Il caso Provincia
Le magnifiche sorti e progressive
Carmine De Angelis
1. Bersaglio plurimo e privilegiato, la Provincia sta vivendo una fase di profonda e paradossale incertezza[1]. Un’incertezza che a fasi alterne ha alimentato il tema della sua abolizione e perpetuato, all’opposto, gli interessi clientelari, i disservizi e le “bulimie” degli enti strumentali creando i presupposti per nuove duplicazioni e sovrapposizioni di ruoli. Eppure, “in tutte le riforme costituzionali attuate o anche solo proposte sin d’ora, le Province sono state messe in discussione, ma hanno superato ogni tentativo di eliminarle”[2].
Questa discrasia è ancora di più rafforzata se si osservano le proposte presentate in Parlamento “e ci si accorge che l’ente intermedio non viene in nessun modo percepito dalla politica come un ente “inutile” dal momento che 47 disegni di legge propongono l’istituzione di 25 nuove Province, da aggiungere alle attuali 110”[3]. E, contestualmente, all’opposto, si presentano disordinati numeri di disegni costituzionali tesi, invece, alla semplificazione o, anche, allo stesso annullamento degli enti intermedi di governo.
In una parola, oggi la Provincia si trova “sotto il fuoco incrociato” degli abolizionisti sui generis o della “casta” dei conservatori. A ben vedere le tesi degli abolizionisti e degli stessi conservatori sono, su due fronti opposti, diametralmente “opinabili”. Da un lato, “entrambi confondono la necessità di prevedere un ente intermedio con quella di individuare tal ente nella Provincia, dall’altro sovrappongono l’aspetto descrittivo (le funzioni provinciali definite sulla base della legislazione ordinaria) con quello prescrittivo (la configurazione da dare all’ente intermedio con riferimento alla prescrizione costituzionale)”[4].
Una riflessione sulle sorti della Provincia, allora, va inquadrata dentro l’evoluzione del “federalismo all’italiana” che “esula dalle tradizionali tipologie della dottrina del diritto comparato”[5], sviluppandosi su due poli: un primo, riguarda la centralità della dimensione regionale che insieme allo Stato si esprime nella potestà legislativa; l’altro polo concerne la dimensione comunale presente nel nostro ordinamento e rafforzata sia dal valorizzato principio di sussidiarietà che dalla centralità delle funzioni amministrative.
In tale quadro contrapposto la presenza della Provincia appare superflua e inadatta, visto l’accresciuto peso sia della regione e il rafforzamento del ruolo amministrativo del comune. Se poi, guardiamo alle recenti esperienze comunitarie, all’opposto, “in un’ottica comparatistica, specie nelle esperienze straniere degli altri Stati regionalizzati di tradizione amministrativa francese-napoleonica”[6], si va consolidando una visione di accresciuto peso istituzionale e ridefinizione all’ente intermedio[7].
Il quadro sin qui offerto non vuole essere per nulla il definitivo requiem per la Provincia, ma, al contrario apre uno scenario e uno spazio ampio di riflessione. In tal senso, il “caso” Provincia deve essere ricollegato sia al quadro evolutivo e prospettico del riassetto del sistema istituzionale italiano[8], sia all’orizzonte della nuova statualità policentrica che ha costruito un sistema plurimo teso al superamento della dimensione monocentrica e gerarchica.

2. Le Province italiane hanno conosciuto un processo di lento riconoscimento visto che, prima delle riforme amministrative degli anni novanta e della riforma costituzionale del 2001, erano qualificate come enti ausiliari dello Stato, “incaricate” a svolgere funzioni aventi rilevanza locale e, soprattutto, statuale[9].
L’ente “Provincia” in Italia ha vissuto “una condizione di minorità rispetto agli altri enti locali, quasi a scontare una sorta di “artificialità” della sua istituzione”[10]: ente autarchico distinto dallo Stato ma legato a questi da un rapporto di subordinazione. In tal senso, “una radicale trasformazione fu operata dalla Costituzione repubblicana che diede una nuova connotazione agli enti locali individuando la categoria di autonomie locali (ex. art.5) e configurando le regioni, le province e i comuni come “enti necessari” nell’articolazione della Repubblica (art.114) aventi significativi spazi di autonomia (art.115 e art.128)”[11].
Il percorso di riconoscimento del ruolo amministrativo della Provincia, tuttavia, ha finito per agevolare le Regioni e accentuare, nell’intera vicenda dell’assetto territoriale della Repubblica, un rapporto conflittuale tra i due enti: nella sua duplice veste di ente autarchico e di circoscrizione amministrativa, la Provincia ha subito l’invadenza dell’intervento statale tramite un’opera di ampliamento delle sue strutture sul territorio, basti pensare agli aumentati compiti del Prefetto[12]. Accanto a tale tendenza uniformante del ruolo dello Stato, l’ordinamento regionale, subito dopo il 1970, ha finito per sovrapporre e, progressivamente, svuotare le relative competenze della stessa provincia. Infatti, dopo il riassetto, “dovuto alla presenza effettiva delle Regioni ordinarie, e al DPR n. 616 del 1977, con il quale si completava il trasferimento delle funzioni nel nuovo sistema regionale, i Regi decreti del 1915 e del 1934, con cui furono approvati i testi unici della legge comunale e provinciale, continuarono a svolgere il loro compito di “legge generale della Repubblica” (sic!), che determinano le funzioni di comuni e province”[13].
Sotto quest’ottica, la vicenda dell’ente Provincia appare sospesa (“vita sul filo di un rasoio[14]”) e il suo sviluppo, fatto di evoluzioni e involuzioni, può offrire un contributo ad una lettura disincantata e non viziata sul dibattito circa l’utilità o inutilità dell’ente stesso. Solo con la legge n. 142 del 1990 e le stesse leggi elettorali si modellano i nuovi tratti della Provincia: infatti, la legislazione innovativa degli anni novanta riconosce la centralità della sua autonoma organizzazione, che sorretta sullo statuto, apre a nuove ed ampie funzioni amministrative elencate nell’art.14 della legge 142: “a) difesa del suolo, tutela e valorizzazione dell’ambiente e prevenzione delle calamità; b) tutela e valorizzazione delle risorse idriche ed energetiche; c) valorizzazione dei beni culturali; d) viabilità e trasporti; e) protezione della flora e della fauna, parchi e riserve naturali;f) caccia e pesca nelle acque interne; g) organizzazione dello smaltimento dei rifiuti a livello provinciale, rilevamento, disciplina e controllo degli scarichi delle acque e delle emissioni atmosferiche e sonore; h) servizi sanitari, di igiene e profilassi pubblica, attribuiti dalla legislazione statale e regionale; i) compiti connessi alla istruzione secondaria di secondo grado ed artistica ed alla formazione professionale, compresa l’edilizia scolastica, attribuiti dalla legislazione statale e regionale; l) raccolta ed elaborazione dati, assistenza tecnico-amministrativa agli enti locali”.
Il suo ruolo territoriale, sia nella dimensione rappresentativa della comunità che nella funzione di raccordo e programmazione, si evince anche nell’art.16 della legge 142, “in cui si concretizza la funzione di snodo, verso i comuni, da un lato, e verso le Regioni e lo Stato, sia sul versante della programmazione che su quello della realizzazione”[15]. Assumendo, inoltre, una posizione di “vasta area” e rafforzando le sue funzioni amministrative, cioè, “insuscettibili di essere assunte e gestite dal livello comunale, per il loro rilievo territoriale o per l’onerosità tecnica o finanziaria che implicano”[16], si vede dilatare, anche per effetto della legge 59/97, i compiti di ente di mediazione e programmazione.
Come è stato osservato, si è trattato di un cammino incerto, “tumultuoso”, lungo e spesso confuso, anteriore alla riforma costituzionale del 2001, che ha trovato solo nel testo unico dell’ordinamento degli enti locali del 2000 un suo punto di arrivo[17]. Guardando, nello specifico, il testo Unico, si dispone all’art.3 sia funzioni di rappresentanza della comunità, ma anche di vasta area (si veda l’art. 19) e di programmazione (art. 20) e si conferisce l’onere di “una sintesi tra le contrapposte esigenze di vicinanza della sede di esercizio delle funzioni amministrative e il controllo politico-democratico, nonché di efficienza ed economicità delle stesse”[18].
Espansione riconoscitiva che nella riforma costituzionale del 2001 trova l’orizzonte in cui si palesa una posizione costituzionale equiordinata[19](art.114 Cost.), una centralità statutaria e regolamentare (art. 114 e art. 117, comma 6), e, secondo i principi fissati dalla Costituzione (art. 114, 2°comma, Cost.), un livello di individuazione di funzioni proprie. Ulteriore elemento che si ricollega alla stessa capacità finanziaria intesa come principio dell’autonomia di entrata e di spesa (art. 119 Cost.) dell’Ente. Principio che solo recentemente ha trovato, pur con tante criticità, attuazione con l’approvazione della legge 5 maggio 2009 n. 42 in materia di federalismo fiscale, ed in particolare negli articoli 11, 12 e 13. Tuttavia, il processo di attuazione della riforma costituzionale del 2001 non è stato ancora avviato con determinazione ed organicità e restano ancora una serie di nodi problematici relativi alla necessità di una effettiva individuazione delle funzioni fondamentali. In questo senso il potenziamento delle funzioni della Provincia può essere visto come una constatazione “una sorta di punto di arrivo di una storia abbastanza lunga e spesso virtuale”[20].
La “via italiana al federalismo”[21], specie riguardo la Provincia, seppur con luci e ombre, si delinea ancora in evoluzione e restano da valutare i possibili assi di sviluppo “dell’ente di “governance” del territorio”[22], uscendo da una certa retorica abolizionista o semplificatoria. In tal senso, il processo di riforma resta ancora alla ricerca di un assetto consolidato non soltanto per ciò che riguarda la definizione delle funzioni fondamentali e di quelle proprie ma anche rispetto alla necessaria valutazione di una limitazione dell’intervento statale rendono urgente la necessaria opera di attuazione dei principi costituzionali e lo stesso riassetto dell’amministrazione pubblica.

