Ancora una volta, un intervento sulla stampa del Prof. Cassese induce a riflettere sulla necessità di discutere della pubblica amministrazione con serietà e conoscenza evitando luoghi comuni di scarsa efficacia.

L’intervento – pubblicato su “La Repubblica” del 7 gennaio scorso – commenta la sentenza n° 1/1999, con la quale la Corte Costituzionale ha dichiarato illegittime alcune norme che , mediante il sotterfugio del cosiddetto “concorso interno” prevedevano un “globale scivolamento verso l’alto di quasi tutto il personale dell’amministrazione finanziaria”.

La Consulta – nota Cassese – confermando un orientamento già espresso, stabilisce che i concorsi interni violano l’imparzialità amministrativa, sono contrari all’efficienza, sono in contraddizione con la privatizzazione del pubblico impiego.

” Il concorso pubblico – dice il Giudice delle Leggi – resta il metodo migliore per la provvista di organi chiamati ad esercitare le proprie funzioni in condizioni di imparzialità ed al servizio esclusivo della Nazione”.

Il Professore, noto anche per essere uno dei maggiori conoscitori dell’amministrazione italiana, ricorda a Ministri e Parlamentari che il concorso pubblico è prescritto dalla Costituzione che è ispirata ad analoga norma della Dichiarazione dei Diritti dell’uomo e del cittadino del 1789: già allora, nella Francia rivoluzionaria affamata di libertà, si ritenne che “ammettere tutti, a condizioni di parità, a concorrere per l’accesso ai pubblici uffici e consentire questo non a chi potesse esibire … buone relazioni con il potere ma a chi dimostrasse talento e capacità, fosse un modo per rompere la gerarchia e i corporativismi e dare giustizia alla società”.

E’ necessario che questi concetti tornino alla mente quando si parla di riforma della P.A. e si pretende di introdurre nomine “fiduciarie” che – com’è il caso della riforma dei Segretari Comunali – eliminano d’un colpo non solo i concorsi interni ma persino quelli pubblici.

In tal modo, per un’apparente efficienza, si travolge qualsiasi principio di accesso democratico, lasciando invece spazio a clientelismi ed a promozioni sul campo per meriti ignoti, si avviliscono la professionalità ed il merito a favore di ben altri parametri di valutazione.

Quanti sono i Segretari promossi dirigenti per “rescritto” del Sindaco, a danno di tutti gli altri colleghi magari più meritevoli? Quanti i consulenti, i dirigenti “esterni” pagati a peso d’oro e magari cambiati affannosamente e più volte in un anno? Qual è la vera finalità di tanto sperpero di denaro pubblico? Nessuna riflessione merita la ripetuta denuncia dei Procuratori Borrelli e D’Ambrosio circa il fatto che la corruzione continua, anzi si è tornati alla situazione che c’era prima del 1992?

Già in una precedente occasione (cfr. Il Sole 24 ore del 7/12/98) –il Prof. Cassese aveva evidenziato l’avanzata realizzazione del disegno di mettere le mani sui vertici dell’amministrazione. Il fatto che pochissimi siano i commenti “fuori dal coro” fa pensare che tale volontà non sia da attribuire solo al centro-sinistra italiano ma all’insieme del sistema-partiti che vuole riprendersi rapidamente quel pochissimo che – in attuazione delle leggi 142/90 e 29/1993 – è stato faticosamente sottratto ad una gestione smaccatamente politicizzata e partitica.

Tale disegno, realizzato dal governo Prodi, è partito dagli Enti Locali mentre la riforma dei Segretari Comunali e Provinciali veniva strumentalizzata per introdurre “un vertice burocratico di nomina politica e strettamente dipendente dalla politica che viene ad aggiungersi al Segretario”.

La recente sentenza del tribunale di Milano (4° Sez. Pen.), con la quale si è assolto un Presidente di Regione e 10 Assessori Regionali dall’accusa di abuso di ufficio per aver nominato 59 Direttori Generali di ASL attraverso una spartizione partitocratica – documentata senza ombra di dubbio da un telefono rimasto aperto – non è certamente adatta a rassicurare i cittadini.

Note

L'articolo Democrazia, nomine fiduciarie e concorsi pubblici proviene da Giustamm.

(note a margine di Cons. Stato, Sez. V, sentenza 23 giugno 2003, n. 3717)

La pubblicazione di una sentenza del Consiglio di Stato (Sezione V, n. 3717 del 23 giugno 2003) in tema di competenza dei dirigenti, nella quale si nega la immediata precettività della norma di cui all’articolo 51 della legge 142 del 8 giugno 1990 – ora trasfusa nell’art. 107 del T.U.E.L. (D.Lgs 18 agosto 2000 n. 267) – impone di riflettere nuovamente su tale delicatissimo argomento, cercando una soluzione che non si fermi al solo dato formale e che riesca a tutelare l’efficacia dello strumento legislativo.

La Sezione – esaminando peraltro una precisa fattispecie – giunge infatti ad affermare che “Mentre …. nell’Amministrazione statale il passaggio delle competenze gestionali in capo ai dirigenti avviene ope legis, per le regioni e gli enti locali l’operatività del nuovo riparto di attribuzioni resta subordinata alla emanazione di atti organizzativi e normativi di livello sub primario.”

Si deve preliminarmente notare che si tratta di un orientamento ben diverso, anzi opposto, a quello che era stato sostenuto dalla medesima Sezione, non molto tempo fa, con la nota sentenza 15 novembre 2001 n. 5833. nella quale scriveva:

“ … la disposizione (nota: si tratta dell’articolo 51 della legge 142/1990) deve ritenersi immediatamente precettiva per le amministrazioni locali, essendo fondata sulla concezione del riparto tra compiti di governo di indirizzo e coordinamento (spettanti agli organi elettivi o a quelli che, ancorché non elettivi, ripetono dai primi la legittimazione a operare, quali gli assessori di giunta comunale e provinciale) e quelli di gestione (affidati in via esclusiva alla dirigenza dello stesso ente) che costituisce struttura fondante dell’intera riforma delle autonomie locali e, poi, del sistema di lavoro nelle pubbliche amministrazioni, come testimonia il decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, articolato anch’esso sulla stretta ripartizione tra attività di indirizzo e controllo di natura politica e di gestione;

l’immediata precettività della norma in esame si deduce altresì dalla coerenza delle mansioni conferite ai dirigenti con la loro responsabilità per l’andamento degli uffici, quest’ultima certo non incidibile da prescrizioni statutarie, (C.d.S.,V, 5 maggio 1999, n. 505) nonché dalla inidoneità dello statuto dell’ente di ripartire i compiti di gestione tra le diverse figure professionali presenti nell’ente al di fuori degli ambiti già precisati dalla legge n. 142 del 1990 (C.d.S., V, 27 agosto 1999, n. 1004);

Piuttosto stringata, per la verità, l’argomentazione contenuta nel nuovo verdetto che si commenta, la quale si basa principalmente su una affrettata interpretazione letterale della disposizione di legge, nella quale si fa effettivamente riferimento ad interventi statutari e regolamentari.

La nuova conclusione alla quale perviene la Quinta Sezione, peraltro, sembra offrire il fianco a qualche considerazione critica.

Questo il quadro normativo che ha portato, dall’originario art. 51 della legge 142/1990, attraverso la legge 127/1997, all’attuale articolo 107 del D. Lgs. 18 agosto 2000 n. 267 più noto come TUEL.

La norma originaria, l’articolo 51 della legge 8 giugno 1990 n. 142, così disponeva, per quanto qui interessa:

51. Organizzazione degli uffici e del personale.

…..

2. Spetta ai dirigenti la direzione degli uffici e dei servizi secondo i criteri e le norme dettati dagli statuti e dai regolamenti che si uniformano al principio per cui i poteri di indirizzo e di controllo spettano agli organi elettivi mentre la gestione amministrativa è attribuita ai dirigenti.

