I comuni e principali strumenti di aggregazione fra imprese offerti dalla legislazione italiana sono stati rappresentati dal contratto di società o di consorzio; dall’A.T.I.; R.T.I.; dalla joint venture e dal contratto di franchising. Dal 2009 a tali strumenti se ne è aggiunto un nuovo rappresentato dal contratto di rete tra imprese. E’ possibile così affermare che la rete rappresenta, da un punto di vista contrattuale, una libera aggregazione tra imprese che ha l’obiettivo di accrescere la loro competitività sul mercato favorendo l’innovazione delle loro possibilità di sviluppo imprenditoriale.
Per rete di imprese si intende quindi una struttura produttiva, costituita fra una pluralità di imprese, in genere di piccole e medie dimensioni, tra le quali si realizzano particolari forme di sinergia e collaborazione – diverse ed ulteriori rispetto al mero scambio di beni e servizi – che consentono di superare le comuni situazioni di concorrenza imprenditoriale. Si genera così una forma di collaborazione organizzata, favorita da rilevanti incentivi ed agevolazioni fiscali, che consente a ciascuna impresa partecipante alla rete, di mantenere la propria autonomia e la propria individualità e che non necessita di una organizzazione giuridica separata ed autonoma come avviene invece nel caso della società o del consorzio.
Da un punto di vista interno alla rete, le singole imprese, ricercano, oltre all’interesse individuale, anche un interesse comune e, per tale scopo, assumono comportamenti e strategie d’impresa tali che ciascuna di esse condiziona ed è condizionata dalle altre. Da un punto di vista esterno invece, la rete può arrivare ad essere percepita, come una realtà unitaria che si sostituisce alle singole imprese che la costituiscono.
Tenuto conto ora dell’interesse che tale tipologia di contratto e di organizzazione ha suscitato, può essere opportuno ed interessante ricostruire l’evoluzione normativa che ne ha accompagnato l’affermazione.

L’art. 6-bis della Manovra Economica (legge n. 133/2008, di conversione del DL n. 112/2008), ha previsto che con proprio decreto, il Ministero per lo Sviluppo Economico, di concerto con il Ministero dell’Economia delle Finanze, avrebbe dovuto individuare la forma giuridica delle reti di imprese. Tale disposizione estendeva alle reti i benefici previsti a favore dei distretti industriali dalla legge finanziaria 2006

E’ stata invece la legge n. 33/2009, di conversione del DL n. 5/2009, recante “Misure urgenti a sostegno dei settori industriali in crisi”, a disciplinare il contratto di rete di imprese. Mentre sul piano economico le reti si qualificano come una libera aggregazione di imprese, sul piano giuridico viene dettata la disciplina del contratto con il quale è possibile costituire tali aggregazioni, definendo gli obiettivi di cui si ricerca la realizzazione.

La successiva legge Sviluppo (legge n. 99/2009), che ha abrogato l’art. 6-bis della legge n. 133/2008, ha apportato importanti modifiche alla disciplina del contratto di rete contenuta nella legge n.33. Più precisamente, mentre prima di tale legge, la norma sulle reti riguardava solo le S.p.A., con il provvedimento in esame l’ambito di applicazione del contratto è stato ampliato a tutte le forme conosciute di organizzazione d’impresa (imprese persone fisiche, società di persone e di capitali, consorzi, ecc.), introducendo altresì la responsabilità verso i terzi delle reti. Mentre l’iniziale disciplina considerava tutte le imprese aderenti al contratto, responsabili solidalmente e illimitatamente per le obbligazioni assunte dalla rete, la nuova disposizione, che richiama la disciplina dei consorzi, attribuisce alla rete una propria autonomia patrimoniale, introducendo così anche una autonoma responsabilità della rete rispetto a quella delle imprese partecipanti.

Con il D.L. 78/2010 convertito dalla legge 122/2010 si sono registrate ulteriori modifiche alla disciplina contrattuale in esame. In primo luogo è stata resa facoltativa l’istituzione del fondo patrimoniale, prima obbligatorio. In secondo luogo si è registrato che sul piano fiscale “la quota degli utili dell’esercizio destinati […] al fondo patrimoniale comune […]” non concorrono alla formazione del reddito, attribuendo così un sostanziale beneficio fiscale alle imprese partecipanti alla rete.

Con la Legge n.134/2012 conversione con modifiche del D.L. 83/2012 (cd. Decreto Sviluppo): la disciplina del contratto di rete è stata ancora modificata avendo riguardo alla responsabilità patrimoniale e alle modalità di redazione dell’articolato. Per quanto concerne la prima è stato previsto che, per le obbligazioni assunte dall’organo gestore per la realizzazione del programma della rete, la responsabilità patrimoniale venisse limitata al fondo comune, ribadendo in tal modo oltre alla autonomia patrimoniale, anche la responsabilità limitata della rete. Per quanto concerne invece alle modalità di redazione del contratto, questo può essere redatto anche per atto firmato digitalmente o con firma elettronica autenticata da notaio o da altro pubblico ufficiale, in ossequio a quanto previsto dagli articoli 24 e 25 del Dlgs 82/2005 in materia di firma digitale. Il contratto abbandona così la esclusività della forma dell’atto pubblico o della scrittura privata autenticata. Un volta predisposto e firmato, il contratto deve essere trasmesso agli uffici del Registro delle Imprese attraverso un modello standard tipizzato, di cui la legge rinvia ad un successivo provvedimento l’indicazione degli standard e del facsimile.

