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L'articolo La correzione dell’interpretazione sulla correzione del sesso: brevi note a Corte cost., sent. n. 221 del 2015 proviene da Giustamm.

Alcuni mesi fa, con una sentenza molto significativa (n. 120/2014), la Corte costituzionale si è mossa, tra continuità e discontinuità, confermando l’insindacabilità dei regolamenti parlamentari in sede di giudizio di legittimità costituzionale (già affermata con la sent. n. 154/1985 e oggi “integrata” con l’espressa qualificazione degli stessi quale fonte generale dell’ordinamento, primaria e a competenza riservata), ma indicando espressamente la via del conflitto di attribuzione quale rimedio volto a contemperare le ragioni dell’autonomia costituzionale delle Camere e i diritti o i principi costituzionali con essa confliggenti[1].

La questione prendeva le mosse da un’ordinanza del 6 maggio 2013 con la quale la Corte di Cassazione sollevava questione di legittimità costituzionale riguardo l’art. 12 del Regolamento del Senato in forza del quale “Il Consiglio di Presidenza, presieduto dal Presidente del Senato […] approva i Regolamenti interni dell’Amministrazione del Senato e adotta i provvedimenti relativi al personale stesso nei casi ivi previsti”. L’incidente di costituzionalità nasceva in seno al procedimento per ricorso per Cassazione ex art. 111 Cost. di un dipendente del Senato avverso una decisione pronunciata in grado di appello dal Consiglio di Garanzia del Senato, in un giudizio di ottemperanza relativo a una causa di lavoro.
In specie, il dipendente, in seguito a un demansionamento asseritamente ingiustificato, dopo aver inutilmente sollecitato il Segretario generale all’adozione di provvedimenti ripristinatori, proponeva ricorso nel 2005 dinanzi alla Commissione contenziosa del Senato, organo di primo grado della giustizia domestica ai sensi dell’art. 72 del Testo unico delle norme regolamentari dell’Amministrazione riguardanti il personale.
Avverso la decisione a lui favorevole, l’Amministrazione del Senato proponeva ricorso innanzi al Consiglio di Garanzia, organo di appello ai sensi dell’art. 75 del citato Testo unico.
Con decisione del dicembre 2006, il Consiglio respingeva il ricorso confermando integralmente la decisione di primo grado.
Nel luglio 2007, rispetto alla totale inottemperanza dell’Amministrazione all’adempimento della decisione di condanna – Amministrazione che, anzi, procedeva con un ulteriore trasferimento d’ufficio dell’interessato – il dipendente presentava ricorso in ottemperanza, accolto, nel luglio 2010, in primo grado dalla Commissione contenziosa. La decisione era, tuttavia, impugnata dall’Amministrazione innanzi al Consiglio di Garanzia, il quale cassava la decisione di primo grado contro l’interesse del dipendente, che proponeva quindi ricorso straordinario ex art. 111 Cost. innanzi alla Corte di Cassazione, lamentando, tra gli altri, il vizio di omessa motivazione.

Valutato il dubbio di legittimità costituzionale, la Cassazione riteneva rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità dell’art. 12 del Regolamento del Senato, proponendo diversi parametri costituzionali. Secondo la ricostruzione del giudice di legittimità, infatti, l’art. 12 del Regolamento sarebbe innanzitutto in contrasto con il generale parametro dell’eguaglianza di cui all’art. 3 Cost., “in quanto una categoria di cittadini è esclusa dalla tutela giurisdizionale in ragione di un elemento (l’essere dipendenti dal Senato) non significativo ai fini del loro trattamento differenziato”. Il parametro dell’eguaglianza veniva integrato con il riferimento all’art. 111 Cost., la cui violazione – nella ricostruzione della Corte – sarebbe certamente integrata “non potendo definirsi giusto un processo che si svolge dinanzi ad una delle parti”. L’ordinanza di remissione citava ulteriori tre norme costituzionali che si pretendono violate: il diritto di difesa ex art. 24 Cost., il divieto di giudici speciali di cui all’art. 102 Cost. e l’art. 113 Cost., in forza del quale contro gli atti della pubblica amministrazione è sempre ammessa la tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi dinanzi agli organi di giurisdizione ordinaria o amministrativa.

Apertis verbis, con la sent. n. 120/2014 la Corte costituzionale, ribadendo il dogma dell’insindacabilità parlamentare, ha posto quest’ultimo in relazione al mero dato testuale dell’art. 134 Cost., precisando che “risiede […] in ciò, e non in motivazioni storiche o in risalenti tradizioni interpretative, la ragion d’essere attuale e di diritto positivo dell’insindacabilità degli stessi regolamenti in sede di giudizio di legittimità costituzionale”. Secondo la linea argomentativa assunta dalla Corte, riaffermare la matrice testuale di tale interpretazione apre (e, in effetti, ha aperto) le porte alla praticabilità di un conflitto di attribuzioni di poteri quale “sede naturale” per la questione posta alla sua attenzione: “In tale sede la Corte può ristabilire il confine – ove questo sia violato − tra i poteri legittimamente esercitati dalle Camere nella loro sfera di competenza e quelli che competono ad altri, così assicurando il rispetto dei limiti delle prerogative e del principio di legalità, che è alla base dello Stato di diritto”[2].

La non censurabilità attraverso questione incidentale di costituzionalità della normativa che prevede l’autodichia in materia di controversie di lavoro del personale delle Camere trova peraltro un preciso riscontro nella giurisprudenza costituzionale e, in specie, nella sent. n. 154/1985.

In quell’occasione la Corte costituzionale ha anzitutto fatto leva sul disposto letterale dell’art. 134 Cost. osservando che l’autonomia guarentigiata delle Camere – in forza della quale i regolamenti parlamentari sono adottati direttamente dall’Assemblea di ognuna delle due Camere a maggioranza assoluta dei componenti (art. 64, primo comma Cost.) – si traduce in atti (i regolamenti parlamentari, appunto) non riconducibili alla fattispecie degli atti con forza di legge oggetto di giudizio di costituzionalità. Formulando l’art. 134 Cost. – ha detto la Corte – “il costituente ha segnato rigorosamente i precisi e invalicabili confini della competenza del Giudice delle leggi nel nostro ordinamento, e poiché la formulazione ignora i regolamenti parlamentari, solo in via d’interpretazione potrebbe ritenersi che questi vi siano egualmente compresi. Ma una simile interpretazione, oltre a non trovare appiglio nel dato testuale, urterebbe contro il sistema”.
Ma oltre a quello testuale un altro dato (di sistema) ha indotto il Giudice delle leggi a escludere la riconducibilità dei regolamenti parlamentari agli atti con forza di legge. Ha difatti aggiunto la Corte che la Costituzione ha instaurato una democrazia parlamentare, connotata dalla precedenza attribuita al Parlamento collocato al centro del sistema, quale istituto fondante e caratterizzante l’ordinamento giuridico. Pertanto è nella logica di tale sistema che “alle Camere spetti – e vada perciò riconosciuta – una indipendenza guarentigiata nei confronti di qualsiasi altro potere, cui pertanto deve ritenersi precluso ogni sindacato degli atti di autonomia normativa ex art. 64, primo comma Cost.”.
Vi è di più. La centralità e la primazia del Parlamento si traducono anche in forme di garanzia nei confronti dell’ordinario esercizio del potere giurisdizionale. Anche per questo la Corte – sempre nella sent. n. 154/1985 – ha escluso che nel catalogo degli atti suscettibili di giudizio di costituzionalità, in via incidentale o principale, dell’art. 134 Cost. possano ritenersi compresi i regolamenti parlamentari.

Dunque già nel 1985 l’autodichia in materia di controversie di lavoro del personale delle Camere[3], in quanto riconducibile alla normativa regolamentare delle Camere stesse[4], non poteva essere oggetto di controllo di costituzionalità nella forma del giudizio incidentale.

Ma solo in epoca recente il dogma dell’insindacabilità dei regolamenti parlamentari tout court ha cominciato a modificarsi. Prima con l’intervento della Corte europea dei diritti dell’uomo che nella sent. 28 aprile 2009, Savino e altri c. Italia ha riconosciuto natura giurisdizionale agli organi di autodichia delle Camere[5], poi con la già citata sent. n. 120/2014 nella quale si è riconosciuto il dogma dell’insindacabilità dei regolamentari, ma in una prospettiva più ampia e maggiormente sensibile al principio di continuità del controllo di costituzionalità delle norme dell’ordinamento giuridico.

Ipse dixit. Non è possibile il giudizio incidentale di costituzionalità, ma lo è una verifica di costituzionalità per il tramite del conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato. In tale sede la Corte può stabilire il confine, ove questo sia violato, tra i poteri legittimamente esercitati dalle Camere nella loro sfera di competenza e quelli che competono ad altri, così assicurando il rispetto dei limiti delle prerogative e del principio di legalità, alla base dello Stato di diritto.

Dunque dalla non sindacabilità generalizzata dei regolamenti parlamentari si passa alla loro sindacabilità relativa nella forma del conflitto tra poteri dello Stato.

Questo il novum della sent. n. 120/2014 di cui la Corte di Cassazione ha certamente tenuto conto nel sollevare, lo scorso 19 novembre, il conflitto tra poteri dello Stato valutando la normativa subregolamentare del Senato invasiva delle attribuzioni del potere giudiziario e segnatamente della Cassazione stessa, chiamata a pronunciarsi sul ricorso proposto dal dipendente del Senato ai sensi dell’art. 111, settimo comma Cost.

La decisione che la Corte costituzionale a questo punto assumerà sarà destinata a inquadrare (definitivamente?) i rapporti tra gli organi della giurisdizione comune e gli organi di giustizia domestica, nonché a segnare il perimetro dell’estensione della potestà di controllo della Corte costituzionale sui regolamenti parlamentari.

Una riflessione è comunque d’obbligo.

Nella citata evoluzione della giurisprudenza costituzionale (dalla sent. n. 154/1985 alla sent. n. 120/2014) può sicuramente leggersi un’applicazione di settore del principio di continuità del controllo di costituzionalità che vuole che non ci siano “zone franche” sottratte al controllo di costituzionalità[6].
In dottrina si ritiene che le zone franche dal sindacato di costituzionalità maggiormente problematiche sono soprattutto “quelle che risultano da una sorta di modus vivendi che la Corte costituzionale ha stabilito con la classe politica che governa il Paese”[7] e che ha le sue basi nell’art. 66 Cost., in forza del quale “Ciascuna Camera giudica dei titoli di ammissione dei suoi componenti e delle cause sopraggiunte di ineleggibilità e di incompatibilità”, e nella citata sent. n. 154/1985, con la quale la Corte costituzionale ha affermato che i regolamenti parlamentari non sono atti aventi forza di legge ai sensi dell’art. 134 Cost. e che, pertanto, essi non sono sindacabili dalla Corte costituzionale.
Molte altre pronunce, sia della Corte costituzionale che dei giudici comuni, hanno sviluppato questi principi per dedurne la generale insindacabilità degli atti non legislativi del Parlamento, fino a consentire la formazione di una sorta di “giurisdizione domestica”, composta di personale parlamentare competente a giudicare sulle controversie fra le Camere e i loro dipendenti[8].
È dalla sent. n. 120/2014 che i regolamenti parlamentari, pur costituendo espressione dell’autodichia delle Camere, non risultano più esenti da controllo in quanto censurabili in sede di conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato.
Se oggi risulta dunque ineludibile il giudizio (seppur in via “indiretta”) della Corte costituzionale, deve ritenersi del tutto verosimile che il conflitto sollevato sarà ritenuto ammissibile dalla Corte. Diversamente, si creerebbe una zona franca nel sistema di giustizia costituzionale proprio in un ambito strettamente connesso con l’assetto democratico (qual è l’organizzazione interna delle Camere), così determinandosi un vulnus intollerabile per l’ordinamento costituzionale complessivamente considerato.

Peraltro, la conclusione per cui è possibile il raffronto tra normativa subregolamentare del Senato e la Costituzione e che lo strumento processuale di verifica è il conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato risulta consonante con un canone ancor più generale: la contrarietà di una norma alla Costituzione non comporta sempre e necessariamente un vizio di illegittimità costituzionale cui debba conseguire una pronuncia dichiarativa di illegittimità costituzionale.
Difatti, anche secondo la più recente giurisprudenza costituzionale (sent. n. 238/2014)[9], che ha preso in considerazione la fattispecie della normativa generata dal c.d. trasformatore automatico insito nel meccanismo dell’art. 10, primo comma Cost., la normativa così prodotta può in ipotesi violare principi e diritti fondamentali dell’ordinamento costituzionale repubblicano: ma in tale circostanza la conseguenza non è già la dichiarazione di incostituzionalità della norma consuetudinaria, bensì l’inoperatività dell’automatismo nomopoietico che la Corte costituzionale può essere chiamata a verificare.
Anche dei regolamenti comunitari – che, secondo la nota dottrina dei controlimiti, potrebbero in ipotesi risultare in violazione dei principi fondamentali del nostro ordinamento costituzionale e dei diritti inalienabili della persona umana (sent. n. 232/1989)[10] – non è predicabile la possibilità di una dichiarazione di illegittimità costituzionale[11].
Analogamente, la normativa prodotta dal Senato nell’esercizio del potere regolamentare riconosciuto dalla Costituzione (art. 64, primo comma Cost.) potrebbe anch’essa, in ipotesi, violare un principio o un diritto fondamentale. Ma in tale evenienza la conseguenza non è la dichiarazione di incostituzionalità di detta normativa, bensì il carattere invasivo di tale potere normativo rispetto ad altri poteri dello Stato, e segnatamente del potere giurisdizionale. Invasività, questa, che a fortiori la Corte è oggi chiamata ad accertare e dichiarare.