3. Il riconoscimento costituzionale della Provincia, rafforzato dal disegno di revisione del 2001 , dovuto anche alla abrogazione dei tradizionali controlli sugli atti amministrativi di cui agli artt. 125, I comma, e 130 Cost.[23] e dall’autonomia statutaria e regolamentare (art. 117, VI comma Cost.)[24], si precisa nell’individuazione delle funzioni fondamentali e dalle modalità di svolgimento ed esercizio.
Una rivisitazione e riorganizzazione dei poteri locali “rispetto al previgente regionalismo praticato nel paese, finalizzata a una nuova idea di Regione di tipo leggera, impegnata nella legislazione e ormai alleggerita dagli oneri amministrativi”[25] si mostra oggi come una esigenza ineludibile giacché con la riforma costituzionale il Testo Unico degli enti locali, soprattutto “nelle parti che riguardano la disciplina delle materie di competenza esclusiva statale deve ritenersi viziato per incostituzionalità”[26].
Infatti, l’art.117, II c., lettera p), dopo la mancata attuazione della delega contenuta nella legge “la Loggia” e dopo l’interrotto iter del ddl n. 1464 AS – “Delega al Governo per l’attuazione dell’articolo 117, secondo comma, lettera p, della Costituzione e per l’adeguamento delle disposizioni in materia di enti locali alla legge costituzionale n. 3 del 2001”-,[27] è ancora oggi senza attuazione. Un’esigenza che il governo nel ddl. N.1464 riteneva centrale e, già, nei principi e criteri direttivi della delega si prevedeva all’art.2 un inquadramento delle funzioni fondamentali in: “Funzioni connaturate alle caratteristiche proprie di ciascun tipo di ente e per il soddisfacimento dei bisogni primari delle comunità di riferimento, anche al fine della tenuta e della coesione dell’ordinamento della Repubblica”; Funzioni storicamente svolte nonché “preordinate a garantire i servizi essenziali su tutto il territorio nazionale, secondo i criteri di razionalizzazione e adeguatezza”; funzioni individuate sulla differenziazione tra Comuni, Province e Città metropolitane, attribuendo ai primi quelle funzioni “ che lo connotano come ente di governo di prossimità”, alle Province quelle funzioni di area vasta, programmazione e pianificazione, alle Città metropolitane oltre alle funzioni “spettanti alle province, anche quelle di governo metropolitano”; Funzioni proprie rappresentate dalla “individuazione, per quanto non già stabilito dalla legge, delle attività relative ai servizi pubblici locali di rilevanza economica, il cui svolgimento è necessario al fine di assicurare la soddisfazione dei bisogni primari della comunità locale, in condizioni di generale accessibilità fisica ed economica, di continuità e non discriminazione e ai migliori livelli di qualità e sicurezza, ferma la competenza delle regioni quando si tratti di attività da svolgere unitariamente a dimensione regionale”[28](art. 2, comma 3, lett. e).
L’impostazione, seguendo il criterio fra titolarità ed esercizio delle funzioni fondamentali, proprie e conferite, faceva propria la tesi secondo cui le funzioni fondamentali degli enti locali sono quelle ordinamentali (l’art 117, comma 2, lett. p), ma anche quelle gestionali attinenti i compiti che sono essenziali per la comunità; assimilando, così, le funzioni fondamentali in termini di funzioni “amministrative fondamentali”[29]: “un’equazione tra funzioni fondamentali e funzioni proprie, non confortata dal tenore letterale del secondo comma dell’art. 118”[30].
Con la XVI legislatura “si riprende il cammino “interrotto” d’individuazione delle funzioni “fondamentali”[31]: il disegno di legge n.3118, presentato dal Governo in Parlamento e approvato di recente alla Camera dei Deputati, muove, proprio, dall’esigenza di un’attuazione piena dell’autonomia degli enti locali e una riorganizzazione del complesso istituzionale, indispensabile per una valorizzazione del sistema istituzionale, che riduca i costi e superi il “neocentralismo”[32]di questi anni.