Il quadro complessivo della normativa sul “Contratto di Rete” assume ancora più precisi lineamenti con la Legge n. 221/2012 conversione con modifiche del D.L. n. 179/2012 (cd Decreto sviluppo bis). In particolare il legislatore interviene sul Codice degli Appalti prevedendo la partecipazione dei “contratti di rete” a gare e appalti pubblici.

Con la Legge n. 224 del 24 dicembre 2012 recante Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (Legge di stabilita’ 2013) pubblicata in Gazzetta Ufficiale n. 302 del 29 dicembre 2012 (Suppl. Ordinario n. 212) ed entrata in vigore il 01 gennaio 2013, viene previsto un credito d’imposta per le imprese e le reti d’impresa che destinano fondi ad investimenti in ricerca e sviluppo o affidano tali risorse ad Università, Enti Pubblici di ricerca e Organismi di ricerca.

Infine con la pubblicazione sulla «Gazzetta Ufficiale» 196 del 25 agosto 2014 del Dm 122/2014 del modello standard per la trasmissione del contratto di Rete al Registro delle imprese, il Ministero della Giustizia ha finalmente reso operative le semplificazioni che riguardano lo strumento di aggregazione fra imprese di cui stiamo trattando. Il possibile utilizzo del format pubblicato decorre dal 9 settembre 2014.
A seguito di tale pubblicazione è possibile verificare che il modello proposto risponde alle esigenze di pubblicità che la norma istitutiva dei contratti di Rete richiedeva. Tale format si presenta infatti quale alternativa all’atto pubblico o alla scrittura privata autenticata, e può essere redatto anche per atto firmato digitalmente da ciascun imprenditore o legale rappresentante delle imprese costituenti. Le imprese aderenti al contratto che sceglieranno questa modalità alternativa di costituzione dovranno trasmettere le informazioni essenziali richieste dal legislatore ai competenti uffici del Registro delle Imprese proprio attraverso il modello standard tipizzato di cui citato nel Dl 179/2012. Il decreto in questione, infatti, con la modifica all’articolo 3, comma 4-ter, del Dl 5/2009, convertito, con modificazioni, dalla legge 33/2009, aveva aggiunto questa modalità semplificata di costituzione della Rete, richiedendo però la predisposizione di uno specifico modello che rispondesse a tutte le esigenze informative individuate dalla norma sul contratto e che ha trovato finalmente forma con l’ultimo decreto ministeriale.
Il richiamo agli articoli 24 e 25 del Dlgs 82/2005 esplicita altresì la volontà del legislatore di individuare nella firma digitale, certificata dagli enti riconosciuti, ma senza la necessità di ulteriore autenticazione, l’elemento idoneo alla stipula del contratto di Rete.
E’ importante rilevare che la compilazione e la trasmissione del modello al Registro delle imprese può essere effettuata attraverso la procedura telematica resa disponibile nel sito www.registroimprese.it, dopo averne effettuata la sottoscrizione con firma digitale.
Dopo la registrazione il sistema rilascia una ricevuta di avvenuta presentazione del modello.
Con la stessa procedura digitale e in conformità alle specifiche tecniche predisposte da Infocamere Scpa, sarà possibile trasmettere al Registro imprese anche gli allegati che completano la pratica.
A conclusione della trattazione che precede, appare importante riportare di seguito il nuovo testo dell’art.30 della c.d. riforma Biagi in materia di lavoro, che è stato modificato proprio in relazione alla introduzione nel nostro ordinamento del contratto di Rete

IL CONTRATTO DI RETE ED I RAPPORTI DI LAVORO
In forza della Legge n. 99 del 9 agosto 2013, legge di conversione con modifiche del D.L. n. 76/2013, l’art. 30 del D.Lgs.276/2003 ( cd. “Riforma Biagi”) è così modificato:

Art. 30
Distacco

1. L’ipotesi del distacco si configura quando un datore di lavoro, per soddisfare un proprio interesse, pone temporaneamente uno o più lavoratori a disposizione di altro soggetto per l’esecuzione di una determinata attività lavorativa.
2. In caso di distacco il datore di lavoro rimane responsabile del trattamento economico e normativo a favore del lavoratore.
3. Il distacco che comporti un mutamento di mansioni deve avvenire con il consenso del lavoratore interessato. Quando comporti un trasferimento a una unità produttiva sita a più di 50 km da quella in cui il lavoratore e’ adibito, il distacco può avvenire soltanto percomprovateragionitecniche, organizzative, produttive o sostitutive.
4. Resta ferma la disciplina prevista dall’articolo 8, comma 3, del decreto-legge 20 maggio 1993, n. 148, convertito, con modificazioni, dalla legge 19 luglio 1993, n. 236.
4-bis. Quando il distacco avvenga in violazione di quanto disposto dal comma 1, il lavoratore interessato può chiedere, mediante ricorso giudiziale a norma dell’articolo 414 del codice di procedura civile, notificato anche soltanto al soggetto che ne ha utilizzato la prestazione, la costituzione di un rapporto di lavoro alle dipendenze di quest’ultimo. In tale ipotesi si applica il disposto dell’articolo 27, comma 2.
4-ter7. Qualora il distacco di personale avvenga tra aziende che abbiano sottoscritto un contratto di rete di impresa che abbia validità ai sensi del decreto-legge 10 febbraio 2009, n. 5, convertito, con modificazioni, dalla legge 9 aprile 2009, n. 33, l’interesse della parte distaccante sorge automaticamente in forza dell’operare della rete, fatte salve le norme in materia di mobilità dei lavoratori previste dall’articolo 2103 del codice civile. Inoltre per le stesse imprese è ammessa la codatorialità dei dipendenti ingaggiati con regole stabilite attraverso il contratto di rete stesso.
7 Comma inserito ex art.7 comma 2 lettera 0a) D.L. n. 76/2013, convertito, con modificazioni, dalla Legge n. 99/2013