3. Spettano ai dirigenti tutti i compiti, compresa l’adozione di atti che impegnano l’amministrazione verso l’esterno, che la legge e lo statuto espressamente non riservino agli organi di governo dell’ente. Sono ad essi attribuiti tutti i compiti di attuazione degli obiettivi e dei programmi definiti con gli atti di indirizzo adottati dall’organo politico, tra i quali in particolare, secondo le modalità stabilite dallo statuto o dai regolamenti dell’ente:

………………………..

3-bis. Nei comuni privi di personale di qualifica dirigenziale le funzioni di cui al comma 3, fatta salva l’applicazione del comma 68, lettera c), dell’articolo 17 della legge 15 maggio 1997, n. 127, possono essere attribuite, a seguito di provvedimento motivato del sindaco, ai responsabili degli uffici o dei servizi, indipendentemente dalla loro qualifica funzionale, anche in deroga a ogni diversa disposizione.

…….

4. I dirigenti sono direttamente responsabili, in relazione agli obiettivi dell’ente, della correttezza amministrativa e dell’efficienza della gestione.

omissis

Può essere utile, allora, analizzare partitamente la norma appena citata e quindi si deve preliminarmente notare che:

– I criteri e le norme “ dettati dagli statuti e dai regolamenti”, di cui al comma 2, si riferiscono alla direzione degli uffici e servizi ma non alle competenze esercitate. Non è quindi possibile utilizzare tali parole per negare l’immediata operatività della disposizione relativa alle competenze dirigenziali.

– Al comma 3, l’inciso “che … lo statuto espressamente non riservi(no) agli organi di governo” non può certo prevedere una derogabilità delle competenze dirigenziali, alla luce del principio di assoluta distinzione delle competenze tra politica e gestione, ormai inserito nell’ordinamento, da oltre un lustro. Lo statuto può (deve), infatti, sottrarre alla dirigenza solo l’adozione di quegli atti amministrativi che siano attinenti e connessi con le funzioni di indirizzo e controllo.

– D’altra parte, è la stessa legge che si è preoccupata – all’articolo 4, comma 2 del D. Lgs 165/2001, ora articolo 107 comma 4 del TUEL – di stabilire, volendo evidentemente eliminare ogni possibile dubbio, che “ Le attribuzioni dei dirigenti, in applicazione del principio di cui all’articolo 1, comma 4, possono essere derogate soltanto espressamente e ad opera di specifiche disposizioni legislative”.

Se ne deve ricavare, necessariamente, che l’attribuzione per la quale “Spettano ai dirigenti tutti i compiti …” non è stata sottoposta, dal legislatore – nemmeno sotto il profilo letterale – ad alcuna condizione sospensiva. Come si cercherà di evidenziare meglio, più avanti, il legislatore ha solo inteso conferire all’ente locale il diritto dovere, la potestà di fare le proprie autonome scelte in ordine alle modalità di esercizio delle competenze da esse legislatore conferite alla dirigenza, senza peraltro sottoporre ad alcuna condizione sospensiva l’assegnazione della titolarità delle competenze.

Se è pur vero che la pubblica amministrazione è sempre vissuta nell’attesa della famigerata circolare applicativa, si vorrà riconoscere che questa appare essere solo una prassi e non certo una delle più moderne ed esaltanti, tantomeno aderente ai principi di una moderna amministrazione efficiente ed efficace.

Si tratta, dunque, di una disposizione che è destinata a valere nel tempo – nell’ambito, beninteso, delle competenze statutarie – che peraltro non ha, né potrebbe avere, alcuna influenza sull’immediata precettività dell’assegnazione delle nuove competenze alla dirigenza, disposta da una norma avente valore di legge.

E’ pacifico, infatti, che lo statuto (e meno ancora il regolamento) non potrebbe aggiungere né togliere alcunché alla individuazione delle competenze attribuite alla dirigenza, come si vedrà meglio, più avanti, parlando del comma 4 dell’articolo 107 del TUEL.

– Sempre al comma 3, la locuzione “secondo le modalità stabilite dallo statuto o dai regolamenti dell’ente”, a ben vedere, assegna soltanto il diritto dovere all’Ente di prevedere ed approvare le autonome modalità di esercizio – delle competenze già attribuite -delle quali l’ente si voglia dotare ma non incide (né lo potrebbe) sull’attribuzione delle competenze in questione, già stabilita – si ripete – con norma avente valore di legge.

– Il comma 3 bis ha invece una portata ben diversa. Con tale disposizione legislativa, infatti, si stabilisce che le funzioni di cui al comma 3 “possono” essere attribuite, con provvedimento del sindaco. Tale comma, quindi, conferisce effettivamente al sindaco il potere di attribuire, o meno, le funzioni in questione. La norma, però, è efficace solo nei confronti dei responsabili di uffici o servizi e non dei dirigenti; essa costituisce quindi, ex adverso, un ulteriore argomento a favore della immediata precettività dell’attribuzione delle competenze alla dirigenza, secondo il famoso brocardo “ubi voluit, dixit”.

– Il comma 4 induce ad ulteriori riflessioni negative nei confronti della tesi che vorrebbe negare l’immediata precettività dell’attribuzione delle competenze alla dirigenza. Infatti, se davvero si dovesse recare in dubbio la precettività di tale assegnazione, rischierebbe di venir meno anche la responsabilità gestionale della dirigenza. In ogni caso si avrebbero almeno due tipi di dirigenti: quelli responsabili anche delle nuove competenze e quelli, invece, privi di tale responsabilità. Al di là delle difficoltà che comporterebbe un simile disegno a macchie di leopardo, si deve notare immediatamente che il CCNL si è ben guardato dal distinguere tra dirigenti dotati di piena competenza ed altri, potremmo dire, “dimezzati”. Non è questa la sede per dilungarsi su quanto avverrebbe in ambito di rapporti con le organizzazioni sindacali, ove dovesse estendersi l’interpretazione in commento.

Attualmente, come è noto, l’articolo 51 della legge 142 è stato riversato nell’articolo 107 del TUEL il quale recita:

107. Funzioni e responsabilità della dirigenza

1. Spetta ai dirigenti la direzione degli uffici e dei servizi secondo i criteri e le norme dettati dagli statuti e dai regolamenti. Questi si uniformano al principio per cui i poteri di indirizzo e di controllo politico- amministrativo spettano agli organi di governo, mentre la gestione amministrativa, finanziaria e tecnica è attribuita ai dirigenti mediante autonomi poteri di spesa, di organizzazione delle risorse umane, strumentali e di controllo.

2. Spettano ai dirigenti tutti i compiti, compresa l’adozione degli atti e provvedimenti amministrativi che impegnano l’amministrazione verso l’esterno, non ricompresi espressamente dalla legge o dallo statuto tra le funzioni di indirizzo e controllo politico- amministrativo degli organi di governo dell’ente o non rientranti tra le funzioni del segretario o del direttore generale, di cui rispettivamente agli articoli 97 e 108.

3. Sono attribuiti ai dirigenti tutti i compiti di attuazione degli obiettivi e dei programmi definiti con gli atti di indirizzo adottati dai medesimi organi, tra i quali in particolare, secondo le modalità stabilite dallo statuto o dai regolamenti dell’ente:

………………………….

4. Le attribuzioni dei dirigenti, in applicazione del principio di cui all’articolo 1, comma 4, possono essere derogate soltanto espressamente e ad opera di specifiche disposizioni legislative.

5. A decorrere dalla data di entrata in vigore del presente testo unico, le disposizioni che conferiscono agli organi di cui al capo I titolo III l’adozione di atti di gestione e di atti o provvedimenti amministrativi, si intendono nel senso che la relativa competenza spetta ai dirigenti, salvo quanto previsto dall’articolo 50, comma 3, e dall’articolo 54.

6. I dirigenti sono direttamente responsabili, in via esclusiva, in relazione agli obiettivi dell’ente, della correttezza amministrativa, della efficienza e dei risultati della gestione.

…………………….