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[1] Cfr. M. Manetti, La Corte costituzionale ridefinisce l’autonomia delle Camere (ben oltre i regolamenti parlamentari e l’autodichia), in Rivista AIC, ottobre 2014; T.F. Giupponi, La Corte e la “sindacabilità indiretta” dei regolamenti parlamentari: il caso dell’autodichia, in www.forumcostituzionale.it, 3 luglio 2014; R. Dickmann, Tramonto o rilegittimazione dell’autodichia delle Camere? (Nota a Corte cost., 5 maggio 2014, n. 120), in www.federalismi.it, 14 maggio 2014.
[2] V. L. Testa, La Corte salva (ma non troppo) l’autodichia del Senato. Brevi note sulla sent. Corte cost. n. 120 del 2014, in www.federalismi.it, 14 maggio 2014.
[3] Sull’autodichia in generale v., tra gli altri, P. Pisicchio, Aspetti dell’autodichia parlamentare, Bari, 2010. V. anche S. Conforti, Brevi considerazioni sul principio dell’autodichia, in Giur. it., 2005, 1886 ss.; P. Di Muccio, L’autodichia parlamentare sugli impiegati delle Camere, in Dir. soc., 1990; A.M. Sandulli, Spunti problematici in tema di autonomia degli orani costituzionali e di giustizia domestica nei confronti del loro personale, in Giur. it., 1977, 1831 ss.
[4] Sulla natura e sull’insindacabilità dei regolamenti parlamentari in generale v. G.G. Floridia, voce Regolamenti parlamentari, in Dig. disc. pubbl., 1997, 70 ss.; M. Manetti, voce Regolamenti parlamentari, in Enc. dir., 1988, 639 ss.; A. Manzella, Il Parlamento, Bologna, 1977, soprattutto 56 ss. V. anche S. Panunzio, Sindacabilità dei regolamenti parlamentari, tutela giurisdizionale dei dipendenti delle Camere e giustizia politica nello Stato costituzionale di diritto, in Giur. cost., 1978, 256 ss.; G.F. Floridia, Il regolamento parlamentare nel sistema delle fonti, Milano, 1986.
[5] Cfr., tra gli altri, a N. Occhiocupo, La Corte europea dei diritti dell’uomo dà il suo imprimatur all’autodichia della Camera dei Deputati e degli altri organi costituzionali dello Stato italiano, in Diritto dell’Unione europea, 2010, 397 ss.; S.M. Cicconetti, Corte europea dei diritti dell’uomo e autodichia parlamentare, in Giur. it., 2010, 1271 ss.; N. Occhiocupo, Alla ricerca di un giudice: a Berlino, ieri; a Strasburgo, oggi; a Lussemburgo e a Roma, domani, forse, in www.forumcostituzionale.it, 2009; G. Malinconico, I “codici di procedura” dell’autodichia della Camera dopo la decisione n. 14/2009 della Corte Europea dei Diritti dell’Uomo. Guida alla lettura delle modifiche dei regolamenti di tutela giurisdizionale, in www.federalismi.it, 18 novembre 2009.
[6] Cfr. A. Pizzorusso, Zone d’ombra” e “zone franche” della giustizia costituzionale italiana, in www.giurcost.org.
[7] Cfr. A. Pizzorusso, Zone d’ombra” e “zone franche” della giustizia costituzionale italiana, cit.
[8] V. Cass., sent. 10 aprile 1986, n. 2546, in Foro it., 1986, I, 1139; 23 aprile 1986, n. 2861, ibid., 1828; 18 febbraio 1992, n.1993, ibid, 1993, I, 1654.
[9] Su cui v. R. Dickmann, Il “Diritto al giudice” di cui all’art. 24 Cost. come principio supremo e limite al diritto internazionale generalmente riconosciuto, in www.federalismi.it, 19 novembre 2014.
[10] Cfr. F. Donati, La motivazione nella sentenza 232 del 1989 ed il bilanciamento tra interessi nazionali ed interessi comunitari nel sindacato sui controlimiti, in A. Ruggeri (a cura di), La motivazione delle decisioni della Corte costituzionale, Torino, 1994, 494 ss. Più in generale v. M. Cartabia, A. Celotto, La giustizia costituzionale in Italia dopo la Carta di Nizza, in Giur. cost., 2002, 4498 ss.
[11] Cfr. Corte cost., sent. n. 183/1973 e ord. n. 509/1995.

(pubblicato il 30.1.2015)

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L'articolo Perché è quella del conflitto la strada da percorrere<br> (Brevi riflessioni a margine di Cassazione, SS.UU. civili, ord. n. 26934/2014) proviene da Giustamm.

SOMMARIO: 1. Premessa. – 2. Lo stato dell’arte: la qualità della regolazione come obiettivo perseguito attraverso la semplificazione amministrativa e normativa. – 2.1. (Segue) Le difficoltà della politica di semplificazione normativa in Italia. – 3. Il Comitato interministeriale per l’indirizzo e la guida strategica delle politiche di semplificazione e di qualità della regolazione e l’Unità per la semplificazione. – 4. Il contenuto del Piano di azione 2007. – 5. Il parere del Consiglio di Stato. – 6. Notazioni conclusive.

1. Nell’adunanza del 21 maggio 2007 la Sezione Consultiva per gli Atti Normativi del Consiglio di Stato ha espresso parere favorevole con osservazioni sullo schema del Piano di azione per il perseguimento degli obiettivi del Governo in tema di semplificazione, di riassetto e di qualità della regolazione.
Il Piano in questione è stato predisposto il 30 marzo 2007 dal Comitato interministeriale per l’indirizzo e la guida strategica delle politiche di semplificazione e di qualità della regolazione, con il supporto tecnico dell’Unità per la semplificazione e la qualità della regolazione[1]. Esso trova il suo referente normativo nell’art. 1, comma 2 del d.l. 10 gennaio 2006, n. 4, convertito nella l. 9 marzo 2006, n. 80, ai sensi del quale il Comitato interministeriale per l’indirizzo e la guida strategica delle politiche di semplificazione e di qualità della regolazione predispone, entro il 31 marzo di ogni anno, un Piano di azione per il perseguimento degli obiettivi del Governo in tema di semplificazione, di riassetto e di qualità della regolazione per l’anno successivo. Il Piano, sentito il Consiglio di Stato, è approvato dal Consiglio dei Ministri e trasmesso alle Camere.
Prendere qui in considerazione gli obiettivi concordati e le azioni preannunziate nel Piano, soprattutto alla luce del parere favorevole sopra citato, equivale a rappresentare le profonde trasformazioni in corso, con le loro luci e le loro ombre, nel procedimento di semplificazione legislativa avviato, in prima battuta, dalla legge n. 537 del 1993 e poi proseguito, in maniera più organica, con la legge n. 59 del 1997, la quale ha introdotto lo strumento della “legge annuale di semplificazione”[2]. L’art. 20 della prima legge Bassanini, accanto al generale strumento di semplificazione consistente nell’emanazione dei regolamenti di delegificazione di cui all’art. 17, comma 2 l. n. 400 del 1988, ha difatti introdotto l’ulteriore previsione di un intervento legislativo annuale, che il Governo, sentita la Conferenza unificata tra Stato, Regioni e città, deve proporre al Parlamento entro il 31 maggio di ogni anno, al fine di individuare nuovi procedimenti da semplificare e introdurre nuovi criteri e principi direttivi per la semplificazione[3].
La semplificazione ed il miglioramento della regolazione sono certamente fattori decisivi per la competitività del Paese e per la reale fruibilità dei diritti da parte dei cittadini: una migliore regolazione, in un contesto di rafforzata legalità e fiducia, costituisce una condizione essenziale per migliorare la competitività del Paese e, allo stesso tempo, per garantire l’effettività dei diritti fondamentali. In questo senso, l’introduzione – a latere di altri importanti strumenti, qual è proprio la citata legge annuale di semplificazione – di un “Piano annuale di azione per la semplificazione e la qualità della regolazione” realizza certamente un importante strumento di semplificazione e di pianificazione strategica del governo[4].
Per quel che qui compete analizzare, il Piano d’azione per il 2007, allo scopo di dare un nuovo impulso alle politiche di snellimento e di semplificazione della legislazione di cui, da ultimo, alla legge n. 246 del 2005, fornisce un quadro unitario del complesso delle iniziative normative e amministrative adottate dal governo di forte impatto sulla semplificazione[5]: nel Piano sono individuati i principali obiettivi di semplificazione e di qualità della regolazione, i soggetti responsabili, le azioni da compiere ed i tempi necessari al loro conseguimento, conformemente alla direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri del 12 marzo 2007 per l’attuazione, il monitoraggio e la valutazione del programma di governo[6].
Il documento delinea, in sostanza, un percorso di azioni misurabili (anche in termini di differenza tra condizioni di partenza e risultati conseguiti) che, raggruppate in programmi, con precise cadenze temporali, convergano verso un obiettivo strategico ben preciso, quello del rafforzamento della competitività del Paese. In questo senso, al fine di passare da una semplificazione annunciata ad una semplificazione effettivamente percepita e rilevata, una delle principali novità del Piano è rappresentata proprio dall’adozione di una “logica di risultato”: la riuscita degli interventi proposti non risulta commisurata solamente al numero di norme adottate o soppresse, ma anche, e soprattutto, all’effettiva riduzione degli oneri e dei tempi burocratici per i cittadini e per le imprese. In questa logica, il Piano coniuga innovazione organizzativa e innovazione tecnologica, in modo da semplificare l’attività amministrativa e reingegnerizzare i processi di servizio, utilizzando le opportunità messe a disposizione dalle nuove tecnologie.
Sugli obiettivi prefissati e sui contenuti specifici del programma di semplificazione normativa inaugurato con il Piano 2007, su cui si è favorevolmente espresso il Consiglio di Stato, sembra opportuno svolgere, qui, qualche breve considerazione, alla luce, soprattutto, dei “tragici” propositi messi in atto, da due anni a questa parte, dalla legge n. 246 del 2005. Propedeutico rispetto a queste considerazioni è senz’altro il richiamo allo status attuale della semplificazione normativa, che dalla delegificazione al meccanismo “taglia-leggi”, passando per i testi unici misti e i codici di settore, è, oggi, ad una svolta cruciale.

