Sommario: Introduzione. 1) La delegificazione implicita insita nell’autonomia statutaria. Limiti di effettività. 2) La delegificazione mediante riserva di regolamento interno. La casistica preminente: art. 7 L. 9 maggio 1989 n. 168, art. 17, comma 109, L. 15 maggio 1997 n. 127, art. 4, comma 5, L.19 ottobre 1999 n. 370. 3) I rapporti tra statuto, regolamento e ccnl. 4) Le modalità di esercizio del controllo ministeriale. 5) Profili giurisdizionali: legittimazione processuale ex lege e legittimazione processuale ordinaria innanzi al giudice amministrativo. Nota conclusiva.

L’autonomia universitaria è un valore costituzionale canonizzato nell’art. 33 della Carta fondamentale che in ragione del ritardo attuativo del legislatore ordinario, intervenuto, peraltro parzialmente, solo nel 1989 con la legge 168 istitutiva del Ministero dell’Università e della ricerca scientifica, tende a configurarsi come un principio in fieri che lentamente sta sedimentandosi attraverso il progressivo smantellamento delle normative centralistiche e uniformatrici che popolano l’ordinamento degli atenei.

Occorre pertanto verificare lo status salutis di questa importante prescrizione del costituente anche perchè, la perdurante assenza di una legge che ai sensi dell’art. 33 u.c. ne codifichi i principi-limite, impone di desumerne la portata per relationem dall’ordinamento giuridico nella sua generalità.

Scopo di questo studio è allora quello di conferire un ulteriore e modesto contributo ai molteplici tentativi già effettuati di rappresentare con sufficiente chiarezza la natura giuridica dell’ambigua nozione di autonomia universitaria [1], evidenziandone lo stato dell’arte alla luce dei provvedimenti normativi fin qui intervenuti e dei pronunciati giurisprudenziali più significativi.

I temi indagati sono pertanto l’ampiezza dell’autonomia statutaria, i nessi tra il moderno e sempre più preponderante concetto di delegificazione e il concetto (più tradizionale ma non meno criptico) autonomia universitaria, il rapporto tra fonti unilaterali e fonti contrattuali, l’effettiva portata del controllo non cassatorio del Murst, nonché le tipologie di sindacato giurisdizionale scaturenti anche in ragione del problematico rapporto tra fonti statali e fonti di autonomia. Utili a questo fine risultano essere i richiami al parallelo ordinamento autonomo degli enti locali anche in relazione delle non poche novità legislative che ne hanno interessato le fondamenta. Difatti sia i municipia che le universitates hanno radici storiche antichissime, ecco perché non deve meravigliare una vicinitas tra i due ordinamenti.

1) Base di partenza per il tema in trattazione non può che essere l’art. 33 u.c. della Cost. per il quale università, istituzioni di alta cultura e accademie hanno il diritto di darsi ordinamenti autonomi nei limiti stabiliti dalle leggi dello Stato.

Il legislatore costituente avrebbe così codificato una doppia riserva: una riserva di legge, nel senso che solo lo strumento legislativo può fissare limiti all’autonomia universitaria e una riserva di normazione interna perché la locuzione “ordinamenti autonomi ” non può che significare che è la stessa legge a precludersi la disciplina di materie che vengono invece espressamente riservate all’ambito di azione dello statuto.

Secondo l’opinione prevalente l’art. 33 è foriero di tre corollari: in primo luogo la legge che dispone i limiti all’autogoverno universitario è, come già tratteggiato in esordio, una legge di principi, ovvero una legge generica e priva di contenuti puntuali e stringenti, in secondo luogo si tratterebbe di una riserva di legge assoluta, nel senso che i suddetti limiti non possono essere stabiliti da atti normativi non legislativi, es i regolamenti [2] e in terzo luogo il meccanismo regolatore dei rapporti tra la fonte legislativa e le fonti di autonomia non è il criterio gerarchico, bensì quello della competenza. Soprattutto questo ultimo rilievo consente di comprendere come la riserva di statuto rationae materiae costituisca, lato sensu e in chiave atecnica, una sorta di vera e propria delegificazione.

Ma allora occorre porsi i seguenti interrogativi: quali sono le materie oggetto di riserva statutaria ? Quid juris in caso di eventuale interferenza e contrasto tra legge e statuto ? E in quest’ultimo caso qual è il ruolo del DPR 11 Luglio 1980 n. 382, corpus normativo fondante e basilare per la vita universitaria fino al varo dell’autonomia statutaria di cui alla menzionata L. 168/89? [3]

E’ palese la connessione tra le tematiche rappresentate. In ordine alla prima problematica un primo distinguo viene effettuato dalla L. 168/89 [4], ma dovrà essere la legge sui principi di autonomia a perimetrare la riserva statutaria e quindi a ultimare l’attuazione dell’art. 33 al fine di delineare sufficientemente gli ambiti della fonte legislativa e della fonte di autonomia.[5]

Riguardo al secondo quesito, occorre preliminarmente osservare che costituendo la lex principii il limite della autonormazione universitaria, lo statuto giammai potrebbe contraddire tali principi (ove emanati) di matrice legislativa, quanto premesso, lo statuto prevarrebbe sulla fonte di rango primario che dovesse regolare in senso generico per tutte le amministrazioni pubbliche (quindi non una legge per le università) una materia oggetto di riserva statutaria, mentre la legge prevarrebbe sullo statuto qualora esso regoli materie oggetto di riserva legislativa. Ma in attesa che il legislatore si pronunci sui sospirati limiti preconizzati dall’art. 33, giova illustrare gli indirizzi provenienti dal foro che sembrano completare quanto poc ‘anzi tratteggiato, anche con riferimeno al rilievo della L. 382/80.

Il Consiglio di Stato ha sancito che l’area normativa riservata alla competenza statutaria prevale sulle altre norme di rango primario, salvo che queste non disciplinino espressamente la materia,[6] ciò sta a significare che nel contrasto tra lo statuto e una legge che genericamente regola una materia oggetto di riserva di statuto prevale lo statuto, fatta salva l’ipotesi di una lex expressa de universitate [7].

Ecco che allora la delegificazione insita nella autonomia normativa degli atenei è delegificazione debole, perché il sistema testé delineato postula una ” riserva statutaria mobile ” in ragione del possibile ritorno del legislatore, cosa che da una parte costituisce un evidente limite di effettività per la delegificazione descritta, dall’altra rende le regolamentazioni interne dei mondi giuridici senza pace[8].

Circa la valenza oggi rivestita dal DPR 382/80 a statuti di autonomia ormai varati presso tutti gli atenei nazionali, la citata sentenza del Consiglio di Stato è foriera della regula juris secondo la quale non solo lo jus superveniens universitario prevale sugli statuti, ambiti riservati compresi, ma che funge da limite all’autonomia statutaria anche il rinvio a leggi presupposte e precedenti alla 168/89, purchè si occupino specificatamente della materia universitaria es. le norme sullo statuto giuridico della docenza, di qui la persistente capacità di deroga agli statuti universitari da parte della L.382/80.