Esaminando l’attuale articolo 107 del TUEL non si può che ribadire quanto già detto analizzando l’articolo 51, annotando semmai che la disposizione del 2000 ha un sapore ancora più marcatamente precettivo. Si noti, infatti, che il secondo comma utilizza la nuova dizione “ non ricompresi espressamente dalla legge o dallo statuto tra le funzioni di indirizzo e controllo politico- amministrativo degli organi di governo dell’ente o non rientranti tra le funzioni del segretario o del direttore generale, di cui rispettivamente agli articoli 97 e 108” con ciò ricordando i limiti dell’intervento della potestà statutaria e trascurando di richiamare quella regolamentare.

Chiarissimo, poi, il contenuto del comma 4 che esclude esplicitamente la possibilità di intervenire sulle attribuzioni dei dirigenti se non con “specifiche disposizioni legislative” escludendo quindi le norme statutarie o regolamentari.

Il comma 5 contribuisce a far chiarezza con una disposizione che sostituisce la figura dirigenziale a quella del sindaco o del presidente della Provincia in tutte le norme precedenti all’introduzione del principio di distinzione dei ruoli. Anche in questo caso – vedi il richiamo agli articoli 50, comma 3 e 54 – vale il richiamo al brocardo “ubi voluit dixit”.

Il problema al quale occorre trovare soluzione, in sostanza, è quindi quello di verificare ed individuare i confini dell’immediata operatività di una norma di legge come quella ex articolo 51 legge 142/90, l’attuale art. 107 del TUEL, che attuando un principio di rilevanza costituzionale, quello della distinzione dei ruoli tra politica e gestione, attribuiscono un blocco di competenze ai dirigenti, aggiungendo peraltro l’inciso “ secondo le modalità stabilite dallo statuto o dai regolamenti dell’ente”.

In prima approssimazione, sembra certamente potersi intanto affermare che, a fronte di una precisa norma di legge – che, tra l’altro, dà attuazione al principio basilare di cui al D.Lgs n. 29/1993, principio che ha la sua radice nella Costituzione stessa, dal momento che si tratta di una proiezione dei principi di buon andamento ed imparzialità prescritti dagli articoli 97 e 98 della Carta – nasce nell’ente locale un preciso dovere di “facere”.

Alla nascita di questo dovere di fare, naturalmente, è connessa la responsabilità per l’eventuale mancato adempimento con i relativi strumenti sostitutivi approntati dall’ordinamento che, in questa sede, non si ritiene di dover approfondire.

A prescindere dagli interventi sostitutivi, comunque, se l’ente non dà concretezza operativa al suo dovere di fare, se non compie alcuna scelta propria, restando meramente inerte, sembra francamente illogico sostenere che la norma di legge resti, di fatto, completamente paralizzata, pur in assenza di ogni decisione autonoma dell’Ente.

Se così fosse, infatti, si dovrebbe sostenere che il semplice ricorso all’inerzia – che, si ripete, non contiene alcuna scelta, almeno motivata e dunque sindacabile – avrebbe una efficacia, una forza, di fatto superiore a quella della disposizione di legge, persino a quella basata dichiaratamente su di un principio che trae la propria origine dalla Costituzione.

Di fatto, l’ente locale – che pure non è dotato di competenza legislativa – potrebbe incidere se non sulla formale entrata in vigore, almeno sull’efficacia pratica di una disposizione di legge che risulterebbe inutilizzabile.

In realtà la dizione “forte” della norma di legge, l’utilizzazione del verbo all’indicativo presente ( “spetta”, “spettano” “sono attribuiti”), il quadro normativo dell’intera riforma del pubblico impiego, fanno capire che la volontà del legislatore è sicuramente quella di far discendere da quel disposto di legge un preciso precetto che ha – deve avere – un contenuto immediatamente operativo.

Seguendo tale logica, allora, la locuzione “secondo i criteri e le norme dettati dagli statuti e dai regolamenti” e quella “secondo le modalità stabilite dallo statuto o dai regolamenti dell’ente” non possono che essere interpretate per quello che sono: subordinate, che affidano ulteriori incombenze agli Enti Locali.

Tali incombenze fanno nascere – in capo all’ente destinatario – il diritto/dovere di fare le sue scelte adottando – ma, ovviamente questo deve avvenire nell’ambito e nei limiti della propria competenza e senza poter incidere in alcun modo sul contenuto della norma di legge, sulla quale l’Ente non ha competenza – quei criteri, quelle norme, quelle modalità che rientrano nella propria competenza.

Tali disposizioni normative, se e quando adottate e entrate in vigore, contribuiranno a definire – meglio e secondo le autonome scelte dell’ente – quegli aspetti di dettaglio che non sono e non debbono essere contenuti nel principio affermato ed attuato dalla norma di legge. Si tratta, peraltro, di scelte autonome di un ente che, com’è ovvio, continua a far parte della Repubblica, rispettandone l’unità ed indivisibilità costituzionalmente tutelate.

Se non viene adottata la norma statutaria o – ove ne sia il caso – regolamentare dell’Ente che stabilisca criteri o modalità, ciò significa solo e soltanto che l’Ente – nella propria autonoma responsabilità – non ha ancora ritenuto di esercitare tale potestà, tale diritto dovere di stabilire le procedure di propria scelta. Non si è avvalso, dunque, del potere conferitogli.

Il mancato esercizio di tale potere, peraltro, non consente di negare che, in attesa che l’ente effettui le proprie autonome scelte, la norma di legge è pienamente operativa ed efficace, pur senza le indicazioni, i criteri, le modalità di utilizzo che l’Ente potrà (dovrà) sempre indicare.

Naturalmente, ove la norma di legge avesse un contenuto che lede l’autonomia dell’ente, l’ordinamento ben conosce i rimedi che possono essere messi in opera; ciò che vale anche per l’ipotesi inversa, di una norma locale che violi le competenze di organismi dotati di competenze legislative.

Opinando diversamente, si ripete, si darebbe di fatto una sorta di incomprensibile diritto di veto al soggetto titolare del potere statutario e regolamentare, nei confronti dei soggetti chiamati ad esercitare il potere legislativo.

Seguendo questa linea interpretativa sembra possibile ricostruire sistematicamente l’ordinamento, attribuendo il proprio spazio operativo ad ogni soggetto dotato di capacità normativa (sia legislativa, che statutaria o regolamentare), rispettando l’autonomia dei diversi enti ma evitando il rischio – concreto ed effettivo – che la mera inerzia di un soggetto vanifichi, di fatto, quanto sia stato deciso da un altro soggetto.

In tal modo, inoltre, sembrano potersi più agevolmente collocare – in una sequenza logica ed efficace – le norme di legge, quelle statutarie e quelle regolamentari.

Non ultimo, sia consentito evidenziare – da un punto di vista meramente sostanziale ma non per questo privo di utilità – l’aspetto positivo per il quale, così argomentando, si ottiene di incentivare all’azione, all’esercizio dell’autonomia i soggetti locali tenuti a dare attuazione alle norme di principio, i quali sono stimolati ad esercitare pienamente le proprie autonome capacità di scelta, sapendo chiaramente di non essere più tutelati dalla mera inerzia.

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Documenti correlati:

Cons. Stato, Sez. V, sentenza 23 giugno 2003, n. 3717

L. OLIVERI, Il problema della necessaria mediazione statutaria per l’attribuzione ai dirigenti delle funzioni gestionali negli enti locali.

Note

L'articolo Competenze dei dirigenti: la norma è immediatamente precettiva proviene da Giustamm.

Su Italia Oggi del 24.7.01 Michela Sironi Mariotti – Sindaco di Verona e Vice Presidente Vicario dell’Anci – polemizza con Luigi Naldoni, Consigliere Nazionale dell’Agenzia Segretari, per l’intervento, pubblicato il 13 u.s., che afferma il nonsenso della figura del Direttore Generale come duplicazione del ruolo del Segretario Generale in Comuni e Province.

Marcello Marian, Sindaco per quindici anni del Comune di Colonna (Rm), con una lettera bella, sincera e appassionata, pubblicata il 26 luglio ha dato il suo contributo.