2. Nell’ultimo decennio la semplificazione normativa è divenuto un tema eminente di politica legislativa. E diversi sono stati gli strumenti per mezzo dei quali il legislatore ha inteso perseguirla.
La semplificazione nasce fondamentalmente come semplificazione amministrativa.
Pur ricorrendo, sul piano legislativo, alcune anticipazioni volte a semplificare i procedimenti della pubblica amministrazione[7], è stata la legge n. 59 del 1997 a porsi con maggiore risolutezza in questa direzione, prevedendo, all’art. 20, una legge annuale di semplificazione, che individui annualmente i procedimenti amministrativi da semplificare, soprattutto attraverso regolamenti di delegificazione. Il fine di questa legge è quindi consistito nella predisposizione di uno strumento legislativo permanente, volto a rispondere, in via strutturale, al problema dell’eccessiva burocratizzazione della pubblica amministrazione. In quegli anni lo snellimento dei procedimenti amministrativi risultava difatti realizzato per mezzo della delegificazione, sostituente la disciplina legislativa in vigore con altra disciplina approntata e modificabile con l’esercizio della potestà regolamentare. A tal fine lo strumento era (ed è tuttora) dato dai regolamenti di cui all’art. 17, secondo comma legge n. 400 del 1988.
Ben presto, però, il legislatore italiano ha cominciato ad utilizzare il termine “semplificazione” in un’accezione più ampia. Oltre all’individuazione dei procedimenti amministrativi da semplificare, le leggi annuali di semplificazione hanno progressivamente concentrato la loro attenzione sul riordino e riassetto del sistema normativo, al fine di coordinare le disposizioni normative vigenti.
Si è così passati da un concetto di semplificazione prevalentemente amministrativa ad un concetto di semplificazione essenzialmente normativa, perseguita mediante la riduzione del numero delle regole poste, soprattutto, da norme di rango primario, il consolidamento ed il riassetto (mediante la codificazione) delle regole e una maggiore attenzione alla qualità della regolamentazione, anche attraverso lo strumento dell’analisi di impatto della regolamentazione (AIR), introdotto dall’art. 5 della legge n. 50 del 1999.
Tale evoluzione è però passata attraverso una fase intermedia (e oramai conclusa), connotata dall’adozione dei testi unici misti[8].
La prima legge annuale di semplificazione (legge n. 50 del 1999) ha difatti investito il governo di un compito di riordino attraverso “l’emanazione di testi unici riguardanti materie e settori omogenei comprendenti, in un unico contesto e con opportune evidenziazioni, le disposizioni legislative e regolamentari” (art. 7, secondo comma). In sostanza la legge in questione prevedeva la raccolta, in un unico corpus, di norme sia legislative sia regolamentari, inerenti un’unica materia. La ratio era evidentemente quella di offrire ad interpreti e cittadini una raccolta completa ed organica della normazione, onde rinvenire in un unico testo e per una materia determinata, sia la disciplina sostanziale dettata da norme di rango primario sia la disciplina procedimentale contenuta in fonti regolamentari. Era altresì prevista una clausola di resistenza normativa del testo unico misto, abrogabile o modificabile o derogabile solo in modo esplicito.
I problemi interpretativi, non lievi, suscitati dai testi unici misti hanno indotto il legislatore del 2003 ad abrogare la norma che prevedeva siffatto istituto, introducendo, quale nuovo strumento di riassetto normativo, il codice di settore.
Siffatto cambiamento di prospettiva è emerso, in particolare, nella legge n. 229 del 2003, recante “Norme in materia di qualità della regolazione, riassetto normativo e codificazione (legge di semplificazione per il 2001)”. Indicata già nel titolo, la codificazione risultava intesa quale strumento di semplificazione, da attuare mediante decreti legislativi di riforma di singoli settori.
L’art. 1 della legge n. 229 sostituiva integralmente l’art. 20 della legge n. 59 del 1997, anche con riferimento ai fini perseguiti con lo strumento della legge annuale di semplificazione: l’obiettivo individuato era infatti “la semplificazione ed il riassetto normativo, volto a definire, per l’anno successivo, gli indirizzi, i criteri, le modalità e le materie di intervento, anche ai fini della ridefinizione dell’area di incidenza delle pubbliche funzioni”.
In controtendenza, dunque, rispetto a quella che era apparsa come età della decodificazione[9], si delineava un ritorno alla codificazione (benché originata dalla medesima decodificazione accompagnata all’adozione di testi unici misti), con un “riordino” della normazione che trascolorava in “riassetto” della stessa[10].
Sennonché i codici di settore, essendo decreti legislativi contenenti esclusivamente norme di rango primario, non potevano soddisfare l’esigenza di un quadro normativo completo ed unitario a livello di fonti secondarie. Di contro, i testi unici misti, al di là delle diverse problematiche sollevate, fornivano un quadro organico ed esaustivo della regolamentazione non solo primaria di un dato settore, ma anche delle relative norme attuative ed integrative, contenute, di regola, in fonti d rango secondario.
La risposta a tale esigenza ricognitiva è stata data dalla legge n. 246 del 2005 (“Semplificazione e riassetto normativo per l’anno 2005”), che novellando l’art. 20 della legge n. 59 del 1997 prevede, all’art. 1, primo comma lett b): “Il Governo, nelle materie di competenza esclusiva dello Stato, completa il processo di codificazione di ciascuna materia emanando, anche contestualmente al decreto legislativo di riassetto, una raccolta organica delle norme regolamentari regolanti la medesima materia, se del caso adeguandole alla nuova disciplina di livello primario e semplificandole secondo i criteri di cui ai successivi commi”.
Volendo elencarle nella loro scansione temporale (che peraltro non è stata sempre annuale), le diverse leggi di semplificazione susseguitesi in questi anni sono state:
a) la legge n. 50 del 1999 “Delegificazione e testi unici di norme concernenti procedimenti amministrativi – Legge di semplificazione 1998”;
b) la legge n. 340 del 2000 “Disposizioni per la delegificazione di norme e per la semplificazione di procedimenti amministrativi – Legge di semplificazione 1999”;
c) la legge n. 229 del 2003 “Interventi in materia di qualità della regolazione, riassetto normativo e codificazione – Legge di semplificazione 2001”;
d) la legge n. 246 del 2005 “Semplificazione e riassetto normativo per il 2005”.
Ultima della serie delle leggi annuali di semplificazione è stata la citata legge n. 246 del 2005[11].
In essa è previsto, in particolare, che il processo di codificazione realizzato attraverso lo strumento della delega legislativa (cui notevole impulso ha dato la legge n. 229 del 2003) sia accompagnato da una ”raccolta organica delle norme regolamentari regolanti la medesima materia”, eventualmente coordinate con la disciplina posta a livello primario. Sono aggiunti, inoltre, alcuni principi in materia di semplificazione delle funzioni amministrative, con il richiamo, ad esempio, della generale possibilità per le amministrazioni di utilizzare gli atti di diritto privato (salvo nelle materie in cui l’interesse pubblico possa essere perseguito solo attraverso l’esercizio di poteri autoritativi) ed il richiamo dei principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza e dei criteri di autonomia, leale collaborazione, responsabilità e legittimo affidamento nella ripartizione delle competenze tra i vari soggetti istituzionali e nella creazione di sedi stabili di concertazione. La legge n. 246 reca, poi, cinque deleghe di codificazione-riassetto del settore, in materia di benefici a favore delle vittime del dovere e del terrorismo, gestione contabile e amministrativa degli uffici all’estero del Ministero degli affari esteri, pari opportunità, ordinamento del notariato e degli archivi notarili e adempimenti amministrativi a carico delle imprese.
Ma la peculiarità maggiore della legge di semplificazione del 2005 risiede certamente nella c.d. norma taglia-leggi (prevista dall’art. 14, comma 14 della legge n. 246 del 2005), con la quale si intende operare uno sfoltimento complessivo delle norme ritenute obsolete, mediante l’attribuzione all’esecutivo del compito di individuare (con decreto legislativo) tutte le norme di cui si ritenga necessaria la permanenza in vigore. Decorso il termine di esercizio della delega, le norme pubblicate anteriormente al 1 gennaio 1970 si considereranno comunque abrogate.

2.1. In Italia la politica di semplificazione normativa ha incontrato difficoltà pratiche che hanno impedito il pieno raggiungimento degli obiettivi prefissati, tant’è che stata avvertita l’esigenza di istituire un centro di coordinamento politico e la necessità di prevedere un Piano di azione volto alla realizzazione di una strategia unitaria di semplificazione.
Al riguardo, la Sezione consultiva del Consiglio di Stato, nel parere n. 2024 reso il 21 maggio scorso, ha individuato due fondamentali ragioni di queste evidenti difficoltà.
a) Sinora vi è stato innanzitutto un approccio generalizzante e unitario alla semplificazione procedimentale e normativa, quando invece sembra più opportuno che i due aspetti siano tenuti tra loro ben distinti.
La semplificazione normativa, che mira alla riduzione dello stock delle leggi in vigore e alla migliore chiarezza del linguaggio legislativo, attraverso la raccolta delle norme in codici e testi unici e l’eliminazione delle fonti superflue, si sostanzia difatti in un’operazione eminentemente tecnica, gestibile dagli uffici legislativi dei Ministeri, con l’apporto tecnico-giuridico del Consiglio di Stato.
Diversamente, la semplificazione procedimentale, che tende, da un lato, alla deregolamentazione, cioè all’eliminazione dei procedimenti amministrativi superflui, e, dall’altro, alla riduzione e accorpamento delle fasi procedimentali e dei relativi centri di competenza, presuppone scelte di carattere politico in ordine alla necessità o meno dell’ingerenza pubblica in determinati settori delle attività private e all’individuazione dei centri di competenza amministrativa competenti ad intervenire.
Ciò detto, la Sezione ritiene che un approccio generalista, che prescriva la semplificazione procedimentale unificandola sostanzialmente con quella normativa, è sicuramente destinato al fallimento, data soprattutto la necessità di scelte politiche che devono essere operate caso per caso, per settori di procedimenti. Per la semplificazione procedimentale – sostiene ancora il Consiglio di Stato – “sembra dunque più produttivo procedere per settori, individuando le tipologie di procedimenti che si vogliono semplificare e operando chiare scelte politiche su cosa s’intende semplificare”.
b) Sinora la politica di semplificazione è stata affrontata a livello prevalentemente statale, ignorando che l’ordinamento italiano è ad oggi connotato da una pluralità di livelli di competenza legislativa e amministrativa e da una moltiplicazione di fonti normative, esigendo quindi una visione globale e non limitata alle sole fonti statali.
La semplificazione, in un ordinamento multilivello, non può certamente prescindere da una strategia unitaria che coordini tutte le iniziative ai vari livelli. Tale strategia unitaria ben può essere perseguita mediante meccanismi consensuali, attraverso cioè forme di collaborazione tra i vari livelli di Governo.
Ciò considerato, deve essere comunque previsto – osserva la Sezione – un meccanismo di chiusura che garantisca “la vincolatività eteronoma” della politica di semplificazione. Ma viene da chiedersi quali sono, se esistono, le strade percorribili, compatibili con la Costituzione, per rendere vincolante una politica unitaria di semplificazione?

3. L’evoluzione della politica di semplificazione ha registrato, in una prima fase, ampio ricorso alla potestà regolamentare del governo, quale principale strumento di semplificazione. In seguito, si è prodotto un ricorso crescente alla legislazione delegata, con un riordino normativo affidato a decreti legislativi.
A tale evoluzione ha concorso la revisione del Titolo V della Costituzione, con la riscrittura dell’art. 117 Cost, che assegna alla potestà regolamentare dello Stato solo le materie di sua legislazione esclusiva. In ogni altra materia la potestà regolamentare spetta alle Regioni. Inevitabilmente lo strumento della delegificazione e del riordino normativo per mezzo dei regolamenti governativi ha visto contrarsi il suo raggio d’azione.
Il nuovo assetto della ripartizione di competenze tra Stato e Regioni ha dunque sollecitato, e sollecita tuttora, una riflessione sugli strumenti di semplificazione. Una prima risposta è giunta dalla citata legge n. 246 del 2005, il cui art. 2 introduce l’art. 20 ter nella legge n. 59 del 1997, ove si dispone che il governo e regioni stipulino, in sede di Conferenza Stato-Regioni, accordi o intese finalizzati a favorire, soprattutto, il coordinamento dell’esercizio delle rispettive competenze normative in vista della semplificazione e del riassetto normativo.
La stratificazione delle fonti di produzione normativa orientate alla semplificazione discende, oltre che dall’intersecazione di competenze statali e regionali, dal fatto che numerose materie siano oggetto di disciplina comunitaria. La legge comunitaria, anch’essa annuale, non di rado reca disposizioni volte al riordino normativo.
È dunque chiaro che l’obiettivo della semplificazione normativa pone l’ineludibile esigenza di coordinamento tra le fonti, come tra i soggetti istituzionali in vario modo coinvolti. Ad essa ha inteso fornire risposta l’istituzione di un Comitato interministeriale per l’indirizzo e la guida strategica delle politiche di semplificazione e di qualità della regolazione. Detta istituzione, prevista all’art. 1 del d.l. n. 4 del 2006 (convertito, con modificazioni, dalla legge n. 80 del 2006), è stata attuata con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri in data 12 settembre 2006.
Con altro decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, anch’esso datato 12 settembre 2006, è stato istituita l’Unità per la semplificazione e la qualità della regolazione, istituita, a sua volta, dall’art. 1 del d.l. n. 181 del 2006 e convertito, con modificazione, dalla legge n. 233 del 2006.
Su tali organismi governativi è il caso, qui, di soffermarsi descrivendone brevemente la composizione e le funzioni.
a) Per quanto concerne le funzioni attribuite al Comitato interministeriale per l’indirizzo e la guida strategica delle politiche di semplificazione e di qualità della regolazione, queste si sostanziano essenzialmente nella predisposizione, entro il 31 marzo di ogni anno, di un piano d’azione per il perseguimento degli obiettivi del governo in tema di semplificazione, di riassetto e di qualità della regolazione per l’anno successivo. Sentito il Consiglio di Stato, il Piano è quindi sottoposto all’approvazione del Consiglio dei ministri e trasmesso alle Camere.
Il Comitato deve altresì verificare, durante l’anno, lo stato di realizzazione degli obiettivi (che viene reso pubblico ogni sei mesi), e deve svolgere funzioni di indirizzo, di coordinamento e, ove necessario, di impulso delle amministrazioni dello stato, nelle politiche di semplificazione, del riassetto e della qualità della regolazione.
Una più puntuale definizione della composizione e delle funzioni del Comitato è stata resa, in via attuativa, con il citato d.p.c.m. del 12 settembre 2006. L’art. 4 del decreto specifica e potenzia le funzioni del Comitato in questione: dal decreto è infatti contemplata la convocazione di un tavolo permanente per la semplificazione, il quale, al fine di favorire il raccordo con il sistema delle autonomie, è istituito presso la Conferenza unificata ed è composto dai rappresentanti delle categorie produttive e delle associazioni di utenti e consumatori, nonché da rappresentanti dei Ministeri, della Conferenza dei Presidenti delle Regioni, dell’ANCI, dell’UPI e dell’UNCEM.
Per quanto attiene alla composizione del Comitato, questa è determinata dall’art. 2 del decreto citato. Il Comitato è presieduto dal Presidente del Consiglio (che può peraltro delegare le proprie funzioni) ed è composto, oltre che da quest’ultimo, dai Ministri per gli affari regionali e le autonomie locali, per le politiche europee, per l’attuazione del programma di governo, dell’interno, dell’economia e delle finanze, dello sviluppo economico, nonché dal Sottosegretario di Stato alla Presidenza del Consiglio dei ministri.
b) Il supporto tecnico al Comitato interministeriale è assicurato dall’Unità per la semplificazione.
Tra le sue funzioni figurano compiti istruttori relativi al piano annuale di semplificazione, la collaborazione con il Dipartimento per il gli affari giuridici e legislativi (DAGL) della Presidenza del Consiglio dei Ministri e svariati compiti di coordinamento e proposta. In particolare, l’Unità promuove forme di raccordo con il Parlamento e con altri soggetti titolari di poteri normativi per il miglioramento del processo legislativo.
Fanno parte dell’Unità, tra gli altri, i Capi Uffici legislativi dei Ministri componenti il Comitato predetto, alcuni consiglieri giuridici e esperti in materia.