(pubblicato il 5.9.2014)

Note

L'articolo Il Contratto di Rete nella sua evoluzione normativa proviene da Giustamm.

§.1. Lo svolgimento delle attività di certificazione da parte delle pubbliche amministrazioni è un tema complesso e di particolare importanza all’interno della sistematica del Codice dell’amministrazione digitale (D.l.vo 07.03.2005, n° 82).
Tenendo conto dei vari articoli dello stesso che prevedono l’utilizzo delle firme elettroniche all’interno della pubblica amministrazione (vd. art. 17, 1° comma, lett. j); art. 22; art. 34; art. 47; art. 65), risulta evidente lo spirito di favorire la diffusione di tale strumento, consentendo, in base ad alcuni presupposti, l’esercizio diretto dell’attività di certificazione da parte dell’amministrazione pubblica sia per i documenti a rilevanza esclusivamente interna sia per quelli a rilevanza esterna; tale possibilità, però, potrebbe dissuadere i soggetti privati dall’esercitare l’attività di certificazione digitale, nel timore di entrare in un mercato in cui vi sia la diretta concorrenza di soggetti che operano svincolati dalle regole dello stesso.
Come di seguito si avrà modo di approfondire, la problematica sopra accennata è sorta in seguito alla promulgazione del D.P.R. 7 aprile 2003, n. 137, il quale ha introdotto all’interno del D.P.R. 28 dicembre 2000, n. 445 l’art. 29 quinquies previsioni sostanzialmente analoghe a quelle contenute nell’art. 34 dell’attuale Codice dell’Amministrazione Digitale. Precedentemente a tali modifiche normative la disciplina per lo svolgimento diretto dell’attività di certificazione digitale da parte delle pubbliche amministrazioni era in realtà assai restrittiva, essendo consentita alle stesse unicamente per il rilascio di firme elettroniche per “i propri organi ed uffici”.
L’introduzione delle nuove norme, con relativo ampliamento delle facoltà di certificazione diretta da parte delle pubbliche amministrazioni anche a soggetti non appartenenti al loro ordinamento, unitamente alle previsioni che prevedono il rilascio da parte delle stesse della carta di identità elettronica e della carta nazionale dei servizi, che al loro interno possono ospitare i dati necessari alla creazione di firme elettroniche (vd. art. 65 del Codice dell’amministrazione digitale), potrebbe compromettere la concorrenzialità del mercato delle firme elettroniche in Italia. Tale aspetto era stato già evidenziato in sede di introduzione dell’art. 29 quinquies nel T.U. n. 445/2000, ed il Consiglio di Stato, nel parere reso nell’adunanza del 14 ottobre 2002 sullo schema di quello che sarebbe stato il D.P.R. n. 137/2002[1], aveva avuto modo di esprimere le seguenti considerazioni:

“La questione della possibilità per le amministrazioni pubbliche di svolgere attività di certificazione qualificata, previo accreditamento, si pone con riguardo alla formulazione del nuovo articolo 29-quinquies, lett. a) del testo unico, introdotto dall’articolo 15 dello schema di regolamento, e segnala un contrasto di posizione all’interno delle stesse amministrazioni concertanti.
Nello schema di regolamento si prevede che le amministrazioni pubbliche possano svolgere direttamente l’attività di certificazione solo per i propri organi o uffici, ovviamente previo accreditamento.
Il Ministero dell’interno e il Ministero dell’economia chiedono che la possibilità di svolgere attività di certificazione sia estesa alla “sottoscrizione, da parte di terzi, di atti o documenti riguardanti procedimenti amministrativi di competenza dell’amministrazione stessa”. Se non che, mentre il Ministero dell’interno prospetta una soluzione subordinata che consenta quanto meno di riportare all’amministrazione dell’interno i rapporti con altri enti pubblici, in primis le autonomie locali, il Ministero dell’economia riconnette valore essenziale alla propria richiesta, con evidente riferimento ai procedimenti in materia tributaria che riguardano i cittadini.
Sulla questione, il Dipartimento per le politiche comunitarie e l’Amministrazione riferente hanno espresso la propria contrarietà alla modifica della formulazione contenuta nello schema di regolamento, almeno nei termini richiesti dal Ministero dell’economia, prospettando l’alterazione del “libero mercato dei certificatori” e la prospettiva di una sorta di oligopolio pubblicistico non in linea con la normativa comunitaria.
Il Dipartimento per gli affari giuridici e legislativi della Presidenza del Consiglio, invece, condivide la posizione espressa dai Ministeri dell’interno e dell’economia, rilevando come, con riferimento ai procedimenti amministrativi collegati in quanto tali all’esercizio di funzioni pubbliche, non possano imporsi ai cittadini oneri patrimoniali che deriverebbero dalla utilizzazione di certificatori privati accreditati in relazione a rapporti con le amministrazioni che essi devono necessariamente intrattenere.
La Sezione ritiene di condividere sostanzialmente la posizione espressa dalla Presidenza del Consiglio- D.A.G.L..
In primo luogo, non sembra che la semplice previsione per le amministrazioni pubbliche di svolgere attività di certificazione nei confronti di cittadini per i procedimenti di propria competenza comporti un’alterazione del mercato e una conseguente violazione della normativa comunitaria, purché siano rispettate due condizioni: a) che l’attività di certificazione riguardi esclusivamente –come correttamente evidenziato nella nota del D.A.G.L. – i rapporti tra cittadini e amministrazioni correlati all’esercizio di potestà pubbliche: quindi rapporti “necessari”, nel senso che le relazioni tra amministrazioni e destinatari siano “necessitate”, e svolti nell’ambito di funzioni pubbliche; b) che, anche in tali ambiti, resti salva la possibilità per il cittadino di avvalersi di certificatori privati e, soprattutto, che venga assicurata piena e pari efficacia all’attività dei certificatori privati: in altri termini, non può crearsi un’area riservata di attività per il certificatore-pubblica amministrazione.
Nel rispetto di tali condizioni, non sembra possa crearsi un’alterazione del libero mercato dell’attività di certificazione.
Inoltre –e si è al secondo ordine di considerazioni- gli inconvenienti di ordine pratico segnalati dall’Amministrazione riferente, quali il possesso di più firme digitali e conseguentemente di smart-cards, non sembrano di particolare problematicità, ove si consideri che la scelta di avvalersi di uno o più certificatori è rimessa all’utente (che anche oggi, per esempio, può dotarsi di più di una carta di credito o di più carte bancarie), il quale, in compenso, con la soluzione prescelta, potrà rivolgersi anche al solo certificatore privato, per avere una firma certificata per tutti i rapporti intersoggettivi, ovvero a quella sola amministrazione pubblica con cui intrattenga rapporti abituali, senza per questo ricorrere agli oneri di una certificazione generalizzata che potrebbe non servirgli nell’ordinaria vita di relazione.
La formulazione che la Sezione ritiene preferibile è quella suggerita dal D.A.G.L., che aggiunge alla formulazione attuale l’inciso “e per la sottoscrizione, da parte di terzi, di atti e documenti riguardanti procedimenti amministrativi di competenza dell’amministrazione stessa”.
Non può essere condivisa, invece, l’ulteriore richiesta del Ministero dell’economia –contenuta nella nota allegata a quella del D.A.G.L.- di assoggettare l’attività di certificazione svolta dall’amministrazione direttamente a regole tecniche diverse da quelle dettate in via generale ai sensi dell’articolo 8, comma 2, del testo unico, e stabilite dal “Ministro competente”. Le regole tecniche non possono che essere uniformi e dettate per l’attività di certificazione in quanto tale; e ciò anche per consentire ai cittadini di avvalersi, pure con riferimento ai procedimenti di competenza delle amministrazioni, dei certificatori privati.”.

I limiti dettati nel parere per lo svolgimento diretto di attività di certificazione da parte della P.A. nei confronti anche di soggetti non appartenenti alla stessa, in realtà non sembrano poter scongiurare la preoccupazione relativa ad una possibile distorsione del mercato in conseguenza di tale scelta.
In particolare, in merito alla prima condizione per cui l’attività di certificazione diretta da parte delle pubbliche amministrazioni dovrebbe riguardare esclusivamente i rapporti tra cittadini e amministrazioni correlati all’esercizio di potestà pubbliche: quindi rapporti “necessari”, nel senso che le relazioni tra amministrazioni e destinatari siano “necessitate”, e svolti nell’ambito di funzioni pubbliche, è opportuno sottolineare che l’utilizzo delle firme elettroniche si è affermato nella pratica quotidiana proprio nell’ambito di detti rapporti[2], e che, pertanto, la gran parte dei possibili clienti dei certificatori privati è proprio quella dei soggetti che necessitano di colloquiare in rete con le pubbliche amministrazioni, ossia di avere quelle “relazioni necessitate” indicate nel parere[3].
§.2. La disciplina previgente fino all’entrata in vigore del D.P.R. 7 aprile 2003, n. 137.
Il D.P.R. 10 novembre 1997, n. 513 all’art. 17 consentiva alle pubbliche amministrazioni lo svolgimento diretto dell’attività di certificazione, prevedendo che “Le pubbliche amministrazioni provvedono autonomamente, con riferimento al proprio ordinamento, alla generazione, alla conservazione, alla certificazione ed all’utilizzo delle chiavi pubbliche di competenza” demandando poi alle regole tecniche la disciplina delle modalità di formazione, di pubblicità, di conservazione, certificazione ed utilizzo delle chiavi pubbliche.
D’altronde, la possibilità che l’attività di certificazione venga svolta da un soggetto pubblico si desumeva già indirettamente dall’art. 1, lett. m), del medesimo D.P.R. n. 513/1997, che definiva il certificatore come “il soggetto pubblico o privato che effettua la certificazione”[4].
L’art. 62 del D.P.C.M. 8 febbraio 1999, in attuazione dell’articolo appena citato, prevedeva che “Secondo quanto previsto dall’art. 17 del decreto del Presidente della Repubblica 10 novembre 1997, n. 513, le pubbliche amministrazioni provvedono autonomamente alla certificazione delle chiavi pubbliche dei propri organi ed uffici, nell’attività amministrativa di loro competenza, osservando le regole tecniche e di sicurezza previste dagli articoli precedenti. A tal fine possono avvalersi dei servizi offerti dai certificatori inclusi nell’elenco pubblico di cui all’art. 8 dello stesso decreto, nel rispetto delle norme vigenti per l’aggiudicazione dei contratti pubblici”. La formulazione di questa norma ha fatto ritenere che la possibilità di svolgere l’attività di certificazione “nell’attività amministrativa di loro competenza” da parte delle pubbliche amministrazioni, era estesa non solo alle funzioni istituzionali svolte nei confronti di altri soggetti pubblici, ma anche a quelle svolte nei confronti di privati[5].
La norma fu riportata, nella prima versione del D.P.R. n. 445/2000 con una lieve modifica, prevedendo l’art. 29 che “Le pubbliche amministrazioni provvedono autonomamente, con riferimento al proprio ordinamento, alla generazione, alla conservazione, alla certificazione ed all’utilizzo delle chiavi pubbliche di competenza”, rinviando al 2° comma alle relative regole tecniche.
In sostanza, anche dopo l’emanazione del D.P.R. n. 445/2000, le pubbliche amministrazioni avrebbero potuto attrezzarsi come certificatori solo per la gestione delle chiavi dei propri “organi ed uffici”, ritenendosi che l’inciso “chiavi pubbliche di competenza” fosse riferito alla circostanza che tali chiavi non avrebbero avuto valore all’esterno dell’amministrazione stessa[6].
La deliberazione dell’Autorità per l’informatica nella pubblica amministrazione (AIPA) n. 51/2000 del 23 novembre 2000, intitolata “Regole tecniche in materia di formazione e conservazione di documenti informatici delle pubbliche amministrazioni ai sensi dell’art. 18,
comma 3, del decreto del Presidente della Repubblica 10 novembre 1997, n. 513”, chiariva all’art. 5 che:

“1. Ai fini della sottoscrizione, ove prevista, di documenti informatici di rilevanza esterna, le pubbliche amministrazioni:
a) possono svolgere direttamente l’attività di certificazione ai sensi dell’art. 8 del decreto del Presidente della Repubblica 10 novembre 1997, n. 513, solo per i propri organi ed uffici. In questo caso hanno l’obbligo di iscriversi nell’elenco pubblico dei certificatori presso l’Autorità per l’informatica nella pubblica amministrazione e devono attenersi alle regole tecniche di cui al decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 8 febbraio 1999;
b) possono emettere certificati di firma digitale solo per i propri organi ed uffici ai sensi dell’art. 8 del decreto del Presidente della Repubblica 10 novembre 1997, n. 513, utilizzando i servizi offerti dal centro tecnico o dai certificatori iscritti nell’elenco pubblico presso l’Autorità per l’informatica nella pubblica amministrazione secondo la vigente normativa in materia di contratti pubblici. In questo caso non vi è l’obbligo dell’iscrizione nel citato elenco pubblico.
2. Per la sottoscrizione di documenti informatici di rilevanza interna, le pubbliche amministrazioni possono emettere certificati di firma digitale secondo regole tecniche diverse da quelle di cui al decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 8 febbraio 1999.
3. Per la formazione e la gestione di documenti informatici per i quali non è prevista la sottoscrizione, le pubbliche amministrazioni possono utilizzare sistemi elettronici di identificazione ed autenticazione nell’ambito della propria autonomia organizzativa e dei processi di razionalizzazione.
4. Per la formazione e la sottoscrizione dei documenti informatici, secondo quanto stabilito dal decreto del Presidente della Repubblica 10 novembre 1997 e dalle regole tecniche di cui al decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 8 febbraio 1999, le pubbliche amministrazioni devono attenersi alle regole di interoperabilità definite dalla circolare AIPA/CR/24 del 19 giugno 2000.”.