Desidero sinceramente ringraziare il Sig. Marian, per aver saputo, una buona volta, restituire dignità vera al ruolo del Sindaco, dicendo parole chiare anche nei confronti dei Segretari Comunali, in luogo del piagnisteo inverecondo che troppo spesso si è letto sui giornali e si è sentito nei dibattiti.

Dichiaro che i Sindaci con i quali ho collaborato come Segretario Generale (conservo ancora la targa che uno di loro mi ha fatto trovare sul tavolo, al momento del mio trasferimento) non sono mai stati intimiditi, frenati o limitati dai pareri che dovevo esprimere: del resto, se fosse stato vero il contrario, come avrebbero potuto resistere alle pressioni delle lobby, dei partiti, dei vari grossi calibri? Come avrebbero potuto essere Sindaci di tutti i cittadini?

Come Segretario Comunale sono fiero di aver svolto il mio lavoro di primo collaboratore del Sindaco – qual è stato fino alla legge 127/97- impegnandomi a sostenerlo con la mia preparazione tecnico/gestionale, dandogli il mio parere com’era mio dovere (non diritto) fare, anche quando tale parere era più difficile da esprimere e sostenere.

Sono convinto che il parere di legittimità, ovviamente non vincolante, – quando ancora poteva essere liberamente espresso – fosse utile per evitare errori ed anche per resistere a pressioni partitiche o sindacali, come del resto mi è stato tante volte riconosciuto – a quattr’occhi, naturalmente – da molti dei Sindaci con i quali ho collaborato.

Una riforma – della quale il tempo darà un giudizio – ha preteso di sostituire al senso di responsabilità voluto dalla Costituzione (art. 98) un rapporto fiduciario ed immotivato, di sapore medievale, più adatto a portaborse che a lavoratori.

Dubito che tra Segretario e Direttore – soggetti ambedue succubi delle decisioni immotivate del Sindaco – possa davvero svilupparsi il rapporto dialettico di cui parla la Signora Sironi Mariotti.

Dubito che funzionari – siano Segretari, Direttori, Dirigenti o altro – soggetti all’arbitrio del politico di turno, possano essere la miglior soluzione per avere una pubblica amministrazione più efficiente ed efficace: basta esaminare i fatti e gli episodi che, già in grande numero, sono avvenuti e avvengono negli Enti Locali.

Dubito che le grida d’allarme della Corte dei Conti, che denunzia incarichi illegittimi pagati profumatamente e continui sprechi finanziari, vengano analizzate per trarne utili insegnamenti: è più facile respingerle o criticarle, anche se la sentenza che ha riguardato la giunta romana guidata da Rutelli dovrebbe far riflettere.

Dubito che i cittadini preferiscano avere, come funzionario pubblico, invece di una persona imparziale, una persona che deve il suo posto ad un partito politico.

Dubito che i giovani che si affacciano al lavoro pubblico desiderino dover sottostare all’obbligo di una “tessera del pane”.

Trovo davvero preoccupante e deludente che il Sindaco di una grande città – titolare di una carica di assoluto rilievo nell’associazione che rappresenta i Comuni italiani – non abbia saputo dare un contributo migliore di quello firmato dalla signora Sironi Mariotti che mi sembra appena in contraddizione quando, dopo aver descritto il Segretario come “una figura, un po’ macchiettistica, un po’ nevrotica, del Gran Visir della burocrazia, del Capitano Nemo dell’Oceano amministrativo e dei Grandi Mari delle nebbie cartacee” a poche righe di distanza pretende di sostenere che “segretari generali, esperti e consapevoli delle prassi e delle leggi, potrebbe(ro) aiutare di più la macchina comunale a mettere “in crisi”, cioè a dialettizzare con l’“uomo in più” (il direttore generale).

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Notazioni a margine degli interventi di Luigi Naldoni, Michela Sironi Mariotti e Marcello Marian; v. in precedenza in questa rivista Internet l’intervento di Luigi Oliveri,Direttore generale, segretario comunale, dirigenti e responsabili di servizi – un rapporto conflittuale.

Note

L'articolo Ancora sulla figura del Direttore Generale dei Comuni e delle Province proviene da Giustamm.

Il tema della possibilità di delegare funzioni all’interno della pubblica amministrazione ha fatto scorrere da tempo i tradizionali fiumi di inchiostro, appassionando giuristi, amministratori ed operatori del mondo pubblico.

Si deve riconoscere, preliminarmente, che il tema merita tutta l’attenzione che ha ricevuto perché, come è noto, è la stessa Costituzione a pretendere che l’assetto delle competenze sia stabilito per legge e dunque non si può prendere sotto gamba un precetto costituzionale se non si vuole dare un altro colpo – e di quelli robusti – al nostro ordinamento.

Si ritiene di dover sottolineare preliminarmente questo aspetto dal momento che, negli ultimi anni, la stessa Corte Costituzionale è dovuta intervenire più volte per ricondurre nell’alveo costituzionale decisioni legislative che risultavano in contrasto con alcuni dei principi più importanti contenuti nella Carta.

Di recente il legislatore è intervenuto con la legge n. 145 del 15 luglio 2002, che, introducendo il comma 1° bis all’articolo 17 del decreto legislativo 165/2001, ha previsto espressamente la delegabilità delle funzioni dirigenziali, nell’intento di chiarire definitivamente una questione che per molti anni è stata sotto i riflettori della dottrina e della giurisprudenza.

La nuova disposizione, dispone testualmente che: “I dirigenti, per specifiche e comprovate ragioni di servizio, possono delegare per un periodo di tempo determinato, con atto scritto e motivato, alcune delle competenze comprese nelle funzioni di cui alle lettere b), d) ed e) del comma 1 a dipendenti che ricoprano le posizioni funzionali più elevate nell’ambito degli uffici ad essi affidati. Non si applica in ogni caso l’articolo 2103 del codice civile”.

E’ iniziato immediatamente il solito lavorìo inteso ad allargare la portata della norma secondo una prassi ormai ben conosciuta e perseguita.

Sull’argomento è intervenuto, sulle pagine di questa rivista, Stefano Tenca, che, con uno scritto molto stringato, ha voluto spezzare una lancia in favore della tesi per cui – negli enti locali privi di dirigenti – la delegabilità delle funzioni dirigenziali potrebbe essere utilizzata anche dai responsabili di servizio.

Una delle principali argomentazioni addotte dal Tenca è rivolta ai comuni di minori dimensioni.

Sostiene, infatti, tale Autore che “La disposizione consente, nelle realtà locali minori, di realizzare l’ormai consolidato principio generale dell’ordinamento amministrativo di separazione tra funzioni di indirizzo spettanti agli organi politici ed attribuzioni gestionali demandate all’apparato burocratico: essa presenta contenuto sostanzialmente analogo al primo comma ove si riconosce in capo al Sindaco il potere, nei Comuni dotati di dirigenti, di conferimento e revoca degli incarichi dirigenziali.”

Luigi Oliveri – con il quale il Tenca espressamente entra in polemica – ha garbatamente risposto su queste pagine evidenziando principalmente il concetto per cui, in base alla nuova normativa, il dirigente (qualunque dirigente) ha tra le sue competenze quella di poter delegare – nei modi e limiti di cui alla citata disposizione – quei dipendenti che ricoprano le posizioni funzionali più elevate, nell’ambito degli uffici ad essi affidati.

Ben diversa è la posizione del funzionario non dirigente che, in quanto tale, non è minimamente oggetto dell’autorizzazione alla delega disposta dalla novella prima citata. La differenza è confermata, sostiene Oliveri, anche dalla considerazione per cui ” … assume rilievo decisivo la lettura dell’articolo 109, comma 2, in combinazione con l’articolo 50, comma 10, del testo unico, che assegna al sindaco il potere di nominare i responsabili degli uffici e dei servizi, distinguendo questa funzione da quella di definire gli incarichi dirigenziali. La prima ha proprio lo scopo di costituire il presupposto per l’esercizio delle funzioni dirigenziali da parte dei funzionari; la seconda, invece, solo quella di determinare il rapporto organico tra dirigente ed ente (collocazione nelle funzioni di direzione di una certa area, in line o staff).

