Sommario*: I. Notazioni preliminari – II. Dallo "stato regionale" alla Legge Delrio, passando per la "Repubblica delle autonomie": corsi e ricorsi storici – III. Le Province tra tentativi di soppressione e istanze di trasformazione – IV. Cosa resta delle Province? – V. "Nuove" Province e vecchie funzioni – VI. Quali funzioni per le Città metropolitane? – VII. Ancora incertezze e perplessità dopo C. Cost. n. 50/2015 e in attesa di conoscere le sorti della riforma costituzionale.
 
I. Notazioni preliminari
Se anche il progetto di riforma costituzionale[1] di cui molto si dibatte[2] dovesse realizzarsi solo in parte, o addirittura tradursi in un nulla di fatto, altri interventi normativi[3] occorsi negli ultimi tempi hanno comunque lasciato il segno – quanto meno limitatamente a taluni profili del diritto pubblico e del diritto amministrativo – al punto che non può non darsene nota.
È questo il caso, ad esempio, delle novità che hanno recentemente interessato l’assetto dei livelli istituzionali di governo. Novità che – nonostante sia stato spesso sottaciuto – a ben guardare sembrano comportare ricadute di non poco conto sul riparto delle funzioni amministrative spettanti ai diversi livelli di governo e dunque, in ultima analisi, sulla qualità dell’amministrazione e dei servizi resi ai cittadini.
Il progetto di riforma costituzionale varato dall’esecutivo oramai più di due anni fa insiste(va) essenzialmente su tre aspetti ritenuti – a parere del Governo – cruciali per la tenuta del sistema istituzionale, la stabilità politica e la ripresa (anche economica) del Paese. Vale a dire, il bicameralismo[4] – che non si vuole più perfetto – la legge elettorale[5] – che, specialmente dopo la sentenza della Corte costituzionale n. 1 del 2014[6], necessitava di essere ripensata  – e il Titolo V, parte seconda, della Costituzione[7].
Orbene, è proprio su quest’ultimo aspetto e, in special modo, sul ruolo e sulle funzioni amministrative di Province e Città metropolitane che si appunteranno le riflessioni che seguono. Con l’avvertenza che, oltre a ragionare su quelli che de jure condendo saranno i possibili esiti della riforma costituzionale, non ci si potrà esimere dal dare conto delle novità che, invece, de jure condito la Legge (ordinaria) Delrio ha già introdotto in ordine all’assetto dei livelli istituzionali di governo e alla distribuzione tra gli stessi delle funzioni amministrative.
 
II. Dallo "Stato regionale" alla riforma Delrio, passando per la "Repubblica delle autonomie": corsi e ricorsi storici
 
Prima di addentrarci nell’attualità, preme tuttavia fare cenno ancorché brevemente all’articolazione interna dello Stato così come disegnata dai costituenti e alle vicende che negli anni successivi all’entrata in vigore della Carta costituzionale hanno interessato le Regioni e gli enti territoriali. Ciò essenzialmente al fine di comprendere le ragioni ultime che sono alla base della riforma in corso e, se del caso, provare ad evidenziarne eventuali criticità.
Tra gli aspetti più innovativi della Costituzione italiana del 1948 la dottrina è solita menzionare il fatto che i costituenti avessero immaginato l’Italia come uno Stato regionale[8]. Infatti, la Repubblica – si leggeva e si legge tutt’ora nell’art. 5 Cost. – ancorché "una e indivisibile, riconosce e promuove le autonomie locali e attua (…) il più ampio decentramento amministrativo (…)"[9].
Ed è proprio ai principi dell’autonomia e del decentramento che si ispirava – nonostante quelle che a detta di taluno costituivano delle "timidezze"[10] – il Titolo V, parte II, della Costituzione allorché prevedeva, per la prima volta nella storia dell’Italia unita, le Regioni come enti dotati di potestà legislativa nonché – in virtù del principio del parallelismo – amministrativa e riconosceva l’autonomia dei Comuni e delle Province[11].
Ciò non di meno, occorre evidenziare come – per una serie di ragioni[12] – fino ai primi anni Settanta del secolo scorso nei fatti si sia preferito rimanere nel solco della continuità con il passato[13], lasciando sostanzialmente impregiudicato il ruolo "forte" dello Stato centrale. A riprova di ciò, basti pensare che risale solamente al 1970 l’istituzione delle Regioni c.d. ordinarie[14], nei cui confronti peraltro il concreto trasferimento delle funzioni amministrative da parte dello Stato si è avuto ancora più tardi, per effetto di alcuni interventi legislativi datati rispettivamente 1972 e 1977[15].
Per converso, una vera e propria stagione di riforme nel senso dell’autonomia e del decentramento si è aperta nel 1990, con l’adozione della Legge sull’ordinamento gli enti locali[16] – successivamente abrogata dal Testo Unico del 2000[17] – ed è proseguita con la Legge Bassanini del 1997[18]. Quest’ultima, in particolare, unitamente ai decreti legislativi che le fecero seguito – tra cui specialmente il d.lgs. n. 112/1998[19] – ha dato la stura, a costituzione invariata, ad "un processo di riorganizzazione dello Stato in senso regionalista e autonomista", che è passato alla storia con il nome di “federalismo amministrativo”[20] e che ha preparato la strada alla riforma costituzionale del 2001[21].
Il nuovo millennio si è aperto, dunque, nel segno del cambiamento per ciò che concerne l’assetto dei livelli istituzionali di governo, giacché la Legge di revisione costituzionale n. 3 del 2001 ha inteso ridisegnare i rapporti tra centro e periferia secondo il modello di una "Repubblica delle autonomie"[22], "costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato"[23]. 