4. Con specifico riferimento alle previsioni di cui al Piano di azione 2007, il profilo della semplificazione normativa e del miglioramento della regolazione risulta trattato nel Capitolo IV del documento, ove sono descritti – unitamente a talune problematiche inerenti il versante amministrativo della semplificazione, quali, ad esempio, la riduzione degli oneri amministrativi, la riduzione e la certezza dei tempi dei procedimenti – alcuni importanti aspetti connessi al miglioramento della qualità della regolazione (parte II), al controllo, alla verifica e all’aggiornamento degli indicatori della qualità della regolazione (parte III), tanto a livello statale quanto a livello regionale (parte VI).
In generale, sotto il profilo degli obiettivi, il Comitato intende perfezionare, e portare a regime, una serie di strumenti esistenti al fine di:
a) perfezionare la qualità dei provvedimenti in vigore (anche attraverso una riduzione mirata dello stock delle norme esistenti);
b) ispirare l’elaborazione delle politiche di settore al canone della priorità del ricorso a soluzioni di tipo amministrativo e di conseguenza al criterio della residualità del ricorso alla nuova produzione normativa, secondo un principio di stretta necessità (cd. alternative alla legislazione);
c) migliorare l’attività di verifica preventiva di coerenza dei provvedimenti sottoposti al Consiglio dei Ministri;
d) rendere più efficace la valutazione dell’impatto regolatorio complessivo di una serie definita di nuovi provvedimenti di particolare importanza per l’attuazione del programma di legislatura.
Alla loro realizzazione concorrono essenzialmente quattro azioni, illustrate dettagliatamente dal Comitato, che ne ha peraltro scadenzato la realizzazione.
a) Primo fra tutti si colloca un intervento volto accelerare l’approvazione della legge di semplificazione. Il disegno di legge annuale di semplificazione non gode di un iter privilegiato, con tempi finali predeterminati di approvazione, come invece avviene per la legge finanziaria: anzi, già nella fase della sua elaborazione endogovernativa è articolato secondo un iter molto complesso, descritto nell’articolo 20 della legge n. 59 del 1997. Ulteriori elementi di complessità si sostanziano altresì nel ruolo crescente della potestà normativa regionale e della Conferenza unificata in ordine all’approvazione dei provvedimenti governativi in materia.
Al riguardo, al fine di accelerare l’iter di approvazione della legge di semplificazione il Comitato intende procedere ad una compiuta analisi del procedimento normativo, elaborando (entro il 31 dicembre 2007) una proposta di modifica di tale procedimento, anche attraverso misure relative, ad esempio, all’organizzazione dell’attività parlamentare, come l’istituzione di una sessione parlamentare per l’esame dei provvedimenti di semplificazione ed il rafforzamento dei poteri della Commissione parlamentare per la semplificazione della legislazione.
Se l’obiettivo che il Comitato intende perseguire è quello di una decisa accelerazione del processo di semplificazione normativa, ben può ritenersi che la proposta illustrata possa sostanziare un valido ed efficace veicolo di semplificazione legislativa.
b) Attualmente è indubbio che sia in ambito europeo che nazionale la semplificazione normativa, quale componente fondamentale della qualità della regolazione (Better regulation), rappresenta una priorità. Difatti tutti i Paesi dell’Unione europea e le Istituzioni comunitarie condividono l’obiettivo di semplificare il quadro normativo, al fine di rilanciare la competitività, aumentare la crescita economica e migliorare i rapporti tra i cittadini e le istituzioni nazionali ed europee.
Ciò non attiene unicamente al numero complessivo delle leggi, ma anche, e soprattutto, all’assetto generale dell’apparato legislativo, spesso caratterizzato dalla mancanza di coordinamento fra le diverse fonti e dalla loro scarsa conoscibilità, anche dovuta al frequente mantenimento in vigore di norme ormai desuete e comunque non necessarie.
Al riguardo, l’azione che il Comitato interministeriale si propone di attuare rinviene la sua ragione nella presa d’atto della “pesantezza” dello strumento legislativo, pesantezza che impone di considerarlo quale extrema ratio cui ricorrere solo quando tutti gli altri mezzi giuridici disponibili si siano rivelati insufficienti al conseguimento dell’obiettivo. Questa diffusa e condivisa impostazione trova poi una giustificazione ulteriore nell’esigenza di evitare “ingorghi” parlamentari nella gestione della proposte legislative. “A tal fine il Presidente del Consiglio” – si legge nel Piano – “diramerà un apposito atto di indirizzo volto a sollecitare la massima attivazione delle cd. alternative alla legislazione, quale condizione preventiva per il varo di nuovi interventi normativi di rango primario”.
Da questo punto di vista – lo si è detto – la legge di semplificazione per l’anno 2005 (legge n. 246 del 2005, art. 14) ha introdotto nel nostro ordinamento una sorta di ghigliottina legislativa, finalizzata ad eliminare dall’ordinamento le leggi ormai desuete o comunque non più utili, in funzione della più complessiva opera di riassetto normativo.
Come noto, il piano di intervento si articola in due distinte fasi, la prima di essa consiste nell’individuazione, entro il 16 dicembre 2007, di tutte le disposizioni legislative statali vigenti, con evidenziazione delle incongruenze e delle antinomie normative relative ai diversi settori legislativi. L’obiettivo è quello di dare definitiva attuazione alla previsione di cui all’articolo 107 della legge finanziaria per il 2001 (legge n. 388 del 2000), anche al fine di agevolare, grazie alle moderne tecnologie informatiche, la conoscenza pubblica della legislazione in vigore.
A questo proposito, primo obiettivo espresso nel Piano concerne l’individuazione delle disposizioni legislative statali vigenti con perimetrazione dei settori dell’ordinamento statale di competenza di ciascun Ministero. In particolare, è istituito un Comitato tecnico che svolgerà compiti di impulso e di raccordo nei confronti delle amministrazioni di settore e sarà composto da tre rappresentanti, uno dell’Unità per la semplificazione e la qualità della regolazione, uno del Dipartimento per le riforme istituzionali e uno del Dipartimento della funzione pubblica, che riferisce ad un Sottosegretario appositamente incaricato con delibera del Comitato interministeriale per l’indirizzo e la guida strategica delle politiche di semplificazione e di qualità della regolazione. Il Comitato tecnico sarà assistito da un apposito gruppo di lavoro che si avvarrà delle risorse e strutture dell’Unità, del Dipartimento per le riforme istituzionali e del Dipartimento della funzione pubblica.
Il secondo obiettivo prefigurato nel Piano concerne la creazione (entro il 31 marzo 2008) di una banca dati on line, ad accesso gratuito, contenente tutta la legislazione e la normativa di carattere secondario statale vigente.
A ciò consegue – come terzo obiettivo – l’individuazione, entro il 16 dicembre 2009, in appositi decreti legislativi, delle disposizioni legislative delle quali il Governo ritiene indispensabile la permanenza in vigore, nell’ambito di una semplificazione e di un riassetto complessivo dei diversi settori normativi.
Nel Piano si legge che il complesso delle attività verrà condotto in stretto raccordo con il Parlamento, anche per il tramite del Sottosegretario appositamente incaricato. Il Governo inoltre riferirà periodicamente sullo stato di avanzamento dei lavori alla Commissione parlamentare bicamerale all’uopo istituita. Entro il 16 dicembre 2007 dovrà essere trasmessa, ai sensi del comma 12 del suddetto articolo 14, una relazione al Parlamento contenente l’individuazione delle disposizioni legislative vigenti: in essa peraltro potranno essere evidenziati, anche alla luce della prima attività del gruppo di lavoro, i problemi applicativi del meccanismo “taglia-leggi”, apportando le necessarie modifiche alla legislazione di riferimento.
c) Tutte le azioni previste dal Piano sono parte integrante di una strategia complessiva di semplificazione normativa, improntata al miglioramento della qualità della regolazione. In tale quadro assume particolare rilievo il perfezionamento delle tecniche di informazione, comprensione e valutazione preventiva degli effetti dei provvedimenti normativi o generali, sottoposti al Consiglio dei Ministri, di particolare importanza nell’azione di governo.
Per realizzare tale obiettivo risulta necessario rendere più efficace lo strumento dell’analisi di impatto della regolazione (AIR), che consiste appunto nella valutazione preventiva degli effetti sulle attività dei cittadini, delle imprese e delle pubbliche amministrazioni che possono derivare dai provvedimenti normativi in corso di approvazione da parte del governo. In coerenza con gli indirizzi espressi dalla direttiva annuale del Presidente del Consiglio dei Ministri del 12 marzo 2007 per l’attuazione, il monitoraggio e la valutazione del programma di governo, l’AIR dove essere necessariamente svolta compiutamente e la relativa scheda dovrà essere allegata a tutti i provvedimenti.
La procedura di analisi di impatto della regolazione sinora utilizzata risulta eccessivamente complessa e costosa. Quindi, è indispensabile introdurre, con il coinvolgimento diretto delle organizzazioni di rappresentanza di imprese e cittadini, una procedura semplificata, rapida, credibile, completa e adeguata ai tempi e alle finalità dell’azione di governo.
Essa sarà caratterizzata da una ragionevole semplificazione della “scheda AIR” attualmente in uso. La nuova AIR semplificata dovrà indicare, con chiarezza, almeno i seguenti punti:
a) la coerenza con la complessiva azione di semplificazione del governo, con particolare riguardo al “principio precauzionale”;
b) la compatibilità con le priorità del programma di governo.
L’AIR, resa dunque più agile ed efficace, potrà costituire un utile strumento per approfondire l’istruttoria degli atti normativi, già nel corso della riunione preparatoria del Consiglio dei Ministri.
d) In attuazione dell’art. 55 del Codice dell’amministrazione digitale il Comitato intende altresì sperimentare le modalità per realizzare la consultazione telematica su almeno cinque provvedimenti normativi. Sulla base di questa esperienza sarà emanata una direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri che prevederà le modalità con cui questa attività sarà svolta a regime, in modo che tali modalità siano allineate agli standards internazionali. In parallelo, sarà realizzato un apposito sito dedicato alla consultazione telematica sugli schemi di atti normativi.
Nell’ambito del controllo, verifica e aggiornamento degli indicatori della qualità della regolazione si collocano alcune azioni di ricognizione, controllo, verifica e aggiornamento degli indicatori settoriali di qualità della regolazione oggetto di studi e rapporti, teorici e applicati, da parte di enti e istituzioni nazionali ed internazionali, volti a misurare il posizionamento dell’Italia rispetto ad altri paesi nei diversi settori oggetto di indagine.
a) Per quanto attiene alla ricognizione metodologica e settoriale delle indagini esistenti, il Comitato intende realizzare una verifica ragionata delle metodologie in uso da parte delle varie organizzazioni nazionali ed internazionali, anche per meglio comprenderne le logiche interne e per rendere i metodi in uso compatibili e confrontabili. A tal fine il Comitato intende predisporre schede aggiornate di sintesi dei rapporti esistenti a livello nazionale ed internazionale in merito all’impatto della qualità della regolazione sulla competitività. La ricognizione mostrerà, da un lato, gli ambiti settoriali coperti dalle indagini in corso e, dall’altro, le metodologie e la tipologia di informazioni trattate, evidenziando gli interlocutori nazionali di riferimento. Tale azione consentirà una valutazione critica delle diverse metodologie impiegate e la conseguente individuazione dei processi di selezione e di raccolta delle informazioni utili a migliorare il grado di attendibilità degli indicatori impiegati. L’obiettivo ultimo dell’intero Piano è, infatti, migliorare il posizionamento dell’Italia nelle classifiche internazionali.
b) L’azione del Comitato per il miglioramento della raccolta dei dati, dei flussi informativi e della loro trasmissione consiste nella creazione (entro il 31 dicembre 2007) di un presidio nazionale di raccolta e di controllo delle informazioni e dei dati rilevanti ai fini della verifica della loro corretta trasposizione negli indicatori utilizzati, anche attraverso la centralizzazione della loro trasmissione agli interlocutori nazionali ed internazionali, in forma unitaria e compatibile con le diverse metodologie impiegate e prevedendo che i flussi informativi siano portati anche a conoscenza dei soggetti destinatari degli interventi di semplificazione, onde fornire elementi utili per la valutazione degli stessi. Il tempestivo aggiornamento degli indicatori consentirà di comunicare in via efficace i risultati ottenuti anche alla luce delle riforme di semplificazione e di miglioramento della regolazione avviate nel frattempo.
c) Al fine di creare un sistema nazionale di coordinamento e di confronto sugli indicatori della qualità della regolazione, il Comitato intende individuare un focal point nazionale, ovvero un sistema di consultazione/concertazione dei vari soggetti nazionali coinvolti nello studio e nella valutazione degli indicatori al fine di procedere alla validazione di approcci metodologici condivisi e confrontabili sia per la misurazione e il controllo degli indicatori che per la concertazione e la condivisione dei metodi e dei risultati delle indagini applicate (in essere e in corso di progettazione). Si prevede anche la rilevazione, valutazione e successiva segnalazione di “best practices” regionali, di natura normativa o settoriale.
Da ultimo preme rammentare che il Piano di azione 2007, normativamente previsto, costituisce un vero e proprio atto programmatorio, che traduce in indirizzi generali per i singoli ministeri le strategia del Governo in materia di qualità della regolazione.
Difatti nella relazione di accompagnamento si afferma che il Piano in questione ha una triplica valenza:
– valore ricognitivo (delle iniziative normative e amministrative in corso);
– valore programmatico;
– valore operativo immediato in relazione a talune misure.
Il Piano di azione va dunque ascritto al novero degli atti di indirizzo politico-amministrativo, riservati agli organi di Governo (art. 95, co. 1, Cost.; artt. 4 e 14, d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165). Tale portata trova conferma nella previsione del parere obbligatorio del Consiglio di Stato, dell’approvazione da parte del Consiglio dei Ministri e della trasmissione alle Camere.
Più specificatamente, l’approvazione del Consiglio dei Ministri comporta l’assunzione da parte del Governo della responsabilità politica dell’attuazione del Piano. La comunicazione alle Camere assolve ad una funzione informativa nei confronti del Parlamento, anche al fine del coordinamento delle azioni normative del Governo e del Parlamento.
Come atto di indirizzo politico-amministrativo del Governo nel suo complesso, il Piano dovrà essere attuato da parte delle singole amministrazioni statali: esso è pertanto fonte di impegni e responsabilità sia per il Governo che per le amministrazioni statali.