Pertanto, nel primo caso, se il funzionario delega le proprie funzioni ad altro dipendente:

a) provvede senza che la legge lo consenta;

b) aggira gli obblighi e le responsabilità derivanti dalla nomina come responsabile di servizio, presupposto necessario per l’esercizio delle funzioni dirigenziali.”

Nel condividere la tesi dell’Oliveri, sia consentito aggiungere qualche ulteriore considerazione, cercando di dare un contributo sia sul piano giuridico che su quello pratico.

Sul piano giuridico, la considerazione del Tenca prima riportata, per la quale la sua tesi consentirebbe di realizzare il principio della distinzione dei ruoli negli enti minori, rischia di essere fuorviante sol che si presti attenzione al contenuto della norma in commento ed a quello dell’articolo 109, comma 2 del TUEL.

In primo luogo occorre richiamare la necessità del rispetto delle regole ermeneutiche, per le quali non è consentito eludere la chiarezza della legge, secondo il brocardo in claris non fit interpretatio. L’articolo 17, comma 1 bis si rivolge solo e soltanto ai dirigenti e non a tutti coloro che svolgono funzioni dirigenziali.

Se il legislatore lo avesse voluto, lo avrebbe detto e quindi, invece di parlare di dirigenti, avrebbe parlato di dirigenti o responsabili di servizio.

Una ulteriore considerazione è quella per cui – e non a caso – l’articolo 109, comma 2, dispone che le funzioni di cui all’articolo 107, commi 2 e 3, possono essere attribuite dal Sindaco ai responsabili degli uffici e dei servizi, indipendentemente dalla qualifica posseduta. Dunque il potere del Sindaco si esaurisce nell’assegnare le funzioni. Ciò significa, ovviamente, che i responsabili di servizio o di ufficio vedono aumentare le proprie funzioni ma non vengono affatto nominati dirigenti, con la conseguenza – tra l’altro – che non può esser loro applicata la norma di cui all’articolo 17, e tantomeno quella di cui al comma aggiunto sotto 1 bis.

Infatti, come fa ben notare l’Oliveri “il comma 2 è norma speciale, che consente la legittimazione “mediata” dell’esercizio delle funzioni dirigenziali da parte di chi non possiede la qualifica dirigenziale, “mediata” perché oltre alla previsione legislativa, occorre un provvedimento amministrativo del sindaco. Il fenomeno in questione è, sì, in tutto analogo a quello della delega, che ricorre in virtù di una doppia disposizione: la prima, normativa, che ammetta la delega; la seconda, amministrativa, che col conferimento effettivo metta in pratica quanto la legge consente. Dunque, se il funzionario non è competente ad esercitare le funzioni dirigenziali a titolo originario, ciò significa che esso è legittimato solo in via straordinaria ad esercitarle e non può ulteriormente, con proprio atto, modificare un assetto di competenze che è frutto di un provvedimento complesso legge-investitura del sindaco.”

Ancora una considerazione, di carattere più pratico ma non per questo, forse, meno importante.

E’ opportuno, necessario ed urgente riflettere sulle conseguenze che, a lungo andare, derivano alla pubblica amministrazione e più ancora alla cittadinanza che ha necessità di servirsene, da una schizofrenia di fondo che, da un lato, vede la conclamata ed asserita volontà di professionalizzazione, specializzazione e responsabilizzazione del personale, mentre dall’altro il continuo ampliamento, senza limiti, dei parametri di valutazione, porta di fatto ad una diminuzione dell’affidabilità tecnico/gestionale di quegli operatori che – pur non essendo in possesso delle abilità e conoscenze necessarie – si vedono affidare grosse responsabilità gestionali.

Preoccupa e fa specie, in particolare, il fatto che sovente tutto questo viene fatto per mere ragioni di economia e rischia di tradursi, nei fatti, nello sfruttamento delle persone che finiscono per fungere da meri prestanome esponendo sé stessi ed anche gli utenti a rischi di non facile quantificazione.

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Documenti correlati:

S. TENCA, Prime considerazioni sulla delega delle funzioni dirigenziali in riferimento ai Comuni privi di dirigenti.

L. OLIVERI, Brevissime note sulla delegabilità delle competenze dirigenziali negli enti privi di dirigenza.

LEGGE 15 luglio 2002, n. 145 (in G.U. n. 172 del 24 luglio 2002 – in vigore dall’8 agosto 2002).

PRESIDENZA DEL CONSIGLIO, DIPARTIMENTO DELLA FUNZIONE PUBBLICA – Circolare 31 luglio 2002 (in G.U. n. 182 del 5 agosto 2002) – Oggetto: modalità applicative della legge sul riordino della dirigenza.

L'articolo Appunti sulla delegabilità delle competenze dirigenziali proviene da Giustamm.

(Intervento al convegno interregionale organizzato dal CO.N.AU.SE.R il 19 dicembre 1998 a Reggio Calabria – gli atti saranno pubblicati nel prossimo fascicolo di La Voce delle Autonomie, R. Noccioli Ed. Firenze – autorizzazione concessa).

Prima di svolgere il mio intervento, vorrei ringraziare il Collega Ioculano che ha organizzato questa occasione di incontro e di dibattito, nonché i Senatori Giovanardi e Cortelloni, i Magistrati, i Docenti universitari, gli Avvocati i quali, con la loro presenza, testimoniano un interesse per la problematica posta, interesse che esso stesso dimostra la necessità di intervenire per portare qualche correzione ad una riforma che ne ha certamente bisogno, specialmente per come viene applicata.

Vorrei anche rispondere a coloro i quali – insieme al Prof. Cassese in un recente articolo – sostengono che tutto sarebbe avvenuto nel silenzio più incomprensibile degli interessati.

In realtà, se è vero che era ed è difficile far sentire opinioni dissenzienti in presenza di un coro assordante che leva lodi sperticate, è anche vero che è nato un coordinamento nazionale come il CO.N.AU.SE.R., del quale oggi siamo ospiti, che si è costituita l’Associazione G.B. Vighenzi, fondata dai colleghi della zona di Brescia, che ricorda il nome di un segretario comunale trucidato in servizio dalle SS durante la guerra, che le stesse organizzazioni sindacali, in particolare la CISL, stanno riesaminando dell’intera vicenda preparandosi ad una presenza più partecipata ed efficace che non in passato.

E’ anche vero che – ad un crescente assenteismo dal voto che deve preoccupare – corrisponde una scarsa partecipazione, non solo alle questioni che riguardano i Segretari, che non può certo essere considerata un indice di buona salute della democrazia.

Entrando nel merito dell’argomento che mi è stato assegnato, ricordo che una polemica recente sull’utilità dei controlli di legittimità si chiedeva dove fossero i Segretari durante Tangentopoli: un risposta chiara, di certo non a prendere tangenti né a sviluppare concussioni!

Lo stesso polemista, si trattava del Sen. Massimo Villone, sosteneva che il parere di legittimità del Segretario poteva intimorire i Sindaci: verrebbe da chiedersi che succede quando ben più forti pressioni vengono esercitate da varie lobbyes nei confronti di Sindaci e Presidenti.

E’ più utile dare un contributo pacato, cercando di fondarsi sui fatti più che sulle emozioni.

Una prima questione: è utile e necessaria una figura unica, anziché collegiale, al vertice della struttura gestionale di Comuni e Province?

La risposta si ha guardando le Regioni, i Comprensori, le USL, gli stessi Ministeri, compresa la Presidenza del Consiglio, che in molti casi hanno riscoperto l’opportunità di una figura unica, in genere il Segretario Generale.

Dunque è opportuna, al vertice, una figura unica che riunisca e coordini l’azione della struttura e sia dotata chiaramente delle relative funzioni di complessiva responsabilità.