In verità l’assunto giurisprudenziale è sorretto anche da fondamento normativo,difatti l’art. 16 della L. 168 recita che fino all’entrata in vigore della legge di attuazione dei principi di autonomia, gli statuti devono rispettare le disposizioni e le procedure previste dalla normativa vigente, quasi a significare che i suddetti principi possono essere desunti, seppur temporaneamente dalle normative esistenti, così producendo un effetto di vincolo sulle disposizioni statutarie.

Pertanto il contrasto tra disposizioni statutarie e disposizioni della L. 382/ 80 vede ancora il prevalere di quest’ultima, in quanto legge che disciplina espressamente le università. La soluzione è precaria poiché in tal caso il primato della legge comporta subordinare il funzionamento degli atenei a disposizioni di vent’anni fa sovente non più conformi alle odierne esigenze e agli attuali bisogni delle università[9], di qui la necessità di un pronto varo della legge sull’autonomia universitaria che similmente alla L. 3 Agosto 1999 n. 265 sugli enti locali si occupi del sempre più controverso problema del rapporto tra le fonti del diritto.

Difatti la citata L. 265/99, introducendo l’art. 2 bis nell’impianto della L. 142/90, ha statuito che ” la legislazione in materia di ordinamento comunale e provinciale enuncia espressamente i principi che costituiscono limite inderogabile per l’autonomia normativa dei comuni e delle province. L’entrata in vigore di nuove leggi che enunciano tali principi abroga le normative statutarie con essi incompatibili “; è evidente la similitudine con la formula normativa dell’art. 23 del DDL Ruberti che (quantomeno nel suo tenore originario) prevede il medesimo effetto abrogativo automatico lì ove dispone che ” con il varo degli statuti cessano di avere efficacia le disposizioni legislative e regolamentari con esse incompatibili. ”

2) A questo punto della trattazione occorre tuttavia accennare, seppur brevemente, al significato tecnico di delegificazione.

E’ una politica del diritto che, allo scopo di alleggerire l’impatto della legislazione sul corpo amministrativo dello Stato, consente che dei regolamenti governativi (cd. regolamenti delegati o di delegificazione) possano derogare, in virtu’ di un mandato a monte conferito da apposita legge (cd. di delegificazione) a disposizioni di legge disciplinanti materie non coperte da riserva assoluta.

In buona sostanza lo strumento legislatore abdica al suo supremo ruolo di massimo ordinatore della vita dei consociati per ragioni di economia giuridica, difatti si fa ricorso allo strumento regolamentare per il suo carattere maggiormente dinamico e snello rispetto al libello legislativo il quale, in ragione delle ormai defatiganti procedure parlamentari di approvazione, sovente è in ritardo nel recepire le indicazioni che provengono dal costume e dalla società.

E’ icto oculi evidente che la delegificazione si inserisce in quella più vasta fenomelogia giuridico-normativa chiamata “semplificazione” [10] il che poi non significa altro che attuare quel principio di apparente ovvietà (ma rivoluzionario nel nostro ordinamento) per il quale ” il diritto è al servizio dell’uomo e non il contrario “.

Orbene accanto ad una delegificazione propriamente “legislativa” è riscontrabile però una delegificazione “amministrativa” la quale utilizza sempre la leva regolamentare, ma non di rango governativo, bensì degli enti pubblici, ovvero al cd. settore pubblico allargato, si pensi ai cd. regolamenti in deroga [11] o a regolamenti che tout court sono demandati per legge a disciplinare una materia prima appannaggio dello strumento legislativo, tipologie normative tutte caratterizzanti il poco esplorato ordinamento universitario. Difatti in tale sistema va rilevata la presenza della prima tecnica regolamentare citata, nonché una tendenziale e progressiva espansione del secondo genus regolamentare. Ne occorre pertanto una breve disamina senza la pretesa della esaustività.

L’art. 7 della L. 168/89, recante “Autonomia finanziaria e contabile delle università”, recita al 5° comma e al cpv che le università possono dotarsi di un regolamento di ateneo per l’amministrazione, la finanza e la contabilità anche in deroga alle norme dello ordinamento contabile dello Stato e degli enti pubblici, ma comunque nel rispetto dei relativi principi, ciò sta a significare che, fatti salvi i principi generali di diritto contabile, quali ad es. gli obblighi di pubblicità, veridicità, chiarezza del bilancio, il divieto di frazionamento dell’ordinativo, la previa approvazione dell’organo collegiale di storni e variazioni di bilancio etc, etc, orbene i regolamenti di contabilità interni degli atenei, in qualità di fonti subprimarie, possono derogare anche ai fondamentali e tutt’ora vigenti R.D. 18 Novembre 1923 n. 2440 e R.D. 16 Dicembre 1923 n. 2765, nonchè alle leggi di recepimento delle direttive comunitarie in materia contrattuale, seppur limitatamente alle norme minute e prive del carattere della generalità.

Sul punto occorre precisare a scanso di equivoci che la deroga trova il suo limite non solo nei principi generali di natura giuscontabilistica, ma anche ovviamente negli immanenti principi generali dello ordinamento[12], nonché nei principi generali del diritto comunitario, poichè diversamente il regolamento interno avrebbe il crisma della eversività [13].

Diversamente l’art. 17 comma 109 della L. 127/97, la cd. L. Bassanini Bis la quale dispone che le materie di cui all’art. 2 comma 1 lett. C numeri 2,3,4 e 5 della L. 23 Ottobre 1992 n. 421, legge delega per la riforma disposta col Dlgs 29/93, sono regolamentate, segnatamente al personale tecnico-amministrativo, dalle Università con propri regolamenti, previo rispetto dell’equilibrio finanziario di bilancio, dei principi di una corretta ed efficiente gestione delle risorse economiche e dei disposti dei CCNL.

In tal senso viene sancito così il passaggio dalla riserva di legge alla riserva di regolamento interno, con due soli limiti uno di tipo contabile e l’altro di tipo giuslavoristico, in quanto l’attività regolamentare interna non può contrastare l’equilibrio del bilancio dell’ateneo e non può andar contro i disposti del ccnl del comparto università. Viene così delineata una autonomia regolamentare che per quanto sganciata dalla legge risulta essere comunque condizionata da fattori quali l’ assetto finanziario e le norme contrattual-collettive.

Va comunque osservato che la soluzione adottata nella L. Bassanini bis appare immune da censure di arbitrarietà, trovando invece la sua ratio sia nella sempre più crescente importanza acquisita dalla materia giuscontabile in ragione dei vincoli di finanza pubblica imposti dal Trattato di Maastricht, sia nell’esigenza di completare il processo di privatizzazione del rapporto di lavoro pubblico culminato nel Dlgs 80/98. L’art. 4 comma 5 della L. 370/1999 recante “Disposizioni in materia di università e di ricerca scientifica” rimette la materia di cui all’art 66 del DPR 382/1980 (norma che ha costituito il titolo legittimante e abilitante le università ad esercitare attività commerciale no profit) alle autonome determinazioni degli atenei consentendone espressamente la disapplicazione con il varo di queste ultime.