5. È nota, in generale, la vocazione istituzionale del Consiglio di Stato ad esaminare gli atti normativi per verificarne la coerenza logico-giuridica con l’ordinamento nel suo complesso: ciò ha peraltro concorso a potenziare il processo di perfezionamento della qualità della regolazione e la semplificazione normativa.
Più specificatamente, quanto al previsto parere obbligatorio del Consiglio di Stato sul Piano di azione 2007, esso è certamente destinato a consentire una valutazione complessiva da parte dell’organo consultivo sul programma di Governo relativo alla qualità della regolazione e alla semplificazione. Il parere del Consiglio di Stato deve quindi verificare la coerenza del Piano di azione nel suo insieme con le vigenti norme in materia di qualità della regolazione e di semplificazione e con l’ordinamento giuridico nel suo complesso e, segnatamente, con l’ordinamento costituzionale e comunitario, oltre che con la pluralità di competenze normative oggi esistenti in Italia. In sostanza, tale parere risulta teso a verificare se le singole parti del Piano di azione e, in particolare, se le singole azioni, strumenti e tempistica, siano coerenti e funzionali rispetto all’obiettivo fissato della qualità della regolazione mediante la riduzione degli oneri burocratici (semplificazione amministrativa) e mediante la semplificazione normativa.
Quanto al contenuto specifico del parere, la Sezione consultiva, pronunciandosi favorevolmente riguardo l’articolazione del documento governativo e le azioni ivi previste, compie alcune utili osservazioni, di carattere generale, su cui sembra opportuno soffermarsi brevemente.
a) La separazione tra semplificazione amministrativa e normativa e l’estensione del Piano alle autonomie territoriali.
Riguardo la separazione tra semplificazione amministrativa e normativa, il Consiglio di Stato esprime un particolare apprezzamento nei confronti del Piano di azione, mediante il quale quella della semplificazione – sino ad oggi perseguita mediante strategie individuali, di singole amministrazioni, statali e locali, al più con una direttiva nella legge di semplificazione annuale – diviene, ora, una politica generale e multilivello attraverso una pluralità di azioni, con ripartizioni di compiti, responsabili e tempi certi, preordinate alla realizzazione del duplice obiettivo della semplificazione normativa e della semplificazione amministrativa.
Così testualmente: “il Piano merita, in relazione al suo complesso formale e contenutistico, e all’iter istruttorio seguito, apprezzamento favorevole, per la puntuale ricognizione dello stato dell’arte in materia di qualità della regolamentazione e per la puntuale indicazione delle linee di azione e delle singole azioni per il perseguimento dell’obiettivo principale”. In particolare, tale Piano – in cui per la prima volta si mette a punto una strategia unitaria e coordinata di semplificazione – merita apprezzamento sia sotto il profilo oggettivo, per aver tenuto distinte la semplificazione procedimentale e la semplificazione normativa e per aver utilizzato un approccio settoriale per quanto riguarda la semplificazione amministrativa, sia sotto il profilo soggettivo, per aver allargato l’area di intervento delle Autonomie territoriali.
Sono, queste, soluzioni opportune, da perseguire con sempre maggiore chiarezza e decisione, che meritano la piena condivisione dei giudici di Palazzo Spada.
b) L’ambito temporale.
L’intestazione del Piano di azione 2007 non reca l’indicazione del suo ambito temporale. Nel contenuto del documento quest’ultimo risulta denominato Piano d’azione “per il 2007”, ma le azioni e gli obiettivi pianificati riguardano talora l’anno 2007, talora l’anno 2008. Peraltro, nella relazione di accompagnamento, nonché nella parte III del piano medesimo, si afferma che il Piano ha carattere “pluriennale”.
A questo proposito, stante l’art. 1, comma 2 del d.l. n. 4 del 2006, il Consiglio di Stato osserva che il Piano va sì predisposto entro il 31 marzo di ogni anno, ma si riferisce all’anno successivo.
Nell’anno 2006 non è stato possibile predisporre il Piano di azione per l’anno 2007, attesa la ristrettezza del margine temporale tra data di entrata in vigore della legge di conversione e termine del 31 marzo per la predisposizione del Piano, dovendo ancora essere istituito, peraltro, il competente Comitato interministeriale (poi istituito con D.P.C.M. 12 settembre 2006). Il termine del 31 marzo deve ritenersi ordinatorio, anche se il suo rispetto si impone per una corretta pianificazione annuale.
Sul punto, la Sezione ritiene che in sede di prima applicazione dell’art. 1 del d.l. n. 4 del 2006 si può pacificamente ammettere che entro il 31 marzo 2007 sia stato predisposto non solo il Piano di azione per il 2008, ma anche quello per il residuo periodo temporale del 2007. Nell’intestazione del Piano dovrà pertanto essere specificato che si tratta del Piano “per l’anno 2007 e per l’anno 2008”.
In termini più generali, la Sezione riconosce che la complessità delle azioni ipotizzate rende difficile il rispetto annuale del Piano. Sarebbe difatti opportuno valutare la possibilità di una modifica della norma primaria che contempla il Piano, nel senso di sostituire il Piano annuale con un Piano triennale soggetto a verifica e aggiornamento annuale.v
c) La copertura finanziaria.
Nella parte III del Piano è scritto che “per la realizzazione delle azioni si terrà conto, per l’anno in corso, delle risorse disponibili e si opererà per gli anni successivi in raccordo con gli strumenti di programmazione economico-finanziaria”.
La disponibilità di risorse è elemento essenziale perché il Piano possa trovare attuazione. In particolare, trattandosi di un atto di pianificazione generale, è sufficiente il generico rinvio agli strumenti annuali di programmazione economico-finanziaria. Nello specifico, la gran parte delle azioni previste dal Piano, concretandosi in attività normative, risultano potersi realizzare attraverso i competenti uffici legislativi delle amministrazioni, senza aggravi di costi. Talune azioni, quali adempimenti pubblicitari, creazione di banche dati, campagne informative e formative, possono invece comportare costi ulteriori, che per gli anni successivi al 2007 dovranno essere quantificati e trovare copertura.
Dunque secondo il Consiglio di Stato, “si deve intendere che l’approvazione del piano da parte del Consiglio dei Ministri, comporti l’assunzione dell’impegno del Governo nel suo complesso a reperire le risorse necessarie per il finanziamento del piano per l’anno 2008”.
d) L’obiettivo.
Il Piano di azione persegue il duplice obiettivo della semplificazione normativa e amministrativa: sono proprio queste le prime due, e le principali, azioni, previste e descritte dal Piano.
Semplificazione normativa e semplificazione amministrativa concorrono al fine ultimo di migliorare la qualità della regolazione, da intendersi non solo e non tanto in senso formale (qualità formale, norme chiare), ma anche in senso sostanziale (qualità sostanziale, regole necessarie, proporzionate, adeguate, accessibili, che assicurino un rapporto Stato-cittadini e Stato-imprese di elevato livello qualitativo).
La qualità delle regole sostanzia dunque l’obiettivo unico e centrale del Piano, perseguito attraverso azioni di semplificazione normativa e amministrativa, al fine di garantire effettività ai diritti della collettività e alla fruibilità delle prestazioni delle pubbliche amministrazioni.
A questo proposito, la Sezione consultiva del Consiglio di Stato suggerisce in generale di correggere l’articolazione del Piano (e, in particolare, la formulazione di determinate parti) in modo che risulti maggiormente chiaro che la qualità delle regole non si identifica con la sola semplificazione normativa, dal momento che sia quest’ultima sia quella amministrativa concorrono a migliorare la qualità delle regole.
e) Gli strumenti delle azioni.
Il Piano di azione, in quanto atto programmatico, contiene, al pari di una direttiva di indirizzo, l’indicazione degli obiettivi da raggiungere, e, nelle grandi linee, delle azioni da porre in essere. Non reca, invece, un’indicazione dettagliata degli strumenti per conseguire i risultati. La scelta di tali strumenti è pertanto in gran parte lasciata ai singoli Ministri in fase di direttiva ai propri uffici di gabinetto, legislativi e amministrativi, per l’attuazione del Piano.
In linea generale, il Consiglio di Stato ritiene tale impostazione del Piano coerente con la sua natura di direttiva generale. Peraltro, in relazione a talune specifiche azioni, la Sezione osserva che vengono specificamente indicati anche gli strumenti, indicandosi, ad esempio, il disegno di legge, i regolamenti attuativi di legge, campagne informative, monitoraggi.
Per la coerenza complessiva del Piano, la Sezione ritiene dunque opportuno che nell’introduzione alla parte IV sia specificato, in termini generali e in coerenza con la nota del Presidente del Consiglio dei Ministri 11 aprile 2007 n. 2869, che per l’attuazione delle singole linee di azione, “si valuteranno i più congrui strumenti giuridici, quali il disegno di legge, il regolamento, la direttiva, il piano, l’accordo, la gara di appalto, etc., nel rispetto della copertura finanziaria e comunque considerando l’opzione legislativa una extrema ratio, cui ricorrere ove non sia possibile operare con altri strumenti giuridici”. Occorre poi specificare che gli strumenti giuridici devono essere coerenti con quanto previsto dalle norme vigenti.
f) Sulla legge annuale di semplificazione.
Il miglioramento della qualità della regolazione è perseguito, in via programmatica, innanzitutto attraverso la semplificazione delle fonti normative esistenti, intesa non solo come riduzione del numero di esse, ma come coordinamento di quelle esistenti e loro conoscibilità da parte dei destinatari.
Al fine di pervenire alla riduzione del numero delle leggi, il Piano si prefigge di rendere più incisiva la legge di semplificazione annuale prevista dall’art. 20, l. 15 marzo 1997, n. 59, attraverso uno snellimento del procedimento di approvazione, che include anche misure relative all’organizzazione dell’attività parlamentare (istituzione di una sessione parlamentare per l’esame dei provvedimenti di semplificazione e rafforzamento dei poteri della Commissione parlamentare per la semplificazione della legislazione).
Trattasi, peraltro, di una via tutt’altro che agevole da percorrere, come è dimostrato dalle incertezze palesate dallo stesso legislatore nel configurare i contenuti della legge di semplificazione (l’art. 20, l. n. 59 del 1997 ha subito reiterati interventi di modifica e sostituzione ad opera: della l. 15 maggio 1997, n. 127; della l. 16 giugno 1998, n. 191; della l. 8 marzo 1999, n. 50; della l. 24 novembre 2000, n. 340; della l. 29 luglio 2003, n. 229, nonché della l. 28 novembre 2005, n. 246) e come è del resto riconosciuto dallo stesso Piano, il quale si prefigge il termine del 31 dicembre 2007 per la sola elaborazione del disegno di legge di modifica (ulteriore) del citato art. 20, l. n. 59 del 1997.
A ciò va aggiunto che la concreta approvazione di detta legge deve confrontarsi con gli elementi di complessità derivanti dalla potestà normativa regionale e dal ruolo assunto in materia dalla Conferenza unificata.
Del resto, l’esperienza concreta ha mostrato come l’obiettivo di una legge annuale di semplificazione non sia facilmente perseguibile, come è attestato dalla circostanza che dall’entrata in vigore della l. n. 59 del 1997 ad oggi (e cioè nell’arco di circa dieci anni) sono intervenute solo quattro leggi di semplificazione: la l. 8 marzo 1999, n. 50, relativa al 1998; la l. 24 novembre 2000, n. 340, relativa al 1999; la l. 29 luglio 2003, n. 229, relativa al 2001 e la l. 28 novembre 2005 n. 246, relativa al 2005, nessuna, oltre tutto, promulgata tempestivamente rispetto all’anno di riferimento.
Sarebbe allora più opportuno – secondo il Consiglio di Stato – che in sede di riconsiderazione della legge di semplificazione si prendesse atto di tale realtà e si configurasse quest’ultima con una cadenza almeno biennale o, in alternativa, la si prevedesse all’inizio e alla metà di ciascuna legislatura.
Una tale modifica consentirebbe, difatti, una migliore individuazione dei settori nei quali intervenire con le deleghe e permetterebbe una più compiuta attuazione di queste ultime anteriormente all’approvazione della legge successiva, così da evitare, da un lato, il sovrapporsi di produzioni normative secondarie derivanti da leggi di semplificazione susseguitesi a cadenza ravvicinata (con “ingorgo” dell’esercizio delle potestà delegate e conseguente pericolo di scadenza dei termini fissati per queste ultime e necessità di prorogarli), dall’altro, una prima verifica dei risultati conseguiti e delle esperienze acquisite, ai fini degli opportuni interventi in sede di redazione della legge di semplificazione successiva.
g) La mancata previsione di una legge generale sulla produzione normativa.