D’altra parte, nella P.A., nei Comuni e nelle Province occorre rispettare il principio della distinzione tra politica e gestione, voluto dalla riforma del 1990 e rafforzato dal decreto 29 del 1993.

La legge 25 marzo 1993 n° 81, ha fortemente sottolineato la figura monocratica del Sindaco/Presidente.

La separazione degli ambiti di competenze, alla quale consegue l’esclusione del cumulo delle attribuzioni – per l’una o l’altra categoria di organi, di estrazione democratica o di formazione tecnica o amministrativa – è stata definita essenziale dalla giurisprudenza. Si veda ad esempio TAR Toscana, Sez. I, 3 agosto 1994 n° 450.

Quindi ad un vertice – unico e responsabile – della struttura politica, deve corrispondere un vertice – unico e responsabile – della struttura gestionale.

E’ stato già detto che il Sindaco/Presidente deve esser messo in condizione di realizzare il suo programma elettorale che rappresenta il “patto con gli elettori”; egli deve quindi disporre di poteri di decisione e di controllo sufficienti ad ottenere dalla struttura gestionale i comportamenti auspicati.

Dato che siamo in uno stato di diritto, come recentemente e molto autorevolmente è stato sottolineato, non può che trattarsi di poteri democratici.

A sua volta, anche il vertice gestionale deve esser messo in condizione di gestire liberamente e responsabilmente per raggiungere l’obiettivo assegnato, che rappresenta l’oggetto del suo “patto con il Sindaco”, in definitiva del suo contratto di lavoro.

I decisori pubblici, Sindaci e Presidenti ma anche Segretari, Dirigenti, Funzionari, debbono dunque poter esercitare la discrezionalità che è un potere – ed anche un obbligo – legato al concetto stesso di responsabilizzazione (politica o gestionale); un potere che proviene dalla stessa posizione – mandato elettivo o nomina tecnica o amministrativa – da essi ricoperta.

Si deve però sottolineare che si tratta di decisori “pubblici”, che decidono non di beni propri o comunque privati ma di quelli della collettività: si pensi solo alle espropriazioni immobiliari per cogliere la non sottile differenza.

Se manca la trasparenza, la pubblicità delle motivazioni e la loro ragionevolezza, la discrezionalità si trasforma in arbitrio , che non è consentito e tradisce il carattere “pubblico”, basato sulla chiarezza e la coerenza.

Vediamo adesso quale “profilo professionale” sia adatto per essere collocato al vertice della struttura gestionale.

La scienza dell’organizzazione, da tempo, ha chiarito che – al crescere della complessità organizzativa – corrisponde una attività di direzione sempre meno specialistica e sempre più generale, nella quale si sviluppano in particolare le capacità di esprimere autorità ma più ancora di avere autorevolezza e soprattutto di gestire i rapporti interpersonali: in questa direzione occorre dunque orientare la ricerca.

E’ appena il caso di precisare, preliminarmente, che non esiste alcuna vera dicotomia tra il rispetto della legittimità ed il perseguimento degli obiettivi.

Si può dire che la legittimità è simile alle rotaie ferroviarie: se un treno non resta dentro le rotaie, deraglia, non raggiunge alcun obiettivo e combina solo disastri.

Se però il treno si limita a stare sulle rotaie, resta fermo e non raggiunge la stazione d’arrivo che rappresenta il suo obiettivo, la sua ragion d’essere.

La regola generale è dunque quella di perseguire gli obiettivi – che costituiscono la ragion d’essere dell’azione e della stessa organizzazione – pur senza deragliare dalla legittimità. Concetto peraltro efficacemente ricordato da tante vicende giudiziarie penali e contabili.

Concentrando l’esame all’interno di Comuni e Province, si possono delineare le figure capaci di una efficace azione di “general management” negli Enti Locali caratterizzandole sotto tre profili:

A – Compiti esecutivi propri: pochi ma esistenti, salvo negli Enti di massima dimensione

B – Conoscenze specialistiche: in diminuzione ma non a zero, specie negli Enti piccoli e medi, con organici limitati

C – Capacità gestionali: moltissime e crescenti al crescere delle dimensioni della organizzazione

E’ doveroso riconoscere che nella P.A. e con i concorsi non sono state preparate, nè selezionate, figure professionali così attrezzate.

Questo, non perché non esistessero le metodologie o i candidati adatti ma perché – come ormai tutti ammettono – negli ultimi decenni lo spazio della gestione è stato interamente occupato dalla struttura politica, mentre veniva praticato con grande vigore un durissimo appiattimento retributivo e funzionale nonchè una politica del personale assolutamente “peculiare”.

Diciamo subito che questo non esclude affatto che, già oggi, all’interno della P.A., vi siano figure manageriali anche di grande spessore: significa invece che esse sono tali soltanto per loro iniziativa e merito, non per essere state formate o selezionate da chi aveva il compito di volerlo.

Una soluzione che viene molto pubblicizzata è quella di inserire, in posizione di vertice, figure del tutto estranee alla Pubblica Amministrazione ma molto preparate sul piano gestionale, il mitico “manager privato”.

L’esperienza ha già dimostrato in molti casi che si tratta di una soluzione semplicistica e miracolistica: certamente inadatta ai piccoli Comuni.

E’ infatti il caso di ricordare qualche dato numerico: i Comuni sono 8103, quelli inferiori a 15.000 ab. sono 7467, cioè il 92,15%, in essi risiede però il 41,79% della popolazione (fonte il Sole 24ore).

Questa soluzione, inoltre, non tiene conto delle caratteristiche richieste dai precedenti punti, in particolare la capacità di svolgere anche compiti esecutivi e la necessità di avere anche conoscenze specialistiche del settore.

Essa crea, per di più, un grosso pericolo di “deragliamento” sul piano della legittimità, rischiando un deciso rifiuto da parte della tecnostruttura, che vive il nuovo modello come una imposizione, vede frustrato ogni suo sforzo di aggiornamento, si sente ancora una volta demotivata e delusa.

Può essere il caso, d’altra parte, di fare una precisazione: il vertice gestionale, deve godere necessariamente della fiducia del vertice elettivo.

Si tratta però di una fiducia professionale che è diversa da altri tipi di fiducia. Per assurdo: non può consistere nel “fare il palo” né tanto meno nel “tenere il sacco”.

Dunque, il vertice gestionale non può essere asservito né subordinato gerarchicamente – o peggio – ma solo funzionalmente al potere politico, pena il ritorno alla commistione dei ruoli abrogata dalle leggi di riforma.

Non a caso il Costituente ha sancito all’art. 97 l’imparzialità dell’amministrazione ed all’art.98 il concetto per il quale i pubblici impiegati sono al servizio esclusivo della Nazione.

Cerchiamo di enucleare, allora, quale sia l’investimento sulle risorse umane degli Enti Locali che appare più efficace e produttivo – anche sul piano del confronto costi/ricavi.

A proposito di costi, sarebbe interessante svolgere un’accurata ricerca delle spese sostenute per compensi a manager, esperti e consulenti in questi ultimi tempi. Un grande Comune risulterebbe aver cambiato tre Direttori Generali in un solo anno.

L’operazione migliore da compiere può essere quella di aggiornare e riqualificare, tra gli operatori pubblici, quelli che siano portatori di una preparazione di base adeguata, che siano disponibili ed interessati a farlo, fornendo loro adeguati poteri e strumenti di gestione, creando nel contempo opportune “vie di fuga” – come modifiche del profilo professionale, mobilità interna o esterna, facilitazioni pensionistiche o altro – per coloro che non siano in condizione di adeguarsi al cambiamento.

A questo punto è possibile vedere se esistono ragioni professionali utili per confermare i Segretari Comunali e Provinciali nella posizione di vertice gestionale negli Enti Locali e con funzioni adatte all’attuale ruolo di Comuni e Province.

1 – I Segretari, da sempre, sono abituati a curare sia la formazione che il perfezionamento, autofinanziando continuativamente corsi rivolti a coloro che entrano in carriera ed a coloro che già sono in servizio.