In tale delibera compare la distinzione tra sottoscrizione di documenti informatici di rilevanza esterna e di documenti informatici di rilevanza interna, a cui viene correlato il diverso regime di svolgimento dell’attività di certificazione da parte delle pubbliche amministrazioni. Per la prima tipologia di documenti queste possono svolgere direttamente l’attività solamente per i propri organi ed uffici, avendo l’obbligo di iscrizione nell’elenco pubblico dei certificatori e di rispetto delle regole tecniche di cui al D.P.C.M. 8 febbraio 1999, o, in alternativa, attraverso l’emissione di certificati digitali, sempre e solo per i loro organi ed uffici, avvalendosi dei servizi del centro tecnico o dei certificatori già iscritti nell’elenco pubblico, nel rispetto della normativa sui contratti pubblici. Per i documenti informatici a rilevanza esclusivamente interna, invece, le pubbliche amministrazioni avevano facoltà di emettere direttamente certificati di firma digitale senza doversi attenere alle regole tecniche di cui al medesimo D.P.C.M.
In seguito l’AIPA con la circolare 16 febbraio 2001, n. 27, intitolata “Art. 17 del decreto del Presidente della Repubblica 10 novembre 1997, n. 513: utilizzo della firma digitale nellepubbliche amministrazioni”, ribadiva la possibilità per le pubbliche amministrazioni di svolgere in proprio l’attività di certificazione ai fini della sottoscrizione di documenti di rilevanza esterna, ma limitatamente ai propri organi ed uffici, con obbligo di iscriversi nell’elenco pubblico dei certificatori e di attenersi alle regole tecniche previste per gli stessi (il D.P.C.M. 8 febbraio 1999), o l’alternativa di ricorrere, a tal fine, ai servizi del centro tecnico o dei certificatori privati già scritti nell’elenco, senza obbligo di iscrizione nell’elenco in tale ipotesi.
In conseguenza di ciò la circolare AIPA n. 27/2001 provvedeva a disciplinare compiutamente le formalità per l’iscrizione nell’elenco dei certificatori delle pubbliche amministrazioni che avessero optato per la prima delle due alternative, indicando altresì la documentazione ed i requisiti tecnico-organizzativi che le stesse avrebbero dovuto documentare ai fini dell’iscrizione stessa.
Nella vigenza di tale disciplina è stato notato[7] che la stessa avrebbe consentito la coesistenza di diversi tipi di procedure di validazione, potendo darsi: a) per i rapporti di rilevanza esterna: a1) chiavi certificate da certificatori esterni iscritti nell’elenco pubblico; a2) chiavi certificate dalla stessa amministrazione, iscritta come certificatore nell’elenco pubblico; b) per i rapporti di rilevanza esclusivamente interna: b1) chiavi certificate da certificatori esterni iscritti nell’elenco pubblico; b2) chiavi certificati dalla stessa amministrazione, iscritta come certificatore nell’elenco pubblico; b3) chiavi certificate dalla stessa amministrazione, ma non rispondenti alle regole tecniche di cui al D.P.C.M. 8 febbraio 1999; b4) altre procedure di validazione.
Inoltre, rimanevano vigenti ulteriori regole tecniche particolari per il sistema forse più utilizzato da parte dei cittadini, quello dell’invio delle dichiarazioni al Ministero dell’Economia. L’art. 62, 3° comma, del D.P.C.M. 8 febbraio 1999, infatti, faceva salve le disposizioni contenute nel decreto del Ministero delle finanze 31 luglio 1998, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 187 del 12 agosto 1998, concernente le modalità tecniche di trasmissione telematica delle dichiarazioni, e le successive modifiche ed integrazioni.
Tale sistema sembrava destinato ad essere abbandonato per conformarsi anche tale trasmissione telematica alle previsioni del T.U. n. 445/2000, ed, in particolare, all’art. 38 che disciplinava l’invio di istanze e dichiarazioni alla pubblica amministrazione. L’art. 12 del D.L.vo 23 gennaio 2002, n. 10, prevedeva, infatti, che
“Le disposizioni vigenti alla data di entrata in vigore del presente decreto che consentono di presentare per via telematica istanze o dichiarazioni alla pubblica amministrazione o ai gestori di pubblici servizi secondo procedure diverse da quelle indicate nell’articolo 9 continuano ad avere applicazione sino alla data fissata, con riferimento ai singoli settori, con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, da adottarsi, di concerto con i Ministri interessati, entro il 30 novembre 2002. La suddetta data non può comunque essere posteriore al 31 dicembre 2005”.
In realtà nessun provvedimento è stato adottato dal Presidente del Consiglio dei Ministri entro la data indicata nel suddetto articolo, ma anzi, la formulazione del 3° comma dell’art. 64 del Codice dell’amministrazione digitale, nel riformulare la norma appena richiamata, stabilendo il 31 dicembre 2007 quale data ultima per l’utilizzo, da parte delle pubbliche amministrazioni, di strumenti diversi dalla carta di identità elettronica o dalla carta nazionale dei servizi per l’accesso ai servizi erogati in rete dalle stesse, faceva salva comunque la disciplina riguardante la trasmissione telematica gestita dal Ministero dell’economia e delle finanze e dalle agenzie fiscali.
Tale impostazione fu definitivamente abbandonata con l’abrogazione da parte del  D.Lgs. 30 dicembre 2010, n. 235 del precedente testo dell’art. 64 del Codice dell’Amministrazione Digitale, e con la totale revisione del suddetto testo, anche ad opera del  D.L. 21 giugno 2013, n. 69, convertito, con modificazioni, dalla L. 9 agosto 2013, n. 98, che attualmente prevede quali strumenti principali di identificazione in rete per i servizi della pubblica amministrazione quelli della carta di identità elettronica e della carta nazionale dei servizi, consentendo tale accesso anche con strumenti diversi che consentano l’individuazione del soggetto che richiede il servizio.
Il medesimo art. 64 del Codice dell’Amministrazione Digitale, prevede inoltre l’istituzione del sistema pubblico per la gestione dell’identità digitale di cittadini e imprese (SPID), ciò al fine di favorire la diffusione di servizi in rete e agevolare l’accesso agli stessi da parte di cittadini e imprese, anche in mobilità.
§.3. Le regole vigenti per l’attività di certificazione da parte delle pubbliche amministrazioni.
L’art. 15 del D.P.R. n. 137/2003 aveva inserito nel T.U. n. 445/2000, l’art. 29 quinquies, di cui i primi quattro commi sono stati riportati, senza sostanziali modifiche, nell’art. 34 del Codice dell’amministrazione digitale.
La norma riporta la distinzione tra documenti informatici aventi rilevanza esterna e documenti informatici aventi rilevanza esclusivamente interna, ricollegando alla stessa una diversa disciplina dello svolgimento dell’attività di certificazione da parte delle pubbliche amministrazioni.