La nuova norma presenta un duplice rilievo: la delegificazione della cd. attività c/terzi e la previsione anche per l’amministrazione di un “ potere disapplicativo“, un concetto giuridico che come si vedrà riguarda essenzialmente (anche se non esclusivamente) i poteri del giudice nei cui confronti per la verità, fatta salva la menzionata legge di abolizione del contenzioso amministrativo del 1865 e la riforma del contenzioso tributario, il legislatore è stato sempre estremamente parco nella previsione espressa di un tale potere [14].

Da ultimo l’art. 6 comma 2 della L. 3 Luglio 1998 n. 210 recante “ Norme per il reclutamento dei ricercatori e dei professori universitari di ruolo “, una disposizione secondo la quale gli atenei con appositi regolamenti interni in materia di copertura dei posti vacanti e di nomina in ruolo dei docenti possono derogare alle norme sulla materia dettate dalla L. 11 Luglio 1980 n. 382.

3) Anche nei casi summenzionati valgono le considerazioni espresse per l’autonomia statutaria e che sono riconducibili alla necessità di instaurare un corretto rapporto tra le fonti del diritto.

I puncti prurientes sono i seguenti: quale fonte normativa prevale in caso di contrasto tra statuto e regolamento ? Del pari, quid juris qualora lo statuto o un regolamento dovessero confliggere col ccnl ? Il concreto verificarsi di queste fattispecie è ipotesi tutt’altro che peregrina, visto che quando ad un soggetto pubblico o privato viene conferito ex novo un potere normativo esso tende naturalmente ad esercitarlo con una vis espansiva extra-ordinem suscettibile di alterare il già complicato rapporto tra fonti del diritto.

Preliminarmente occorre chiarire che anche lì ove il regolamento deroga o abroga norme di legge, giammai possono essere travalicati i principi costituzionali e i principi fondamentali dell’ordinamento, pena l’illegittimità o disapplicabilità del regolamento in caso di decorso infruttuoso del termine (per chi ritiene applicabile in via generale questo secondo rimedio). Riguardo ai rapporti tra regolamento e statuto, se appare pacifico naturaliter che il primo non possa confliggere con il secondo per la prevalenza di quest’ultimo, qualche dubbio sovviene nel caso della legge che espressamente costituisca una riserva di regolamento in materia che prima versava in potestatem legem (ed è il caso del citato art. 17 della L. Bassanini bis). In ordine al rapporto tra statuti, regolamenti interni e ccnl, occorre fare riferimento al nuovo art. 2 comma 2 del Dlgs 29/93 come modificato dal Dlgs 80/98, per il quale disposizioni di legge, regolamento, o statuto che introducono discipline dei rapporti di lavoro la cui applicabilità è limitata ai dipendenti delle amministrazioni pubbliche possono essere derogate dai successivi ccnl, salvo che la legge disponga esattamente il contrario.

Trattasi infatti della fondamentale norma sui rapporti tra fonti unilaterali e fonti convenzionali nel pubblico impiego e codificante il principio che i giuslavoristi amano chiamare ” legge intermedia “, fattispecie in ragione della quale i ccnl prevalgono sulle fonti unilaterali, salva espressa ultrattività rispetto al rinnovo contrattuale.

La modifica rispetto alla disciplina previgente è, al di là delle apparenze, sufficientemente consistente, giacché nel precedente art. 2 solo l’invasione di campo della legge nelle materie oggetto di contratto comportava la deroga ad opera dei successivi ccnl, salvo espressa ultrattività della stessa.

Ora il predetto meccanismo (ultrattività compresa) opera non solo in caso di qualsiasi sconfinamento da parte della legge nei rapporti di lavoro (quindi non solo nelle materie che non sono oggetto di riserva di legge), ma anche in caso di disposizioni “lavoristiche “di matrice statutaria o regolamentare[15].

In buona sostanza il meccanismo della legge intermedia si amplia sino a ricomprendere lo “statuto intermedio” o il “regolamento intermedio”, contribuendo direi in modo determinante al processo di arretramento degli idola panpublicistici dinanzi alle discipline collettive, quale corollario nonché logica conseguenza del completamento del processo di privatizzazione del rapporto di impiego, una capitis deminutio che risulta essere ancora più evidente nel nuovo art. 10 del Dlgs 29/93 come modificato dal Dlgs 80/98 per il quale i ccnl disciplinano i rapporti sindacali e gli istituti della partecipazione anche con riferimento agli atti interni di organizzazione aventi riflesso sul rapporto di lavoro.

Conclusivamente vero e’ che le norme del Dlgs 80/98 valgono verso gli enti autonomi come norme di principio e non di precetto, nel senso che la loro piena vincolatività e operatività è subordinata ad un recepimento da parte degli ordinamenti interni, tuttavia è non poco dubbio che le fonti di autonomia possano rimanere sostanzialmente impermeabili alle prescrizioni e ai principi della legislazione Bassanini.

4) L’autonomia statutaria e regolamentare quale approdo conseguito dal sistema universitario con la L.168/89 non è un ambito libero, ma un ambito soggetto a controllo di legittimità e di merito da parte del Ministero, una prerogativa che viene così ad aggiungersi ai compiti di indirizzo e di programmazione del sistema universitario attribuitigli dalla stessa legge istitutiva. La dottrina tende ad inquadrare i controlli del Murst nei controlli atipici, poiché privi di profili cassatori ma comportanti rilievi di legittimità e richieste di riesame nel merito da esercitarsi uno actu, ovvero una sola volta, difatti in caso di resistenza assembleare dell’ateneo alle censure tutorie, l’organo di governo può solo adire la via giurisdizionale e peraltro solo per vizi di legittimità, ma con esclusione dei casi in cui individui nello statuto vizi di merito[16].

Ciò sta a significare che il governo dinanzi alla autonomia statutaria è privo del potere di eteroannullamento in presenza di difetti di legittimità e che il mancato accoglimento da parte dell’ateneo dei rilievi di merito, in quanto assolutamente privo di rimedi giuridici, esaurisce definitivamente ogni ingerenza ministeriale[17].

Occorre evidenziare come la tipologia del controllo sfornito di sanzione caducatoria sia stato fatto proprio dalla L. Bassanini 2 che in un ottica di ridimensionamento, ma non di totale esautoramento delle prerogative dei Co.re.co, deferisce nelle norme dedicate al controllo eventuale degli enti locali la potestà tutoria al Defensor civis, qualora tale organo fosse presente[18]. Il controllo ministeriale sugli atenei può qualificarsi come atto endo-procedimentale, giacchè il suo esito positivo è preordinato all’emanazione del decreto rettorale quale atto finale (pubblicazione sulla G.U. a parte) del procedimento di elaborazione dello statuto.