Tra i tratti salienti di quella riforma si segnalano specialmente: i) la nuova articolazione della Repubblica sancita dall’art. 114 Cost., il cui secondo comma stabilisce che "i Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni sono enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni (…)"[24]; ii) la perdita da parte dello Stato della potestà legislativa generale e il correlativo ampliamento della potestà regionale (art. 117 Cost.)[25]; iii) l’attribuzione ai Comuni della generalità delle funzioni amministrative "salvo che, per assicurarne l’esercizio unitario, siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza" (art. 118 Cost.)[26]; iv) l’introduzione al quarto comma dell’art. 118 Cost. del principio di sussidiarietà orizzontale[27]; v) il riconoscimento di una maggiore autonomia finanziaria in capo a Regioni ed enti locali (art. 119 Cost.)[28].
La ratio di fondo della riforma costituzionale del 2001 riposava nella volontà di "ammodernare" l’impalcatura istituzionale della Repubblica, favorendo il decentramento amministrativo e l’autonomia di Regioni ed enti locali, sì da garantire sostanzialmente una maggiore efficienza amministrativa e ridurre, in un certo qual modo, la distanza tra cittadini e istituzioni[29].
Ciò non di meno, già nell’immediatezza della sua entrata in vigore autorevole dottrina metteva in evidenza come "il modello emergente dalla legge di riforma [fosse] non poco confuso ed [pertanto] incerto nei suoi possibili sviluppi"[30]. E, in effetti, è possibile affermare come, nei fatti, molti si siano rivelati i profili controversi connessi al nuovo impianto istituzionale disegnato dal legislatore costituzionale nel 2001. Impianto che, anche per questi motivi[31], ha ben presto conosciuto una fase di "riflusso"[32].
Tra le criticità maggiori, sicuramente la mancata individuazione di esatte linee di demarcazione tra competenza legislativa statale e regionale[33], specie per con riguardo ad una serie di materie[34],  ma anche – per ciò che concerne il profilo più squisitamente amministrativo – lo scarso grado di precisione nella indicazione di criteri per la distribuzione delle funzioni amministrative e, di riflesso, la poca chiarezza delle connesse linee di responsabilità tra i diversi livelli di governo[35].
Questi ed altri fattori hanno di fatto condotto ad "un ri-accentramento dei processi decisionali riguardanti i sistemi locali", ancor prima che il bisogno di fronteggiare la crisi economica portasse a quella che parte della dottrina descrive come una "totale centralizzazione di politiche e determinazioni"[36]. Ciò non toglie, tuttavia, che – a partire dal 2008 e ancor più dal 2011 – la crisi finanziaria e le connesse esigenze di contenimento della spesa pubblica abbiano aggravato uno stato delle cose già non pienamente soddisfacente, specie nella misura in cui è sembrato acuirsi lo scollamento tra il modello prefigurato dalla Costituzione e la realtà[37]. Infatti, oltre ad un ampliamento della sfera di azione del legislatore statale a scapito di quello regionale[38] – avallato (obtorto collo?) dalla Corte costituzionale sulla base di un’interpretazione estensiva dell’art. 117, secondo comma, lett. e) Cost.[39] – le istanze di riordino della spesa pubblica sono andate ad incidere anche sull’assetto dei livelli istituzionali di governo, sostanzialmente nel senso del loro "ridimensionamento"[40].
In altri termini, il bisogno di ripianare i conti pubblici ha fatto sì che, in Italia così come del resto in molte altre parti d’Europa[41], si sia posta la necessità di ridurre la sfera pubblica (nel senso di snellirne gli apparati)[42] e, per l’effetto, di ripensare anche l’articolazione interna dello Stato. Il che ha (ri)portato alla ribalta – almeno nel nostro Paese – vecchie questioni e antichi insoluti, quali erano innanzitutto quelli legati alle cicliche proposte di abolizione delle Province[43] e alla lungamente rinviata istituzione delle Città metropolitane[44].
 
III. Le Province tra tentativi di soppressione e istanze di trasformazione
Orbene, è proprio sulle Province e sulle Città metropolitane che si ritiene di dover focalizzare l’attenzione nell’intento di dare conto delle principali trasformazioni che stanno interessando il sistema italiano del governo locale, specie per ciò che concerne l’allocazione delle funzioni amministrative tra i diversi livelli ordinamentali.
Come anticipato nelle pagine che precedono, il disegno di riforma costituzionale ha tra i propri punti programmatici anche la revisione del Titolo V della Costituzione. In particolare, viene ampiamente rivisto il riparto di competenze legislative Stato/Regioni[45] ed, inoltre, per quanto qui più rileva vengono soppressi i riferimenti alle Province. Solo i riferimenti, perché l’abolizione di queste ultime, rectius la loro trasformazione in enti territoriali di secondo livello e di area vasta è stata già disposta, all’esito di un’intricata vicenda[46], con la legge ordinaria 7 aprile 2014 n. 56[47].
Quest’ultima, infatti, è intervenuta a mettere (almeno momentaneamente) la parola fine all’annosa vicenda relativa alle incerte sorti della Provincia, quale ente intermedio tra il Comune e la Regione. Sul punto, vale la pena ricordare come, nonostante le Province fossero "oggetto di protezione costituzionale"[48], molteplici siano stati nel tempo – a cominciare addirittura dal dibattito interno all’Assemblea costituente[49] – i tentativi di una loro soppressione.
Come anticipato, alle "ataviche" ragioni storiche[50] e a quelle di opportunità politica[51], da ultimo si sono aggiunte motivazioni di carattere economico connesse al necessario rimodulamento della spesa pubblica[52]. In proposito basti ricordare che nell’estate del 2011 la questione dell’abolizione delle Province è tornata prepotentemente alla ribalta "costituendo una delle azioni strutturali all’interno di un pacchetto di misure in risposta alla grave crisi finanziaria che ha investito l’Italia, mettendone a repentaglio la tenuta dei conti pubblici"[53].
Detto tentativo, inserito in quella che è passata alla cronaca come la "manovra di Ferragosto", si è risolto in un nulla di fatto, ma da allora le sorti della Provincia hanno costituito il leitmotiv di ogni ipotesi di riforma istituzionale[54] varata dall’esecutivo – di volta in volta – in carica.