4. Nel disegno di legge il riferimento alla Provincia si chiarisce nell’art.3. Il D.D.L indica le funzioni fondamentali senza contenere una delega al Governo (così come invece prevedeva il ddl n.1464)[33] e permette una immediata configurazione e visibile individuazione delle funzioni di Comuni e Province. Inoltre, per l’assegnazione delle funzioni (di cui all’articolo 117 comma 2 lettera p della Costituzione, che attribuisce l’individuazione e l’allocazione delle funzioni fondamentali di Comuni, Città metropolitane e Province alla competenza legislativa statale) il Governo, nell’esercizio della delega, dovrà disciplinare le procedure per la determinazione e il trasferimento contestuale dei beni e delle risorse finanziarie, umane, strumentali e organizzative necessarie per il loro esercizio.
Rafforzando l’ambito di programmazione e collaborazione con i Comuni del proprio territorio[34], il quadro normativo proposto, quanto all’individuazione delle funzioni fondamentali, comporta innanzi tutto l’applicazione di quanto prevede l’art. 11 della legge 5 maggio 2009, n. 42 che, nello stabilire i principi ed i criteri per la delega al Governo in materia di federalismo fiscale, introduce la classificazione delle spese degli enti locali in “riconducibili alle funzioni fondamentali”, “relative alle altre funzioni” e “finanziate con contributi speciali, “con finanziamenti UE e cofinanziamenti nazionali”. Si prevede, altresì, tramite le entrate decentrate ed il fondo perequativo, un diversa modalità di “finanziamento integrale in base al fabbisogno standard” per le sole funzioni fondamentali, mentre per le altre si fa riferimento a modalità di finanziamento, “senza ulteriori specificazioni”[35]. Il finanziamento delle spese degli Enti locali nella fase transitoria è previsto fino all’entrata in vigore delle norme di legge concernente l’individuazione delle funzioni fondamentali[36]. Così, la stessa legge n.42/2009, anticipando l’approvazione del disegno di legge, fissa un elenco provvisorio, per i Comuni e le Province, delle funzioni da considerarsi fondamentali: un elenco che, tuttavia, non è identico a quello previsto dagli art.2 e 3 del ddl generando notevoli confusioni nel quadro, seppur provvisorio, della allocazione delle risorse e determinazione delle funzioni.[37]
Nella legge sul federalismo fiscale, per i Comuni sono individuate le seguenti funzioni: funzioni generali di amministrazione, di gestione e di controllo, “nella misura del 70% delle spese certificate dall’ultimo conto del bilancio”; polizia locale; istruzione pubblica, “compresi i servizi per gli asili nido e quelli di assistenza scolastica e refezione, e l’edilizia scolastica”; viabilità e trasporti; gestione del territorio e dell’ambiente, “fatta eccezione per il servizio di edilizia residenziale pubblica e locale e piani di edilizia nonché per il servizio idrico integrato”; funzioni del settore sociale. Per le Province: “funzioni generali di amministrazione, di gestione e di controllo, “nella misura del 70% delle spese certificate dall’ultimo conto del bilancio; istruzione pubblica, compresa l’edilizia scolastica; trasporti; gestione del territorio; tutela ambientale; funzioni nel campo dello sviluppo economico relative ai servizi del mercato del lavoro”[38]. Alle Città metropolitane vengano assegnate in via provvisoria le medesime funzioni assegnate alle Province, cui, tuttavia, si aggiungono “la pianificazione territoriale e delle reti infrastrutturali, la strutturazione dei sistemi coordinati di gestione dei servizi pubblici; promozione e coordinamento dello sviluppo economico e sociale”.
Per quanto riguarda le Province, la disciplina delle funzioni fondamentali (art.3 del ddl 3118) non evidenzia innovazioni di grosso rilievo, soprattutto rispetto a quelle tradizionali cosiddette di area vasta; mentre quella delle Città metropolitane (art. 4) prevede alcune funzioni aggiuntive quali: l’organizzazione e gestione dei servizi pubblici metropolitani, azione sussidiaria e coordinamento tecnico amministrativo dei Comuni, pianificazione territoriale e infrastrutturale, mobilità e viabilità, promozione coordinamento dello sviluppo economico e sociale.
Ad una prima lettura del ddl, quanto alle funzioni fondamentali, l’impressione è che si tratti di una semplice opera di cristallizzazione dell’esistenze. Infatti, nell’articolo 3 del ddl vengono in rilievo le caratteristiche di una elencazione sommaria dove non è facile individuare “in modo certo e chiaro”[39] gli ambiti di competenza degli enti locali. Un quadro delle funzioni che specie all’art. 6 del ddl viene a complicarsi ulteriormente quando si prevede che le funzioni fondamentali sono disciplinate da leggi, statali e regionali, secondo il riparto di competenza indicato nell’art.117 della Costituzione[40], senza precisare che non si tratta di funzioni fondamentali ma di disciplina delle funzioni amministrative, che richiedono una concorrente legislazione dello Stato e/o delle Regioni.
La ridondanza dell’art.6 è testimoniata dal fatto che l’individuazione delle funzioni amministrative, non fondamentali, va realizzata e “allocata” anche, e soprattutto, tramite interventi di leggi regionali, giacché l’art. 117 della Costituzione prevede un’inversione dei criteri di ripartizione delle competenze tra Stato e Regioni: “il nuovo testo della disposizione costituzionale fornisce un’elencazione tassativa delle materie di potestà legislativa esclusiva statale (art. 117, co. 2); un’elencazione tassativa delle materie di potestà legislativa concorrente e ripartita tra Stato e Regioni (art. 117, co. 3) attribuendo residualmente alle Regioni potestà legislativa in tutte le materie non ricomprese nelle precedenti categorie”[41].
La criticità si rafforza quando, nelle materie concorrenti e residuali, per consentire maggiore flessibilità al sistema di individuazioni delle funzioni, si prevede che le leggi regionali, nell’esercizio della competenza legislativa nelle materie di cui all’articolo 117, commi terzo e quarto della Costituzione, per garantire l’effettivo esercizio delle funzioni fondamentali, possano attribuire funzioni provinciali ai comuni ovvero funzioni comunali alle province, previo accordo con gli enti interessati e in sede di Conferenza unificata (art. 5, comma 1). Si tratta, come è stato sottolineato da Tania Groppi, di “un’irrazionalità” che giustificando l’intercambiabilità delle funzioni tra province e comuni ha l’effetto contrario di rendere superficiale sia lo strumento previsto della intesa[42] (non precisato nelle sue modalità e nei suoi obiettivi), sia la finalità dello scambio delle funzioni, che appare ingiustificata e non rispettosa delle prerogative degli enti locali [43].
Guardando agli aspetti non “constativi” del ddl in relazione al ruolo della provincia, le innovazioni più incisive nel disegno di legge n. 3118, prima delle numerose modifiche apportate al testo frutto degli emendamenti approvati dalla Commissione di merito[44] (resi necessari, soprattutto, perché sulla materia in questione è già intervenuto l’art. 2, comma 184, della legge L. 191/2009, modificato sul punto dall’art. 1 del D.L. 2/2010), sono riscontrabili in quelle disposizioni volte alla razionalizzazione delle province (art.14) e alla riduzione del numero delle circoscrizioni provinciali, della composizione dei Consigli e delle Giunte (art.20 e art.21). Le disposizioni, infatti, sono dirette a creare tutta una serie di condizioni e strumenti che incidono direttamente sul ruolo effettivo delle province nel disegno di sviluppo delle comunità locali. Il testo base, proposto dall’esecutivo, ha previsto che tale razionalizzazione trovasse disciplina nella delega contenuta all’art. 14 nella parte in cui si dispongono uno o più decreti legislativi per la razionalizzazione delle province e per la riduzione del numero delle circoscrizioni provinciali. A questa razionalizzazione si dovrà procedere con una serie di decreti legislativi da emanare entro due anni dall’entrata in vigore della legge [45].
Tuttavia, dall’esame in commissione I della Camera dei Deputati, è emersa l’esigenza di soppressione dell’art.14 del ddl 3118 in quanto lesivo sia delle stesse previsioni costituzionali inerenti la variazione territoriale[46] che della competenza legislativa (statale o regionale) in materia (artt. 117, 118 e 119 Cost.)[47]. L’art. 133 Cost. afferma che “il mutamento delle circoscrizioni provinciali e la istituzione di nuove Provincie nell’ambito d’una Regione sono stabiliti con leggi della Repubblica, su iniziativa dei Comuni, sentita la stessa Regione”. Di per sé la norma richiederebbe un’iniziativa dei comuni, il parere (non vincolante) della regione, e poi una legge ordinaria dello stato. Inoltre la norma non fa riferimento direttamente all’abolizione, ma solo alla modifica e alla creazione di nuove province[48].