Ai sensi dell’art. 6, il potere di verifica amministrativa deve esercitarsi entro il termine perentorio di 60 gg.[19]

Il carattere decadenziale del termine comporta pertanto il seguente decisivo effetto: lo statuto può essere legittimamente emanato, sia in caso di silenzio ministeriale alla scadenza del diem, sia in caso di esercizio tardivo del potere di controllo, poiché in quest’ultimo caso la consumazione del potere amministrativo conseguente alla inderogabilità del termine renderebbe il vaglio governativo pressocchè inutiliter dato. In assenza di una lettera legislativa più dettagliata riguardo al dies ad quem, deve poi reputarsi in chiave ermeneutica che al fine del rispetto del termine varrebbe essenzialmente non solo la data di adozione dell’atto tutorio, ma anche la data della comunicazione all’ateneo.

Si perviene a tale assunto in quanto, pur non riscontrandosi propriamente natura recettizia all’atto ministeriale di comunicazione dell’esito del controllo,[20] (recettizietà che dovrebbe essere prevista dalla legge) ritenere che la scadenza dei 60 gg debba riguardare solo la data di adozione dell’atto significherebbe rinviare sine die la presa di coscienza da parte dell’ateneo degli esiti negativi o positivi del controllo, a detrimento della fase definitiva di emanazione dello statuto che costituisce, quale momento terminale e finale, il fine precipuo di tutto il procedimento di autonormazione.[21]

Regola diversa dovrebbe seguirsi in ordine al dies a quo di decorrenza del termine suddetto, il quale non potrebbe che identificarsi nel momento in cui la documentazione perviene effettivamente al Ministero non potendo fare testo la data di deliberazione da parte del c.d.a. dell’università dello statuto, poiché mal si concilierebbe l’inderogabilità del termine con eventuali tempi morti intercorrenti tra la data di approvazione del c.d.a. e la data in cui il documento effettivamente perviene al ministeri.

Secondo il più volte citato art. 6, la richiesta di riesame deve essere motivata in questo caso la motivazione non deve essere intesa in senso puntuale come per i provvedimenti amministrativi per i quali si richiede l’onere del clare loqui, bensì è sufficiente una motivazione come giustificazione, ossia come esternazione dei presupposti di fatto e individuzione del principio giuridico applicato[22].

Seppur non previsto dalla norma di legge, il controllo del ministero potrebbe essere anche di tipo condizionato alla stregua di quanto prassi amministrativa e giurisprudenza, seppur non pacifica[23], hanno ammesso per le autonomie locali, si fa essenzialmente riferimento ad atti tutori atipici che subordinano la approvazione all’esito di accertamenti circa l’esistenza di requisiti di legge, sempre che la condizione apposta non sia tale da snaturare la substantia del provvedimento adottato.

Giova inoltre far risaltare che la non reiterabilità del controllo ministeriale, (nel senso, come visto, che il ministero ove non accolti i suoi rilievi censori è sfornito di ulteriori poteri di intervento diretto sull’atto) ha il medesimo fondamento posto a base della perentorietà del termine di esercizio del controllo, ovvero l’autonomia universitaria, difatti consentire al ministero di ripetere l’esercizio del potere di controllo arrecherebbe un serio vulnus a quello che è un valore garantito dalla carta fondamentale e secondo molti coperto da riserva di legge assoluta. [24]

In altre parole l’autonomia delle comunità scientifiche, proprio in virtù della copertura costituzionale, mal si concilierebbe con verifiche amministrative molto penetranti, ecco perché la norma che ha previsto la consumazione del potere di vigilanza dopo che tale prerogativa sia stata già esercitata una volta non appare affetta da irragionevolezza.

Il problema semmai può spostarsi sul versante delle modifiche statutarie (nonché del regolamento di contabilità) dirette ad adeguare gli atti costituzionali interni alle sopravvenienze di fatto e di diritto, ovvero al mutare delle esigenze dell’ateneo e al mutare del quadro giuridico nazionale, difatti potrebbe ritenersi che siffatte varianti, seppur in assenza di previsione di legge, possano essere suscettibili di controllo tutorio per due ordini di ragioni: la teoria (condivisibile sul piano logico) del contrarius actus, secondo la quale la gemmazione della norma modificante non potrebbe non seguire il procedimento di nascita della norma modificata e in secondo luogo la parallela argomentazione secondo la quale in caso di “modifica consistente”, tale variazione equivarrebbe a “nuovo statuto” [25] e come tale necessariamente richiedente l’assenso ministeriale, senza il quale il nuovo documento normativo dell’ateneo sarebbe illegittimo in quanto incontrollato. Conclusivamente sul controllo del Murst deve ritenersi che costituisce comunque (se effettivamente esercitato) un utile filtro allo scopo di evitare possibili abusi di autonomia.

Nei paragrafi precedenti si è poi fatto riferimento al fondamentale disposto dell’ art. 6 della l. 168/89 per il quale gli atenei non tollererebbero altre discipline oltre al proprio statuto, ai propri regolamenti e a leggi che espressamente regolano l’università. La norma dispone anche l’esclusione dell’applicazione di disposizioni emanate con circolare.

La ragione del divieto è ovviamente riconducibile all’esigenza di tutelare l’autonomia universitaria, tuttavia se il divieto appare, nonostante il silenzio della legge, riferito alle circolari del Murst [26] qualche dubbio può sopravvenire in ordine alla applicazione del divieto alle circolari emesse dal ministero della Funzione pubblica o dal ministero del Tesoro, essendo le prime emanate per la necessaria recondutio ad unitatem di tutto il settore pubblico, mentre il raggio di applicazione delle seconde ben difficilmente non ricomprende le università, specie quando sono emesse con finalità ermeneutiche delle disposizioni di legge contenenti vincoli di finanza pubblica che in quanto diretti allo scopo del raggiungimento di obiettivi comunitari non esonerano di certo dalla loro applicazione gli enti pubblici autonomi.[27]

Di contro se si considera che nei confronti degli atenei le leggi dello Stato che non disciplinano espressamente le università sono da considerarsi “normative di principio e non di precetto “, appare incongruo teorizzare un effetto di vincolo diretto per le circolari dei ministeri citati, le quali sono pur sempre atti amministrativi a contenuto generale, ma non fonti di diritto. Ecco che allora alle circolari de quibus non può che conferirsi un mero carattere sollecitatorio i cui disposti acquisiscono effettività solo in virtù del recepimento da parte di atti amministrativi interni alla singola università.perché carente della necessaria fase procedimentale riconducibile alle osservazioni dei cittadini.

Del pari in sede di giurisprudenza contabile, cfr. Corte dei Conti 3.3.1999, Sez. Contr. Stato, in Il Consiglio di Stato 5-6 1999, 903, secondo la quale gli atti che approvano modifiche a contratti assoggettati positivamente al controllo preventivo di legittimità vanno anch’essi sottoposti al medesimo tipo di controllo. In chiusura dell’argomento occorre inoltre sottolineare come per ragioni di effettività e di contenimento dei costi oggi, in tutta la pubblica amministrazione si tende a potenziare e a privilegiare il controllo interno rispetto a quello esterno, nonché il controllo contabile sul controllo giuridico di mera legittimità, di qui la maggior preponderanza che acquisiranno anche per le università i cd. nuclei di valutazione sull’attività amministrativa e sull’attività didattica e di ricerca.[28]

5) Come può desumersi dalla narrativa, l’art. 6 della L. 168/89 assegna al Murst una particolare posizione processuale non proprio conforme ai principi che regolano la legittimazione processuale attiva saldamente ancorata, tanto per il processo civile che per il processo amministrativo, alla lesione di una situazione soggettiva reputata rilevante per l’ordinamento.