Occorre peraltro impegnarsi di più e prioritariamente sul versante della scienza dell’organizzazione e delle tecniche di gestione, piuttosto che sulle tradizionali materie giuridiche.

2 – La posizione funzionale del Segretario, al vertice della struttura gestionale ed in continuo contatto con gli organi elettivi, opera potentemente per la sua responsabilizzazione: specie negli Enti di dimensioni non metropolitane, è lui il primo a subire pressioni , critiche e richieste per qualsiasi ritardo o disfunzione operativa degli uffici e servizi.

Ciò talvolta lo porta ad un eccesso di “immedesimazione organica”, spesso lo fa divenire il capro espiatorio preferito dagli amministratori e magari dalla stampa.

Non confondiamo però gli effetti con la causa, spesso estranea al Segretario e magari addebitabile a carenze programmatorie degli Organi Elettivi

3 – L’unicità fisica del Segretario, il suo essere una sola persona, stimola l’assunzione di responsabilità e visione globali, dell’intera organizzazione, quali non possono generalmente ritrovarsi in coloro che si occupano solo di un settore e sono dotati di un profilo più specialistico.

4 – La capillare diffusione del Segretario, presente in tutti gli Enti Locali, di ogni dimensione, garantisce che l’investimento su questa categoria ha effetto su tutti i Comuni e Province e non soltanto sui “soliti noti”, di dimensioni maggiori.

5 – Il percorso di carriera del Segretario, che ha avuto modo di conoscere diversi Enti, garantisce la sua capacità di superare il localismo, di essere portatore di esperienze diverse e capace di esaminare i problemi organizzativi sotto diversi angoli di visuale.

6 – La stessa mobilità esterna del Segretario, costituisce, se opportunamente regolata un’ulteriore garanzia in direzione del miglior rapporto di collaborazione professionale tra l’Ente ed il suo vertice gestionale, secondo il principio dell’uomo giusto al posto giusto, secondo un concetto di reale professionalità e non di mera fiduciarietà.

7 – La immediata disponibilità di una quota dei diritti di rogito, risorse finanziarie necessarie per operare in questa direzione, permette di agire senza ritardo nè aggravio per le pubbliche finanze, aumentando il rapporto di efficienza nell’utilizzo delle risorse stesse.

Massima attenzione deve esser posta al fine di evitare sprechi e assicurare chiarezza e trasparenza.

Linee operative a breve

– forte investimento per un immediato, tempestivo e continuato aggiornamento professionale dei Segretari, nel campo organizzativo e delle tecniche gestionali,
– mediante corsi “lunghi” full immersion,
– giornate di approfondimento,
– utilizzando le risorse economiche già esistenti.
una rapida e chiara definizione dello stato giuridico, che
– rispetti il dettato costituzionale in tema di imparzialità dell’azione amministrativa e di tutela del rapporto di lavoro
– rispetti il criterio di distinzione tra politica e gestione voluto dalla legge 142 e rafforzato dal decreto legislativo n° 29/1993,
– sottolinei le funzioni di sovrintendenza, coordinamento e direzione generale contenute in quella di Segretario Comunale e Provinciale
– apra dignitose “vie di fuga” che consentano, a coloro che lo desiderino, di vedere la propria professionalità riconosciuta, apprezzata ed utilizzata in profili più “tradizionali”, più simili alle funzioni specializzate per le quali hanno superato i concorsi.
– un trattamento economico che corrisponda al profilo richiesto, rispettando il precetto costituzionale che vuole la retribuzione proporzionata alla qualità e quantità del lavoro prestato.

D’altra parte la legge prevede tuttora che il Segretario Comunale e Provinciale sia “necessario”, cioè obbligatorio, mentre il Direttore Generale è solo eventuale.

Dunque, all’interno della funzione svolta dal Segretario esiste già quella di direzione generale che costituisce solo una specificazione, una parte della più complessiva e superiore funzione del Segretario stesso.

Infatti, quando venga nominato il Direttore Generale, il Segretario perde solo la sovrintendenza ed il coordinamento dei Dirigenti: quindi esso è solo uno strumento, parziale, della funzione più generale svolta dal Segretario.

Per concludere, una citazione sul tema dell’unicità della funzione (TAR Toscana, Sez. I, 3/8/1994 n° 450) “Le funzioni del segretario…non possono non configurarsi, quindi, se non quali compiti di superiore “dirigenza” quale sinonimo di direzione, secondo modello piramidale, quale che sia la classificazione del Comune di appartenenza ed a prescindere dalla qualifica … che quegli rivesta.”

Note

L'articolo RUOLO MANAGERIALE PER IL SEGRETARIO COMUNALE ? proviene da Giustamm.

Antonio Martino, ex Ministro degli Esteri e figlio d’arte (suo padre, a suo tempo, è stato uno dei più significativi Ministri degli Esteri italiani) ha pubblicato il 10 aprile scorso, sul quotidiano La Nazione, un articolo intitolato “Candidati automi, l’autogol della politica”.

L’analisi proposta da Martino mi pare non solo esatta, ma anche adatta ad esaminare quanto è avvenuto e sta avvenendo per i Segretari Comunali e Provinciali – a loro volta seguiti da direttori generali, dirigenti e responsabili di servizio – nella Pubblica Amministrazione.

Riporto pedissequamente l’articolo in questione:

“” La selezione dei candidati per le prossime elezioni ha spinto il Presidente del Senato a parlare di “calciomercato”, ma l’immagine è eccessivamente benevola.

In tutti gli schieramenti ed in tutti i partiti, le scelte sono state fatte in base a criteri inaccettabili, con incomprensibili esclusioni di parlamentari di valore e scandalose inclusioni di personaggi assai poco esaltanti.

Il fenomeno è stato talmente clamoroso da indurre persino alcuni responsabili di queste scelte a denunziarne l’illogicità, attribuendone la responsabilità al sistema elettorale.

Al riguardo converrà ricordare che anzitutto non si dovrebbero attribuire al maggioritario le colpe di chi lo usa e che, in secondo luogo, il sistema proporzionale non era affatto immune da problemi di questo tipo, come 50 anni di scandali ampiamente dimostrano.

Quali sono allora le cause del fenomeno? Fra tanti fattori che hanno contribuito a questo scempio, due mi sembrano meritevoli di essere segnalati.

Il primo è il cambiamento della natura del Parlamento che non è più la sede in cui i liberi rappresentanti del popolo sovrano mettono a confronto le loro opinioni per individuare soluzioni ai grandi problemi del Paese.

Perlopiù il Parlamento si limita a ratificare col voto decisioni prese da altri.

Il «pastone», l’articolo in cui si dava conto del dibattito parlamentare, è scomparso da tempo per l’ovvia ragione che in Parlamento non si dibatte, si vota.

Ora, è ovvio che per schiacciare un bottone non è necessario essere un genio; quello che conta è essere disposti ad ottemperare alle direttive del gruppo.

Stando così le cose, il Parlamento ideale per il nostro tempo dovrebbe essere composto almeno per I’80% da automi.

Non è quindi nell’interesse dei partiti reclutare gli ingegni migliori.

Il secondo fattore è rappresentato dal fatto che le candidature, sia pure con meccanismi diversi, in tutti gli schieramenti sono scelte dai vertici in base a criteri di spartizione tra le varie componenti la coalizione e ad altre esigenze di carattere generale.

Il risultato è che il nostro Parlamento è composto da persone che sono nominate più che elette, scelte dai vertici dei movimenti più che dagli elettori.

Questi ultimi si trovano a dovere scegliere nei collegi uninominali fra due candidati, uno di centro-destra ed uno di centro-sinistra, e finiscono per votare in base alle loro preferenze politiche per persone che al limite non conoscono nemmeno.

Tutto ciò costituisce un tradimento non solo del sistema maggioritario, che dovrebbe privilegiare il rapporto fiduciario fra elettori e candidato, ma delle regole di base della democrazia.