Il Consiglio di Stato è altresì del parere che l’intervento sull’art. 20, l. n. 59 del 1997 potrebbe essere anche l’occasione per estrapolare da tale legge, e collocare in una legge generale, che disciplini il procedimento di produzione normativa (già prevista dalla l. n. 229 del 2003, ma la cui delega è ormai scaduta), quel nucleo di regole sulla semplificazione e sulla codificazione che in tale articolo si sono venute aggregando disorganicamente attraverso le varie modificazioni di esso, in modo da creare un testo di riferimento unico, che, da un lato, sia sistematicamente organizzato e, dall’altro, eviti la riproduzione (che finora si è verificata) dei medesimi principi nelle leggi di semplificazione di periodica emanazione.
Attualmente esistono, in materia, solo norme primarie sparse (quelle che disciplinano, ad esempio, la legge di semplificazione annuale; le norme primarie che contemplano AIR e VIR; la l. n. 400 del 1988, relativamente ai decreti legge, ai decreti legislativi, ai regolamenti statali; la l. n. 127 del 1997, in ordine al parere del Consiglio di Stato sui regolamenti statali e sui testi unici; le c.d. preleggi al codice civile; le disposizioni in tema di pubblicazione degli atti normativi in Gazzetta Ufficiale). A queste vanno, poi, aggiunte le direttive e circolari della Presidenza sulla redazione dei testi normativi e sull’AIR.
La legge sulla produzione normativa, riassettando questa magmatica materia o mediante una legge del Parlamento o mediante una legge delega e un successivo testo unico sui procedimenti di produzione normativa del Governo, potrebbe recare, tra gli altri, il procedimento del decreto legge, il procedimento del decreto legislativo, il procedimento dei regolamenti, auspicabilmente con un ridimensionamento delle tipologie attuali e la disciplina di AIR e VIR, ivi compresa la fase della consultazione e la possibilità di leggi sperimentali a termine o ad ambito territoriale limitato.
In definitiva, sarebbe auspicabile che il Piano di azione prevedesse, tra le azioni di semplificazione normativa, lo studio finalizzato all’elaborazione di un disegno di legge sul riassetto delle norme vigenti in tema di procedimento di produzione normativa del Governo. Nelle more, o in alternativa, sarebbe opportuno che, a fini conoscitivi e ricognitivi, le norme primarie e le direttive e circolari della Presidenza venissero raccolte, ordinate sistematicamente e rese accessibili on line, adottando, ad esempio, una “Carta della qualità della regolazione”. Tale Carta potrebbe essere supportata dalla compilazione, già prevista nell’ambito del taglia leggi, dell’elenco delle leggi in vigore. Si potrebbe ipotizzare un aggiornamento annuale del “libro delle leggi”, che rechi le leggi vigenti, le leggi abrogate nell’anno, nonché l’elenco dei testi unici e dei codici già adottati e in corso di adozione.
g) Il meccanismo “taglia-leggi”.
In considerazione dei non soddisfacenti risultati fino ad oggi ottenuti con lo strumento delle “leggi annuali di semplificazione”, lo snellimento delle leggi esistenti è stata affidata, dall’art. 14, l. n. 246 del 2005, al già citato meccanismo taglia-leggi o ghigliottina, il quale, in definitiva, prevede che i provvedimenti normativi anteriori al 1970, la cui permanenza non sia stata considerata necessaria entro il termine del 16 dicembre 2009, risultino automaticamente abrogati.
Il meccanismo del taglia leggi implica tre attività (logicamente) successive l’una all’altra: l’individuazione di tutte la disposizioni legislative statali vigenti, la verifica della perdurante necessità delle disposizioni legislative anteriori al 1970 e la semplificazione e riassetto normativo delle disposizioni legislative mantenute in vita, anche al fine di armonizzare le disposizioni mantenute in vigore con quelle pubblicate successivamente alla data del 1 gennaio 1970.
Le tre operazioni sono complesse e laboriose, e dovendo essere gestite dai singoli Ministeri risulta indispensabile un costante coordinamento e confronto, per prevenire il rischio dell’utilizzazione di criteri diversi, di sovrapposizioni o di inserimento delle medesime norme in più decreti legislativi.
Al riguardo, nel parere reso sul Piano di azione 2007 il Consiglio di Stato reputa opportuna l’indicazione, all’interno del Piano, dei criteri di massima, suggerendone persino alcuni a titolo esemplificativo (l’operazione di ricognizione, ad esempio, non va limitata alle “leggi” vigenti, ma va estesa alle singole “disposizioni legislative”, raccomandandosi una particolare attenzione nell’individuazione delle disposizioni contenute in leggi finanziarie annuali o decreti leggi omnibus, o decreti legge a termine).
La Sezione non manca peraltro di esprimere la propria perplessità sulla possibilità di rispetto del termine indicato dalla delega contenuta nell’art. 14, d.lgs. n. 246 del 2005, per il conseguimento dell’obiettivo in esame. Ferma, ovviamente, la possibilità che, in prossimità della scadenza, la delega sia prorogata, appare difatti indispensabile che sia sin d’ora stabilita una scala di priorità, in modo da procedere al riassetto muovendo dai settori ritenuti più importanti, secondo valutazioni di opportunità da fissare nel piano di azione. Tali settori potrebbero coincidere con le aree di regolazione prioritarie indicate al punto IV.1.1 del Piano (privacy; ambiente e paesaggio; fisco e dogane; sicurezza civile; localizzazione di impianti industriali; previdenza e contributi; igiene e sicurezza sul lavoro), ovvero riguardare quelle che presentano la più confusa stratificazione delle fonti (quali, a titolo di mero esempio, il pubblico impiego; l’ordinamento militare; il processo amministrativo; l’immigrazione; i trasporti pubblici; i servizi pubblici e segnatamente quelli locali).
h) La banca dati on-line.
Tra gli obiettivi da perseguire contestualmente all’applicazione del meccanismo taglia-leggi, il Piano d’azione prevede la creazione di una banca dati on-line, ad accesso gratuito, contenente tutta la legislazione e la normativa di carattere secondario statale vigente.
Il termine di realizzazione, fissato nel 31 marzo 2008, presuppone, evidentemente, l’espletamento, a quella data, della precedente e propedeutica fase di ricognizione, in ciò andando incontro alle stesse perplessità manifestate circa la sua fattibilità in un così breve periodo.
Si rammenti, peraltro, che tale banca dati, per assolvere il suo compito, non si deve risolvere in una mera elencazione di norme, bensì in una ragionata organizzazione di esse, così da consentire a chi la consulti, soprattutto nelle more del perfezionamento del riassetto e della semplificazione dell’ordinamento, di accedere alla normazione concernente ogni singolo settore di interesse, senza complicati rinvii, in modo da garantire la certezza e la completezza della conoscenza di ciascun istituto.
In altri termini, la consultazione della banca dati dovrebbe essere organizzata in modo che, digitando singole voci, siano richiamate le norme, anche contenute in provvedimenti diversi, che ne esauriscono la disciplina, possibilmente precedute da una introduzione discorsiva ed esplicativa che ne agevoli la lettura e comprensione. Il che postulerebbe anche un ampliamento dell’obiettivo, posto che quello fissato attualmente dal piano, riguardante la sola legislazione e normazione secondaria di livello statale, si manifesta palesemente insufficiente a coprire la realtà dell’ordinamento giuridico e, quindi, la completezza della conoscenza.
Tutto ciò, del resto, risponde ad una esigenza da tempo sottolineata anche dalla Corte costituzionale, la quale ha evidenziato la necessità di un corpus normativo preciso, chiaro e contenente riconoscibili direttive di comportamento, in modo che il cittadino abbia garantita la certezza delle proprie azioni e delle conseguenze che a tali azioni sono connesse, senza la preoccupazione di essere chiamato, ex post, a rispondere di comportamenti valutati come illegittimi, sulla base di norme o di difficile reperibilità o aventi margini di opinabilità applicativa da parte della pubblica amministrazione, essendo fondamentale per ogni civile convivenza l’obbligo di informazione della normativa vigente e il rispetto del principio di determinatezza, in base al quale devono sussistere requisiti minimi di riconoscibilità ed intelleggibilità dei precetti (cfr. Corte cost. sentt. nn. n. 364 del 1988, 133 e 185 del 1992, le quali, pur riferite alla legge penale, esprimono principi di valore assoluto).
6. Scrivere una “buona” legge significa, soprattutto, intervenire in modo equilibrato sul contesto politico ed istituzionale, oltre che precettivo, in cui la legge stessa andrà ad inserirsi. Questo il leit motiv delle osservazioni sin qui svolte.
Difatti l’obiettivo che la cultura giuridica deve raggiungere sembra essere quello di una maggiore consapevolezza della sostanziale emancipazione della tecnica legislativa dall’idea che essa si risolva nella redazione formale del testo normativo, e quindi del riconoscimento del rilievo soprattutto politico del drafting legislativo.
Gli interventi di semplificazione, il proliferare di nuclei, Comitati, e altri soggetti di coordinamento, di certo rischiano di produrre effetti opposti a quelli perseguiti. Meglio sarebbe cercare di legare lo sviluppo delle tecniche a quello di una cultura della qualità della regolazione: senza di essa, infatti, gli sforzi sono destinati al fallimento o all’eterogenesi dei fini, complicando e scoraggiando, anziché semplificare[12].
Proprio la tecnica legislativa, nella sua accezione più ampia, comprensiva cioè anche della politica della legislazione sostanzia oggi un’importante opportunità per il legislatore, o meglio, un ausilio indispensabile nell’attuazione dei diversi processi riformatori cui l’assetto istituzionale, e l’ordinamento nel suo complesso, risultano doversi continuamente conformare[13]. Il legislatore si trova, oggi, davanti ad una realtà molto lontana da quella caratterizzata da poche regole semplici, chiare e stabili, poste in genere dal medesimo soggetto e con lo stesso ambito di vigenza, in genere coincidenti con i confini dello Stato-nazione. È una realtà, quest’ultima, che di certo oggi non esiste più: in un mondo così fortemente interconnesso – qual’è quello attuale – i legislatori, tanti e diversi, si trovano ad agire contemporaneamente e in relazione ai diversi ambiti territoriali cui ciascuno di essi deve istituzionalmente riferirsi.
In questo senso tutti gli organi dotati di poteri normativi risultano necessariamente condizionati dall’azione degli altri, oltre che dalle scelte di tipo tecnico-scientifico compiute da soggetti diversi da quelli politicamente responsabili. Ed infatti l’elevata specializzazione tecnica dell’intervento regolatore che certi settori richiedono importa tanto l’incapacità dei legislatori di approntare l’opportuna disciplina quanto l’affidamento del relativo potere normativo a soggetti estranei all’elezione popolare (quali, ad esempio, le autorità indipendenti)[14].
Il legislatore statale risulta oggi vincolato anche, e soprattutto, al rispetto di una serie di regole sul riparto della competenza legislativa, molte delle quali di rango costituzionale: non può dunque ritenersi un soggetto del tutto libero, dal momento che incontra diversi ed importanti vincoli a livello costituzionale, a livello comunitario ed oggi, a seguito dell’entrata in vigore del nuovo testo dell’art. 117 Cost., anche a livello internazionale[15].
Siffatto ridimensionamento della libertà del legislatore significa, peraltro, un nuovo e più importante compito delle tecniche di legislazione. L’obbligo di confrontarsi e di interagire con altri livelli di produzione normativa importa la realizzazione di un passaggio – quello dalla “tecnica della legislazione” alla “politica della legislazione” – che si sta affinando proprio in quest’ultimi anni[16]. Ed è proprio quest’ultimo aspetto, ossia il rilievo non esclusivamente tecnico ma anche politico delle regole a presidio della corretta legislazione, che è opportuno mettere in luce, dal momento che il loro rispetto risulta incidere fortemente sulla stessa capacità della legge di perseguire i suoi scopi. Al riguardo sembra davvero condivisibile quanto sostenuto da taluni Autori[17] in ordine all’esistenza, quanto mai dubitabile, di una netta distinzione tra drafting formale e drafting sostanziale, tra regole, cioè, dotate di rilevanza esclusivamente tecnica e regole cui è riscontrabile una valenza esclusivamente politica[18].
In questo senso, rileva il duplice profilo delle “regole interne” della buona tecnica legislativa e dei “fini” verso i quali l’intervento legislativo risulta orientato[19]. In realtà, i due aspetti – quello tecnico e quello teleologico – si implicano e risultano inscindibili. Entrambi vanno tenuti presente se si vuole scrivere una “buona” legge: il testo di legge che si va a predisporre deve essere dunque discusso in tutti i suoi aspetti, obiettivi, contenuti e forma.
Ecco allora che il drafting è, al tempo stesso, scienza, politica e tecnica della legislazione.