Al riguardo, fondamentale appare il richiamo tanto all’art. 23 del d.l. 6 dicembre 2011 n. 201[55], con cui si è inteso svuotare “di funzioni le Province, attribuendo ad esse solo quella di indirizzo e coordinamento dell’attività dei Comuni e [sostituire] l’elezione diretta del consiglio con un’elezione di secondo grado effettuata da parte dei Consigli comunali della provincia”[56]; quanto ai successivi artt. 17 e 18 del d.l. 6 luglio 2012 n. 95[57], con i quali – rispettivamente – si provvede ad una “razionalizzazione delle Province”[58] e delle relative funzioni[59] e si prevede la soppressione di una serie di Province “maggiori” (Roma, Torino, Milano, Venezia, Genova, Firenze, Bologna, Bari, Napoli e Reggio Calabria), disponendo la contestuale istituzione al loro posto delle relative Città metropolitane a far data dal 1 gennaio 2014 .
Orbene, al di là delle critiche mosse da parte della dottrina nei confronti di tali interventi normativi che, sostanzialmente, sono andati ad invertire la rotta rispetto al percorso autonomistico iniziato nei primi anni Novanta del secolo scorso[60], merita segnalare come tutte le disposizioni poc’anzi citate siano state oggetto di una fondamentale pronuncia del Giudice delle leggi che nel luglio del 2013 ne ha dichiarato l’illegittimità costituzionale per contrasto con l’art. 77 Cost.[61].
Pur senza entrare (almeno prima facie) direttamente nel merito delle scelte di “politica legislativa” operate dal legislatore, la Corte ha ritenuto che “la trasformazione per decreto-legge dell’intera disciplina ordinamentale di un ente locale territoriale, previsto e garantito dalla Costituzione, è incompatibile, sul piano logico e giuridico, con il dettato costituzionale, trattandosi di una trasformazione radicale dell’intero sistema, su cui da tempo è aperto un ampio dibattito nelle sedi politiche e dottrinali, e che certo non nasce, nella sua interezza e complessità, da un caso straordinario di necessità e d’urgenza“[62].
Neanche troppo tra le righe, dunque, la Consulta ha impartito una lezione di diritto costituzionale al legislatore, ricordandogli come “non sia utilizzabile un atto normativo, [quale] il decreto legge, per introdurre nuovi assetti ordinamentali che superino i limiti di misure meramente organizzative”[63], specie in circostanze nelle quali – come nel caso in esame – non paiono ravvisarsi ragioni straordinarie di necessità ed urgenza.
Ma vi è di più. Provando a leggere al di là del mero dato testuale, verrebbe da pensare che dalla pronuncia in questione trapeli un monito che travalica gli aspetti meramente formali della riforma in fieri per lambire piuttosto il metodo e finanche il merito della stessa[64]. Infatti, quando la Corte a proposito delle norme sub iudice evidenzia come le stesse comportino “una riforma complessiva di una parte del sistema delle autonomie locali, destinata a ripercuotersi sull’intero assetto degli enti esponenziali delle comunità territoriali, riconosciuti e garantiti dalla Costituzione“[65], la stessa sembra esortare il legislatore a prestare (maggiore) attenzione in ordine alle conseguenze che potrebbero derivare all’intero sistema ordinamentale da una riforma siffatta.
Ed, in effetti, le conseguenze che si legano ad un intervento riformatore di tal fatta non sembrano essere di poco momento. Si pensi, in particolare, alla “frizione” che si viene a creare con l’art. 5 Cost. e, più in generale, con il percorso riformatore faticosamente portato avanti da oltre un ventennio a questa parte; al duro colpo inferto al principio di rappresentatività; così come allo "sconquasso" in termini di riparto di funzioni amministrative e finanche di organizzazione di molti servizi pubblici locali[66].
Eppure, il legislatore è parso volersi limitare a prendere alla lettera quanto affermato dalla Consulta, giacché in risposta alla declaratoria di illegittimità costituzionale degli artt. 23 d.l. n. 201/2011 e 17 e 18 d.l. n. 95/2012 ha sostanzialmente ribadito i propri intenti riformatori, mutando soltanto lo strumento a ciò preposto: una legge ordinaria – la L. n. 56/2014, appunto – anziché un (poco consono) decreto legge, con la quale – "in attesa della riforma del titolo V della parte seconda della Costituzione e delle relative norme di attuazione"[67] – viene disposta la trasformazione delle Province in enti di secondo livello e in taluni casi la loro "sostituzione" da parte delle Città metropolitane.
 
IV. Cosa resta delle Province?
Come anticipato, dunque, con la Legge Delrio non sono mutati né il fine ultimo né i contenuti della riforma.
Quanto al primo aspetto, si è evidenziato ancora una volta il bisogno di ridurre gli apparati amministrativi per ottenere dei vantaggi in termini di spesa sì da ripianare i conti pubblici[68]. Tuttavia, al riguardo, il sospetto avanzato da taluno è che la crisi economica sia stata utilizzata in modo (forse troppo) strumentale “per far riemerge” o, se si vuole, per rinsaldare quel sistema centralistico “che ha caratterizzato le nostre istituzioni fin dalla loro origine”[69].
E, in effetti, a ben vedere sembra legittimo avanzare qualche perplessità circa l’entità del risparmio che la riforma in esame è stata e sarà in grado di produrre nel medio – lungo periodo, posto che, per prima cosa, le Province sostanzialmente non sono venute meno, bensì sono state trasformate in enti di secondo livello[70] ed in secondo luogo quelle funzioni che un tempo erano di loro competenza e che ora non lo sono più non sono state “tagliate”, ma solo re-distribuite in capo ad altri soggetti (Comune, Regione o – in taluni casi – Città metropolitana)[71]. Se a ciò si aggiunge, poi, che la stessa riforma ha disposto l’istituzione di nuovi enti – vale a dire, le Città metropolitane in sostituzione di talune Province "maggiori", cui si devono aggiungere nuovi e non meglio precisati enti di area vasta al posto delle altre Province[72] – si capisce come i soli risparmi sulle indennità del presidente, dei componenti dell’assemblea dei sindaci e dei consiglieri provinciali[73] rischino di rivelarsi nel complesso ben poca cosa a fronte, da un lato, delle aspettative ingenerate dai proclami e, dall’altro, dello "scompiglio" provocato in termini di assetti istituzionali[74].