Infatti, le circoscrizioni provinciali rappresentano la suddivisione dell’ambito territoriale della provincia e l’art. 21 del Tuel prevede che ciascuna circoscrizione provinciale deve corrispondere ad un’area territoriale omogenea per sviluppo sociale, culturale ed economico e deve avere una dimensione idonea a consentire una programmazione dello sviluppo che favorisca il riequilibrio complessivo del territorio. Infatti, per la revisione delle circoscrizioni provinciali, così come l’istituzione di nuove province, l’iniziativa primaria è affidato a norma dell’art.133 della Costituzione, ai Comuni: la disposizione prescrive, inoltre, “che l’iniziativa dei comuni deve conseguire l’adesione della maggioranza dei comuni dell’area interessata che rappresentino, comunque, la maggioranza della popolazione complessiva dell’area stessa; l’adesione di ciascun Comune deve essere deliberata dal Consiglio comunale a maggioranza assoluta dei suoi componenti. Spetterà alle province preesistenti garantire alle nuove, in proporzione al territorio ed alla popolazione trasferiti, personale, beni, strumenti operativi e risorse finanziarie adeguate”.
Lo stesso testo unico, art.21 comma 4, ai sensi del secondo comma dell’articolo 117 della Costituzione, trasferisce alle regioni il compito di emanare norme volte a promuovere e coordinare le iniziative dei comuni dirette alla revisione delle circoscrizioni provinciali ed alla istituzione delle nuove province[49]. Si tratta di un riconoscimento dell’autonomia degli enti locali (ex art. 5 Cost) il cui effetto produce un restringimento dell’azione legislativa statale, “uno spazio di azione legittimato nel senso dell’ampliamento dell’autonomia locale e non della sua restrizione. Non è un caso forse che nel nuovo Titolo V sopravvivono (integrate) le norme costituzionali sulla creazione e la variazione delle Province e non compaiono norme sulla loro cancellazione. Delle due l’una: o una volta istituita una Provincia non può più essere cancellata in ragione del principio autonomista ovvero la riduzione delle Province è competenza del legislatore statale ma sulla base di un titolo di intervento collocato al di fuori delle previsioni degli artt. 132 e 133 Cost..”[50]
Il quadro delineato nel ddl per l’ente provincia investe anche l’assetto degli organi di governo poiché, nel disegno di legge ci si orienta, nella generale esigenza di contenimento e razionalizzazione della spesa pubblica, ad una sostanziale riduzione dei membri del Consiglio e della Giunta: all’art. 20 si prevede, infatti, che i consigli provinciali potranno avere un massimo di 30 membri per scendere gradualmente fino ad un minimo di 12 membri per le province con meno di 300 abitanti. Quanto alle Giunte (art.21), si dispone che le stesse siano composte da un massimo di 8 assessori (per quelle province con popolazione con più di 1,4 milioni di abitanti) a un minimo di 3 per quelle con meno di 300 mila abitanti. Riduzione certamente drastica che significa anche diminuzione del rapporto fra società e governo del territorio, tra rappresentatività di aree difformi e struttura tecnico-burocratica con l’effetto di spezzare pericolosamente il filo che lega la partecipazione dei cittadini e la gestione della cosa pubblica[51]. Lo snellimento degli organi consiliari è mitigato dall’introduzione di procedure e strumenti più incisivi che rafforzano l’esercizio delle funzioni d’indirizzo e controllo dell’organo consiliare. In questa prospettiva è rafforzato il compito di controllo degli indirizzi programmatici disposti dal Consiglio, con la conseguente assoggettabilità dell’atto al sindacato del giudice amministrativo. È interessante così notare un’inversione di rotta rispetto alle precedenti normative e leggi elettorali che declinavano in direzione di un ampliamento dei poteri della Giunta e verso una forma più forte di legittimità e governabilità dell’esecutivo. In particolare, modificando il comma 3 dell’articolo 42 del testo unico, si attribuisce al Consiglio il potere non solo di definire l’indirizzo politico-amministrativo dell’ente, inteso come potere di indicare, suggerire, imporre le linee da seguire nel perseguimento delle funzioni provinciali che sono attuate dal Presidente della Provincia o dal Sindaco in collaborazione con la Giunta, ex dall’art.48 del TUEL, ma anche di esercitare un controllo, una verifica periodica e conclusiva dell’attuazione delle linee programmatiche di cui all’articolo 46, comma 3[52]. Unitamente alla funzione di indirizzo, è attribuita una più determinante funzione di controllo politico-amministrativo: “l’attività di controllo diventa costante, non subisce soluzioni di discontinuità ed è esercitabile, in ogni momento”[53].
Se da un lato le disposizioni normative della legge n.142/90 e i significativi cambiamenti apportati in materia di ordinamento provinciale dalla legge n.265/99[54] hanno rafforzato il ruolo del Sindaco o Presidente sia nei confronti della Giunta che del Consiglio stesso, eliminando la fase di approvazione del programma da parte dell’assemblea consiliare[55], le modifiche apportate al testo unico presenti nel ddl relative alle attribuzioni del Consiglio, invertono la rotta, conseguenza di un maturato processo dialettico tra esecutivo e organo rappresentativo.
Disposizioni quest’ultime che significativamente ribadiscono il progressivo rafforzamento della stessa rilevanza della disciplina statutaria nelle modalità di esercizio dell’attività di indirizzo e controllo politico – amministrativo. L’organo rappresentativo si arricchisce ulteriormente a seguito dell’attribuzione della capacità in capo al Consiglio di adottare regolamenti sull’ordinamento degli uffici e dei servizi, determinare le dotazioni organiche dell’Ente, delle aziende speciali e delle società controllate non quotate nei mercati regolamentati, stabilire le aliquote dei tributi e nominare gli organismi di valutazione controllo[56]. Questi compiti contribuiscono a evidenziare la percezione di un rinnovato interesse in merito agli orgasmi rappresentativi rispetto alla costante e passata attenzione verso il rafforzamento degli esecutivi, segno di un mutato atteggiamento del legislatore sul ruolo più ampio del Consiglio provinciale.
Dunque se tali disposizioni incidono positivamente nell’ambito del rapporto duale e di equilibrio tra gli organi rappresentativi dell’Ente, ciò non può dirsi, come già osservato, per gli interventi predisposti dal ddl in merito all’attribuzione delle funzioni. L’elenco delle funzioni riprende il sistema vigente e non riesce a risolvere alcune difficoltà interpretative che hanno dato e danno tuttora origine ad un acceso dibattito tra gli studiosi e a un serrato confronto anche in giurisprudenza[57].
Così, dal quadro normativo recente emerge una ripresa del “discorso autonomista” specie in riferimento alla centralità dell’ente provincia, proprio perché si esce da una certa retorica abolizionista. Ciò non può dirsi, quanto alla individuazione delle funzioni fondamentali elencate nell’art.3: infatti ci troviamo di fronte ad una semplice riproposizione del testo Unico, con una commistione tra funzioni ordinamentali e funzioni materiali. Una semplice riproposizione delle funzioni presenti nel testo unico del 2000 che non tiene conto degli aumentati compiti conferiti nel tempo alla provincia, specie nel comparto ambientale. Dalla gestione dei servizi che si riferiscono al ciclo dei rifiuti allo stesso sistema idrico integrato, che hanno un peso assai rilevante per la qualità della vita dei cittadini[58] , tali settori hanno richiesto maggiori responsabilità di gestione e l’allocazione definitiva di tali materie appare urgente e necessaria.
Infine, una considerazione di carattere generale che coglie anche, in parte, lo spirito non del tutto autonomista del ddl. 3118. Com’è stato notato[59], se da un lato le funzioni fondamentali sono disciplinate dalla legge statale o dalla legge regionale, secondo il riparto della competenza per materia di cui all’articolo 117, comma secondo, terzo e quarto, della Costituzione, dall’altro nessun accenno è posto alla centralità degli statuti locali che “oramai di rango primario o comunque paraprimario, sono la fonte competente a regolare l’organizzazione e il funzionamento di Comuni e Province (eccezion fatta per gli organi di governo). Funzioni quali “l’organizzazione generale dell’amministrazione”  (lett. c 1 c., artt. 2 e 3 del ddl) e i controlli interni (art. 2, lett. d e art. 4, lett e) devono allora essere riservate alla normativa locale e non alla legge statale (o regionale)”[60]. In tal senso, la proposta governativa, includendo tra le funzioni fondamentali le funzioni di organizzazione generale e di controlli interni, rappresenta, in realtà, “un mezzo per il legislatore statale per invadere l’autonomia statutaria, dettando norme sull’organizzazione e sul funzionamento degli enti locali”[61].
Gli elementi del provvedimento rischiano di introdurre, così, altri spazi d’incertezza, soprattutto in attesa – entro diciotto mesi[62] dall’entrata in vigore della legge – della Carta delle Autonomie locali chiamata a coordinare definitivamente il sistema degli enti locali. Si può convenire, pertanto, che in taluni aspetti del ddl, si presenti sotto mutate vesti una concezione “statale pervasiva” e, soprattutto, una esplicita inclinazione che tende a porre in stretto rapporto il tema degli sprechi con quello della riduzione degli enti, confondendo “i costi della politica con i costi della democrazia”.