Diversamente da tale principio generale, al Murst viene invece conferita, in caso di inottemperanza del singolo ateneo ai suoi rilievi di legittimità, una sorta di legittimazione a ricorrere ex lege vel ope legis, cioè un interesse formale che prescinde da una lesione diretta ed attuale al proprio patrimonio giuridico, dando vita così ad una irrituale forma di controllo a tutela dell’ interesse pubblico alla legittimità degli atti amministrativi [29], il quale, seppur configurante il valore guida dell’azione della p.a., non costituisce, come noto, presupposto precessuale a ricorrere. In buona sostanza con questa disposizione si deroga al consolidato assunto secondo il quale la giurisdizione amministrativa è giurisdizione di diritto subiettivo (cioè attivata in caso di vulnerazione di una posizione soggettiva allo scopo di pervenire tramite l’annullamento ad una concreta utilità morale o materiale o strumentale) avvicinando il giudice amministrativo al giudice penale o contabile, soggetti ontologicamente esercenti giurisdizione di diritto obiettivo, ovvero esercenti una funzione di tutela dell’interesse generale [30].

Ad onor del vero la previsione di un legittimatio ad litem sganciata dall’interesse soggettivato e differenziato a ricorrere non è un caso isolato nell’ordinamento, da ultimo si rammenta l’art. 52 del Dlgs 15 Dicembre 1997 n. 97 istitutivo dell’Irap [31] per il quale il Ministero delle Finanze è legittimato ad impugnare innanzi gli organi di giustizia amministrativa i regolamenti tributari emanati dagli enti locali.

Orbene anche in questo caso si è pertanto in presenza di una anomala formula di controllo, ergo, di un ricorso nell’interesse della legalità che in quanto tale non abbisogna dei requisiti della personalità e dell’attualità dell’interesse a ricorrere, inoltre pur nella diversità dell’ambito cognitorio, si osserva come l’ art 6 L. 168/89 e l’art 52 della L. 446/97 presentino una identità di ratio che può essere individuata nell’esigenza di evitare che il decentramento normativo che informa entrambe le disposizioni possa pregiudicare l’unità e la razionalità del sistema.

Riguardo alle perplessità che possono sorgere in ordine a questa deviazione dal modello processuale tipico[32] occorre effettuare una duplice considerazione. Da una parte il contaminare l’ attività giurisdizionale che tutela interessi privati con l’attività amministrativa che presidia l’interesse generale e ridurre per l’effetto il controllo del giudice amministrativo ad un controllo sostanzialmente amministrativo sull’interesse pubblico, non giova alla perdurante esigenza di coerenza e di linearità degli assetti giuridici[33], dall’altra è pur vero che la legittimazione processuale non è un istituto unitario, basti pensare alla legittimazione straordinaria delle associazioni ambientaliste, alle azioni popolari, alla tutela dell’interesse. collettivo, le quali costituiscono fattispecie non proprio ortodosse sul piano della purezza degli istituti processuali, ne consegue che la legittimazione ope legis, specie quando sono in gioco ampie ed estese autonomie, non sembra potersi qualificare come istituto eversivo del sistema.

Andando aldilà di tale tematica e concludendo sul sindacato giurisdizionale del Murst, deve peraltro ritenersi inammissibile che l’organo di governo possa impugnare lo statuto anche con riferimento a parti di esso che non sono state oggetto di rinvio in sede di controllo [34], difatti dalla lettera dell’art. 6 comma 9° si evince che il ricorso amministrativo può essere azionato solo in caso di decisione dell’ateneo di non conformarsi ai rilievi del Murst, ne consegue che il ministero sarebbe inibito ad agire in giudizio adducendo motivi su cui non si è manifestata resistenza da parte degli atenei e su cui non si è svolto specifico vaglio con la procedura aggravata. In altri termini la legge prevede quale condizione di procedibilità dell’ impugnatoria del Murst l’esistenza fattuale di una richiesta di riesame su determinati punti dello statuto.

Nettamente diversa, come evincibile da trattazione, è la posizione processuale delle università per le quali vale la legittimatio ad causam ordinaria, che presuppone la previa lesività di una situazione soggettiva attiva. Primieramente va osservato che esse non hanno interesse a impugnare la richiesta di riesame, poiché già godono di un potere non conformativo e oppositivo ex lege il quale, se non giudizialmente contestato dal Murst, conduce al consolidamento e alla stabilizzazione di quanto originaramente deliberato. Tantomeno hanno interesse ad impugnare il controllo ministeriale tardivo per le ragioni già esposte in trattazione (par. 3°).[35]

Diversamente dalle vicende di 1° è sussistente però un interesse delle università ad impugnare in appello la sentenza del tribunale amministrativo regionale che accolga le doglianze di legittimità del ministero.[36] Qualora invece la lite riguardi gli organi interni, es.la controversia tra dipartimento e facoltà, o tra dipartimenti, il conflitto trova di regola un componimento interno, poiché la capacità di essere parte riferita alle persone persone presuppone la qualità giuridica di ente e non di organo, sia perché un soggetto, sia pur complesso, non può agire contro se stesso e sia perché l’ente dispone comunque di poteri autoritativi con cui risolvere i contrasti interni.[37]

Non osterebbe a questo consolidato orientamento l’ipotesi in cui lo statuto di ateneo o un regolamento interno di contabilità[38] preveda “ expressis verbis “ apposita legittimazione processuale per i vertici degli organi periferici (preside di facoltà o direttore di dipartimento), giacchè una simile disposizione avrebbe un rilievo meramente esterno, ovvero riferita a contenziosi con soggetti esterni ed estranei all’università su materie di stretta prerogativa di tali organi (es. una lite sulla esecuzione di contratti i quali non rientrano nella competenza per valore della sede centrale). Tuttavia può ritenersi che anche in questi casi residuali è sempre l’ateneo l’autorità noticatrice o notificataria di eventuali ricorsi, seppur a fronte di un rappresentante processuale diverso dal rettore.