Quanto poi ai contenuti della riforma, innanzitutto la Legge Delrio ha previsto – oltre alla istituzione delle Città metropolitane, su cui si tornerà a breve – il "declassamento" delle Province ad enti di secondo livello, confermando il meccanismo di elezione dei loro organi previsto dal disegno varato dal governo Letta.
Più nel dettaglio, si afferma che “le province sono enti territoriali di area vasta"[75] e si stabilisce che sono loro organi "esclusivamente: a) il presidente della Provincia; b) il consiglio provinciale e c) l’assemblea dei sindaci"[76].
Il presidente, che "rappresenta l’ente, convoca e presiede il consiglio provinciale e l’assemblea dei sindaci (…)"[77], è eletto da questi ultimi e dai consiglieri dei Comuni della Provincia e resta in carica quattro anni[78].
Il consiglio, invece, "è l’organo di indirizzo e controllo", vantando importanti competenze in ordine allo statuto, ai programmi e al bilancio dell’ente[79]. I suoi membri[80], che durano in carica due anni, sono eletti dai sindaci e dai consiglieri comunali dei Comuni della Provincia[81].
Infine, l’assemblea – composta "dai sindaci dei comuni appartenenti alla provincia" – ha poteri propositivi, consultivi e di controllo. La stessa, inoltre, è chiamata ad esprimersi in ordine all’approvazione dello statuto e delle sue eventuali modifiche con un quorum pari a "un terzo dei comuni compresi nella provincia e la maggioranza della popolazione complessivamente residente"[82].
Orbene, se forse è ancora presto per pronunciarsi circa le dinamiche e il concreto funzionamento del nuovo organigramma provinciale, è però sin da ora possibile convenire con quanti hanno evidenziato come dalla riforma in commento derivi un duro attacco al principio di rappresentatività[83] nella misura in cui il Presidente e i componenti del consiglio non sono più eletti direttamente dai cittadini e pur tuttavia si trovano ad dover assumere decisioni fondamentali per la vita di questi ultimi.
Come si vedrà tra breve, infatti, la Legge Delrio ha conservato in capo alle "nuove" Province alcune funzioni c.d. di area vasta il cui esercizio implica scelte di carattere eminentemente politico che, come tali, dovrebbero essere affidate a "enti politicamente responsabili e distinti rispetto ai Comuni"[84]. Per questa ragione, appare contraddittorio, oltre che inopportuno – tanto da un punto di vista costituzionale, quanto da un punto di vista amministrativo – "il mantenimento in capo alle Province di funzioni di "area vasta", non comunali (perché non attribuibili ai Comuni in base al principio dell’esercizio unitario), e la [contestuale] trasformazione [delle stesse] in enti in controllo comunale"[85].
In definitiva, il problema – si afferma – non sta tanto nel carattere diretto o indiretto della rappresentanza in sé per sé considerato, quanto nella coerenza tra la forma di governo prevista per la Provincia e le funzioni amministrative ad essa affidate. Una coerenza che – secondo i più – allo stato risulterebbe irrimediabilmente compromessa[86].
Ma vi è di più. Da un punto di vista sistematico, infatti, la circostanza che il legislatore abbia ritenuto di poter intervenire con così grande "disinvoltura" sul punto, da un lato, indubbiamente invera la critica mossa da tempo immemore nei confronti delle Provincie, vale a dire il fatto di essere un ente nato con il "peccato originale" di essere stato posto dall’alto, scevro da legami storici con le comunità territoriali di riferimento e, dunque, scarsamente "sentito" dai cittadini[87]. Dall’altro lato, conferma la tesi di quanti sostengono che “chi ritiene che non ci debba essere la Provincia in realtà intende una cosa diversa, cioè che al livello provinciale non ci debba essere un autonomo livello di indirizzo politico-rappresentativo, e che dunque il livello provinciale possa essere invece un luogo di incontro e di scambio tra gli altri livelli politico-rappresentativi, tra i Comuni e tra questi e la Regione”[88].
 
V. "Nuove" Province e vecchie funzioni
Da quanto precede, dunque, è agevole inferire come – ai nostri fini – questione cruciale non sia tanto quella della rappresentanza tout court considerata, quanto quella delle funzioni[89] amministrative attribuite alle "nuove" Province i cui organi di governo non sono più composti da soggetti direttamente eletti dai cittadini.
Sul punto, vale la pena di ricordare che, in base al "disegno autonomistico" tracciato dal legislatore costituzionale del 2001, le Province (così come e, anzi, prima ancora i Comuni) almeno teoricamente "possono e devono svolgere tutte quelle funzioni che si radicano nella comunità locale o che con essa abbiano una specifica relazione e l’espletamento delle quali può essere effettuato indipendentemente da altri enti, sotto la propria esclusiva responsabilità"[90].
Di riflesso, accanto alle funzioni proprie[91] e a quelle conferite (o attribuite), si rintraccia un nucleo di funzioni c.d. fondamentali, “la cui individuazione è rimessa alla legislazione esclusiva dello Stato e il cui esercizio in generale si caratterizza per la doverosità”, giacché esse sono espressione immediata dei bisogni della collettività presente sul territorio provinciale[92].