_____________________________________

[1] Sulla evoluzione storica e istituzionale della Provincia si rimanda: cfr. G. Amendola, La provincia nell’amministrazione dello Stato, in V.E. Orlando (a cura di), Primo trattato completo di diritto amministrativo italiano, Milano, 1935; G. Solmi, La Provincia nell’ordinamento amministrativo vigente, Padova 1953; A. Amorth, Le province, Vicenza, 1968 con saggi di G. Vignocchi, Rapporti tra provincia, comuni e altri enti minori, V. Italia, La Provincia quale destinataria di oneri a favore dello Stato; M. Maliverno, Provincia, in Nov. Dig.it., Torino 1967; V. Esposito, Provincia, in Enc. Dir., Milano, 1968; L. Vandelli, Provincia, in Enc. Dir., Milano, 1998. Sulla genesi storica si veda: Cfr. A. Petracchi, Le origini dell’ordinamento comunale e provinciale italiano. Storia della legislazione piemontese sugli enti locali dalla fine dell’antico regime al chiudersi dell’età cavouriana (1770-1861), Venezia, 1962; C. Ghisalberti, Storia costituzionale d’Italia 1848/1948, Bari, 1974; Cfr. C. Pavone, Amministrazione centrale e amministrazione periferica da Rattazzi a Ricasoli (1859-1866), Milano, 1964; Cfr. P. Aimo, Stato e poteri locali in Italia. 1848-1995, Roma, 1997; G. Palma, Indirizzo politico statale e autonomia comunale I. Tratti di una parabola concettuale, Napoli, 1982; R. Sangiuliano, Diritto degli enti locali, Napoli, 2001; S. Mangiameli, La Provincia: dall’Assemblea Costituente alla riforma del titolo V, in AA.VV. (a cura di S. Mangiameli), Le istituzioni del decentramento nella provincia capitale, Napoli, 2004.

[2] F. Fabrizzi, La Provincia: storia istituzionale dell’ente locale più discusso, in federalismi.it, n.772008, p. 3.

Per un’analisi del dibattito dottrinario in tema di abolizione o mantenimento delle province: Cfr. G. Miglio, Le contraddizioni dello Stato unitario, in G. Miglio, F. Benvenuti, L’unificazione amministrativa e i suoi protagonisti, Vicenza, 1969; ID, L’asino di Buridano, Milano, 2008; C. Tognoli, Intervento al dibattito “ Abolire le province per arginare il localismo, ridurre la spesa pubblica, ripensare lo stato federale, aprire una nuova fase costituente, Milano, 2006; U. La Malfa, P. Ingrao, Discutendo della sinistra, Roma, 1999, pp. 33 e ss; B. Caravita, Abrogazione o razionalizzazione delle Province?, in federalismi.it, n. 18 del 2006. Una complessiva disamina della storia istituzionale dell’Ente Provincia e dei tentativi di abolizione in: F. Fabrizzi, Le Province: storia istituzionale dell’ente più discusso. Dalla riforma Crispi all’Assemblea costituente, in federalismi.it, n. 13 del 2008; F. Fabrizzi, Le Province: storia istituzionale dell’ente più discusso. Dall’Assemblea costituente ad oggi, in federalismi.it, n. 23 del 2008; F. Fabrizzi, L’eliminazione delle Province: più dubbi che certezze. Riflessioni a margine dei lavori parlamentari, in federalismi.it, n. 17 del 2009; Su posizione favorevoli al mantenimento delle province con un rafforzamento delle funzioni amministrative: G.D. De Martin, La riforma autonomistica incompiuta, Roma, 2006; I.D., La via italiana al federalismo, in Scritti per P. Grossi, Roma, 2009; I.D., Un ente strategico, ancorché misconosciuto: la provincia, in Amministrazione in cammino, 2009; I.D., I nodi pendenti per attuare (correttamente) una riforma di sistema incompiuta, in Verso il federalismo ‘interno’. Le autonomie locali nelle regioni ordinarie e speciali, Torino, 2009; I.D., La valorizzazione delle autonomie tra vincoli di sistema e attuazione della sussidiarietà, in scritti per M. Scudiero, Napoli, 2008; I.D., Per il completamento e l’attuazione delle riforme costituzionali sulle autonomie territoriali, Roma, 2007; I.D., Unitarietà della Repubblica e pluralismo delle istituzioni politiche, in Studi per 60° della Costituente, Bari, 2006; I.D., Autonomia delle istituzioni scolastiche e riforme istituzionali, in Le istituzioni del federalismo, 2004; I.D., Le autonomie territoriali: dalla riforma amministrativa alla riforma costituzionale (con G. Berti), Milano, 2001; T. Groppi, Soppressione delle Province e nuovo Titolo V, in federalismi.it, n 16 del 2009; T. E. Frosini, Modifica del Titolo V e ruolo delle Province, in federalismi.it, n 17 del 2009. R. Carpino, Le province: percezione sociale, ruolo e prospettive, in federalismi.it, n.3, 2008; S. Mangiameli, La questione locale. Le nuove autonomie nell’ordinamento della Repubblica, Roma, 2009; I.D., L’autonomia locale nel disegno della riforma costituzionale, in Quaderni a cura della SSPAL, Roma 2002; I.D., La funzione statutaria e regolamentare degli enti locali, in La funzione normativa di Comuni, Province e Città nel nuovo sistema costituzionale, Palermo 2002; I.D., Regionalismo e autonomie locali. Il completamento della riforma costituzionale. Relazione presentata all’Assemblea dell’UPI, Milano 11 novembre 2002; I.D., Il rilievo delle funzioni provinciali nelle regioni a statuto speciale, in Giurisprudenza costituzionale, Milano, 2007; A. Piraino, Dal testo unico ad una carta di principi per le autonomie locali ,in federalismi.it, n.16/2006; F. Fabrizi, Soppressione di province e manovra finanziaria. Profili politici, costituzionali, sociali e storici di un errore sventato, in federalismi.it, n.11/2010; A. Sterpa, L’Indisponibile autonomia:la riduzione delle Province, federalismi.it, n.11/2010;

[3] F. Fabrizzi, La Provincia: storia istituzionale dell’ente locale più discusso, in federalismi.it, op. cit., p. 4 ; sul punto anche: T. Groppi, Soppressione delle Province e nuovo Titolo V, op. cit., p.2

[4] T. Groppi, Soppressione delle Province e nuovo Titolo V, op. cit., p.3;

[5] E. Gianfrancesco, Le Province e le istituzioni europee – Le province e la cooperazione internazionale, in AA.VV (a cura dell’Unione delle Province Italiane e con il coordinamento scientifico del Centro di Ricerca sulle Amministrazioni pubbliche V. Bachelet della LUISS Guido Carli) Rapporto sulle Province italiane 2004, Roma 2004.

[6] G. C. De Martin, Le Province dopo il decentramento amministrativo e le riforme costituzionali, in AA.VV (a cura dell’Unione delle Province Italiane e con il coordinamento scientifico del Centro di Ricerca sulle Amministrazioni pubbliche V. Bachelet della LUISS Guido Carli) Rapporto sulle Province italiane 2004, op. cit.,p. 13 e ss. Ma anche E. Gianfrancesco, Le Province e le istituzioni europee – Le province e la cooperazione internazionale, op. cit, p. 107. Sul punto: Cfr. L. Vandelli, Poteri locali. Le origini nella Francia rivoluzionaria. Le prospettive nell’Europa delle regioni, Bologna, 1990; Sul riconoscimento e la tutela delle autonomie locali nell’Unione europea si veda: E. Di Salvatore, Autonomie locali e Unione europea, in Teoria del Diritto e dello Stato, 2002, 288 e ss; G. Rolla, Evoluzione del sistema costituzionale delle autonomie territoriali e nuove relazioni tra i livelli istituzionali. Prospettive costituzionali e profili problematici, in Le Regioni, 2000, p. 999 e ss. Al richiamo dell’autonomia locale come dimensione di self-government rimanda: cfr. A. Torre, Il territorial government in Gran Bretagna, Bari, 1991; S. Troilo, Il Local Government Britannico: l’ente locale tra rappresentanza della comunità e amministrazione dei servizi pubblici, Padova, 1997. Nell’ordinamento tedesco: cfr. R.Schnur, Il secondo livello dell’amministrazione locale nella Repubblica federale di Germania: I Circondari, in AA.VV., L’Ente Intermedio, Esperienze straniere e prospettive di riforma in Italia, Milano, 1981, pp.1 e ss.