Per quanto invero concerne il personale docente e non docente che dovesse subire un pregiudizio da norme statutarie può darsi pacificamente corso all’ impugnazione immediata dello statuto, previo rispetto del termine decadenziale dei 60 gg di cui all’art. 21 legge Tar il cui dies a quo, trattandosi di soggetti terzi, non può certo decorrere da una inesistente data di notifica e tantomeno dalla piena conoscenza di esso, bensì dall’ultimo giorno di pubblicazione in G.U., forma legale tipica di conoscenza dell’atto, essendo lo statuto soggetto a pubblicità legale.[39]

Le disposizioni statutarie potrebbero essere pregiudizievoli e come tali immediatamente impugnabili qualora si dovessero tradurre in una limitazione della sfera di attribuzione di una determinata categoria del personale, si pensi ad esempio alla ipotesi in cui vengano emanate norme regolanti l’elettorato attivo e passivo presso i consessi accademici in modo lesivo e limitativo per lo status di un professore associato, orbene tali disposizioni in quanto incidenti negativamente sul prestigio professionale e sulla carriera accademica sono fonte di un interesse anche morale a ricorrere.

Lo statuto verrebbe impugnato assieme all’atto positivo di controllo che nella scansione procedimentale ne costituisce un’integrazione formandone un tutt’uno, sebbene il ricorso andrebbe notificato solo all’autorità che ha emesso l’atto sottoposto a controllo, ergo, l’università.

Tale impugnazione non comporterebbe poi l’obbligo della notifica al Murst in qualità di controinteressato, poichè non essendo più lo statuto un atto eteronomo come quando ai sensi del R.D. n.1592/1933, era rivestito della forma del decreto del Presidente della repubblica, udito il CUN, su proposta del senato accademico, previo parere del c.d.a. e delle facoltà dell’università, bensi’ essendo ora un atto riconducibile all’autonomia riconosciuta alle università, non si vede come il Murst possa trarre uno svantaggio dall’ annullamento di disposizioni statutarie, sarebbe pertanto tuzioristico notificargli il gravame.[40]

Nota conclusiva
L’assenza persistente di una legge sui principi, peraltro non impeditiva per disposto della L.168/89 della formale possibilità di varare gli statuti, comporta, come da riscontri giurisprudenziali, il mantenimento di un effetto di vincolo della L. 382/80 e del T.U.L.I.S. n. 1592/1933, nel senso che i suddetti corpi normativi costituiscono parametri di legittimità per gli statuti universitari segnatamente nelle materie che non sono oggetto di riserva statutaria. La evidenziata latitanza del legislatore ha poi spinto gli atenei a parametrare forse oltre modo gli statuti su disposizioni delle leggi del 33 e dell’80 non sempre al passo con i tempi e con l’evoluzione dell’ordinamento, rinunziando perdipiù anche a quegli spazi di autonomia consentita dall’ordinamento, quasi a volere mantenere per pigrizia culturale una sorta di eteronomia.

Lo scarso contenzioso in materia non deve tuttavia far ritenere che le costruzioni statutarie fin qui elaborate non siano esenti da motivi di illegittimità, sia perchè i medesimi semplicemente non emergono in assenza di impugnatorie, sia perché in astratto non sono da escludersi controlli ministeriali meramente formali. Più fluida si presenta l’evoluzione sul piano regolamentare, non solum per l’intrinseca dinamicità di tale fonte normativa, sed etiam per il recente impulso che a tale strumento (in specie per i regolamenti di delegificazione) è stato conferito dalle più recenti leggi universitarie di settore, tanto che non è specioso ritenere che l’effettività dell’autonomia universitaria e lo svecchiamento delle relative istituzioni interne passi più attraverso la leva regolamentare che attraverso la leva statutaria.

In ogni caso l’attenuazione del centralismo e dello strapotere governativo impone di sedimentare una nuova mentalità al fine di realizzare negli atenei una autonomia matura e responsabile.

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[1] Senza pretese di esaustività gli scritti più significativi sul tema appaiono i seguenti: Barettoni Arleri A.,Università e autonomia, Riv. giur. scuola 1978, 632; Modugno F., Riserva di legge e autonomia universitaria, Dir. e soc. 1978, 757 ss; Mazziotti di Celso M., L’Autonomia delle università e degli enti di ricerca, Foro It. 1989, V. 403 ss.; Mazzarolli L., L’Autonomia delle università e delle accademie nella costituzione italiana, Dir. e soc. 1981, 267 ss.; Correale G. Libertà della scienza e limiti all’ordinamento universitario, Dir. e soc. 1988, 423 e ss; Cassese S. Storia e prospettive dell’ordinamento universitario, Riv. trim. Dir. e Proc. civ. 1989, 819 ss.; Paladin L., Stato e prospettive dell’autonomia universitaria, Quad. cost. 1988, 161; Fenucci F., Autonomia universitaria e libertà culturali, Milano 1991; De Tura A. L’Autonomia delle università statali, Padova 1992; A. Mari, Lo statuto universitario nel sistema delle fonti, Riv. Trim. Dir. pubb. 1993, 1063 ss.; Cammelli M., Autonomia universitaria. Ovvero: il caso e la necessità, Dir. Pubbl. 1995, 161.

[2] Diversamente Modugno F., op.cit., il quale ritiene che i regolamenti di delegificazione possono invece prevedere i limiti di cui all’art. 33; ossequioso della tesi tradizionale è invece Saccomanno A., L’Autonomia universitaria tra principi costituzionali e riforme in itinere, in Politica del diritto, 1991, 137. Sul punto non può non citarsi la Corte Cost., 27 Novembre 1998 n. 383, in Giorn. di Dir. Amm. 3/99, 221, il giudice delle leggi pronunciandosi sulla controversa materia del numero chiuso negli atenei ha affermato che gli artt. 33 e 34 stabiliscono una riserva di legge sulla materia che consente un’ attività normativa secondaria, purchè non svincolata da adeguati criteri di esercizio anche dedotti dall’ordinamento giuridico complessivamente considerato, comprensivo anche delle normative comunitarie.

[3] Si pensi alla composizione della giunta, organo collegiale dipartimentale, per il quale la L. 382/80 prevede una determinata composizione non sempre rispettata dagli statuti di Ateneo.

[4] L’art. 16 4° comma della L. 168/89 enuncia le materie che ex necesse lo statuto deve disciplinare.

[5] La codifica dei principi di autonomia sono oggetto del DDL Ruberti n.1939/89, giacente in Parlamento dal 1990.

[6] Cfr. Cons. di Stato, Sez. VI, 6 Febbraio 1998 n. 1269, in Giorn. di Dir. Amm. 12/98, 1121, con nota di Angelo Mari.

[7] Si pensi alla nomina e al rapporto di lavoro del Direttore amministrativo di ateneo, fattispecie su cui prima l’art 17 comma 110 della L.127/97, cd. Bassanini 2, e poi la L. 370/99 hanno espressamente disposto sul punto; orbene tali norme prevalgono sulle disposizioni statutarie contrastanti, le quali peraltro non potendo essere disapplicate sic et simpliciter dalle università dovrebbero essere oggetto di autoannullamento.

[8] La felice espressione è di V. Italia nella sua prolusione sui regolamenti locali, Conv. Brescia 2 Aprile 1998 su “ La semplificazione dell’azione amministrativa e procedimento amministrativo alla luce della L. 17 maggio 1997 n. 127.

