23]. Non si può che condividere l’affermazione di Merusi, secondo cui “Quando di fronte ad un potere c’è un diritto fondamentale è il diritto fondamentale la regola del potere”; se l’atto dell’Autorità perdesse di vista tale scopo esso sarebbe viziato sotto il profilo dell’eccesso di potere per sviamento, anche se apparentemente fosse rispettoso delle norme che regolano nel caso concreto l’esercizio del potere [24].

Si aggiunga che la libertà economica si compie non solo con la realizzazione della libera concorrenza e con la regolamentazione del mercato, ma anche con la tutela degli utenti e degli operatori economici. Infatti, formalmente, lo scopo perseguito dall’Autorità è consentire la privatizzazione dell’Enel in un mercato concorrenziale, come enunciato dal disposto dell’art. 1 bis della legge n. 474 del 1994, secondo cui in taluni settori sensibili, “le dismissioni delle partecipazioni azionarie dello Stato […] sono subordinate alla creazione di organismi indipendenti per la regolarizzazione delle tariffe ed il controllo della qualità dei servizi di rilevante interesse pubblico”, ma l’impostazione di pensiero che ne è alla base è che “non si può consegnare alla gestione dei privati un’impresa di utilità generale già in mano pubblica senza che sia preventivamente garantita la tutela degli utenti del servizio, attraverso uno speciale controllo da affidare ad un organismo ad hoc” [25].

Se la partecipazione al procedimento serve a compensare il deficit di legittimazione dell’Autorità e il suo rispetto è uno dei due elementi fondamentali oggetto del sindacato giurisdizionale, è necessario ora porre l’attenzione sulle norme che disciplinano i procedimenti diretti all’emanazione degli atti dell’Autorità per l’energia elettrica che regolano le tariffe elettriche. La legge n. 481 del 1995 aveva previsto, all’art. 2, comma 24, lettera a), che con regolamenti del Governo sarebbero state definite “le procedure relative alle attività svolte dall’Autorità idonee a garantire agli interessati la piena conoscenza degli atti istruttori, il contraddittorio, in forma scritta e orale, e la verbalizzazione”. A riguardo, la dottrina ha sottolineato l’importanza del d.p.r. n. 244 del 9 maggio 2001, “Regolamento recante la disciplina delle procedure istruttorie dell’Autorità per l’energia elettrica e il gas”, per la sua disciplina fortemente innovativa rispetto alla legge n. 241 del 1990. In questo caso il regolamento n. 244 del 2001 non ha derogato la fonte primaria, ma prevale sulla base della legge n. 481 del 1995 che sancisce la prevalenza della disciplina speciale su quella generale [26].

Il regolamento però ha disciplinato soltanto i procedimenti diretti all’adozione di provvedimenti individuali: sono esclusi gli atti con cui l’Autorità regola, modifica o aggiorna le tariffe dell’energia elettrica, in quanto atti normativi generali. Essi pertanto sembrerebbero disciplinati dall’art. 13 della legge n. 241 del 1990, secondo cui le garanzie procedimentali non si applicano nei confronti dell’attività della pubblica amministrazione diretta all’emanazione di atti normativi, amministrativi generali, di pianificazione e programmazione.

Tuttavia si deve osservare che l’Autorità, in virtù dell’autonomia organizzativa, contabile e amministrativa riconosciutale dall’articolo 2, comma 27, della legge n. 481 del 1995, aveva precedentemente adottato la delibera n. 61 del 1997, contenente le “Disposizioni generali in materia di svolgimento dei procedimenti per la formazione delle decisioni di competenza dell’Autorità per l’energia elettrica e il gas”. Tale regolamento ha disciplinato le modalità con cui si svolgono i procedimenti per la formazione delle decisioni di competenza dell’Autorità.

