1. Con la sentenza in commento il Consiglio di Stato conferma la corretta adozione ad opera del Questore di provvedimenti concernenti il divieto di accesso agli impianti sportivi di soggetti che abbiano assunto comportamenti aggressivi durante l’allenamento di una squadra di calcio, partecipante alle competizioni previste dalle federazioni sportive.
Il TAR per l’Umbria (sentenza n. 262/2011) in primo grado – ponendosi nel solco con altre pronunce dei colleghi amministrativi e dei giudici penali[1] – aveva annullato i provvedimenti adottati dal Questore, in quanto l’allenamento di una squadra di calcio non era riconducibile tra le “manifestazioni sportive” nel cui ambito debbono tenersi, ai sensi dell’art. 6 della legge n. 401 del 1989, le condotte sanzionabili con il DASPO.
L’iter argomentativo del Consiglio di Stato prende le mosse invece dall’articolo 6 della legge 13 dicembre 1989 n. 401 in base al quale il provvedimento di DASPO può essere adottato nei confronti “delle persone che risultano denunciate o condannate anche con sentenza non definitiva nel corso degli ultimi cinque anni per uno dei reati di cui all’articolo 4, primo e secondo comma, della legge 18 aprile 1975, n. 110, all’articolo 5 della legge 22 maggio 1975, n. 152, all’articolo 2, comma 2, del decreto-legge 26 aprile 1993, n. 122, convertito, con modificazioni, dalla legge 25 giugno 1993, n.205, all’articolo 6-bis, commi 1 e 2, e all’articolo 6-ter della presente legge, ovvero per aver preso parte attiva ad episodi di violenza su persone o cose in occasione o a causa di manifestazioni sportive, o che nelle medesime circostanze abbiano incitato, inneggiato o indotto alla violenza, (…)”.
Da tale premessa normativa i giudici di Palazzo Spada, desumono che le condotte sanzionabili sono, non soltanto quelle realizzate “in occasione” di una manifestazione sportiva, ma anche quelle poste in essere “a causa” della manifestazione sportiva, estendendo l’ambito applicativo del succitato articolo anche agli allenamenti.
Infatti, la Sezione riconosce uno stretto collegamento, secondo un rapporto di diretta causalità tra gli episodi verificatesi durante l’allenamento di una squadra di calcio con le “manifestazioni sportive”.
Tale sentenza assume un particolare rilievo in materia in quanto sembrerebbe in linea, sia con la volontà legislativa, sia con la disciplina vigente nell’ormai autonomo settore “violenza negli stadi” (frutto di una serie di interventi emergenziali che hanno modificato ed integrato il testo originario della legge n. 401 del 1989), sia con le scelte di politica criminale di adottare misure idonee a prevenire e reprimere i comportamenti più pericolosi che determinino gravi episodi di violenza[2].
Occorre a tal proposito evidenziare innanzitutto un dato normativo e, segnatamente, l’art. 1 bis del D.L. 20 agosto 2001, n. 336 (concernente “Disposizioni urgenti per contrastare i fenomeni di violenza in occasione di manifestazioni sportive”), a tenore del quale nella legge 13 dicembre 1989, n. 401, le parole “competizioni agonistiche” sono sostituite dalle parole “manifestazioni sportive”: questa modifica, infatti, consente di applicare la disciplina in commento ad un novero più ampio di casi, giacchè si prescinde dall’aspetto agonistico[3].
Ne deriva, pertanto, che il provvedimento di DASPO (a seguito di una corretta interpretazione del dato normativo, seguita dal giudice amministrativo nella sentenza in commento) troverebbe applicazione anche in caso di fenomeni di violenza posti in essere nello svolgimento o in occasione di attività sportiva, intesa come attività svolta in luogo pubblico o in luogo aperto al pubblico, caratterizzata dallo sforzo fisico dei partecipanti, a prescindere dall’esistenza di una gara e dal carattere professionistico o dilettantistico della competizione[4].
Né per la ricostruzione della fattispecie può sovvenire il riferimento che i fatti oggetto di contestazione da parte dei provvedimenti impugnati siano accaduti non già nell’ambito di una competizione sportiva (così come definita dall’articolo 2 bis, comma 1, del decreto legge 20 agosto 2001 n. 336, convertito nella legge 19 ottobre 2001 n. 377 che, in sede di interpretazione autentica, ha chiarito che per “manifestazioni sportive … si intendono le competizioni che si svolgono nell’ambito delle attività previste dalle federazioni sportive e dagli enti e organizzazioni riconosciuti dal Comitato Olimpico Nazionale Italiano”), quanto piuttosto di una seduta di allenamento.
Infatti, all’origine della limitazione della libertà di circolazione (di cui alla misura in esame) vi è proprio il comportamento violento dei tifosi, in quanto la disposizione di cui all’art. 6 comma 1 legge 401/1989 richiede, ai fini dell’adozione del divieto, l’accertamento di un coinvolgimento attivo negli episodi di violenza legati a manifestazioni sportive[5].
Pertanto, appaiono di per sé idonei ad integrare una fattispecie rilevante i comportamenti violenti e non anche il contesto spaziale ove tali episodi si verifichino.
Ne discende che il presupposto legittimante l’adozione della misura di prevenzione in esame sia “il periculum” (cioè la lesione anche solo potenziale dell’ordine pubblico) derivante dalla condotta materiale posta in essere dal soggetto e, dunque, il commettere episodi violenti durante un allenamento di una squadra di calcio è suscettibile di integrare pienamente il presupposto applicativo della citata disposizione che, si sottolinea, è volta a prevenire disordini e violenze[6].
Indubbiamente, a favore della tesi del Collegio (forse minoritaria, ma non per questo sconfessabile) – per cui gli episodi verificatesi durante l’allenamento di una squadra di calcio, partecipante alle competizioni previste dalle federazioni sportive, siano strettamente collegate con le manifestazioni sportive – depone l’espressione “in occasione o a causa di manifestazioni sportive”, contenuta nel primo comma dell’art.6 legge 401/1989.
Fermo restando che nel caso di specie (ovvero nel caso di un allenamento di una squadra di calcio) non si verte pacificamente nella prima delle suddette ipotesi (occasione di manifestazione sportiva, in senso di competizione sportiva, come precisato dall’art.2 bis comma 1 legge 377/2001) risulta però evidente come l’episodio di cui si dibatte rientri nella seconda ipotesi (“a causa di manifestazioni sportive”). Infatti, la locuzione “a causa di”, utilizzata dal più volte citato art. 6, va interpretato nel senso che “gli episodi violenti devono essere commessi nel contesto o nell’ambito di manifestazioni/competizioni sportive, ovvero – se avulsi da detto contesto spaziale/temporale – essere, comunque, in relazione o possedere elementi di omogeneità con dette manifestazioni (o competizioni o attività)”[7].
Ebbene, come negare allora che tale nesso di relazione e tale omogeneità non sussistano nel caso oggetto di commento? Non si tratta, forse, di un allenamento di una squadra di calcio, partecipante a competizioni previste dalle federazioni sportive? Rileva, dunque, che i comportamenti violenti censurati durante l’allenamento di una squadra di calcio, partecipante a competizioni previste dalle federazioni sportive, si possono presumibilmente ripetere nel corso delle future competizioni.