[9] Si pensi al mutato quadro finanziario degli atenei che oggi in virtù della L. 24 Dicembre 1993 n. 537 operano per budget con parziali vincoli di destinazione e non più a mezzo di finanziamento corrente, oppure alla diversa rilevanza tecnico-professionale che contraddistingue il personale tecnico –amministrativo rispetto a 20 o 30 anni fa.

[10] Condivisibile la precisazione di Filippo Patroni Griffi, Delegificazione e semplificazione dei procedimenti amministrativi, in Il Consiglio di Stato, 11/1998, 1710, per il quale il concetto tecnico- giuridico di delegificazione è cosa ben diversa del concetto più generico di deregolamentazione, essendo la delegificazione una traslatio di poteri che rimangono nella sfera di attribuzione pubblica, li’ ove la deregolamentazione postula dismissione di attività o settori di attività dalla sfera pubblica a quella privata.

[11] Sulla cui trattazione vedasi “ Diritto amministrativo “ 1994 a cura di L. Mazzarolli,G. Pericu, A. Romano, F.A. Roversi Monaco, F.G. Scoca.

[12] La problematica perimetrazione dei principi generali dell’ordinamento è racchiusa tutta nelle pagine di N. Bobbio, cfr. Norma giuridica in Noviss. Dig. XI 1956, il quale preliminarmente evidenziando il carattere arduo della loro individuazione li qualifica indistintamente come norme provviste di un alto grado di generalità, come norme di carattere programmatico, o ancora come norme che occupano una collocazione molto elevata nella gerarchia delle fonti. Illuminante è poi l’affermazione del filosofo secondo il quale convivono nell’ordinamento “principi come norme “ e “principi matrici di norme”, cioè orientamenti ideali di politica legislativa.

[13] Giova porre in risalto che la particolare “forza giuridica “ del regolamento interno di contabilità si giustifica con l’intento di dare effettività all’autonomia universitaria.

[14] La giurisprudenza della Corte di Giustizia della CE ha da tempo chiarito che in caso di contrasto tra nome interne e norme comunitarie l’onere disapplicativo delle prime grava anche sulla pubblica amministrazione e non solo sui poteri giurisdizionali

[15] Sul punto cfr. “La riforma del pubblico impiego “ a cura di O. Forlenza, G. Terracciano, I.Volpe, Ed. Il Sole 24ore, 1998. Gli autori opportunamente rilevano inoltre come nel nuovo testo dell’art. 2 la cessazione di efficacia delle norme di rango legislativo, statutario e regolamentare operi solo a fronte di una deroga espressa (o quanto meno sufficientemente evincibile dai contenuti dei ccnl) operata dalla fonte pattizia, li’ ove nel vecchio testo la normativa di legge incidente su materie proprie dell’area contrattuale spirava de plano con la semplice entrata in vigore del nuovo ccnl.

[16] L’art. 6 comma nono della L. 168/89 dispone che il Ministro può per una sola volta rinviare gli statuti e i regolamenti all’università indicando le norme illegittme e quelle da riesaminare nel merito. Gli organi competenti dell’università possono non conformarsi ai rilievi di legittimità con deliberazione adottata dalla maggioranza dei tre quinti dei suoi membri, ovvero ai rilievi di merito con deliberazione adottata dalla maggioranza assoluta. In tal caso il ministro puo’ ricorrere contro l’atto emanato dal rettore in sede di giurisdizione amministrativa per i soli vizi di legittimità. Quando la maggioranza qualificata non sia stata raggiunta, le norme contestate non possono essere emanate.

[17] Cfr. Cons. Stato 17 Settembre 1998 n. 1268 in Il Consiglio di Stato, 9/98, 1353. Tantomeno può esercitarsi l’annullamento straordinario del presidente del consiglio dei ministri, il quale si configura come estrema ratio nel panorama delle autotutele, ma solo per vizi di legittimità.

[18] Da una comparazione delle tipologie di controllo degli enti locali e delle università si può evincere come l’approccio del legislatore alle due autonomie costituzionali sia asistematico e poco coerente, difatti a fronte di un controllo di merito conservato tralatiziamente per gli atenei e ragionevolmente eliminato per gli enti locali, l’ ambiguo doppio binario istituito per gli enti locali con la diade Co.re.co – Difensore civico, fa risaltare invero la maggior linearità del controllo ministeriale sulle università in quanto potere non esercitabile in condominio con altri soggetti.

[19] Secondo il menzionato pronunciato del Cons. Stato 6 Febbraio 1998 n. 1269, la ratio della perentorietà del termine va individuata proprio nella autonomia costituzionalmente garantita, in quanto principio che esige che il potere di intervento ministeriale sia contenuto entro inderogabili limiti temporali.

[20] Traendo spunti comparatistici da giurisprudenza formatasi su altri settori, cfr. Cons. Stato Sez.VI, 10 agosto 1999 n. 1025 in Giorn. di Dir. Amm 10/99, 984, si rammenta come la non recettizietà dell’atto di annullamento ministeriale del nullaosta regionale per costruzioni su zone gravate da vincoli paesaggistici è stata invece posta dal giudice amministrativo di 2° come base giustificativa per affermare che il termine di 60gg posto dall’art. 82 c.9 del d.P.R. n. 616/77 vale solo per l’emanazione del provvedimento ministeriale caducatorio dell’autorizzazione regionale e non anche per la comunicazione all’interessato.

[21] Cfr. Tar Umbria, 3 Novembre 1997 n. 542 in Riv. Tar 1/98, I, 191, similmente Cons. Stato 1268/98 cit.. Secondo la pronunzia del suindicato giudice di prime cure (occasionata dall’ impugnazione dello statuto dell’università di Perugia da parte di un docente del medesimo ateneo) conferire all’organo di controllo un potere da esercitarsi nel tempo a suo piacimento, quasi ad libitum, oltre che essere in contrasto con il generale principio di certezza del diritto esporrebbe le statuizioni assunte ad una sorta di spada di damocle che non ha alcuna giustificazione logica, in palese violazione dell’art. 6 della L.168/89 che al comma 1° riconosce espressamente alle università una significativa autonomia didattica, organizzativa, scientifica, finanziaria e contabile di cui lo statuto rappresenta il principale e il più elevato strumento.

[22] Come può evincersi da costante giurisprudenza formatasi in ordine alla impugnazione degli atti negativi di controllo dei co.re.co, cfr. ex plurimis Cons. Stato, Sez. V, 14.12.1994 n.1491, Cons. Stato, Sez. IV, 11.12.1997 n. 1375, Cons. Stato, Sez. IV, 28.9.1998 n. 1223 in Riv. Corte dei Conti 5/98, 145, la decisione negativa di controllo è sufficientemente motivata quando dalla stessa si può evincere il contrasto sussistente tra atto controllato e la regula juris utilizzata come parametro normativo indicato dall’organo di controllo.

[23] Per una esaustiva trattazione del “visto condizionato “ cfr. Cons. Stato 1 Aprile 1999 n. 348in Il Consiglio di Stato 1999 n. 4, 763.