Tra queste, la dottrina è solita includere i servizi pubblici locali[93]. Da tempo, infatti, la dimensione provinciale ha preso a rivestire un ruolo molto importante nella pianificazione e nella organizzazione territoriale[94], specie con riguardo a quelle attività c.d. di "area vasta" che non possono essere compiute in maniera isolata[95], compresi dunque molti servizi pubblici[96]. Ciò specialmente a partire dalla L. n. 142 del 1990 con cui il legislatore ha inteso operare un "riordino" delle autonomie locali e poi ancor di più da quando, in virtù del c.d. decreto Ronchi[97], è stata disposta l’organizzazione di importanti servizi pubblici locali, tra cui – ad esempio – quello di gestione dei rifiuti, “secondo ambiti territoriali ottimali (ATO) [corrispondenti alle Province, e] finalizzati al superamento della frammentazione delle gestioni e alla razionalizzazione dimensionale delle medesime”[98].
Se, dunque, ancora in tempi recenti la tendenza della legislazione è stata quella della valorizzazione del ruolo della Provincia[99] che, complice anche il fenomeno del c.d. federalismo amministrativo, "ha visto progressivamente irrobustirsi il proprio corredo di compiti sia di amministrazione puntuale sia di programmazione e coordinamento nei riguardi dei Comuni"[100], le più recenti riforme hanno inteso segnare (quanto meno sulla carta)[101] non solo, e non tanto, una battuta di arresto in questo processo, quanto piuttosto una vera e propria involuzione.
Da ultimo, la legge Delrio affronta il tema delle funzioni oggi spettanti alle Province al comma 85 e ss., dove si legge innanzitutto che queste, "quali enti con funzioni di area vasta, esercitano le seguenti funzioni fondamentali: a) pianificazione territoriale provinciale di coordinamento, nonché tutela e valorizzazione dell’ambiente, per gli aspetti di competenza; b) pianificazione dei servizi di trasporto in ambito provinciale, autorizzazione e controllo in materia di trasporto privato, in coerenza con la programmazione regionale, nonché costruzione e gestione delle strade provinciali e regolazione della circolazione stradale ad esse inerente, c) programmazione provinciale della rete scolastica, nel rispetto della programmazione regionale; d) raccolta ed elaborazione di dati, assistenza tecnico-amministrativa agli enti locali; e) gestione dell’edilizia scolastica; f) controllo dei fenomeni discriminatori in ambito occupazionale e promozione delle pari opportunità sul territorio provinciale"[102].
In sostanza, a differenza di quanto previsto, ad esempio, dall’art. 23 d.l. n. 201 del 2011, “non si fa più riferimento a funzioni di (mero) coordinamento, ma si elencano dei settori di competenza provinciale che in buona parte ricalcano le funzioni “storiche” delle Province[103].
Ancora una volta, dunque, queste ultime continueranno – di fatto – a svolgere gran parte dei loro compiti tradizionali (almeno fino al momento della futura, ed eventuale, entrata in vigore della riforma costituzionale), mentre ulteriore confusione sembra sorgere con riguardo ai concetti di ente e funzione di area vasta[104]. Ciò specialmente perché il testo di riforma costituzionale – con cui la L. n. 56/2014 deve necessariamente essere letta in combinato – prevede che, ai sensi del nuovo art. 117, comma secondo, lett. p), il legislatore statale abbia competenza legislativa esclusiva in materia di “ordinamento, legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni e Città metropolitane; disposizioni di principio sulle forme associative dei Comuni”. E’ scomparso, invece, il riferimento all’ “ordinamento degli enti di area vasta“[105] originariamente previsto nel progetto di riforma.
Ora, stando alla Legge Delrio, “enti di area vasta” sono sia le Città metropolitane sia anche le Province. Appare, dunque, curioso che, nel mentre dispone l’eliminazione di queste ultime, la stessa legge di riforma costituzionale affermi anche la “necessità di enti locali intermedi, costituenti un secondo livello di governo locale, distinto da quello comunale; (&) enti a costituzione necessaria perché destinati ad esercitare funzioni di area vasta, individuate come fondamentali dalla legge statale”[106]. Detto altrimenti, almeno con riguardo alle funzioni fondamentali di area vasta poc’anzi esaminate, l’impressione è che “tutto cambi affinché nulla cambi”[107], se non per il vulnus arrecato al principio di rappresentatività, cui si lega un sostanziale svuotamento del peso politico delle nuove Province.
La Legge Delrio si preoccupa poi di dettare disposizioni anche con riguardo al trasferimento di quelle funzioni un tempo spettanti alla Provincia e che oggi – in forza del processo di riordino – devono essere demandate ad altri enti territoriali. A tal fine – si legge al comma 91 -“entro tre mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, (&) lo Stato e le regioni individuano in modo puntuale, mediante accordo sancito nella Conferenza unificata, le funzioni (…) oggetto del riordino e le relative competenze". Entro il medesimo termine, inoltre, "sono previsti (…) i criteri generali per l’individuazione dei beni e delle risorse finanziarie, umane, strumentali e organizzative connesse all’esercizio delle funzioni che devono essere trasferite (…) dalle province agli enti subentranti (…)"[108], in conformità a quanto previsto ai commi 96 e 97 della Legge in commento[109].
Orbene, già da questi pochi riferimenti è agevole inferire come "quello del trasferimento delle funzioni e delle risorse provinciali costituisc[a] uno dei profili più complessi della attuazione della L. n. 56/2014"[110], al punto da poter decretare da solo il successo o, viceversa, la disfatta dell’intera opera riformatrice. E ciò per una pluralità di ragioni. Innanzitutto perché, da un punto di vista eminentemente pratico, il procedimento indicato dal legislatore è tutt’altro che snello, nella misura in cui ha previsto l’intervento di più soggetti, quali il Presidente del Consiglio dei Ministri, i Ministri a vario titolo coinvolti, le Regioni.
In secondo luogo, perché si profila quanto mai complesso individuare i soggetti cui trasferire le funzioni un tempo spettanti alle Province, sia "in ragione delle differenti realtà territoriali" sia, soprattutto, in ragione del fatto che tanto la dimensione comunale quanto quella regionale potrebbero risultare in concreto inadatte all’espletamento di determinate funzioni. E ciò essenzialmente per quegli stessi motivi che in passato avevano portato alla loro allocazione a livello provinciale[111].