2. Giova ora fare applicazione degli illustrati elementi ricostruttivi al fine di verificare la compatibilità con i principi costituzionali delle norme sulle misure di prevenzione, di cui le norme in materia di divieto di accesso ai luoghi ove si tengano manifestazioni sportive (cd. DASPO) ne costituiscono, per così dire, una specie.
La tematica delle misure di prevenzione ed i relativi problemi sono stati posti all’attenzione dei giudici della Consulta sin dall’inizio della sua attività.
La legittimità costituzionale di “un sistema di misure di prevenzione da fatti illeciti”, a garanzia “dell’ordinato e pacifico svolgimento dei rapporti, fra i cittadini” è stata sempre ribadita fin dalle prime sentenze (tra cui, Corte Cost. 5 maggio 1959 n. 27) con riferimento agli artt. 13, 16, 17 e 25, terzo comma, Cost.
Infatti “le limitazioni ad alcuni diritti che sono riconosciuti dalla Costituzione non possono essere ritenute costituzionalmente illegittime ove siano informate al principio di prevenzione e di sicurezza sociale: allo scopo di garantire il pacifico svolgimento dei rapporti fra cittadini, mediante un sistema di adeguate misure dirette a prevenire la commissione di fatti illeciti. Pertanto, il sistema della prevenzione costituisce a pieno titolo un sistema da riconoscere parallelo a quello della repressione. È, dunque, evidente che questa esigenza preventiva costituisce una regola fondamentale di ogni ordinamento ed è riconosciuta infatti anche dalla Costituzione italiana il cui art. 13 consente la restrizione della libertà personale, purchè sia disposta con atto motivato dall’autorità giudiziaria, e nei soli casi e modi previsti dalla legge”[8].
Tuttavia la stessa Corte ha precisato che “non si può (…) fondamentalmente affermare che alla pubblica Amministrazione sia sottratto qualunque provvedimento che intacchi la dignità delle persone. Nella vastissima sfera dei suoi compiti pubblici l’Amministrazione è chiamata ad emettere una numerosa serie di atti le cui ripercussioni sulla stimabilità delle persone possono essere rilevanti (…). Ben potrebbe il legislatore attribuire al giudice la competenza di adottare qualcuno di questi atti; ma non ha fondamento la tesi secondo cui tutti gli atti del genere debbano essere affidati esclusivamente al giudice. Le leggi ed i principi elaborati dalla giurisprudenza amministrativa stabiliscono le garanzie formali e sostanziali che spettano al cittadino nei confronti dell’Amministrazione quando trattasi di provvedimenti inerenti alle persone; ma ciò non significa che, nell’ambito della legittimità costituzionale, sia necessario che tali garanzie siano sempre poste nelle mani del giudice. Questi ne conoscerà dopo; ed uno degli elementi essenziali del suo esame consisterà nel rilevare se quelle garanzie siano state o non rispettate dall’organo amministrativo”. Dunque “non si può dedurre l’esistenza di un principio generale di ordine costituzionale, che affermi la necessità dell’interevento del giudice in tutti i casi in cui nell’interesse della pubblica Amministrazione si debba procedere ad atti da cui derivi o possa derivare una menomazione della dignità della persona. In sostanza, o tali atti sono ammissibili in base all’art. 3 della Costituzione, e allora anche le autorità amministrative possono emetterli, salvo che in virtù di altre norme o principi costituzionali la competenza non debba essere affidata al giudice, o non sono ammissibili e allora neppure una sentenza del giudice potrebbe adottarli”[9].
Emerge dall’interpretazione del Collegio, così, come tali misure di prevenzione e, in particolare, quelle adottate dalle competenti autorità amministrative (quale, nel caso di specie, quella adottata dal Questore ai sensi dell’art. 6 della legge 401/1989) trovino piena compatibilità costituzionale sia in ragione dei principi in materia di procedimento amministrativo (che ove osservati, rispettano il principio di legalità dell’azione amministrativa) sia in ragione del fatto che sarà sempre possibile un successivo controllo giurisdizionale.
Per quanto attiene, in particolare, alle norme concernenti il divieto di accesso alle manifestazioni sportive, si assiste ad una contrapposizione tra quanti ne rivendicano la piena compatibilità costituzionale e quanti, per contro, ne stigmatizzano la totale incompatibilità.
Tuttavia la Corte Costituzionale ha dichiarato che tale provvedimento “consiste semplicemente nell’interdizione all’accedere agli stadi o ad altri luoghi dove si svolgono le previste manifestazioni sportive, con una minore incidenza sulla sfera della libertà del soggetto”, sicchè si tratterebbe di una misura espressione di un potere autoritativo che incide sulla libertà di circolazione (ex art. 16 Cost) [10].
Alla stregua delle considerazioni sin qui svolte, deve convenirsi, dunque, che il suddetto articolo 6 della legge 401/1989, recante il divieto di frequentare manifestazioni sportive, non sia censurabile sotto il profilo della ragionevolezza, in quanto il provvedimento adottato dal Questore è suscettibile di autonomo controllo giurisdizionale innanzi al giudice amministrativo, come accade per l’ammonimento o per l’avviso orale.