La maggiore innovazione normativa, già presente nell’art. 29 quinquies del T.U. n. 445/2000, è data dalla possibilità per le pubbliche amministrazioni di svolgere direttamente l’attività di rilascio di certificati qualificati anche per soggetti non appartenenti ai loro “organi od uffici”, ed identificati dalla norma come “categorie di terzi, pubblici o privati”.
Passando all’esame della disciplina positiva, è necessario preliminarmente cercare di inquadrare la norma nella sua struttura sistematica.
In base al 2° comma dell’art. 34, innanzitutto, le pubbliche amministrazioni possono svolgere direttamente e senza vincoli normativi particolari tutte le attività necessarie alla formazione, gestione e sottoscrizione di documenti informatici aventi rilevanza esclusivamente interna. Ciò senza necessità di adeguarsi alle regole tecniche dettate in osservanza dell’art. 71 ed oggi contenute nel D.P.C.M. 22 febbraio 2013. Tale facoltà, comunque, sembra debba coordinarsi con altre previsioni contenute nel Codice dell’Amministrazione Digitale, che, al contrario, prevedono espressi vincoli per l’utilizzo di determinati strumenti nell’ambito della stessa pubblica amministrazione. Così, ad esempio, la conservazione dei documenti informatici formati in osservanza dell’art. 34, 2° comma, richiederà comunque il rispetto dei requisiti di cui all’art. 44 del Codice dell’amministrazione digitale, secondo cui deve essere garantita l’identificazione certa del soggetto che ha formato il documento stesso e la sua integrità[8], ponendo in tal modo dei precisi limiti a quella piena autonomia organizzativa che sembra invece riconosciuta dalla norma in esame in favore della singola pubblica amministrazione. Inoltre, è stato giustamente notato che “nella formazione di un provvedimento si possono avere firme “a cascata”: le prime, nell’iter dell’atto amministrativo, possono avere solo rilevanza interna (e quindi si potrebbero utilizzare sistemi diversi dalla firma “sicura”), mentre nel passaggio conclusivo di rilevanza esterna, è necessaria la firma “sicura”[9]. In tali casi, continuano gli autori, potrebbero darsi firme elettroniche “semplici” validate al termine da una firma qualificata o una firma digitale, oppure, per semplificare il tutto, sarebbe necessario che i diversi uffici impiegassero la firma “sicura” anche per i passaggi interni di atti destinati ad avere rilevanza pubblica.
Con riferimento ai documenti informatici aventi rilevanza esterna, l’art. 34, 1° comma, del Codice dell’amministrazione digitale consente alle pubbliche amministrazioni una facoltà di scelta tra due alternative.
a) Esercizio diretto dell’attività di certificazione: la lett. a) del primo comma dell’art. 34 prevede la possibilità di svolgere direttamente l’attività di rilascio di certificati qualificati da parte di ciascuna pubblica amministrazione, avendo in tal caso l’obbligo di accreditarsi ai sensi dell’art. 29[10]. Detto rilascio, secondo la norma in commento, può essere svolto esclusivamente nei confronti degli organi ed uffici dell’amministrazione certificante[11] nonché, e questa è la novità introdotta con il D.P.R. n. 137/2003 e ripresa nel Codice dell’amministrazione digitale, nei confronti di categorie di terzi pubblici o privati.
Mentre i certificati rilasciati ai propri organi ed uffici hanno piena validità ed efficacia erga omnes, l’articolo in commento precisa che i certificati qualificati in favore di categorie di terzi possono essere utilizzati soltanto nei rapporti con l’Amministrazione certificante, al di fuori dei quali sono privi di ogni effetto.
La disposizione non sembra essere redatta in maniera sufficientemente chiara. In realtà dovrà ritenersi che, qualora un certificato qualificato rilasciato da una pubblica amministrazione ad un soggetto appartenente ad una determinata categoria di terzi[12] venga utilizzato al di fuori dei rapporti con l’Amministrazione certificante, la sanzione prevista dalla disposizione in questione, che considera tali ipotesi come idonee a privare di effetto il certificato qualificato, sarà da considerare analoga a quella di cui all’art. 21, 3° comma, del Codice dell’amministrazione digitale in caso di sottoscrizione con firma digitale o firma qualificata basata su di un certificato elettronico revocato, scaduto o sospeso, ossia l’equivalenza a mancata sottoscrizione del documento informatico. La norma, pertanto, deve leggersi nel senso che la sottoscrizione di un documento informatico con firma qualificata basata su di un certificato elettronico rilasciato da una pubblica amministrazione ad un soggetto appartenente ad una delle categorie di terzi appositamente definite a mezzo del D.P.C.M. previsto dall’articolo stesso, qualora avvenga al di fuori dei rapporti con la medesima pubblica amministrazione che ha rilasciato il certificato qualificato equivale a mancata sottoscrizione del documento medesimo.
b) Il ricorso ai certificatori accreditati: la lett. b) dell’art. 34, primo comma, del Codice dell’amministrazione digitale, consente alle pubbliche amministrazioni, in alternativa all’esercizio diretto da parte di queste ultime dell’attività di certificazione, di rivolgersi, ai fini della sottoscrizione di documenti informatici di rilevanza esterna, a certificatori accreditati “secondo la vigente normativa in materia di contratti pubblici”. Anche tale previsione non risulta del tutto chiara. In particolare, non è del tutto chiaro se tale norma consenta alle pubbliche amministrazioni di rivolgersi ai certificatori accreditati al fine della costituzione, gestione e mantenimento di Certification Authority autonome, delle quali le pubbliche amministrazioni risultino direttamente intestatarie, ovvero se consenta semplicemente alle stesse di acquistare, secondo le regole vigenti in materia di appalti pubblici, i certificati qualificati con i correlativi dispositivi di firma dai certificatori accreditati. Tale seconda interpretazione deve ritenersi la più corretta, dato che nella prima l’ente certificatore sarebbe la pubblica amministrazione ed i certificati qualificati risulterebbero rilasciati dalla stessa, ricadendosi così nella previsione di cui all’art. 34, primo comma, lett. a).
I certificati digitali acquisiti dalla P.A. con tali modalità, inoltre, non subiscono le limitazioni di cui alla lett. a) dell’art. 34, essendo rilasciati dai certificatori accreditati con validità erga omnes.
Infine, non sembra superfluo evidenziare che, nella gran parte delle gare che le pubbliche amministrazioni hanno indetto in materia di firma digitale, le stesse non si sono limitate a richiedere la fornitura sic et simpliciter di certificati qualificati e dispositivi di firma, ma, unitamente alla fornitura di tali strumenti sono stati richiesti appositi servizi strettamente correlati all’utilizzo degli stessi.