L’articolo 5 recita: “l’Autorità deve dare notizia, mediante pubblicazione di un avviso sul Bollettino o in altra forma ritenuta idonea, dell’avvio delle attività dirette alla predisposizione di atti normativi e degli atti a contenuto generale di cui all’articolo 2, comma 12, lettera e), della legge istitutiva”. Se ne deduce che tali procedure debbano essere seguite per l’emanazione di atti che stabiliscono e aggiornano le tariffe. In sintesi, secondo il disposto dell’articolo 5, l’Autorità dovrà, dopo la comunicazione dell’avvio del procedimento mediante pubblicazione, designare un relatore con il compito di illustrare nella discussione collegiale gli esiti dell’attività preparatoria e la proposta di decisione, designare un funzionario responsabile per lo svolgimento delle attività preparatorie della decisione conclusiva, fissare il termine entro cui far pervenire osservazioni e memorie scritte, ed inoltre, qualora lo ritenga opportuno, potrà diffondere versioni preliminari del provvedimento per acquisire osservazioni scritte e convocare audizioni speciali, anche individuali.

Dunque, se anche la giurisprudenza ha escluso che i procedimenti per l’aggiornamento dei prezzi debbano essere preceduti da una comunicazione individuale di avvio del procedimento ai soggetti destinatari del provvedimento, in quanto l’art.13 della legge n. 241 del 1990 esclude l’obbligo di comunicazione dell’avvio quando l’attività procedimentale sia diretta all’emanazione di atti amministrativi generali [27], ciò non significa che l’Autorità non debba rispettare le forme della partecipazione previste dalla normativa di settore vigente [28], che per gli atti di determinazione di tariffe, di parametri o elementi di riferimento ad esse, è da individuare nell’art. 5 della delibera dell’Autorità n. 67 del 1997.

Poiché anche in questo caso la lex specialis prevale sulla legge generale, sono illegittimi gli atti di definizione delle tariffe adottati senza il rispetto delle garanzie previste dal regolamento interno dell’Autorità per l’energia elettrica n. 67 del 1997 [29].

L’immagine di un’Autorità che regoli il mercato dall’alto, autoritativamente, come fosse un quarto potere all’interno dello Stato, al di fuori dell’organizzazione amministrativa e del circuito democratico, viene meno nel momento in cui si analizzino le procedure di partecipazione rispettate e il penetrante sindacato svolto dal giudice amministrativo, volto sia al rispetto di quelle garanzie nel contraddittorio, sia al rispetto delle finalità che l’Autorità deve conseguire.Tra le finalità che l’Autorità deve perseguire, secondo la legge che l’ha istituita, v’è la definizione di un sistema tariffario, certo, trasparente e basato su criteri predefiniti, che armonizzi gli obiettivi economico- finanziari dei soggetti esercenti i servizi con gli obiettivi generali di carattere sociale, di tutela ambientale e di uso efficiente delle risorse, sempre promuovendo la tutela degli interessi degli utenti e dei consumatori: la conoscenza di tali interessi diviene elemento ineludibile per una giusta formulazione di un atto che determini le tariffe.

Lo stesso Consiglio di Stato ha recentemente ribadito che “una regolazione che venga disposta senza contraddittorio con i soggetti interessati, senza il rispetto delle forme stabilite dalla stessa Autorità per l’acquisizione degli interessi da ponderare ai fini dell’adozione di atti generali, in casi analoghi, e riconducibili all’esercizio in senso lato dei poteri di determinazione tariffaria, non può che dirsi viziata” [30].

Si consideri che anche una decisione recente ha statuito che “le discrezionali valutazioni rimesse all’Amministrazione competente in tema di fissazione dei prezzi di beni di generale consumo debbono essere comunque rispettose dell’esigenza di salvaguardare un margine di equo profitto per l’imprenditore, posto che il fine sociale che risponde al prezzo amministrato non può condurre al pratico svuotamento del principio di libertà economica privata” [31].