[7] E. Gianfrancesco, Le Province e le istituzioni europee – Le province e la cooperazione internazionale, op. cit, p. 107. Sul punto Gianfrancesco fa notare che “La prospettiva di innovazione del Dipartimentoprospettive di innovazione si sono aperte a partire dalla revisione costituzionale dell’anno 2003 (loi constitutionnelle n. 2003-276), dalla successiva legge organica del 1° agosto 2003, n. 704 e dalla legge 13 agosto 2004, n. 809 sulle nuove forme di sperimentazione ad opera delle “collettività territoriali”, previste nella revisione dell’art. 72 della Costituzione”.

[8] Si rinvia agli studi di G. Berti, Caratteri dell’amministrazione comunale e provinciale, Padova, 1969; ID., Commento all’art. 5 della Costituzione, in Commentario della Costituzione (a cura di G. Branca), Bologna – Roma, 1975; F. Pizzetti, Il sistema costituzionale delle autonomie locali, Milano, 1979; A. Pubusa, Sovranità popolare e autonomie locali nell’ordinamento costituzionale italiano, Milano, 1983; G. C. De Martin, L’amministrazione locale nel sistema delle autonomie, Milano, 1984; M.T. Serra Il sistema autonomistico locale nell’ordinamento regionale: le ragioni della riforma, Milano, 1999; G. Marchetti, Le autonomie locali fra Stato e regioni, Milano, 2002

[9] Cfr. E. Maggiora, I principi costituzionali, in E. Maggiora, L. Camarda, G. Dainese, A. Marzanati, L’ordinamento provinciale, Milano, 2006, p. 6 e ss; Sul punto anche: E. Gustapane, Autarchia. Profilo storico di un termine giuridico in disuso, in G. Berti, Crisi e trasformazione dell’amministrazione locale, in Riv. Trim. dir. Pubbl., 1973.

[10] E. Gianfrancesco, Le Province e le istituzioni europee – Le province e la cooperazione internazionale,op. cit.p.117.

[11] E. Maggiora, I principi costituzionali, op. cit., p. 5.

[12]Sulla figura del prefetto in dottrina è utile rimandare a: S. Cassese, Il ruolo del prefetto nella società in evoluzione, in Consiglio di Stato, 1991, 11, p. 1941; I.D., Il prefetto come autorità amministrativa generale, in Le Regioni, 1992, 2, p. 331; P. Casula, I Prefetti nell’ordinamento italiano. Aspetti storici e tipologici, Milano, 1972; V. Mazzarelli, voce Prefetto e prefettura (dir. vig.), in Enciclopedia del diritto, Milano, 1985, XXXIV, p. 964; A voler analizzare prospetticamente le nuove funzioni del prefetto: A. Buoncristiano, Il decreto legislativo recante il nuovo ordinamento della carriera prefettizia, in Amministrazione pubblica, 2000, 14-15, p. 105; G. Casoni, I controlli del Prefetto sulle deliberazioni degli enti locali a seguito dell’abrogazione dell’art. 130 della Costituzione, in Comuni d’Italia, 2004, 7- 8, p. 65 e ss; M. Di Rollo, La riforma della carriera prefettizia, in Il lavoro nelle pubbliche amministrazioni, Milano, 2002, p. 269 e ss; L. Falco, Da Iniziativa ’92 al primo contratto nazionale della carriera prefettizia: Riflessioni su una riforma appena iniziata, in Amministrazione pubblica, 2001, Milano, p. 45 e ss; C. Meoli, Il Prefetto fra Stato centrale e ceti dirigenti locali, in Nuova rassegna, Torino, 2004, p. 2321. C. Mosca, Una nuova identità per il funzionario di governo della carriera prefettizia, in Instrumenta, 2000, 11, p. 353; M. Moscatelli, L’istituto prefettizio e la governabilità, in Amministrazione pubblica, 2003, 32- 33, p. 78; V. Palumbo, La carriera prefettizia tra vecchio e nuovo ordinamento, in Amministrazione pubblica, 2000, 14-15, p. 143; S. Piazza, S, La figura prefettizia e gli UTG: fra innovazioni organizzative e complessità sociale, in Nuova Rassegna, 2005, 4, p. 409; M. T. Sempreviva, Le nuove funzioni del Prefetto a garanzia dell’unitarietà della Repubblica, in Itinerari interni, 2004, 9, p. 37; C. Silvestro, Il Consiglio di Stato e la definizione della dirigenzialità della carriera prefettizia, in Itinerari interni, 2002, 5, p. 141; T. Tessaro, Il controllo del Prefetto sugli atti del Comune, in Comuni d’Italia, 2004, 7- 8, p. 68; V. Zappalorto, Rappresentanti dello Stato e prefetti nello Stato orizzontale: le esigenze di una nuova governance, in Instrumenta, 2004, 24, p.1033 e ss.

[13] S. Mangiameli, L’autonomia locale nel disegno della riforma costituzionale, in Quaderni a cura della SSPAL, Roma 2002, pp. 21 e ss.

[14] L’espressione è stata di recente usata da L. Ceffalo, Una vita sul filo del rasoio: la storia delle province italiane, in S. Boccalatte ( a cura di), Abolire le province, op. cit., pp. 15 ess.

[15] E. Gianfrancesco, Le Province e le istituzioni europee – Le province e la cooperazione internazionale, op. cit., 122, Ma anche S. Mangiameli, La Provincia: dall’Assemblea Costituente alla riforma del titolo V, op. cit., p.116.

[16] E. Gianfrancesco, Le Province e le istituzioni europee – Le province e la cooperazione internazionale, op. cit., 118.

[17] S. Mangiameli, La riforma del Titolo V, in in AA.VV (a cura dell’Unione delle Province Italiane e con il coordinamento scientifico del Centro di Ricerca sulle Amministrazioni pubbliche V. Bachelet della LUISS Guido Carli) op. cit, p. 24 e ss.

[18] Ivi, op. cit., 122.

[19] Basti osservare la sent. 230/2001:“la provincia ha ormai perso la sua originaria prevalente matrice di circoscrizione dell’amministrazione decentrata del Ministero dell’interno per assumere la natura essenziale di ente espressivo di una delle dimensioni del sistema dell’autonomia locale tracciato dalla Costituzione”.

[20] N. Vizzoli, Le città metropolitane e Roma capitale, in T. Groppi, M. Olivetti ( a cura di), La repubblica delle autonomie, op. cit., pp.222.

[21] Espressione è spesso usata da Gian Candido De Martin. Si veda anche Cfr. R. Bifulco, Le Regioni. La via italiana al federalismo,Bologna, 2004.

[22] P. Antonelli, Le prospettive dell’istituzione “provincia” come ente di governo di area vasta, in in AA.VV (a cura dell’Unione delle Province Italiane e con il coordinamento scientifico del Centro di Ricerca sulle Amministrazioni pubbliche V. Bachelet della LUISS Guido Carli) Rapporto sulle Province italiane 2004, Roma 2004, p. 418.

[23] cfr. A. Ruggeri, Riforma del titolo V della Costituzione e autonomie locali in Nuove autonomie, 2003 p. 104 e ss; G. Berti – G.C. De Martin (a cura di), Il sistema amministrativo dopo la riforma del titolo V della Costituzione, Roma, 2002;

[24] Cfr. G. Rolla (a cura di), La difesa delle autonomie locali, Milano, 2005

[25] S.Gambino, Autonomie territoriali e riforme, op. cit., p.66.