Da ultimo, poi, come osservato da parte della dottrina, non sembra possibile sottovalutare il rischio che si venga a creare "una sostanziale differenziazione tra i territori metropolitani, nei quali è presumibile che, almeno in un primo momento, gran parte delle funzioni provinciali, diverse da quelle [indicate come] fondamentali [dalla Legge Delrio], saranno trasferite alle stesse città metropolitane, e i territori non metropolitani"[112], dove invece tali funzioni dovranno essere ri-allocate in capo ad altri e diversi soggetti.
 
VI. Quali funzioni per le Città metropolitane?
I rilievi da ultimo formulati consentono di spostare il discorso su l’altro profilo di grande interesse in tema di assetto di livelli di governo così come risultante dalla recente riforma, vale a dire l’istituzione delle Città metropolitane. Come anticipato, infatti, la Legge Delrio ha previsto che alcune delle Province maggiori – tra cui, ad esempio, Milano, Bologna, Roma e Napoli – siano sostituite da nuovi enti denominati appunto Città metropolitane.
Queste ultime hanno rappresentato per molto tempo un insoluto nella "storia" costituzionale del nostro Paese. Dapprima previste nel 1990, hanno trovato posto in Costituzione solo nel 2001 quando il rinnovato art. 114 Cost. le ha menzionate assimilandole – quanto a status giuridico – ai Comuni e alle Province. Di qui un lungo silenzio, interrotto solo nel 2009 da poche norme, per giunta transitorie, e poi negli anni successivi da quei tentativi di riforma del Titolo V della Costituzione che ne prevedevano l’istituzione in cambio (o per bilanciare?) della soppressione delle Province[113].
Risoltosi in un nulla di fatto anche il tentativo operato dal legislatore con l’art. 18 del d. l. n. 95 del 2012[114], il processo di istituzione delle Città metropolitane è stato definitivamente avviato proprio per effetto della Legge Delrio[115].
Questa, infatti, all’art. 1, comma 5, afferma che "in attesa della riforma del titolo V della parte seconda della Costituzione e delle relative norme di attuazione, le città metropolitane (…) sono disciplinate dalla presente legge, ai sensi e nel rispetto di quanto previsto dagli artt. 114 e 117, secondo comma, lett. p) della Costituzione".
Le stesse vengono definite come "enti territoriali di area vasta"[116], il cui territorio "coincide con quello della provincia omonima [a cui succedono], ferma restando l’iniziativa dei comuni (…) ai sensi dell’art. 133, primo comma, della Costituzione, per la modifica delle circoscrizioni provinciali limitrofe e per l’adesione alla città metropolitana"[117].
Stando al disegno tracciato dalla legge di riforma, anche le Città metropolitane, così come  – si è visto – le Province, sono enti di secondo livello, il cui organigramma si articola in: a) sindaco metropolitano; b) consiglio metropolitano e c) conferenza metropolitana.
Il sindaco metropolitano "è di diritto il sindaco del comune capoluogo"[118]. Egli "rappresenta l’ente, convoca e presiede il consiglio metropolitano e la conferenza metropolitana, sovrintende al funzionamento dei servizi e degli uffici e all’esecuzione degli atti", oltre ad esercitare quelle funzioni a lui espressamente attribuite dallo statuto[119].
Il consiglio metropolitano, organo di indirizzo e controllo, è composto da un numero di consiglieri che varia a seconda del numero di abitanti della città metropolitana[120]. I suoi membri, eletti per cinque anni dai sindaci e dai consiglieri dei Comuni che appartengono alla città, secondo le modalità e le procedure di cui ai commi 26 e ss., sono scelti a loro volta tra i sindaci e i consiglieri in carica dei Comuni medesimi.
Infine, la conferenza metropolitana ha poteri consultivi e propositivi. Alla stessa spetta poi di adottare o respingere "lo statuto e le sue modifiche con voti che rappresentino almeno un terzo dei comuni compresi nella città metropolitana e la maggioranza della popolazione complessivamente residente"[121].
La legge Delrio si è preoccupata poi di dettare delle tempistiche molto ferree per quanto concerne la costituzione dei nuovi enti[122], prevedendo che "le città metropolitane (…) sono costituite alla data di entrata in vigore della presente legge [vale a dire, l’8 aprile 2014] nel territorio delle province omonime". Inoltre, è stato fatto obbligo di svolgere le elezioni del consiglio metropolitano entro il 12 ottobre 2014 e di approvare lo statuto entro il 31 dicembre dello stesso. Ciò in quanto – si legge al comma 16 – "il primo gennaio 2015 le città metropolitane subentrano alle province omonime e succedono ad esse in tutti i rapporti attivi e passivi e ne esercitano le funzioni, nel rispetto degli equilibri di finanza pubblica e degli obiettivi del patto di stabilità interno", oltre ad assumere le funzioni proprie.
Il tema delle funzioni spettanti alle neonate Città metropolitane viene poi ripreso ai commi 44 e ss., dove si legge innanzitutto che alle stesse "sono attribuite le funzioni fondamentali delle province e quelle attribuite alla città metropolitana nell’ambito del processo di riordino delle funzioni [un tempo spettanti alle] province (…)", nonché – ai sensi dell’art. 117, comma secondo, lett. p) Cost. – una serie di funzioni fondamentali quali: "a) adozione e aggiornamento annuale di un piano strategico triennale del territorio metropolitano (…); b) pianificazione territoriale generale, ivi comprese le strutture di comunicazione, le reti di servizi e delle infrastrutture appartenenti alla competenza della comunità metropolitana (…); c) strutturazione di sistemi coordinati di gestione dei servizi pubblici, organizzazione dei servizi pubblici di interesse generale di ambito metropolitano (…); d) mobilità e viabilità (…); e) promozione e coordinamento dello sviluppo economico e sociale (…); f) promozione e coordinamento dei sistemi di informatizzazione e di digitalizzazione in ambito metropolitano"[123].