Se all’Autorità compete il compito di valutare quale possa essere un “mercato equilibrato”, è certamente legittima una delibera che riduca il profitto ai produttori di energia elettrica modificando le tariffe dell’energia loro acquistata dall’Enel, per evitare che il loro sovrapprofitto pesi sui costi addebitati agli utenti finali [32]. L’eventuale controllo del giudice avrà in oggetto oltre all’istruttoria, le norme procedurali, le motivazioni addotte, le valutazioni dei dati di macroeconomia, la logicità tra le motivazioni poste a fondamento dell’atto e le misure concretamente adottate. Ma se una delibera introduce modifiche che secondo il giudice “non appaiono assistite da idonea motivazione”, quella sarà illegittima, ed alla stessa maniera la delibera sarà viziata per eccesso di potere se “il fine perseguito non appare giustificare il mezzo (…)” [33].

L’attenzione posta dal giudice sul fine perseguito da ogni atto tariffario conferma la tesi secondo cui “le Autorità amministrative indipendenti hanno rivitalizzato un vizio dell’atto amministrativo che sembrava ormai desueto: lo sviamento di potere” [34].

E’ chiaro che l’Autorità trova nella legge n. 481 del 1995, la propria legittimazione e i propri limiti in alcuni soggetti del nostro ordinamento: sia nel Governo, come si è già osservato, che conserva poteri di iniziativa e indirizzo, sia nell’Antitrust, preposta alla concorrenza e al mercato, sia, soprattutto, nel giudice amministrativo, al quale è riconosciuta giurisdizione amministrativa nei confronti di tutti gli atti dell’Autorità [35].

Il giudice svolge un sindacato che, purché rimanga nell’ambito dei vizi di legittimità, non incontra limiti, potendo essere esercitato, oltre che in relazione ai vizi di incompetenza e di violazione di legge, anche con riferimento all’eccesso di potere in relazione a tutte le sue figure sintomatiche. Nell’esercizio di tale sindacato, il giudice può verificare la logicità, la congruità, la ragionevolezza ed adeguatezza del provvedimento e la completezza dell’istruttoria, l’esistenza e l’esattezza dei presupposti di fatto posti a fondamento della deliberazione, ma non può anche sostituire proprie valutazioni di merito a quelle effettuate dall’Autorità e ad essa riservate. Infatti, il Consiglio di Stato, nell’affermare il pieno accesso al fatto da parte del giudice amministrativo, ha distinto le valutazioni tecniche in senso stretto dalle valutazioni complesse, risultanti dall’applicazione di concetti giuridici indeterminati, ed escluso, per queste ultime, la possibilità di un sindacato giurisdizionale di tipo “forte”, volto a sostituire la valutazione del giudice a quella dell’amministrazione, risultando ammissibile solo un sindacato volto a controllare la ragionevolezza e la coerenza [36].

In generale, può dirsi che l’Autorità per l’energia elettrica e il gas ha orientato i suoi procedimenti a criteri di trasparenza e pienezza di motivazioni permettendo una piena revisione delle decisioni, dal punto di vista della legittimità e, nonostante le obiezioni dottrinali circa un’eccessiva ampiezza del sindacato del giudice amministrativo, il controllo gurisdizionale ha consentito la creazione di un indirizzo giurisprudenziale utile per la stessa Autorità [37]. Si deduce che il rafforzamento delle garanzie dello Stato di diritto, il loro rispetto da parte delle Autorità, serve a compensare il difetto di legittimazione che deriva dalla sottrazione delle Autorità indipendenti e della loro attività ai controlli propri del circuito democratico [38] e, poiché sono proprio i provvedimenti tariffari ad essere costantemente impugnati dinanzi ai giudici amministrativi e sottoposti pertanto ad un sindacato costante, l’analisi della giurisprudenza diviene fondamentale in questo campo in cui, ormai, la dottrina “dice di tutto e in qualche caso il suo contrario” [39].

In conclusione, garantire meccanismi di formazione delle decisioni che assicurino che esse siano prese sulla base di un confronto con gli operatori del mercato e con piena e chiara motivazione circa i fondamenti della decisione, pone in ombra anche il discusso tema dell’indipendenza dell’Autorità per l’energia elettrica e il gas, poiché si stabiliscono strumenti giurisdizionali idonei a controllare ogni provvedimento emanato [40].