— *** —

(*) Dottoranda di ricerca in diritto pubblico comparato presso la Facoltà di economia dell’Università degli studi di Siena e stagista presso la Commissione bicamerale per la semplificazione della legislazione (XV legislatura).

[1] Ai fini della predisposizione del Piano, il Comitato interministeriale si è valso, oltre che del supporto tecnico dell’Unità per la semplificazione e la qualità della regolazione e della relativa segreteria tecnica, dell’apporto della Conferenza permanente, delle proposte provenienti dalle amministrazioni interessate al programma di semplificazione (arricchite dalle osservazioni della altre amministrazioni coinvolte nelle azioni proposte dalla prime) e della consultazione con le categorie produttive, le associazioni degli utenti e dei consumatori, nonché con le Regioni e con le autonomie locali, nell’ambito del Tavolo permanente per la semplificazione, costituito con d.P.C.M. 8 marzo 2007. Come si legge preliminarmente nel parere reso dal Consiglio di Stato, il Piano ha altresì tenuto conto delle proposte di Confindustria, contenute nel documento “Semplificazione annunciata, percepita e rilevata. La strategia, il metodo e le proposte di Confindustria” del marzo 2006, dell’accordo tra Governo, Regioni e autonomie locali in materia di semplificazione e miglioramento della qualità della regolamentazione, raggiunto in sede di Conferenza unificata il 29 marzo 2007, del programma di azione per la riduzione degli oneri amministrativi nell’Unione europea e della direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri del 12 marzo 2007, recante gli indirizzi generali per garantire la coerenza dell’azione dell’Esecutivo con il programma del Governo.
[2] A questo proposito è indubbio come lo strumento della legge annuale di semplificazione sostanzi, oggi, un’arma virtualmente efficace per perseguire valide politiche di semplificazione, sia normativa che amministrativa. In particolare, con la legge n. 50 del 1999 – la prima legge annuale di semplificazione – l’attenzione del legislatore si è focalizzata sulla qualità sostanziale della legislazione e della regolazione, assunta come interesse pubblico autonomo e pariordinato agli altri interessi pubblici (quali la tutela dell’ambiente, del patrimonio culturale, della concorrenza, dei diritti dei consumatori), un interesse che impone di impostare la regolazione sulla base delle esigenze dei cittadini e delle imprese, sbarazzandosi di regole inefficaci, rendendo più comprensibili quelle vigenti, dotandosi di una pubblica amministrazione efficiente. Per corrispondere a questo obiettivo, il legislatore ha difatti varato una strategia più comprensiva, sia dal punto di vista delle tecniche utilizzate, sia dal punto di vista della dotazione di strutture dedicate, deputate a sovrintendere al processo complessivo. Si è così giunti ad una vera e propria politica della qualità della legislazione, fondata sugli strumenti e sulle tecniche raccomandati dall’OCSE e da tempo sperimentati in altri paesi, a partire dalla Gran Bretagna. Cfr. M. Cartabia, Semplificazione amministrativa, riordino normativo e delegificazione nella “legge annuale di semplificazione”, in Dir. pubbl., 2000, 385 ss.; N. Lupo, I primi faticosi passi nel riordino normativo in attuazione della legge n. 50 del 1999, in Osservatorio sulle fonti 1999, a cura di U. De Siervo, Torino, 2000, 139 ss.
[3] In tale prospettiva deve peraltro rammentarsi che il nostro ordinamento si è mosso con un certo anticipo rispetto alla maggior parte degli altri Paesi europei, che hanno previsto leggi periodiche di semplificazione solo in tempi più recenti. La qualità della regolamentazione è da tempo un tema rilevante di politica legislativa nei Paesi anglosassoni di common law, inclini a “contenere” la sfera materiale disciplinata dalla legge o comunque regolata dall’autorità pubblica. Più recente è invece l’attenzione alle problematiche concernenti la qualità della regolamentazione da parte dei Paesi dell’Europa continentale. In Francia, ad esempio, nel 2000 si è avuto un rilancio della codificazione di settore, quale strumento di politica di razionalizzazione del diritto, e solo a partire dal 2003 si sono avute leggi di semplificazione abilitanti il governo a semplificare determinati procedimenti con ordinanza. Per i profili di diritto comparato e le esperienze in sede internazionale in materia di tecnica legislativa cfr., tra gli altri, S.H. Jacobs, M. Malgarini, La riforma della regolazione in Italia e nei principali paesi europei, in L’Italia da semplificare, vol. II., Le regole e le procedure, a cura di G. De Caprariis e G. Vesperini, Bologna, 1998, 157 ss.; G. Recchia, La qualità della legge, in Applicazione e tecnica legislativa, a cura di E. Pattaro e F. Zannotti, Milano, 1998, 194 ss.; A. Vedaschi, Istituzioni europee e tecnica legislativa, Milano, 2001; F. Bassanini, S. Paparo e G. Tiberi, Competitività e regolazione: un intralcio o una risorsa? Metodologie, tecniche e strumenti per la semplificazione burocratica e la qualità della regolazione, in Sviluppo o declino. Il ruolo delle istituzioni per la competitività del paese, a cura di L. Torchia e F. Bassanini, Firenze, 2005, 113 ss. Nell’Unione europea il concetto di semplificazione ha assunto progressivamente importanza, specie a seguito della pubblicazione del Libro bianco sul perfezionamento del mercato interno, ed è stato esplicitamente posto in evidenza dal Consiglio europeo di Edimburgo nel 1992. Conformemente alle istruzioni del Consiglio di Edimburgo e dei Consigli europei successivi, all’accordo interistituzionale del 29 ottobre 1993 relativo all’attuazione del principio di sussidiarietà nonché all’articolo 9 del Protocollo sull’applicazione dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità del Trattato di Amsterdam, la Commissione deve presentare ogni anno al Consiglio europeo e al Parlamento europeo una relazione sull’applicazione dell’articolo 5 del Trattato. Questa relazione annuale deve essere inoltre inviata al Comitato delle Regioni e al Comitato economico e sociale. Si rammenti inoltre che nell’ultimo decennio gli sforzi dell’Unione europea si sono principalmente concentrati sulla realizzazione di un mercato che assicuri l’effettivo esercizio delle libertà fondamentali, dando luogo ad una legislazione europea particolarmente abbondante. In questa situazione, l’opera di semplificazione legislativa è divenuta prioritaria al fine di garantire la necessaria trasparenza ed efficienza delle azioni comunitarie. A tal fine, nel maggio del 1996 si è data attuazione al programma pilota SLIM (Simpler legislation for the internal market), che si propone di individuare i mezzi per semplificare la legislazione relativa al mercato unico. All’Atto finale della Conferenza intergovernativa del 1997 è stata peraltro allegata una dichiarazione relativa alla qualità redazionale della normativa comunitaria: in essa si raccomanda al Parlamento europeo, al Consiglio e alla Commissione di formulare delle linee direttrici per migliorare la forma della normativa stessa, nonché di accelerare la codificazione ufficiale degli atti normativi. Più recentemente, nell’ottobre 2005, la Commissione europea ha varato un programma triennale di semplificazione, in attuazione del quale, nel corso del 2006, sono state presentate una cinquantina di proposte di semplificazione. Il programma di semplificazione in questione prevede l’adozione di 500 atti, che dovrebbero sostituire circa 2.000 atti riguardanti tutti i settori. Allo stato attuale, la Commissione ha approvato complessivamente 85 atti in sostituzione di circa 300 atti vigenti: 52 atti sono già stati pubblicato nella Gazzetta Ufficiale dell’Unione europea; 33 sono in corso di adozione presso il Parlamento europeo e il Consiglio. Cfr. L. Carbone e G. Tiberi, La better regulation in ambito comunitario, in Quad. cost., 2001, 699 ss.; C. Pappagallo, La progettazione normativa nell’Unione europea, in Iter Legis, 2002, 53 ss.; F. Barazzoni e V. Cerulli Irelli, Gli atti dell’Unione, in La Costituzione europea. Un primo commento, a cura di F. Bassanini e G. Tiberi, Bologna, , 2004, 205 ss.
[4] Sui contenuti e le finalità del “Piano annuale di azione per la semplificazione e la qualità della regolazione” cfr. infra §. 4.
[5] Nel Piano in questione risultano difatti menzionati i provvedimenti normativi in itinere o di prossima approvazione, quali il decreto-legge n. 7 del 2007 sulle liberalizzazioni e il disegno di legge “Bersani” (A.C. 2272 e A.C. 2272 bis) recante misure per il cittadino consumatore e per agevolare le attività produttive e commerciali, i disegni di legge “Nicolais” (A.C. 2161) sulla modernizzazione ed efficienza della P.A., il disegno di legge “Amato” (A.C. 1607) che introduce nuove norme sulla cittadinanza, il disegno di legge “Lanzillotta” (A.S. 772) di riordino dei servizi pubblici locali ed il disegno di legge “Turco” (A.S. 1249) sulle semplificazioni nel settore sanitario.
[6] In materia di semplificazione normativa si segnala altresì la pressoché coeva nota 11 aprile 2007, con cui il Presidente del Consiglio dei Ministri invita i Ministri, al fine di contenere “l’inflazione normativa”, a prevenirla considerando la normazione una extrema ratio e privilegiando altri strumenti alternativi a nuovi atti normativi, quali gli atti amministrativi e l’autoregolamentazione. Secondo tale nota, ove l’intervento legislativo risulti indispensabile, occorrerà:
– in via prioritaria esercitare le deleghe non scadute ed emanare i decreti correttivi di deleghe già esercitate;
– sfruttare l’ampiezza della delega c.d. taglia leggi;
– esercitare la delega per il riordino degli adempimenti burocratici a carico delle imprese, contenuta nell’art. 5 della l. n. 246 del 2005.
Come alternativa alla legislazione, e dunque come “vera e propria opzione regolatoria”, devono anche essere valorizzati gli accordi dell’art. 4 della l. n. 281 del 1997 e le intese per l’armonizzazione delle legislazioni statali e regionali, di cui all’art. 8 della l. n. 131 del 2003.
[7] Il riferimento è, tra le altre, alla legge n. 241 del 1990, che include tra i principi dell’attività amministrativa quelli della celerità e dell’economicità, e all’art. 2 della legge n. 537 del 1993, atta a promuovere la delegificazione e semplificazione di una serie di procedimenti amministrativi, fino ad allora regolati con legge.
[8] Cfr. M. Malo, Manutenzione delle fonti mediante testi unici, Torino, 2004.
[9] L’espressione è di N. Irti, L’età della decodificazione, Milano, 1979.
[10] Cfr. G. Savini, Esperienze di nuova codificazione: i “codici di semplificazione di settore”, Padova, 2007.
[11] Anch’essa, come le precedenti, è intervenuta sull’art. 20 della legge n. 59 del 1997. In particolare, la legge n. 246 aggiunge nuovi principi e criteri direttivi cui debbono ispirarsi le deleghe per la semplificazione ed il riassetto normativo: il governo deve difatti garantire la “coerenza giuridica, logica e sistematica della normativa” e farsi promotore dell’esercizio delle competenza normative di Stato, Regioni e Province autonome.
[12] Sulla crisi della legge e le sue cause cfr., tra gli altri, F. Modugno, D. Nocilla, Crisi della legge e sistema delle fonti, in Dir. soc., 1989, 412 ss.; A. Ruggeri, Stato e tendenze della legislazione (tra molte ombre e qualche luce), in Rass. parl., 1999, 172 ss.; V. Italia, La fabbrica delle leggi, Milano, 1990; M. Ainis, Una finestra sulla qualità della legge, in Rass. parl., 1996, 191 ss.; Id., La legge oscura. Come e perché non funziona, Roma-Bari, 2000.
[13] Interessanti valutazioni circa la tecnica e la politica della legislazione quali rilevanti “opportunità” per il legislatore contemporaneo sono presenti in N. Lupo, Tecnica e metodo della legislazione nelle circolari sulla redazione degli atti normativi, in Quaderni regionali, 2004, 97 – 119.
[14] Cfr. N. Lupo, Tecnica e metodo della legislazione nelle circolari sulla redazione degli atti normativi, cit., 97 – 98.
[15] Cfr. La qualità della regolazione. Politiche europee e piano d’azione nazionale, a cura di F. Basilica, Rimini, 2006.
[16] Sulla qualità della legislazione a livello regionale cfr. R. Libertini, Le regioni e le tecniche legislative, in Ist. Federalismo, 2002, 323 ss.; I. Salza, Principi sulla qualità normativa e regole di drafting nell’elaborazione dei nuovi statuti regionali, in Iter legis, 2003, 43 ss.
[17] Cfr., tra gli altri, N. Lupo, Tecnica e metodo della legislazione nelle circolari sulla redazione degli atti normativi, cit., 100 – 101.
[18] Per la distinzione tra drafting formale e drafting sostanziale si vedano, tra gli altri, V. Di Ciolo, La progettazione legislativa in Italia, Quaderni della Scuola Superiore dell’Amministrazione dell’Interno, vol. IX, Roma, 1999.
[19] Sulla problematica del drafting sostanziale si veda quanto scrive N. Pietroni, Aspetti istituzionali del drafting, in Il Parlamento della Repubblica. Organi, procedure, apparati, Roma, Camera dei Deputati, 1992, 97 ss.

V. ANCHE CONSIGLIO DI STATO – SEZIONE CONSULTIVA PER GLI ATTI NORMATIVI – Parere 21 maggio 2007

(pubblicato il 27.6.2007)

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L'articolo La semplificazione normativa al vaglio del Consiglio di Stato (alcune riflessioni a margine del parere del Consiglio di Stato 21 maggio 2007, n. 2024) proviene da Giustamm.

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L'articolo Sulla crisi della rappresentanza parlamentare e il transfughismo proviene da Giustamm.

1. Con la sent. n. 22 del 2014 la Corte costituzionale si è pronunciata sulle questioni di legittimità costituzionali sollevate dalle Regioni Lazio, Veneto, Campania, dalla Regione autonoma Sardegna e dalla Regione Puglia con riferimento all’art. 19 d.l. n. 95/2012, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 135/2012 (c.d. spending review).
I ricorrenti sostenevano che la disciplina statale prevista dall’art. 19 d.l. n. 95/2012 – relativamente all’esercizio associato delle funzioni da parte dei Comuni – fosse lesiva delle attribuzioni legislative regionali di cui all’art. 117 Cost. In particolare, la “regolazione delle associazioni degli enti locali” avrebbe dovuto essere ricompresa tra le materie di competenza legislativa esclusiva regionale, dovendo lo Stato limitarsi a disciplinare la materia “legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane” di cui all’art. 117, secondo comma , lett. p) Cost.
Lo Stato avrebbe certo potuto disciplinare l’esercizio associato di funzioni comunali ai fini del contenimento della spesa pubblica nell’ambito dell’“armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario” di cui all’art. 117, terzo comma, Cost. Materia, quest’ultima, di legislazione concorrente che, come tale, non avrebbe però consentito allo Stato di adottare norme di dettaglio.
Diversamente, lo Stato – secondo le Regioni ricorrenti – sarebbe intervenuto regolando in dettaglio l’istituzione e l’organizzazione delle Unioni di comuni, prevedendo il limite demografico minimo le funzioni da esercitare e novellando alcune disposizioni del d.lgs. n. 267/2000 (T.U.E.L.).