Il comma 46, detta infine una disposizione di chiusura prevedendo che "lo Stato e le Regioni, ciascuno per le proprie competenze, possono attribuire ulteriori funzioni alle città metropolitane in attuazione dei principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza" ex art. art. 118, primo comma, Cost..
Volendo provare a sistematizzare, dunque, possiamo dire che secondo il disegno tracciato dalla Legge Delrio alle Città metropolitane spettano quattro ordini di funzioni. Vale a dire: a) le funzioni fondamentali delle Province a cui esse si sostituiscono (per la individuazione delle quali, quindi, si impone innanzitutto un rinvio ai commi 85 e ss. della Legge stessa); b) le funzioni un tempo spettanti alle Province e che oggi sono state loro sottratte in ragione della procedura di riordino imposta dalla stessa Legge n. 56/2014; c) una serie di funzioni (altresì) fondamentali individuate sulla base dell’art. 117, comma secondo, lett. p) della Costituzione, ed infine d) quelle funzioni che Stato e Regioni riterranno di dover loro attribuire in ossequio ai principi indicati dall’art. 118 della Carta costituzionale.
Ciò non di meno, stante – da un lato – l’indeterminatezza di alcune locuzioni e – dall’altro lato – soprattutto la tecnica del "rinvio" e del "rimando" seguita dal legislatore, leggendo il testo di legge non sembra affatto agevole desumere con chiarezza quali siano nello specifico le funzioni cui concretamente le Città metropolitane dovranno assolvere[124]. Il che – si capisce – non è questione di poco conto, non solo, e non tanto, per ragioni di mero tuziorismo accademico, quanto piuttosto perché non lascia ben sperare circa l’efficienza di quella stessa amministrazione che il legislatore ha ritenuto di dover riformare[125]. 
Più in generale – potremmo dire – tali incertezze non depongono favorevolmente ai fini di una valutazione complessiva circa la coerenza (e, se vogliamo, l’opportunità) della riforma in atto. E, in effetti, così come si è visto essere per le Province, anche con riguardo alle Città metropolitane sono molteplici le perplessità sollevate dal testo di legge poc’anzi descritto. Perplessità che, peraltro, non vengono fugate neppure dalla lettura del testo di legge costituzionale di riforma del Titolo V.
Provando ad andare con ordine, innanzitutto si è molto discusso già solo dello strumento legislativo utilizzato per sancire la nascita di questo nuovo ente, dubitandosi da più parti che – a rigor di Costituzione – ciò potesse avvenire per il tramite di una legge ordinaria dello Stato[126].
Da ultimo, per suffragare la bontà di tale scelta, è stato detto che le Città metropolitane nascono come enti "alternativi/sostitutivi" delle Province preesistenti e, pertanto, implicano quel "mutamento delle circoscrizioni provinciali" che la Costituzione attribuisce alla competenza legislativa statale, seppur secondo il procedimento particolare di cui all’art. 133 Cost.[127]. Procedimento che, tuttavia, nel caso di specie secondo i più risulterebbe disatteso, specie con riguardo alle "previsioni concernenti l’iniziativa dei Comuni e il parere obbligatorio ma non vincolante della Regione"[128].
Più realisticamente, allora, sembra doversi convenire con quanti hanno ritenuto come, così facendo, il legislatore abbia tentato di operare una "innaturale anticipazione della revisione costituzionale"[129], andando a cancellare di fatto quelle Province sulle cui ceneri sorgono le Città metropolitane[130].
Un secondo ordine di questioni, attiene poi alla opportunità che le Città metropolitane sostituiscano le Province finendo per coincidere con queste ultime anche dal punto di vista della loro estensione territoriale. Viceversa, come osservato da parte della dottrina, "il ritaglio del territorio – operazione anche storicamente assai complicata – avrebbe potuto e dovuto essere assai meno meccanico"[131]. E ciò per ragioni non solo e non tanto giuridiche, quanto piuttosto geografiche, sociali e non da ultimo economiche, giacché "l’individuazione corretta del territorio di riferimento è evidentemente condizione indispensabile per la creazione di un ente efficace"[132]. Vale a dire, di un ente effettivamente capace di assolvere alle proprie funzioni e di erogare servizi qualitativamente apprezzabili.
Da questo punto di vista, dunque, l’impressione è che il legislatore abbia (più o meno consapevolmente) mancato di cogliere un’occasione per ripensare la geografia del territorio italiano e superare così le scelte operate, anni or sono, al momento dell’istituzione delle Province[133]. Scelte che, oggi, per molti aspetti rischiano di risultare anacronistiche[134], oltre che pregiudizievoli in punto di efficienza amministrativa[135].
Ancora, qualche perplessità suscita un certo "disallineamento"[136] tra la legge costituzionale di riforma e la Legge Delrio. Stando al testo di quest’ultima, infatti, le Città metropolitane al pari delle Province "superstiti" vengono definite come enti di area vasta, benché – come si è avuto modo di evidenziare – le seconde risultino essere oggetto di un processo di sostanziale deminutio[137]. Il nuovo dettato dell’art. 114 Cost., invece, secondo le intenzioni del legislatore dovrebbe recare "l’eliminazione [del nomen] delle Province e il mantenimento della Città metropolitana tra gli enti costitutivi della Repubblica", accanto al Comune e alla Regione[138]. Dal che, da un lato – sottolinea parte della dottrina – sembra legittimo chiedersi come si possa "giustificare la differenza di trattamento tra due enti, quali le province e le Città metropolitane, egualmente rivolti alla gestione del territorio di area vasta"[139]. Mentre, dall’altro lato, sembrano trovare conferma i timori di quella "sostanziale differenziazione tra i territori metropolitani (…) e i territori non metropolitani"[140] cui si accennava poc’anzi. Una differenziazione che, sembra lecito prevedere, avrà come terreno "elettivo" le funzioni dei nuovi enti e, dunque, in ultima analisi anche i servizi da questi erogati alle rispettive comunità di riferimento.