[26] “Il Testo unico conserva una sua validità con riferimento alla legge regionale competente a disciplinare le parti dell’ordinamento locale che non rientrino nell’ambito della lettera p) dell’art. 117, II co., Cost. Tale legge regionale, dunque, non potrà che assumere la natura di mera legge di principi” in S.Gambino, Autonomie territoriali e riforme, op. cit, p. 68. Ma anche, G. Rolla, Relazioni fra ordinamenti e sistema delle fonti. Considerazioni alla luce della legge costituzionale n.3 del 2001, in Le Regioni, 2002; Sul punto si rimanda: S. Mangiameli, L’autonomia locale nel disegno della riforma costituzionale, in S. Mangiameli, La riforma del regionalismo italiano, Torino, 2002; S. Gambino (a cura di), Il nuovo ordinamento regionale, Milano, 2003; A. Piraino (a cura di), La funzione normativa di Comuni, Province e Città metropolitane nel nuovo sistema costituzionale, Palermo, 2002.

[27] Il disegno di legge n.1464 prevedeva all’art.2 una nuova delega al Governo, finalizzata alla individuazione ed allocazione delle funzioni fondamentali dei comuni, delle province e delle città metropolitane, ai sensi dell’art.117, comma 2, lettera p, della Costituzione, nonché delle funzioni proprie ai sensi dell’art.118, comma 2 Cost., nonché di adeguare l’ordinamento degli enti locali attuando ex art. 114 comma III relativo alla istituzione di Roma Capitale e di disciplinare il procedimento di istituzione delle Città metropolitane. Cfr. A. Ferrara, Il nuovo ordinamento degli enti locali tra riforme costituzionali reali e virtuali, federalismi.it, n.23, 2005; su Roma capitale si rimanda al recente B. Caravita di Toritto (a cura di), Roma capitale. Gli effetti della riforma sul sistema della autonomie territoriali del Lazio, Roma, 2010.

[28] E. Frediani, Ad Impossibilia nemo tenetur: la faticosa ricerca di un minimo di chiarezza in materia di funzioni delle Province nel quadro costituzionale, op. cit., p.63.

[29] In tal senso si veda: F. Merloni, Il destino dell’ordinamento degli enti locali ( e del relativo testo Unico) nel nuovo Titolo V della Cost., in Le regioni, 2002, p.415 per il quale le “funzioni fondamentali riguardano solo la soglia minima indefettibile di funzioni amministrative che deve essere attribuita a tutti gli enti locali nelle materie di competenza legislativa, concorrente o residuale, delle regioni”. Una impostazione criticata da chi ha rilevato la necessità di tener ben distinti gli ambiti, derivando da ciò una individuazione delle funzioni fondamentali in termini di funzioni di carattere altamente generale inerenti “le modalità di svolgimento dell’attività degli enti locali”, in S. Mangiameli, Riassetto dell’amministrazione locale, regionale e statale tra nuove competenze legislative, autonomie normative ed esigenze di concertazione, relazione tenuta a Roma, in data 31 gennaio 2002 ora in http://www.issirfa.cnr.it.

[30] A. D’Atena, In tema di attuazione della riforma del titolo V, op. cit. p. 310.

[31] G. De Martin, Osservazioni sul ddl 3118 Carta delle Autonomie, op. cit, p. 1.

[32] Ibidem.

[33] Cfr. G. C. di Santa Lucia, Prime osservazioni critiche al d.d.l. del governo di delega per l’attuazione degli art.117 e 118 cost., in federalismi.it, n.5/2007, p.5 e ss.

[34] Cfr. S. Cassese, Le basi del diritto amministrativo, Milano, 2000, p. 164.

[35] Cfr. V.C. Irelli, Sul federalismo fiscale (prime provvisorie osservazioni) in Autonomie locali: L’attuazione del federalismo fiscale e le ricadute per il Governo del territorio –Roma, 2010; per un’analisi complessiva si rimanda: F. Amatucci, Il nuovo sistema fiscale degli enti locali, Torino, 2008; G.Valentini, Il federalismo in Italia : speranze, rischi e illusioni, Il ponte, 2008, fasc. n.6, p. 81-95; P. Giarda, La favola del federalismo fiscale, 2 marzo 2009, p. 22 ss. in www.fondazionesmithkline.eu; G. Falcon, Che cosa attendersi, e che cosa non attendersi, dal federalismo fiscale, in Le Regioni, 2008, p. 768 s; G. della Cananea, L’insostenibile onerosità dell’attuale “federalismo fiscale”, gli accorgimenti per porvi rimedio, in Quaderno Svimez, n. 20, aprile 2009, p. 9 ss; R. Bin, Che ha di federale il “federalismo fiscale”?, in Le istituzioni del federalismo, 2008, p. 525 ss.; R. Bifulco, Osservazioni sulla legge n.42 del 2009 in materia di federalismo fiscale, in Astrid Rassegna, 2009.

[36] “Il finanziamento del fabbisogno degli Enti locali è effettuato considerando l’80% delle spese come fondamentali e il restante 20% di esse come non fondamentali”.

[37] Sul punto anche, D. Miniussi, Il decreto legge n.2/2010 e la legge finanziaria per il 2010 in materia di enti locali: quando lo Stato non può ottenere ciò che vuole, eppure ci prova, Quaderni costituzionali, 26 Maggio 2010.

[38] L.42/2009, art.21 (Norme transitorie per gli enti locali) in specie comma 3 e 4.

[39] Tale criticità è stata soprattutto espressa in sede di audizione in commissione I – Indagine conoscitiva nell’ambito dell’esame dei disegni di legge A.C. 3118 e abb. – Carta delle autonomie – Funzioni fondamentali degli enti locali, Aprile 2010, da Tonia Groppi: “Se si esaminano gli articoli 6, 7 e 8 del testo, tenendo a mente quali sono le funzioni fondamentali definite nei primi articoli, che sono di due tipi – porto solo due esempi: c’è anche la normazione sull’organizzazione e sullo svolgimento delle funzioni accanto al coordinamento delle attività commerciali, quindi funzioni fondamentali, sia l’esercizio della potestà regolamentare sulle funzioni fondamentali medesime, sia diverse funzioni sostanziali operative – alla luce di questa scelta, mi sembra che emerga un quadro del tutto incoerente”.

[40] ART. 6. (Disciplina delle funzioni fondamentali), comma I.

[41] G. Falcon, Funzioni amministrative ed enti locali nei nuovi artt. 118 e 117 della Costituzione, in Le Regioni, nn. 2-3/2002

[42] Sul sistema delle Conferenze: Cfr. F. Pizzetti, Il Sistema delle Conferenze e la forma di governo italiana, in Le Regioni, 3-4, 2000, p. 485 e ss; R. Bifulco, Conferenza Stato-regioni, in S.Cassese (a cura di), Dizionario di Diritto Pubblico, Milano 2006, p. 1229 e ss.; M. Cammelli M., La Conferenza Stato-città: partenze false e problemi veri, in Le Regioni, 1996, n. 3, p. 421 ss.; G. Carpani, La Conferenza Stato-regioni, Bologna, 2006; I. Ruggiu, Conferenza Stato-Regioni: un istituto del federalismo “sommerso”, in Le Regioni, 2000, n. 5 p. 853 e ss.

[43] T. Groppi, Indagine conoscitiva nell’ambito dell’esame dei disegni di legge A.C. 3118 e abb. – Carta delle autonomie – Funzioni fondamentali degli enti locali, Aprile 2010, Camera dei Deputati, Roma.

[44] Sono numerose le modifiche soppressive legate ad esigenze di coordinamento con le disposizione normative intervenute: l’art. 14 (relativo alla Delega al Governo in materia di razionalizzazione delle province) è stato soppresso e così anche gli art. 20 e 21 e 22 e 23, per esigenze di coordinamento con le normative intervenute.