La soluzione al primo problema, auspicata da tutti ma lungi dall’essere affrontata, consiste nella delegificazione: se il Parlamento si occupasse di pochi importanti problemi, tornerebbe ad essere un luogo di dibattito e di confronto di idee, ed il singolo parlamentare tornerebbe ad essere importante.

In quel caso, sarebbe nell’interesse dei partiti scegliere candidati di valore che, se eletti, potessero fare valere le proprie idee nel confronto con quelle degli altri.

La soluzione al secondo problema. anch’essa auspicata a parole da molti, è quella di coinvolgere gli elettori nella scelta dei candidati.

Le «primarie» in una qualche possibile variante.

In assenza di queste importanti riforme, non stupiamoci , se molta gente è disgustata dalla politica: lo spettacolo che questa ha offerto negli ultimi giorni non può essere definito che disgustoso. “”

Riprendo alcuni punti, utili per la tesi che intendo sostenere.

… parlare di “calciomercato”:

Basta osservare quanto avviene, ormai da circa un triennio, nei Comuni e nelle Province, in occasione della nomina del Segretario Comunale e del Direttore Generale; con poche differenze quando si tratta di nominare i dirigenti o i responsabili di servizio.

D’altra parte, la riforma Bassanini ha pervicacemente escluso qualsiasi procedimento che avesse una base professionale ed ha persino evitato di dare un qualche peso ai curricula dei candidati: Sindaci e Presidenti hanno quindi molta difficoltà a scegliere in base alla professionalità.

… criteri inaccettabili, con incomprensibili esclusioni di parlamentari di valore e scandalose inclusioni di personaggi assai poco esaltanti:

Mancando qualsiasi indicazione dei criteri da seguire, mancando ad oggi persino una attendibile raccolta dei curricula da parte dell’Agenzia Autonoma, in presenza di norme che pretendono di eliminare l’obbligo di motivazione – che costituisce discrimine tra potere democratico e arbitrio assolutista – ed inseriscono la “scadenza automatica” è del tutto conseguente che le scelte portino ad esclusioni ed inclusioni a dir poco sconcertanti.

Basta esaminare quanto avviene ed è avvenuto negli Enti Locali, nei Ministeri, basta leggere le sentenze che si stanno affastellando, etc.

… per schiacciare un bottone non è necessario essere un genio; quello che conta è essere disposti ad ottemperare alle direttive:

Una logica della gestione del potere, non corretta da procedimenti democratici e controllabili, non può che portare all’uomo massa, espropriato del libero arbitrio e della libertà di scelta, non certamente al cittadino.

… Non è quindi nell’interesse dei partiti reclutare gli ingegni migliori.

Anche questo è un aspetto facilmente verificabile, sol che si abbia il coraggio civile di esaminare e studiare i risultati di molte delle scelte operate in questi ultimi anni.

– … le candidature … in tutti gli schieramenti sono scelte dai vertici in base a criteri di spartizione tra le varie componenti la coalizione e ad altre esigenze di carattere generale.

E’ per questo motivo che, spesso, anche la nomina del Segretario Comunale o Provinciale, come quella del Direttore Generale, finiscono per rientrare in quel “mercato delle vacche” regolato dal famigerato Manuale Cencelli.

Se quanto sopra ha qualche pregio, se ne possono dedurre alcune conseguenze:

1-) La Pubblica Amministrazione – e segnatamente i suoi vertici – rischia di essere dequalificata professionalmente proprio mentre c’è bisogno del contrario;

2-) Sapendo che le scelte vengono effettuate secondo modalità e criteri partitici, i migliori – che, avendo un buon curriculum e una buona professionalità, hanno interesse ad essere selezionati in base a tali caratteristiche – sono spinti a non rivolgersi alla Pubblica Amministrazione, rafforzandone il circolo vizioso.

3-) Essendo esposti a valutazioni incomprensibili basate su criteri partitici, i Funzionari tendono necessariamente a cercare il “favore” invece della stima da parte degli Organi Politici (che, per definizione, sono di parte), anche con comportamenti difformi dalla buona amministrazione prevista dalla Carta Costituzionale, con danni finanziari e di immagine per gli Enti.

4-) I cittadini si trovano di fronte non certo una PA imparziale bensì una organizzazione partitica, come tale di parte e inaffidabile per la grande maggioranza degli utenti (iscritti e militanti a tutti i partiti politici non raggiungono il 4% degli elettori).

5-) Gli obiettivi di trasparenza, efficienza, efficacia, economicità – sbandierati come irrinunciabili – vengono invece sottomessi alle logiche di spartizione partitica.

Mi auguro, naturalmente, di sbagliarmi ma vorrei essere smentito con una pacata discussione e non con demonizzazioni di vario genere.

Note

L'articolo Candidati automi, l’autogol della politica (ma i Segretari Comunali, dirigenti e responsabili di servizio, non stanno meglio) proviene da Giustamm.

La delusione nasce non solo dal fatto che il Giudice Amministrativo d’appello – annullando la sentenza del Tar Lazio, sezione I, ter, n° 5511 datata 11 maggio 2000 – ribalta il coraggioso verdetto di primo grado nel quale si era affermata a chiare lettere la natura innovativa e non interpretativa del famigerato decreto legge 26 gennaio 1999 n° 8, in particolare l’articolo 2, comma 1, convertito in legge 25 marzo 1999 n° 75, che ha introdotto una “scadenza automatica” non prevista dall’articolo 17, comma 70 della legge 15 maggio 1997 n° 127.

La delusione – amara e cocente per chiunque ami e rispetti il diritto, che costituisce la base stessa dello Stato democratico – deriva anche dall’affermazione esplicita della sentenza per la quale “…il secondo comma dell’articolo 2 del d.P.R. n° 465 del 1997 interpreta autenticamente il citato comma 81” dell’art. 17 della legge 127/97, affermazione che, sostenendo la tesi per cui un tale d.P.R. può dettare l’interpretazione autentica di una norma di legge, riconosce implicitamente che tale norma regolamentare ha violato, innovandola, la disposizione di legge.

Ma più ancora la delusione deriva dall’analisi che viene fatta dalla sentenza della grave questione di legittimità costituzionale posta, questione che riguarda l’intera Pubblica Amministrazione, analisi che si risolve un una banale tautologia nel momento in cui, trascurando del tutto di prendere in considerazione gli 8 articoli della Costituzione citati, si limita ad affermare che la scelta del legislatore è coerente con “il nuovo assetto dei rapporti” del quale si guarda bene dal precisare caratteristiche e contenuti e soprattutto dal confrontarlo con il dettato costituzionale.

La delusione, peraltro, si trasforma in grave preoccupazione quando si deve constatare che la Pubblica Amministrazione, i suoi dirigenti, funzionari, responsabili di servizio, rischiano di essere trasformati da organismi al servizio dei cittadini in organismi al servizio dei partiti politici.

Partiti politici che, del resto, sembrano aver da tempo superato i limiti del proprio ruolo, come stabiliti dall’articolo 49 della Costituzione, che dà diritto ai cittadini di associarsi liberamente in partiti ma non attribuisce altro ruolo a questi organismi se non quello di “concorrere con metodo democratico a determinare la politica nazionale” e non certo di scegliere dirigenti e funzionari ad libitum, senza motivazione e quindi senza render conto delle proprie scelte.

E’ grave che centinaia di dipendenti della Pubblica Amministrazione debbano combattere solo perché vogliono essere e restare quello che dice la Costituzione, all’articolo 98, “al servizio esclusivo del Paese” e non essere trasformati in “fiduciari” di nessuno: il termine, tra l’altro, non è neppure nuovo, era in uso poco più di cinquant’anni fa!

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V. TRIBUNALE DI ASCOLI PICENO – Sentenza 8 gennaio 2002 n. 837

Note

L'articolo Sentenze deludenti, quelle n. 2492 e 2493 del 3 maggio 2001, pronunziate dalla IV Sezione del Consiglio di Stato, Presidente f.f. La Medica, estensore Maria Grazia Cappugi. proviene da Giustamm.