[24] Sul punto meritevole di citazione è quanto asserito dal Cons. Stato n. 1268/98 cit., secondo il supremo giudice amministrativo un contrappeso al limitato potere di controllo da parte del Ministro sembra potersi rinvenire nella procedura aggravata richiesta dal legislatore per la decisione di non conformarsi ai rilievi di legittimità formulati dal Ministro mediante la previsione di un quorum funzionale qualificato (maggioranza dei tre quinti dei componenti superiore allo stesso quorum strutturale e funzionale prevsti per l’adozione dello statuto) all’evidente scopo di fare in modo che qualora vi sia la volontà dell’università di immettere nell’ordinamento norme di cui si pone in dubbio la legittimità, tale volontà sia espressione della maggioranza dei componenti del senato accademico e non la risultante di occasionali assenze.

[25] Giova continuare ad illustrare la giurisprudenza amministrativa formatasi su ambiti diversi, es. sui “prg”(piani regolatori generali), cfr. Con. Stato, sez.IV, 13.3.1991 n.167 in Il Consiglio di Stato 1991,I, 337 secondo la quale l’ approvazione regionale con “ stralcio “ (rectius l’approvazione parziale) del piano adottato dal comune, è consentita purchè lo stralcio non riguardi aspetti del piano inscindibilmnte connessi con le parti approvate, tanto da determinarne una sostanziale modifica unilaterale della disciplina urbanistica da parte della regione, senza alcuna partecipazione del comune e delle osservazioni dei cittadini, quindi in violazione di legge (poiché si tratterebbe di un “nuovo prg” elaborato aliunde).

[26] Peraltro anche l’inibitoria nei confronti del Murst suscita qualche perplessità, poiché non si vede come in costanza di un divieto di circolare l’organo governativo possa esercitare le funzioni di indirizzo e di coordinamento assegnategli dall’art. 1 comma 2 della L. 168/89.

[27] Dalle osservazioni della Corte dei Conti desunte dalla documentazione referente per il giudizio di parifica sul rendiconto generale dello Stato per l’Es. Fin. 1999 emerge che il processo di ampliamento dell’autonomia finanziaria degli enti territoriali (e ciò può valere anche per altre tipologie di enti autonomi come le università) rende non poco complessa la gestione delle regole di Maastricht per il controllo dei disavanzi pubblici.

[28] La già citata L. 19.10.1999 n. 370 recante “Disposizioni in materia di università e di ricerca scientifica e tecnologica “ disciplina all’art. 1° l’attività dei nuclei di valutazione interna degli atenei sanzionando con l’esonero da finanziamenti ministeriali gli atenei che non ne dovessero attivare il funzionamento.

[29] Sul punto si sottolinea l’interessante ed esaustivo studio di P. Duret, La legittimazione ex lege, in Riv. Dir. Proc. Amm, 1999, 1, 67. Sul piano dogmatico il precedente piu’ autorevole in materia è costituito dall’art. 33 del R.D. n. 1054 del 1924, T.U. delle leggi sul Consiglio di Stato il quale consente che il ricorso ad una sezione giurisdizionale del Consiglio di Stato venga promosso ad opera dell’autorità amministrativa competente a provvedere sull’affare. La norma non risulta tuttavia essere azionata dagli anni trenta.

[30] Il carattere oggettivo della giustizia penale e contabile è attestato primis et ante omnia dal fatto che i relativi processi sono attivati ex necesse non da azioni dei privati o della p.a, ma solo da atti di impulso dell’ufficio del pubblico ministero.

[31] Cfr. da ultimo Circolare del Ministero delle Finanze 26 maggio 1999 n. 18/e in G.U. 3 giugno 1999 n. 128.

[32] Del resto non può sottacersi che il principio dell’interesse soggettivato ad agire radica le sue fondamenta nella carta costituzionale e precisamente nel combinato disposto degli artt. 24 e 113 secondo i quali tutti possono agire in giudizio a tutela di un diritto o di un interesse legittimo e che nei confronti degli atti della p.a. è sempre ammessa tutela dei diritti e degli interessi legittimi dinanzi agli organi di giurisdizione ordinaria o amministrativa.

[33] Forti riserve sulla legittimazione ope legis sono espresse da V. Caianiello, Manuale di diritto amministrativo 1994, 131 il quale mette in risalto come fuoriesca dal quadro costituzionale e specificatamente dall’art 103, l’utilizzo del giudice amministrativo in funzione di controllo preventivo. Di difficile conciliazione con l’istituto de quo, seppur per motivi diversi, appare la teorica del Cerulli Irelli, cfr. Manuale di Diritto ammministrativo 1997, 607, il quale configurando la lesione di interessi pubblici come nullità in senso tecnico e non come illegittimità, implicitamente non ne ammette il sindacato giurisdizionale di legittimità che postula atti esistenti ed annullabili e non di per sè nulli, il cui accertamento compete al giudice amministrativo solo nei casi di giuridizione esclusiva.

[34] Di diverso tenore è la giurisprudenza formatasi sugli atti di controllo dei Co.re.co (di cui va rammentato il potere cassatorio di cui è sprovvisto il Murst) in fattispecie similare a quella in commento, difatti per consolidato orientamento del giudice di seconde cure cfr. da ultimo Cons. Stato, Sez. V,18 Agosto 1998 n. 1267 in Riv. Corte dei Conti 4/98,247, il Co.re.co una vota esercitato il potere di richiesta di chiarimenti può annullare l’atto anche per motivi diversi dai rilievi per i quali i chiarimenti erano stati richiesti, non potendosi non riconoscere all’organo tutorio il potere di dedurre gli ulteriori vizi di legittimità che emergano da una piu’ approfondita conoscenza delle circostanze che accompagnano il provvedimento amministrativo.

[35] Di regola l’ atto amministrativo emesso in violazione del termine perentorio può configurarsi come atto emesso in carenza di potere “in concreto “ censurabile quindi innanzi al G.O. secondo la giurisprudenza della corte suprema di cassazione, o innanzi al G.A se si segue l’orientamento del massimo consesso di giustizia amministrativa che equipara tale patologia all’uso scorretto del pubblico potere. In ordine alla carenza di potere in concreto, ovverossia quando la norma amministrativa prevede il potere amministrativo il quale viene però esercitato irritualmente dal punto di vista temporale, è notorio il conflitto tra le due magistrature le quali avrebbero posizioni conformi solo in ordine alla carenza di potere in astratto, vizio pacificamente sindacabile dinanzi al giudice ordinario.

[36] Cfr. Cons. Stato 23 Settembre 1998 n. 1269 cit.

[37] Cfr. S. Cassarino, Manuale di diritto processuale amministrativo, 273, Giuffrè editore 1990, F. Satta, Giustizia amministrativa, 197, Editore Cedam 1997.

[38] In tal senso si esprime il regolamento di amministrazione e contabilità dell’università degli studi di Brescia.

[39] Cfr. Tar Umbria 3.11.1997 n. 542 cit.

[40] Cfr. Cons. Stato 6 Febbraio 1999 n. 1269 cit.

Note

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