3. Circa la portata applicativa dell’art. 6 della legge n. 401/1989, la III sezione del Consiglio di Stato si era già pronunciata con la sentenza 14 settembre 2011 n. 5129, che ha significativamente esteso l’ambito di operatività della misura di prevenzione in esame (non mancando chi abbia addirittura definito tale estensione come un cd. mega-daspo).
La Sezione, infatti, richiamando la copiosa casistica che emerge dai numerosi ricorsi presentati in questa particolare materia (e in genere respinti, come specificamente sottolineato), osserva che i comportamenti violenti o comunque offensivi non sono da circoscrivere ai soli campionati professionistici delle serie superiori, “ma si verificano con preoccupante frequenza anche nei campionati dilettantistici, a volte anche in occasione di incontri ‘amichevoli’ e persino ad opera di genitori esagitati che assistono a partite fra dilettanti minorenni”. Infatti, gli “episodi anche molto gravi si verificano non solo nel corso delle partire e quindi sotto l’effetto delle emozioni che possono essere scatenate da ciò che avviene in campo, ma anche al di fuori degli stadi, ben prima dell’inizio degli incontri e addirittura durante i viaggi di trasferimento dei sostenitori della squadra ospite …Non mancano episodi di gratuite violenze sulle cose, ad esempio con rilevanti danneggiamenti dei mezzi di trasporto pubblico, in nome di passione cosiddetta sportiva”.
In ragione di tali considerazioni (che mostrano la rilevanza quantitativa e qualitativa del fenomeno), i giudici del Consiglio di Stato giustificano la latitudine del divieto emesso dal Questore e anche l’apparente genericità della formulazione ( con assoluto rispetto, dunque, da un lato del principio di determinatezza e, dall’altro, del principio di proporzionalità in rapporto alla tipologia e gravità dei comportamenti posti in essere e alla pericolosità di quelli che si intendono prevenire e reprimere) [11].