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[1] Al riguardo si veda A. Pera, Appunti sulla riforma delle Autorità: regolazione e concorrenza, in mercato concorrenza regole, 2002, 329 ss.

[2] Circa l’ampiezza del controllo del giudice sugli atti dell’Autorità, si veda Cons. st, sez.VI, 2 giugno 1999, n. 7014, in www.giustizia-amministrativa.it, in cui il giudice ha ribadito che, poiché ai sensi dell’articolo 2 comma 25 della legge n. 481 del 1995 sussiste la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in ordine ai ricorsi contro «atti e provvedimenti» della Autorità per l’energia elettrica e il gas, “la norma va intesa nel senso che, da un lato, oltre che «i provvedimenti» possono essere impugnati in generale tutti gli «atti» di detta Autorità, e dall’altro lato, vertendosi in tema di giurisdizione esclusiva, estesa cioè, alla cognizione di diritti soggettivi, sono ammesse anche azioni di mero accertamento”.

[3] Si veda, ad esempio, F. Gaffuri, Il rapporto tra governo e Autorità di regolazione del servizio energetico, in Dir. amm., 1999, 315 ss.

[4] S. Lariccia, Diritto amministrativo, Padova, 2000, 242.

[5] S. Lariccia, op.cit., 242.

[6] Cfr. V. Caianiello, Le Autorità indipendenti tra potere politico e società civile, in Il Foro amm. 1997, 351.

[7] Cfr. V. Caianiello, op.cit., 367.

[8] In proposito, I. Portelli, Sulle Autorità indipendenti. Una controversia in sordina, in queste istituzioni, 1998, n. 114-115, 153.

[9] M. Morisi, Le Autorità indipendenti in Italia. Premesse per una riflessione politologia, in queste istituzioni, 1996, n. 108, 120.

[10] B. Pizzetti, Ancora sulle Autorità Indipendenti. Contributi per un dibattito, in queste istituzioni, 1998, n. 116, 20.

[11] A. Lusi, Intervento, in Attività regolatoria e Autorità indipendenti, Atti del Convegno di studi tenuto a Roma il 2-3 febbraio, Milano, 1996, 80.

[12] A. Lusi, op. cit., 81.

[13] F. Gaffuri, op. cit., 343 ss.

[14] Riguardo il tema dei rapporti tra l’Autorità e i poteri costituzionali, e della presunta incostituzionalità delle Autorità amministrative indipendenti si veda M. Manetti, Poteri neutrali e Costituzione, Padova, 1994.

[15] F. Longo, Ragioni e modalità dell’istituzione delle Autorità indipendenti, in S. Cassese e C. Franchini (a cura di), I Garanti delle regole, Bologna, 1996, 19.

[16] P. Pasquino, Le autorità non elettive nelle democrazie, in Il mulino, 2001, 559.

[17] Si veda in proposito S. Cassese, Dalle regole del gioco al gioco con le regole, in mercato concorrenza regole, 2002, 267.

[18] Sui limiti del sindacato giurisdizionale sugli atti dell’Autorità amministrative indipendenti si veda Cons. st., sez. VI, 18 luglio 2002, n. 5156, in www.giustizia-amministrativa.it .

[19] Cfr. G. Morbidelli, Sul regime amministrativo delle Autorità indipendenti, in A. Predieri (a cura di), Le Autorità indipendenti nei sistemi istituzionali ed economici, Firenze, 1997, 251.

[20] Cfr. F. Merusi, Giustizia amministrativa e Autorità amministrative indipendenti, in Dir. amm., 2002, 181.

[21] Cfr. F. Merusi, op.cit., 192 ss.

[22] Sul tema, si veda M. E. Schinaia, Prime notazioni sulle modifiche apportate al processo amministrativo con la legge n. 205 del 2000 concernenti e Autorità amministrative indipendenti, Testo della relazione svolta dall’Autore in data 10 ottobre 2000 nel convegno indetto dall’Autorità Garante della concorrenza e del mercato dal titolo “Concorrenza e Autorità Antitrust-Un bilancio a dieci anni dalla Legge”, in www.giustizia-amministrativa.it.