E, in effetti, come in parte anticipato nelle pagine che precedono, punto cruciale della riforma sembra essere proprio quello riguardante l’individuazione esatta delle funzioni spettanti alle Città metropolitane, specie per quel che concerne i servizi pubblici[141] che le stesse saranno chiamate ad assicurare. Sotto tale profilo, infatti, il nuovo assetto delineato dal legislatore è suscettibile di avere ricadute tanto sulla qualità della vita dei cittadini quanto sui rapporti tra i diversi livelli di governo.
Non a caso, a tale ultimo riguardo, è stato sottolineato che "i quattro ordini di funzioni attribuiti alla [Città metropolitana] (…) determinano (…) un impatto decisamente forte sul tipo di Stato, che stressa i rapporti inter-istituzionali e soprattutto il principio mobile ed oscillante della sussidiarietà"[142]. Tuttavia, mentre per qualcuno "il complesso delle funzioni attribuite alla [città metropolitana] tende a realizzare (…) un modello super-locale o super-municipale rappresentato dalla centralità degli interessi della collettività"[143], secondo altri non è affatto detto che lo schema delineato dalla Legge Delrio si rivelerà in grado di scardinare la "condizione di autonomia finta"[144] in cui da lungo tempo versano gli enti locali.
In tal senso pesa sicuramente quello che nelle pagine che precedono è già stato indicato come un vulnus al principio della rappresentanza democratica. Il fatto che la Legge in argomento configuri le Città metropolitane (così come le Province) come enti di secondo livello, infatti, secondo taluno costituisce un forte limite della riforma, suscettibile di "destrutturare" il "vigente modello costituzionale di allocazione/distribuzione delle funzioni amministrative"[145] tra i diversi livelli di governo, a meno di non introdurre dei correttivi per via statutaria. Cosa che, ad esempio, è stata fatta con riguardo alla Città metropolitana di Roma[146].
 
VII. Ancora incertezze e perplessità dopo C. Cost. n. 50/2015 e in attesa di conoscere le sorti della riforma costituzionale
Orbene, le criticità che si è cercato di illustrare nelle pagine che precedono, e che – come si è avuto modo di vedere – si legano all’assetto dei livelli istituzionali di governo e al riparto tra gli stessi delle funzioni amministrative delineati dalla Legge Delrio, sono state altresì al centro dei ricorsi proposti da alcune Regioni dinanzi alla Corte costituzionale. Quest’ultima, tuttavia, si è pronunciata sul punto nel marzo del 2015[147] respingendo, "con argomentazioni per lo più improntate a spartana laconicità"[148], tutte le questioni di legittimità sollevate dalle ricorrenti.
Ciò non di meno, se è vero che c’erano alcune questioni che la Corte non poteva risolvere[149], è altresì vero che – osserva parte della dottrina – ce ne sono altre alle quali la stessa ha deliberatamente mancato di fornire adeguata soluzione[150] e altre ancora rispetto alle quali si è invece posta in maniera poco "ortodossa"[151].
Nel complesso – è stato osservato – la Consulta sembra aver tentato di offrire una risposta ai dubbi di costituzionalità che aleggiavano in capo alla Legge Delrio mediante il ricorso ad "un’interpretazione funzionalista ed efficientista delle disposizioni costituzionali che disciplinano le modalità normative di determinazione dell’assetto e l’organizzazione delle autonomie territoriali"[152]. Per l’effetto, la stessa è riuscita nell’intento di "salvare" (almeno) formalmente le disposizioni di legge sub iudice, che dunque – allo stato – continuano a vivere ed operare nel nostro ordinamento, unitamente peraltro ai dubbi di legittimità costituzionale che aleggiano sulle stesse.
Volendo provare a ricondurre ad unità quanto sin qui detto, sembra allora doversi evidenziare innanzitutto la difficoltà di tracciare delle conclusioni che non abbiano carattere meramente provvisorio. Ciò in quanto, da un lato, sono ancora incerte le sorti della legge di riforma della Costituzione, dall’altro lato, il processo di "declassamento" delle Province ad enti di secondo livello e, in taluni casi, la loro sostituzione da parte delle nascenti Città metropolitane è in certa misura ancora in fieri.
Sembra presto, dunque, per stilare un bilancio definitivo in ordine alle "nuove" Province e alle "neonate" Città metropolitane. Quel che è certo, tuttavia, è che il disegno dei livelli di governo tracciato dal legislatore solleva talune perplessità di non poco momento, che neppure l’intervento della Consulta è riuscito a fugare. Perplessità che, con riguardo ad ambedue gli enti oggetto di questa trattazione, concernono specialmente (ma non in maniera esclusiva) il tema della delle funzioni spettanti agli enti medesimi.
Ora, se è vero – come sostiene parte della dottrina – che "nei riguardi degli atti di revisione [costituzionale] (…) forse perché espressione di un potere ormai inesorabilmente costituito (…) si guarda, se non proprio con disprezzo, con evidente disagio"[153], è però altrettanto vero che l’impressione complessiva che si ricava dall’analisi del testo della Legge Delrio – (anche) in combinato con il testo della legge di riforma del Titolo V Cost. – è quella di un disegno degli assetti dei livelli di governo (forse) ancor più confuso e problematico di quello consegnatoci dalla riforma costituzionale del 2001. Il che lascia presagire inevitabili ricadute negative anche sulla qualità dell’amministrazione, almeno per ciò che concerne le funzioni il cui esercizio spetta (o spetterebbe) a Province e Città metropolitane.
 Dal che, e in attesa di conoscere quali saranno i futuri sviluppi della vicenda, sembra possibile convenire con quella parte della dottrina che ha acutamente ammonito come "nessuna riforma costituzionale [possa] assicurare un governo migliore, perché questo dipende da virtù che non stanno (almeno in misura sufficiente) nelle leggi, ma negli uomini: e non solo in quelli che ci governano"[154].
 
 

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(pubblicato il 18.1.2013)

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