2. Nella sent. n. 22 del 2014 la Corte costituzionale pare sostenere un orientamento differente rispetto al passato.
In alcune precedenti decisioni in merito alle Comunità montane, il Giudice delle leggi aveva espressamente chiarito che dette Comunità rappresentano “una tipologia” di Unioni di Comuni destinate alla valorizzazione delle zone montane e all’esercizio di funzioni proprie, funzioni conferite e funzioni comunali” (Corte cost., sentt. nn. 244 del 2005 e, da ultimo, 237 del 2009)[1].
I giudici costituzionali avevano altresì sostenuto che l’ordinamento delle Comunità montane dovesse ritenersi riservato alla competenza legislativa esclusiva regionale in quanto, seppure ricomprese dalla normativa nel novero degli enti locali, le Comunità montane non risultavano contemplate né nell’art. 114 né nell’art. 117, secondo comma, lett. p) Cost.[2]. Sul punto il Giudice delle leggi aveva affermato come l’organizzazione fosse “parte integrante dell’ordinamento delle Comunità montane e rimesso complessivamente alla potestà legislativa residuale regionale” (così Corte cost., sent. n. 237 del 2009)[3].
Nella sua precedente giurisprudenza il Giudice delle leggi aveva anche chiarito che l’unico spazio per il legislatore statale di intervenire in tale ambito (riservato alla legislazione regionale) fosse quello della materia “coordinamento della finanza pubblica” (v. ex multis Corte cost., sent. n. 151 del 2012); una materia, questa, di tipo “concorrente” nell’ambito della quale il legislatore statale può individuare soltanto le norme di principio (rectius i principi fondamentali).
La normativa statale, peraltro, avrebbe dovuto garantire il rispetto del rapporto tra normativa “di principio” e normativa “di dettaglio”, per cui la prima ha il compito di prescrivere criteri e obiettivi e la seconda deve individuare gli strumenti concreti da utilizzare per raggiungere quegli obiettivi (cfr. ex multis Corte cost., sentt. nn. 237 del 2009 e 181 del 2006).
Con una consolidata giurisprudenza, la Corte costituzionale ha poi precisato che la specificità delle prescrizioni statali non determina comunque l’esclusione del carattere “di principio” di una norma “qualora risulti legata al principio stesso da un evidente rapporto di coessenzialità e di necessarie integrazione” (così Corte cost., sent. n. 430 del 2007)[4], ossia quando la normativa risulta indispensabile ad “assicurare che non resti privo di conseguenze il principio fondamentale legittimamente fissato” (così Corte cost., sent. n. 237 del 2009). Se si analizza la declinazione pratica che la stessa Corte opera del citato rapporto di “coessenzialità” tra le norme – rapporto necessario affinché la norma, pur specifica, non sia considerata illegittima – si nota come l’orientamento prevalente affermi la piena legittimità di quelle disposizioni che, seppure prima facie dal contenuto specifico (e quindi tutt’altro che “di principio”), si limitano a fornire degli “«indicatori» che si presentano non vincolanti, né dettagliati, né autoapplicativi e che tendono soltanto a dare un orientamento di massima” (Corte cost., sent. n. 237 del 2009). Tali indicatori possono contribuire “alla richiamata finalità di contenimento della spesa corrente, in quanto ne sia valorizzata l’adeguatezza, rispetto a tale obiettivo, in ragione delle caratteristiche di ciascun territorio regionale, secondo una valutazione operata, in piena autonomia, da ogni Regione” (ibidem).
Questo tipo di impostazione aveva introdotto – accanto alla categoria delle “materie trasversali” statali, all’istituto della “sussidiarietà legislativa”, ai principi fondamentali statali “penetranti” fino al particolare nella disciplina della materia, alla “trasversalità” anche delle materie concorrenti e dei relativi principi e alla normativa “cedevole” in materia concorrente o regionale – la possibilità per lo Stato di “adottare norme primarie in materia concorrente non recanti «veri e propri» principi fondamentali, che (indicassero) al legislatore regionale la via da percorrere”[5].
Nella sent. n. 22 del 2014 la Corte costituzionale, pur citando la giurisprudenza appena richiamata, ha tuttavia ritenuto pienamente legittime le norme statali impugnate nonostante obblighino i Comuni a esercitare in forma associata alcune funzioni e fissino i tetti minimi demografici delle Unioni.
Ciò in ragione del fatto che le norme statali “risultano decisamente orientate ad un contenimento della spesa pubblica, creando un sistema tendenzialmente virtuoso di gestione associata di funzioni (e, soprattutto, quelle fondamentali) tra Comuni, che mira ad un risparmio di spesa sia sul piano dell’organizzazione «amministrativa», sia su quello dell’organizzazione «politica», lasciando comunque alle Regioni l’esercizio contiguo della competenza materiale ad esse costituzionalmente garantita” (Cons. dir. 4.3.3.).
Spetta dunque allo Stato dettare le norme primarie relative alle Unioni dei Comuni che, pur essendo “enti locali” diversi da quelli previsti dall’art. 114 Cost. e per i quali l’art. 117, secondo comma, lett. p) Cost. riserva allo Stato la disciplina legislativa, subiscono l’intervento del legislatore statale laddove occorra perseguire il coordinamento della spesa pubblica.

3. Una pronuncia, quella che qui si commenta a prima lettura, della quale è meritevole evidenziare alcuni profili critici.
Con riferimento alle norme impugnate, la ratio del legislatore sembra tutt’altro che generica e indeterminata, dal momento che, accanto alla previsione puntuale degli strumenti della gestione associata (unione o convenzione), l’art. 19 d.l. n. 95/2012 novella la disciplina delle Unioni di comuni di cui all’art. 32 d.lgs. n. 267/2000[6], così escludendo le Regioni dalla possibilità di normare la materia.
Occorre poi chiedersi se sia sufficiente che l’intenzione del legislatore statale sia orientata al contenimento della spesa affinché l’impianto normativo sia tendenzialmente virtuoso. Se le disposizioni statali hanno (anzi, devono avere) la finalità della riduzione dei costi sostenuti dagli enti locali, si può ritenere pienamente rispettata quella finalità se l’applicazione delle disposizioni a un dato contesto territoriale e economico non produce un risparmio ma anzi una diseconomia (ossia maggiori oneri finanziari) o un peggioramento significativo dell’efficacia ed efficienza del servizio erogato?
Si prendano, a titolo esemplificativo, la previsione statale delle soglie demografiche che individuano i Comuni interessati dalla costituzione delle Unioni e la loro “consistenza” minima (modificabile dalle Regioni ma comunque entro un determinato limite temporale), oltre l’individuazione delle funzioni amministrative da esercitare in forma associata.
Tali profili risultano particolarmente problematici. È indubbio infatti che la conformazione geografica e la distribuzione della popolazione sul territorio dei Comuni nelle diverse realtà regionali (del tutto diverse e, per definizione, difficilmente riconducibili a una formula organizzativa standard) sono variabili decisive per un’efficace ed efficiente erogazione del servizio collegato a una determinata funzione. Il legislatore statale sembra essere cosciente della problematica quando prevede che la Regione, previa concertazione con i Comuni interessati nell’ambito del Consiglio delle autonomie locali, definisce la dimensione territoriale ottimale e omogenea per area geografica per lo svolgimento in forma associata delle funzioni. Siffatta previsione contiene tuttavia un grave vulnus essendo limitata unicamente a quelle funzioni fondamentali ricollegabili alle materie di competenza concorrente ed esclusive regionali.
Se ciò che veramente rileva per il legislatore statale è il contenimento della spesa, sarebbe forse più opportuno, oltre che maggiormente rispettoso dell’impianto costituzionale e del principio di proporzionalità, che le disposizioni statali prevedano parametri di riferimento, similmente a quanto già operato nell’ambito dell’individuazione dei costi standard. In altre parole, lo Stato individuerebbe l’obiettivo di risparmio o di costo della funzione (i.e. il settore di intervento) da perseguire e la tempistica, lasciando alla Regione il compito di individuare la disciplina normativa e le modalità organizzative compatibili con il proprio assetto geografico, territoriale ed economico, attraverso le quali raggiungere quell’obiettivo.
Peraltro siffatta ricostruzione risulterebbe pienamente compatibile con quanto già affermato dalla Corte costituzionale con riferimento alle norme statali che fissano limiti di spesa delle Regioni, da ritenersi principi fondamentali di “coordinamento della finanza pubblica” qualora rispettino una duplice condizione: 1) la fissazione di obiettivo di riequilibrio della stessa ovvero un transitorio contenimento complessivo della spesa corrente; 2) la previsione non esaustiva di strumenti o modalità per il perseguimento dei suddetti obiettivi.

4. A distanza di oltre dieci anni dall’entrata in vigore del nuovo Titolo V della Costituzione, la pronuncia in esame non sembra ancora aver chiaramente precisato il ruolo della legge statale e quello della legge regionale rispetto all’associazionismo comunale. La pronuncia n. 22 del 2014 rafforza anzi il formale riconoscimento dei titoli di intervento del legislatore statale sulla disciplina degli enti locali e, in particolare, sul loro “ordinamento”, inteso in senso complessivo e dunque più ampio rispetto alla lett. p) dell’art. 117, secondo comma, Cost.
Tuttavia, l’art. 117 Cost., allorché alla lett. p) del secondo comma riservi allo Stato esclusivamente la competenza in materia di “legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane”, affida alla disciplina regionale il resto della disciplina dei Comuni, tant’è ai sensi dell’art. 133, secondo comma, Cost. spetta alla competenza regionale, sentite le popolazioni interessate, “istituire nel proprio territorio nuovi comuni e modificare le loro circoscrizioni e denominazioni”. Non vi è dubbio, peraltro, che la funzione dei Comuni costituisca di per sé un’indubbia forma di “contenimento della spesa pubblica” rispetto alle Unioni o alle convenzioni tra i Comuni.
La pronuncia in commento profila dunque un quadro costituzionale per cui lo Stato può legittimamente imporre ai Comuni (e alle Regioni) forme ritenute a priori vantaggiose dal punto di vista finanziario, come le Unioni e le convenzioni.
Chissà se presto si assisterà anche a un mutamento della giurisprudenza costituzionale in materia di Comunità montane, considerato che queste altro non sono che particolari forme di Unioni tra Comuni.

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[1] In merito a Corte cost., sent. n. 237 del 2009 v. R. Romboli, In tema di contenimento della spesa delle comunità montane, in Foro it. 2010, I, 729 ss.; G.C. De Martin, M. Di Folco, Un orientamento opinabile della giurisprudenza costituzionale in materia di comunità montane, in Giur. cost., 2009, 2970 ss.
[2] Cfr., ex multis, Corte cost., sentt. nn. 237 del 2009 e 456 del 2005. V. anche L. Gori, La “via” problematica del coordinamento della finanza pubblica per il riordino (e la soppressione?) delle comunità montane (visualizzazione riservata ai soli abbonati), in Riv. dir. agr., 2009.
[3] V. F. Rinaldi, Quando è preferibile pareggiare la partita invece di vincerla. La sent. 237/2009 della Corte costituzionale in tema di comunità montane, sul sito web www.forumcostituzionale.it; G. Di Cosimo, C’erano una volta le materie residuali, ivi.
[4] Cfr. I. Correale, La Corte costituzionale e i principi di trasversalità e prevalenza. Primi spunti di riflessione sulla sentenza 14 dicembre 2007, n. 430, in Giustizia amministrativa, 6, 2007, 1309 ss.
[5] V. A. Sterpa, Dai “principi fondamentali” agli “indicatori”: nuove dinamiche nei rapporti tra legge statale e legge regionale – osservazioni a prima lettura a Corte cost. sent. 24 luglio 2009, n. 237, sul sito web www.federalismi.it.
[6] Così l’art. 32 (Unione di comuni): “1. L’Unione di comuni è l’ente locale costituito da due o più comuni, di norma contermini, finalizzato all’esercizio associato di funzioni e servizi. Ove costituita in prevalenza da comuni montani, essa assume la denominazione di unione di comuni montani e può esercitare anche le specifiche competenze di tutela e di promozione della montagna attribuite in attuazione dell’articolo 44, secondo comma, della Costituzione e delle leggi in favore dei territori montani. 2. Ogni comune può far parte di una sola unione di comuni. Le unioni di comuni possono stipulare apposite convenzioni tra loro o con singoli comuni. 3. Gli organi dell’unione, presidente, giunta e consiglio, sono formati, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica, da amministratori in carica dei comuni associati e a essi non possono essere attribuite retribuzioni, gettoni e indennità o emolumenti in qualsiasi forma percepiti. Il presidente è scelto tra i sindaci dei comuni associati e la giunta tra i componenti dell’esecutivo dei comuni associati. Il consiglio è composto da unnumerodi consiglieri, eletti dai singoli consigli dei comuni associati tra i propri componenti, non superiore a quello previsto per i comuni con popolazione pari a quella complessiva dell’ente, garantendo la rappresentanza delle minoranze e assicurando, ove possibile, la rappresentanza di ogni comune. 4. L’unione ha autonomia statutaria e potestà regolamentare e ad essa si applicano, in quanto compatibili, i principi previsti per l’ordinamento dei comuni, con particolare riguardo allo status degli amministratori, all’ordinamento finanziario e contabile, al personale e all’organizzazione. 5. All’unione sono conferite dai comuni partecipanti le risorse umane e strumentali necessarie all’esercizio delle funzioni loro attribuite. Fermi restando i vincoli previsti dalla normativa vigente in materia di personale, la spesa sostenuta per il personale dell’Unione non può comportare, in sede di prima applicazione, il superamento della somma dellespesedipersonalesostenute precedentemente dai singoli comuni partecipanti. A regime, attraverso specifiche misure di razionalizzazione organizzativa e una rigorosa programmazione dei fabbisogni, devono essere assicurati progressivi risparmi di spesa in materia di personale. 6. L’atto costitutivo e lo statuto dell’unione sono approvati dai consigli dei comuni partecipanti con le procedure econla maggioranza richieste per le modifiche statutarie. Lostatuto individua le funzioni svolte dall’unione e le corrispondenti risorse. 7. Alle unioni competono gli introiti derivanti dalle tasse, dalle tariffe e dai contributi sui servizi ad esse affidati. 8. Gli statuti delle unioni sono inviati al Ministero dell’interno per le finalità di cui all’articolo 6, commi 5 e 6”.

(pubblicato il 3.3.2014)

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