[45] Tra i criteri individuati vi è stato quello dei 220 mila abitanti: ovvero la cancellazione delle Province con meno di 220.000 abitanti. Rispetto al 2011, le norme vigenti contenute nella manovra triennale stabilita con la legge 133/08 richiedono alle Province il notevole sforzo di miglioramento dei saldi finanziari di 1 miliardo di euro. A questa cifra, il decreto legge 31 maggio 2010, n.78 “Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica” (la manovra finanziaria 2011-2013) prevede un altro appesantimento sulle Province per 300 milioni di euro nel 2011; di 500 milioni di euro per il 2012 e di 500 milioni di euro per il 2013. La soppressione delle Province con meno di 220 mila abitanti, inizialmente inclusa nel testo ed inquadrata dentro manovra finanziaria per gli anni 2011 – 2013, dovrebbe essere contenuta secondo le intenzioni del governo nella nuova Carta delle autonomie locali, di cui l’art. 13 del DDL AC 3118. A tal proposito L’Unione delle Province d’Italia con ODG sulla manovra (Ufficio di Presidenza del 27 maggio 2010) ha ritenuto “che il percorso di razionalizzazione delle Province debba avvenire, non in modo affrettato, ma contestualmente all’individuazione delle funzioni fondamentali delle Province e alla semplificazione degli assetti amministrativi, che passa per la necessaria soppressione delle strutture statali e regionali (ATO acque e rifiuti, consorzi di bonifica, Bacini imbriferi montani, agenzie ed enti strumentali, ecc.) che ancora oggi svolgono funzioni che dovrebbero essere ricondotte ai Comuni e alle Province”

http://www.upinet.it/upinet/docs/contenuti/2010/5/odg%20presidenza%20manovra%2027%20maggio%202010.pdf).

[46] In specie gli art. 132 e 133 Cost.

[47] Cfr. E. Sterpa, L’indisponibile autonomia: la riduzione delle province, federalismi.it, n.11/2010. Infatti secondo l’autore: “Dall’analisi degli strumenti di tutela dell’autonomia costituzionale delle Province nei confronti della legge statale emerge l’ulteriore conferma della necessità di definire un nuovo e più adeguato quadro di norme costituzionali in materia di riduzione delle Province”.

[48] Inoltre lo stesso art. 21 del t.u. (che riprende le disposizioni della 142/90) stabilisce criteri ed indirizzi da seguire. Tali criteri ed indirizzi sono in larga parte basati su criteri alquanto elastici: “L’Articolo 21 -Circondari e revisione delle circoscrizioni provinciali al comma 3 dispone che per la revisione delle circoscrizioni provinciali e l’istituzione di nuove province i comuni esercitano l’iniziativa di cui all’articolo 133 della Costituzione, tenendo conto dei seguenti criteri ed indirizzi: a) ciascun territorio provinciale deve corrispondere alla zona entro la quale si svolge la maggior parte dei rapporti sociali, economici e culturali della popolazione residente; b) ciascun territorio provinciale deve avere dimensione tale, per ampiezza, entità demografica, nonché per le attività produttive esistenti o possibili, da consentire una programmazione dello sviluppo che possa favorire il riequilibrio economico, sociale e culturale del territorio provinciale e regionale; c) l’intero territorio di ogni comune e) di norma la popolazione delle province risultanti dalle modificazioni territoriali non deve essere inferiore a 200.000 abitanti; f) l’istituzione di nuove province non comporta necessariamente l’istituzione di uffici provinciali delle amministrazioni dello Stato e degli altri enti pubblici; g) le province preesistenti debbono garantire alle nuove, in proporzione al territorio ed alla popolazione trasferiti, personale, beni, strumenti operativi e risorse finanziarie adeguati”.

[49] Cfr. E. Sterpa, L’indisponibile autonomia: la riduzione delle province, op.cit.

[50] Ivi, p. 6.

[51] Sulla essenzialità del tema della rappresentanza territoriale si rimanda a : A. Brasca, M. Morisi, Democrazia e governo locale. Il ruolo delle assemblee elettive, Bologna, 2003. Ma anche: Cfr. M. Cammelli, Riforma amministrativa e assemblee elettive: note a margine, in Convivenza nella libertà. Scritti in onore di Giuseppe Abbamonte, Napoli, 1999; S. Ceccanti, La forma di governo parlamentare in trasformazione, Bologna, 1997; G.C. De Martin, L’amministrazione locale nel sistema delle autonomie, Milano, 1984; F.Lanchester, Il nuovo attraverso il vecchio. La legge n.81/1993 sull’elezione degli enti locali, Milano, 1999; A.Manzella, Trasformazioni della sovranità e della rappresentanza, in Lo Stato delle istituzioni italiane. Problemi e prospettive, Atti del convegno dell’Accademia Nazionale dei Lincei, Milano, p.126 e ss.

[52] G. Sorge, Atti politici di indirizzo e controllo nell’attività del Consiglio, in Nuova rass., 1996, p.16 e ss; I.D., Aspetti di governabilità e di stabilità degli Enti locali, Nuova Rassegna 1998, pag. 1046. Per una analisi del vecchio dispositivo: Cfr. M. Nicassio, Controllo politico del Consiglio comunale nei confronti dei poteri del Sindaco, Nuova Rassegna 1997, pag. 755; A. Colagrande, La legge n. 81/1993: garanzia di governabilità e di stabilità, Nuova Rassegna 1996, pag. 152.

[53] A.M. Cecere, Il governo del Comune. Evoluzioni, variabili e dinamiche istituzionali, op.cit., 218 e ss

[54] La legge n.265 modifica i commi 9 e 10 dell’art.34 della legge n.42/90 relativi alle disposizioni che incidono sulla organizzazione e il funzionamento del consiglio e i rapporti con l’esecutivo.

[55] Cfr. A.M. Cecere, Il governo del Comune. Evoluzioni, variabili e dinamiche istituzionali, op.cit., 216 e ss.

[56] Al Consiglio è attribuita altresì la competenza in materia di ricapitalizzazione delle società partecipate e al finanziamento da parte dei soci alle medesime.

[57] Cfr. F. S. Marini, Il nuovo Titolo V: l’epilogo delle garanzie costituzionali sulla allocazione delle funzioni amministrative, in Le Regioni, n. 2-3/2002, p. 404; G. D’Auria, Funzioni amministrative e autonomia finanziaria delle regioni e degli enti locali, in Foro italiano, n. 7-8/2001, p. 216; B. Caravita, La Costituzione dopo la riforma del Titolo V, Torino, 2002, p. 128; A. Celotto, A. Sarandrea, Le funzioni amministrative, in T. Groppi, M. Olivetti, (a cura di), La Repubblica delle autonomi. Regioni ed enti locali nel nuovo Titolo V, II ed., Torino, 2003, pp. 184-185; S. Cassese, L’amministrazione nel nuovo Titolo quinto della Costituzione, Giorn. Dir. Amm., 2001, p. 1193; M. Gorlani, Il nuovo criterio di allocazione delle funzioni amministrative nel Titolo V della Costituzione, in www.forumcostituzionale.it; F. Pizzetti, Le nuove esigenze di governance in un sistema policentrico esploso, in Le Regioni, n. 6/2001; F. Fracchia, Le funzioni amministrative nel nuovo art. 118 della Costituzione, in G. F. Ferrari, G. Parodi(a cura di), La revisione costituzionale del Titolo V tra nuovo regionalismo e federalismo, Padova, 2003, pp. 168-169; V. Cerulli Irelli, Il nuovo assetto dell’amministrazione, in federalismi.it, n. 19/2004, p.1.

[58] L. Guffanti, La gestione del servizio idrico integrato“, in Guffanti L. e Morelli M. (a cura di), La riforma dei servizi idrici in Italia, Milano, 1997, pp.103-137; F. Bellante, Il riassetto organizzativo-gestionale dei servizi idrici , Roma, 2006.

[59] L. De Lucia, Funzioni fondamentali/ il rischio di un nuovo centralismo, in Governare il territorio, n.8/2010.

[60] Ivi, p. 2.

[61] Ivi. Norme invadenti e lesive dell’autonomia degli enti locali riguardano anche la soppressione del difensore civico o le disposizioni sui controlli (ex art.29 ddl 3118).

[62] La delega, prima degli emendamenti in commissione, era di 24 mesi.

(pubblicato il 6.1.0.2010)

Note

Views: 0

L'articolo Il caso Provincia<br> Le magnifiche sorti e progressive proviene da Giustamm.