4. Da quanto esposto, risulta, quindi, non sproporzionato l’approccio interpretativo seguito dal Consiglio di Stato nella recentissima sentenza qui annotata.
È indubbio che gli episodi di violenza negli stadi sono andati gradualmente modificandosi, sicchè oggi possiamo dire di assistere a una loro evoluzione[12].
L’evoluzione e l’esplosione del fenomeno del “tifo violento” viene controbilanciato, di conseguenza, da normative intese a garantire, sia una prevenzione più ampia possibile, sia un’efficace repressione: le esigenze di natura preventiva, dunque, possono essere perseguite, in questo particolare settore, principalmente attraverso il rafforzamento dello strumento repressivo.
Nella società complessa e globalizzata, in cui si vive oggi, si è accentuata, ed è divenuta quanto mai inquietante, l’insicurezza nelle sue varie articolazioni. La securitas, la “assenza di cause pubblico-sociali di preoccupazione per la serenità della vita”, si è rarefatta: è stata troppo spesso posta a solo semplice momento normativo di programmi politici[13].
Ciò, anche perché, il crescendo di pungenti diseguaglianze e l’abbandono delle politiche finalizzate alla inclusione sociale, con un conseguente vertiginoso aumento della criminalità, hanno determinato un necessario accentuarsi dell’intervento penale: per questo si è affermato che “dallo Stato sociale si è ormai passato allo Stato penale” [14].
Solo però che in tal modo si viene a smarrire il messaggio di Machiavelli per cui : “i cittadini per essere davvero sicuri desiderano la libertà; ed essa è quando i governanti siano obbligati a infinite leggi nelle quali si comprende la sicurità di tutti i suoi popoli”.
Spetta perciò certamente allo Stato – e non vi è dubbio sul punto – garantire la sicurezza di chi si trovi nel suo territorio, ovvero la sicurezza civile, che qualcuno ha ritenuto essere diritto fondamentale del cittadino.
Pieno fondamento è da riconoscere allora all’affermazione per cui “prevenire il reato è compito imprescindibile dello Stato; compito che si pone come prius della potestas punitiva: non vi è che differenza di tempo e di modi tra le misure di prevenzione e le misure di sicurezza, ancorate entrambe alla pericolosità sociale di una persona, accertata rispettivamente ante, oppure post delictum ovvero praeter”[15].
In conclusione, si assiste a “quella che si potrebbe chiamare una ‘normalizzazione’ del diritto penale di lotta: da ‘diritto dell’emergenza, a tratto saliente della legislazione in materia di giustizia penale. L’attuale diritto penale di lotta non si presenta più infatti come diritto eccezionale, ma come diritto penale normale”[16].
In tale prospettiva il diritto penale di lotta sarebbe dunque legittimabile: in nome delle esigenze di tutela della collettività e della sicurezza[17].

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[1] TAR Umbria, Perugia, sez.I, 28 luglio 2011 n. 243; 4 agosto 2011 n.262; Cassazione penale, sez.III, 4 novembre 2010 n.41774.

[2] S.MOCCIA, La perenne emergenza. Tendenze autoritarie nel sistema penale, Napoli, 1997.