[23] F. Merusi, Democrazia e Autorità indipendenti, Bologna, 2000, 93.

[24] F. Merusi, Giustizia amministrativa e Autorità amministrative indipendenti, cit., 198-9.

[25] G. Gentile, Prefazione, in Attività regolatoria e Autorità indipendenti, cit., VII.

[26] Riguardo la portata innovativa del regolamento n. 244 del 2000, si veda P. Lazzara, Partecipazione e contraddittorio nelle procedure davanti all’Autorità per l’energia, in Giorn. dir. amm., 2002, 364.

[27] In ogni caso non si potrebbe applicare l’art. 7 della legge n. 241 del 1990, ovvero la comunicazione di avvio agli interessati, poiché non si può obbligare l’amministrazione a comunicare l’avvio del procedimento ad una platea di tale varietà ed ampiezza da rendere impossibile individuare tutti i soggetti che, anche solo in via indiretta o mediata o riflessa, potrebbero ricevere qualche pregiudizio dall’adozione dell’atto finale.

[28] Si veda Cons. st., sez. VI, 27 novembre 2002, n. 960 e n. 961, in www.giustizia-amministrativa.it, in cui il giudice affermava che la delibera dell’Autorità per l’energia elettrica, che aggiornava il sistema tariffario delineato dal provvedimento del CIP n. 6 del 1992, non era incorsa in vizi di procedura in quanto aveva rispettato le garanzie poste dal regolamento interno dell’Autorità.

[29] Sulla necessità della pubblicazione nel Bollettino dell’avvio di un procedimento diretto all’emanazione di un atto che regoli o modifichi le tariffe di energia elettrica, si veda Cons. st., sez. VI, 9 luglio 2002, n. 5105, inwww.giustizia-amministrativa.it.

[30] Cfr. Cons. st., sez.VI, 9 luglio 2002, n. 5105, in www.giustizia-amministrativa.it.

[31] Cons. st., sez. VI, 16 gennaio 1998, n. 80, in www.giustizia-amministrativa.it.

[32] Cfr. Cons. st., sez. VI, 27 novembre 2001, n. 960 e n. 961, in www.giustizia-amministrativa.it, in cui il giudice di secondo grado ha confermato la legittimità della delibera dell’Autorità n. 81 del 1999, la quale aggiornava il precedente sistema tariffario delineato dal provvedimento del CIP n 6 del 1992.

[33] A riguardo si veda Cons. st., sez.VI, 11 luglio 2002, n. 3183, in www.giustizia-amministrativa.it, in cui il giudice ha concluso affermando che il sindacato è restato nei limiti di legittimità, poiché “I motivi del ricorso che sono stati ritenuti fondati nella presente decisione attengono, infatti, a profili di incoerenza ed illogicità tra la motivazione posta a fondamento della delibera e le misure concretamente adottate dall’Autorità”.

[34] F. Merusi, Giustizia amministrativa e autorità amministrative indipendenti, cit., 198.

[35] G. G. Gentile, op.cit., XVI.

[36] Sui limiti del sindacato giurisdizionale nei confronti di atti delle Autorità si veda Cons. st., sez. VI, 18 luglio 2002, n 5650, in www.giustizia-amministrativa.it, dove il giudice di secondo grado ha ritenuto che il TAR avesse svolto un giudizio di merito, sostituendosi in tal modo alla stessa amministrazione.

[37] A. Pera, Appunti sulla riforma delle Autorità: regolazione e concorrenza, cit., 337.

[38] S. Cassese, Dalle regole del gioco al gioco con le regole, cit., 268.

[39] F. Merusi, Democrazia e Autorità indipendenti, cit., 18.

[40] A. Pera, ult. op. cit., 345.

Note

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L'articolo La discrezionalità dell’Autorità per l’energia elettrica e il gas. In particolare, il potere di regolazione tariffaria. proviene da Giustamm.