———-

[1] Vd. parere consultivo Cons. St., n. 3245/02 del 14 ottobre 2002.
[2] Le applicazioni più rilevanti di utilizzo delle firme elettroniche, rectius firme digitali, in Italia sono date, infatti, da procedure di trasmissione telematiche di atti e documenti tra cittadini e pubblica amministrazione. Così l’art. 31 della legge 24 novembre 2000, n. 340, che prevede l’invio telematico delle domande, denunce ed atti che le accompagnano presentate all’ufficio del registro delle imprese, ad esclusione di quelle presentate dagli imprenditori individuali e dai soggetti iscritti nel repertorio delle notizie economiche e amministrative di cui all’articolo 9 del decreto del Presidente della Repubblica 7 dicembre 1995, n. 581, con sottoscrizione mediante firma digitale; analogamente le istruzioni del Garante della protezione dei dati personali concernenti la notificazione di cui agli artt. 37 e 38 del D.L.vo 30 giugno 2003, n. 196, che prescrivono l’utilizzo della firma digitale.
[3] Oltretutto, come di seguito meglio si evidenzierà, non sono del tutto chiari i limiti di esercizio da parte delle pubbliche amministrazioni dell’attività diretta di certificazione. Ciò vale, in particolar modo, per quegli enti di certificazione la cui natura si pone a cavallo tra soggetti di natura privatistica e soggetti di natura pubblicistica, come il Consiglio Nazionale del Notariato o il Consiglio Nazionale Forense.
[4] Vd. ZAGAMI, Firma digitale e sicurezza giuridica. Nel d.p.r. 10 novembre 1997, n. 513 e nel d.p.c.m. 8 febbraio 1999, Padova, 2000, pp. 140; CIACCI, La firma digitale, Milano, 1999, p. 73.
[5] Così ZAGAMI, op. loc. cit.
[6] Per tale ricostruzione vd. CAMMARATA e MACCARONE, La firma digitale sicura, Milano, 2003, p. 182.
[7] Vd. CAMMARATA e MACCARONE, op. cit., pp. 184-185.
[8] Requisiti, questi, che, normalmente, sono pienamente garantiti attraverso l’uso di firme elettroniche qualificate o di firme digitali.
[9] Così CAMMARATA e MACCARONE, op. loc. cit.
[10] Tale obbligo di accreditamento comporta che la pubblica amministrazione che intenda avvalersi della facoltà in esame debba necessariamente dotarsi dei più elevati requisiti (informatici, organizzativi e di esperienza del personale) previsti per tale tipologia di certificatori. Le regole dettate con la circolare AIPA n. 27/2001 saranno, infatti, con molta probabilità reiterate per l’attuazione di quanto previsto dall’articolo in commento.
[11] In ciò la norma riporta quanto era stato già chiarito con la circolare AIPA n. 27/2001 (vd. supra par. 34.2).
[12] L’art. 34, 1° comma, lett. a) prevede che le categorie di terzi e le caratteristiche dei certificati qualificati in questione vengano definiti con apposito decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta dei Ministri per la funzione pubblica e per l’innovazione e le tecnologie e dei Ministri interessati, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze. E’ bene notare che, in realtà, pur essendo la previsione già vigente in conseguenza della sua introduzione nel T.U. n. 445/2000 con il D.P.R. n. 137/2003, nessun decreto attuativo della stessa è stato mai emanato dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri e, pertanto, rimane ancora non definitiva la reale portata della previsione.

(pubblicato il 5.9.2014)

Note

L'articolo La disciplina delle firme elettroniche nella pubblica amministrazione proviene da Giustamm.

Per visualizzare il testo del documento clicca qui

(pubblicato il 5.9.2014)

Note

L'articolo Origini, disciplina ed usi della crittografia proviene da Giustamm.