[3] F.NUZZO, Appunti sul diritto di accesso ai luoghi dove si svolgono competizioni agonistiche, in GP, 1995, II, 315, il quale osserva che l’espressione “manifestazione sportiva” comprende, a differenza della “competizione agonistica” ogni ipotesi di spettacolo a larga partecipazione pubblica che può prescindere da una gara vera e propria.

[4] C.SANTORIELLO, La normativa in tema di repressione dei fenomeni di violenza in occasione di eventi sportivi: la legge n. 377 del 2001, in Leggi d’Italia

[5] Tar Umbria, Perugia, 11 novembre 2008 n. 723 “…con riferimento al problema dell’adeguatezza e della proporzionalità delle misure, conviene sottolineare che questo particolare episodio si caratterizza per alcuni tratti di assoluta singolarità, che rendono particolarmente grave il comportamento dei prevenuti (…). La singolarità del fatto consiste : (a) nella circostanza che non si trattava di un incontro ufficiale – e tanto meno di un incontro decisivo per l’esito di un campionato o di un torneo – ma di un incontro amichevole; anzi, poco più di una sessione di allenamento nel campetto della località turistica in cui entrambe le squadre si trovano occasionalmente in ritiro (…)”.

[6] Consiglio di Stato, sez. VI, 16 dicembre 2010 n. 9074

[7] Tar Lombardia, Brescia, sez. II, 20 giugno 2011 n. 912.

[8] Corte Cost. sentenza 5 maggio 1959 n. 27, con osservazioni di G.CONSO, in Giur.it., 1959, I, 1, 721 e ss.

[9] Corte Cost. sentenza 30 giugno 1964, n. 68

[10] Corte Cost. sentenza 12 giugno 1996, n. 193

[11] Il Questore aveva disposto il divieto di accesso ai luoghi ove si svolgono manifestazioni sportive nazionali e internazionali, comprese le amichevoli e le partite della nazionale italiana, nonché di accesso ai luoghi interessati alla sosta, al transito e al trasporto di coloro che partecipano o assistono alle manifestazioni medesime, ivi comprese le stazioni ferroviarie, gli autogrill, gli aeroporti. Tuttavia, i giudici amministrativi della III sezione, sottolineano che, in considerazione sia del contesto in cui il provvedimento è stato adotto, sia della corrispondente terminologia utilizzata, risulta di agevole individuazione il tipo di manifestazioni a cui ci si riferisce: trattandosi, evidentemente, di quelle manifestazioni nelle quali si verificano rilevanti afflussi di tifosi e di quei luoghi ove questi si affollano con modalità che sono a tutti note. [12] Merita attenzione, per capire la portata evolutiva di tale fenomeno (che qualcuno forse può addirittura considerare “costume” sociale), l’intervento del sen. Dalla Chiesa in occasione della 48° seduta pubblica del Senato della Repubblica del 3 ottobre 2001.

[13] Cicerone, , Tuscolanae Disputationes, V.14.42.

[14] Beck, La società del rischio. Verso una seconda modernità, Cacucci Editore, 2000.

[15] Nuvolone , Relazione introduttiva al IX Congresso di studi “E. De Nicola” (Alghero, 25-28aprile 1974), in AA.VV., Le misure di prevenzione, Milano, 1975, 16. [16] M.DONINI, Diritto penale di lotta. Ciò che il dibattito sul diritto penale del nemico non deve limitarsi a esorcizzare, in Studi sulla questione criminale, 2/2007.[17] Osserva E.D.CRESPO, Il ‘diritto penale del nemico’ darf nicht sein, in Studi sulla Questione criminale, 2/2007, 49, che “la classica attenzione del liberalismo ai diritti fondamentali dell’individuo verrebbe ad essere sostituita da tendenze antiliberali, secondo le quali è necessario a una parte di libertà individuale per ottenere una maggiore sicurezza collettiva”. Una sostituzione che comporterebbe “il passaggio – inesorabile – dallo Stato di diritto allo Stato preventivo: connotato, quest’ultimo da un approccio proattivo riguardo al pericolo”.

(pubblicato il 22.11.2011)

Note

L'articolo L’applicazione estensiva del Daspo anche agli allenamenti di una squadra di calcio<br> <i>Nota a Consiglio di Stato, sez. III, 8 novembre 2011, n. 5886</i> proviene da Giustamm.